Ferill 409. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 409 . mál.
982. Nefndarálit
um frv. til l. um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands.
Frá 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Frumvarp þetta er eitt fjögurra frumvarpa sem ríkisstjórn Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks flytur um breytingar á banka- og sjóðakerfi landsins, þ.e. þeim hluta þess sem hið opinbera hefur yfir að segja. Hin þrjú eru frumvarp til laga um Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf., frumvarp til laga um Nýsköpunarsjóð atvinnulífsins og frumvarp til laga um Lánasjóð landbúnaðarins. Er óhjákvæmilegt að fjalla að nokkru leyti um efni allra þessara frumvarpa samhengisins vegna.
Það sem mesta athygli vekur þegar ríkisstjórnin ræðst loks í breytingar á þessum mikilvægu fjármálastofnunum er hvaða leið er valin. Fyrir það fyrsta er ljóst að breytingarnar fela alls ekki í sér þá heildarendurskoðun og uppstokkun í þessum málum sem ýmsir höfðu átt von á. Valin er sú leið að breyta ríkisbönkunum, Landsbanka og Búnaðarbanka, í hlutafélög án nokkurra annarra breytinga á starfsemi þeirra. Frumvarpið um Fjárfestingarbanka atvinnulífsins hf. felur að vísu í sér sameiningu nokkurra fjárfestingarlánasjóða. Sú sameining er þannig að sjóðunum er í óbreyttu ástandi slengt saman í einn nýjan fjárfestingarbanka sem verður fimmti bankinn eða bankasamsteypan í landinu. Nýsköpunarsjóður atvinnulífsins er svo settur á fót með fjármunum sem teknir eru út úr sjóðunum, enda hafa viðkomandi sjóðir mjög sterka eiginfjárstöðu og eru í þeim skilningi vel aflögufærir um þetta framlag.
Ef fyrst er farið yfir helstu möguleika til uppstokkunar og hagræðingar í banka- og sjóðakerfinu í heild má nefna eftirfarandi:
1. Sameining ríkisviðskiptabankanna, Landsbankans og Búnaðarbankans, að einhverju eða öllu leyti í einn öflugan ríkisbanka. Þessari leið fylgja augljósir hagræðingarkostir og einu rökin sem færð hafa verið fram gegn henni eru að viðkomandi banki yrði of stór eining í íslenska fjármálaheiminum með yfir 50% af bankaviðskiptum. Á móti kemur að samkeppni frá margs konar fjármálastofnunum, verðbréfasjóðum, kaupleigufyrirtækjum og fleiri aðilum hefur stóraukist á undanförnum árum. Tryggingafélög og fleiri aðilar bjóða nú í fjármögnun á móti bönkunum og einnig gætir í vaxandi mæli aðhalds frá erlendum lánastofnunum a.m.k. hvað viðskipti við fyrirtæki varðar.
Þingflokkur Alþýðubandalagsins og óháðra hefur talið að áður en ráðist yrði í breytingar á ríkisviðskiptabönkunum væri einboðið að skoða hvaða hagræðingarmöguleikar væru því samfara að stokka ríkisviðskiptabankana upp og sameina þá. Ein möguleg útgáfa slíkrar sameiningar væri að bankarnir væru sameinaðir að hluta til, þ.e. að stokkuð yrðu upp útibú og búin til ein ríkisbanka- eða þjóðbankakeðja með þéttu útibúaneti um landið en í öðrum tilvikum gæti komið til greina að stuðla að því að til yrðu sparisjóðir þar sem þeir eru ekki fyrir. Þingflokkur Alþýðubandalagsins og óháðra flutti á síðasta þingi tillögu til þingsályktunar um könnun á sameiningu ríkisviðskiptabankanna og vísast til efnis hennar um frekari rökstuðning í þessu máli en þar kemur fram, og hefur endurtekið verið staðfest, að mjög miklir sparnaðar- og hagræðingarmöguleikar felist í því að sameina ríkisviðskiptabankana. Möguleikar slíks banka til þjónustu við atvinnulíf og einstaklinga yrðu meiri en nú eru fyrir hendi. Þannig yrði til öflugur íslenskur aðili í því alþjóðafjármagnskerfi sem nú er í mótun.
2. Uppstokkun með sameiningu viðskiptabanka og sparisjóða og fjárfestingarlánasjóða. Mjög margt bendir til að sú aðferð að sameina fjárfestingarlánasjóðina í sérstakan fjárfestingarbanka sé tímaskekkja og vænlegra og meira í takt við þróun í fjármálaviðskiptum almennt væri að gera starfsemi fjárfestingarlánasjóðanna að eðlilegum hluta af umsvifum viðskiptabanka. Þetta gæti gerst annaðhvort með kaupum viðskiptabankanna á fjárfestingarlánasjóðunum eða með einhvers konar sameiningu opinberu fjárfestingarlánasjóðanna og ríkisviðskiptabankanna en sjálfsagt og eðlilegt hefði verið að hafa sparisjóðina og Íslandsbanka með í viðræðum um slíka uppstokkun.
Ríkisviðskiptabankarnir og sparisjóðirnir sendu bréf til ríkisstjórnar á sl. vetri þar sem þeir buðust til að kaupa fjárfestingarlánasjóðina og hefur efnahags- og viðskiptanefnd fengið afrit af því bréfi. Margt bendir til að slík uppstokkun hefði getað orðið báðum aðilum hagstæð, ríkinu sem hefði getað haldið eftir talsverðu af eigin fé sjóðanna en selt þá síðan til bankanna, og bönkunum vegna þess að með sameiningu þessarar starfsemi í stærri einingar sköpuðust miklir hagræðingarmöguleikar auk þess sem slíkur samruni hefði getað styrkt bankana verulega. Nærtæk dæmi eru umsvif Landsbankans annars vegar og Fiskveiðasjóðs hins vegar hvað varðar viðskipti við sjávarútveginn og þeir miklu hagræðingarmöguleikar sem falist gætu í samtengingu eða samþættingu þeirrar starfsemi.
3. Sala á fjárfestingarlánasjóðunum, hverjum í sínu lagi, hefði einnig getað komið til greina. Því hefur verið haldið fram í efnahags- og viðskiptