Ferill 262. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
1996. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 262 . mál.
497. Frumvarp til laga
um Ríkisendurskoðun.
Flm.: Ólafur G. Einarsson, Ragnar Arnalds, Sturla Böðvarsson,
Guðni Ágústsson, Guðmundur Árni Stefánsson.
1. gr.
Ríkisendurskoðun er engum háð í störfum sínum.
2. gr.
3. gr.
Ríkisendurskoðandi stjórnar Ríkisendurskoðun. Hann ræður starfsmenn sem skulu hafa staðgóða menntun og þekkingu og séu í einu og öllu óháðir ráðuneytum og stofnunum sem þeir vinna að endurskoðun hjá.
4. gr.
5. gr.
Reikningsskil Ríkisendurskoðunar skulu birt í ríkisreikningi.
6. gr.
Enn fremur skal Ríkisendurskoðun annast endurskoðun reikninga fyrirtækja, félaga og stofnana sem rekin eru á ábyrgð ríkissjóðs eða ríkissjóður á að hálfu eða meira, þar með talin hlutafélög, sameignarfélög, viðskiptabankar og sjóðir. Jafnframt skal Ríkisendurskoðun annast endurskoðun reikninga vegna samninga um rekstur sem ríkið kann að gera við sveitarfélög eða einkaaðila og fela í sér að þeir annist lögboðna þjónustu er ríkissjóði ber að greiða fyrir.
7. gr.
Ríkisendurskoðun getur rannsakað reikningsskil sveitarfélaga að því leyti sem þau varða sameiginlega starfsemi ríkisins og sveitarfélaga. Enn fremur getur hún rannsakað reikningsskil þeirra stofnana og félaga sem ríkissjóður á hlut í.
Nú verður ágreiningur um skoðunarheimild Ríkisendurskoðunar samkvæmt þessari grein og getur þá ríkisendurskoðandi leitað úrskurðar héraðsdóms um hann.
8. gr.
9. gr.
Ríkisendurskoðun er heimilt að kalla eftir greinargerðum um ráðstöfun styrkja og annarra framlaga af ríkisfé og meta hvort þau hafi skilað þeim árangri sem að var stefnt. Þá getur hún kannað hvernig stjórnvöld framfylgja áætlunum, lagafyrirmælum og skuldbindingum á sviði umhverfismála.
Ríkisendurskoðun skal gera hlutaðeigandi stjórnvöldum grein fyrir niðurstöðum sínum í könnunum samkvæmt þessari grein, vekja athygli þeirra á því sem hún telur að úrskeiðis hafi farið í rekstri og benda þeim á þau atriði sem hún telur að athuga þurfi með tilliti til úrbóta.
10. gr.
Ríkisendurskoðun ákveður hvar og hvenær endurskoðað er. Þegar ákveðið er að endurskoðun fari fram í skrifstofu stofnunar eða ríkisfyrirtækis er þeirri stofnun skylt að veita alla nauðsynlega aðstöðu til að unnt sé að endurskoða þar.
Ríkisendurskoðun getur kveðið á um hæfilegan frest þeim til handa sem standa eiga skil á gögnum til endurskoðunar, svo og frest til þess að svara athugasemdum sem gerðar hafa verið við bókhald, fjárvörslu og rekstur.
11. gr.
12. gr.
13. gr.
Greinargerð.
Frumvarpi þessu er ætlað að koma í stað gildandi laga um Ríkisendurskoðun, nr. 12/1986, með breytingum samkvæmt lögum nr. 35/1988. Breytingar sem frumvarpið hefur í för með sér eru að efni til ekki mjög veigamiklar. Segja má að annars vegar feli tillögurnar í sér fyllri lýsingu á almennu hlutverki Ríkisendurskoðunar auk þess að fela í sér nokkru víðtækari og nákvæmari lýsingu á heimildum hennar til þess að framkvæma stjórnsýsluendurskoðun hjá stofnunum, sjóðum, félögum og fyrirtækjum í eigu ríkissjóðs. Hins vegar eru lagðar til ýmsar orðalagsbreytingar í ljósi breytinga er orðið hafa á ákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins á liðnum árum. Hér er um að ræða breytingar er varða bæði skipulag og stjórn Alþingis, og hvernig standa skuli að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja. Í ljósi þess hve breytingarnar sem nú eru lagðar til snerta margar greinar laganna þykir eðlilegt að leggja fram heildstætt frumvarp um stofnunina. Að öðru leyti er vísað til athugasemda við einstakar greinar.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Loks er mælt fyrir um að stofnunin skuli endurskoða reikninga vegna samninga um rekstur, sem ríkið kann að gera við sveitarfélög eða einkaaðila, er fela í sér að þessir aðilar annist lögboðna þjónustu sem ríkissjóði ber að greiða fyrir. Hér er m.a. um að ræða svokallaða þjónustusamninga sem hafa verið að ryðja sér til rúms á undanförnum missirum. Ekki hefur legið fullljóst fyrir hvernig endurskoðunar- og eftirlitshlutverki með aðilum sem ríkið semur við með þessum hætti sé háttað. Til þess að eyða öllum vafa í þessu efni er lagt til að Ríkisendurskoðun gegni sama hlutverki gagnvart þessum aðilum að því er varðar starfsemi samkvæmt þjónustusamningum og hún gerir gagnvart ríkisaðilum. Með vísan til þessa, sbr. og. 9. gr. frumvarpsins, gæti Ríkisendurskoðun gert hefðbundna fjárhagsendurskoðun og stjórnsýsluendurskoðun hjá samningsaðilum í því skyni að kanna hvernig fjármunum ríkissjóðs er eða hefur verið varið, hvernig samningsaðilinn rækir skyldur sínar samkvæmt þjónustusamningi og hver hefur orðið árangur af starfi hans. Þá hefur stofnunin sama aðgang að upplýsingum og gögnum aðila er tekur að sér að veita þjónustu á grundvelli þjónustusamnings og stofnunin hefur gagnvart ríkisstofnunum og ríkisfyrirtækjum.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Í 4. tölul. er lagt til að Ríkisendurskoðun skuli kanna og votta áreiðanleika kennitalna um umsvif og árangur af starfsemi stofnana að svo miklu leyti sem þær birtast með ársreikningum þeirra. Nánar er hér um að ræða hina svokölluðu verkefnavísa sem nú eru að ryðja sér rúm í reikningsskilum og miða að því að kanna hvort tilteknar upplýsingar eru réttar án þess að mat sé lagt á hvort þær eru eðlilegar. Fjármálaráðuneytið hefur á síðastliðnum árum kynnt og í auknum mæli gert kröfur um að úr reikningum ríkisins megi, auk upplýsinga um fjárreiður, lesa upplýsingar um þá þjónustu sem stofnanir veita og árangur af rekstri þeirra. Búast má við því að upplýsingagjöf af þessu tagi muni aukast verulega nái fyrirliggjandi frumvarp um fjárreiður ríkisins fram að ganga en þar er gerð tillaga um lögfestingu hennar. Verkefnavísum er, eftir því sem við á í hverju tilviki, ætlað að geyma hnitmiðaðar upplýsingar um verkefni viðkomandi stofnunar, skiptingu heildarkostnaðar á einstök verkefni og tölulegar upplýsingar um bæði magn og gæði þeirrar þjónustu sem stofnunin veitir. Upplýsingarnar koma einkum að notum við samanburð á milli ára og eru vel til þessar fallnar að auðvelda mönnum að greina mikilvægi verkefna og forgangsraða þeim. Tekið skal fram að gerð verkefnavísanna er enn á tilraunastigi og ljóst að allnokkur ár tekur að þróa þá. Hins vegar þykir eðlilegt að mæla fyrir um skyldur Ríkisendurskoðunar í þessum efnum þar sem þessar upplýsingar verða væntanlega óaðskiljanlegur hluti af ársreikningum viðkomandi stofnana.
Um 9. gr.
Í nágrannalöndum okkar er talið að hugmyndin að baki stjórnsýsluendurskoðun sé að auka hagkvæmni, bæta vinnuframlag og stjórnun með ákveðnum rannsóknaraðferðum og mati á þeim niðurstöðum sem rannsóknin leiðir í ljós. Einn grundvallarþáttur stjórnsýsluendurskoðunar í þessum ríkjum hefur hin síðari ár m.a. verið talinn felast í því að kanna hvort lögum, reglugerðum og öðrum reglum sem gilda á viðkomandi sviði er framfylgt með tilliti til þeirra fjármuna sem ríkið leggur af mörkum í viðkomandi starfsemi. Einnig hefur það verið talið hlutverk ríkisendurskoðana í nágrannalöndum okkar að leggja til breytingar á lögum, reglugerðum eða verklagi ef fjárhagslegum hagsmunum ríkisins telst þannig betur borgið. Með tilliti til þróunar á þessu sviði er hér lagt til að Ríkisendurskoðun hafi heimildir til að benda hlutaðeigandi stjórnvöldum eða öðrum sem hlut eiga að máli á það ef gildandi lögum og reglum er ekki framfylgt og einnig að benda Alþingi og stjórnvöldum á þau tilvik þar sem efni er til að íhuga laga- og reglugerðabreytingar. Lögð er áhersla á að þær kröfur sem gerðar eru á þessu sviði eru síbreytilegar og vaxandi og er því nauðsynlegt að Ríkisendurskoðun hafi þær heimildir sem hér eru lagðar til þannig að stofnunin geti uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til hennar á hverjum tíma.
Í ljósi þess sem að framan greinir svo og þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þessarar heimildar hér á landi sl. tíu ár er lagt til að skýrar verði kveðið á um en áður við hvað sé átt með hugtakinu „stjórnsýsluendurskoðun“. Tilgangur þessa er að eyða þeim vafa sem upp hefur komið um hver mörk skoðunarheimilda Ríkisendurskoðunar í þessu efni eru. Í framkvæmd hefur heimildin verið túlkuð rúmt, þ.e. að í henni hefur verið talin felast heimild til að kanna meðferð og nýtingu á ríkisfé sem og að meta hvort hagkvæmni gæti í rekstri viðkomandi stofnana og fyrirtækja ríkisins. Með hagkvæmni í þessu sambandi er átt við hvort hagsýni (economy), skilvirkni (efficiency) og markvirkni (effectiveness) hafi verið gætt í rekstrinum. Lagt er til að þessi skilgreining verði áréttuð í lagagreininni sjálfri. Til nánari skýringar er rétt að taka fram að með hagsýni í þessu sambandi er fyrst og fremst átt við að sparnaðar og ráðdeildar sé gætt í rekstri. Þá er með hugtakinu skilvirkni átt við að framleiðni og afköst á tilteknu tímabili í viðkomandi rekstri séu nægjanleg eða viðunandi. Loks er með hugtakinu markvirkni í þessu sambandi átt við þau markmið og þann árangur sem að er stefnt með rekstrinum. Stjórnsýsluendurskoðun nær ekki aðeins til einstakra þátta stjórnunar heldur einnig til stjórnunar í heild sinni, þar á meðal skipulags og stjórnkerfis. Rétt er að leggja áherslu á að heimildir til stjórnsýsluendurskoðunar ná einungis til rekstrarlegra þátta en ekki á neinn hátt til ákvarðana, árangurs eða markmiða stjórnmálalegs eðlis.
Í 1. mgr. er á skýrari og einfaldari hátt en gert er í gildandi lögum mælt fyrir um til hverra stjórnsýsluendurskoðunarheimild stofnunarinnar nær en lagt er til að hún taki til sömu aðila og stofnunin skal endurskoða, sbr. 6. gr. frumvarpsins. Þá er jafnframt mælt fyrir um að framkvæma megi stjórnsýsluendurskoðun á þeirri starfsemi eða þjónustu sem sveitarfélög eða einkaaðilar inna af hendi á kostnað ríkisins samkvæmt svokölluðum þjónustusamningum sem mjög eru að ryðja sér til rúms. Rétt er að minna á í þessu sambandi að hér er um að ræða þjónustu sem ríkinu er lögskylt að veita og greiða fyrir. Í þeim tilvikum sem ríkið innir þessa þjónustu sjálft af hendi ber Ríkisendurskoðun að endurskoða reikninga þeirrar starfsemi. Umfang eða eðli endurskoðunarinnar breytist ekki þó að þjónustusamningur sé gerður við einkaaðila eða sveitarfélög um að sinna þjónustunni. Með frumvarpinu er því í raun ekki verið að leggja Ríkisendurskoðun nýjar skyldur á herðar. Því til viðbótar má geta þess að þar sem engin löggjöf er til um þjónustusamninga eru réttindi og skyldur þeirra sem taka að sér þessi verkefni afar óljós, og réttarstaðan að öðru leyti óviss. Til að tryggja hagsmuni skattborgaranna og ríkissjóðs, sem inna af hendi greiðslur til þessara aðila og til að veita þeim lágmarksaðhald, er mikilvægt að Ríkisendurskoðun annist endurskoðun reikninga þessara aðila og geri Alþingi grein fyrir niðurstöðunum.
Í 2. mgr. er lagt til að stofnunin geti kallað eftir greinargerðum um ráðstöfun styrkja og annarra framlaga af ríkisfé og metið hvort þau hafi skilað þeim árangri sem að var stefnt. Í 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. gildandi laga er að finna heimild fyrir stofnunina til þess að kalla eftir greinargerðum um ráðstöfun styrkja og annarra framlaga af ríkisfé. Eðlilegra þykir að mæla fyrir um þessa heimild í 9. gr. jafnframt því sem gerð er tillaga um að stofnuninni verði til viðbótar heimilt að meta árangur af umræddum fjárframlögum. Í 9. gr. er einnig heimild til þess að kalla eftir greinargerðum og meta árangur af hvers konar styrkjum og framlögum úr ríkissjóði, þar á meðal á sviði umhverfismála. Að baki þessari heimild býr sama hugsun og að baki heimildum stofnunarinnar til þess að meta árangur af starfi ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Hér er verið að bregðast við örri þróun nýrrar greinar á sviði endurskoðunar, hinnar svokölluðu umhverfisendurskoðunar. Segja má að umhverfisendurskoðun felist í því að endurskoða og kanna áhrifin af starfsemi, stefnu og rekstri stofnana og fyrirtækja á umhverfið, reyna að meta fjárhagsleg áhrif þessara aðila á umhverfið og að fylgjast með því hvort einkaréttarlegir aðilar og opinberir aðilar framfylgja lögum og reglugerðum, svo og reglum og alþjóðasamningum á sviði umhverfismála. Brýnt er talið að Ísland dragist ekki aftur úr í hraðri þróun umhverfismála, þar með talinni umhverfisendurskoðun, og þess vegna lagt til að Ríkisendurskoðun hafi þær heimildir sem nauðsynlegar eru til að starfa að þessum mikilvæga málaflokki.
Í lok greinarinnar er kveðið skýrar á um það en samkvæmt núgildandi lögum að Ríkisendurskoðun skuli gera hlutaðeigandi stjórnvöldum grein fyrir niðurstöðum stjórnsýsluendurskoðana og jafnframt benda þeim á þau atriði sem hún telur þurfa að athuga og bæta úr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
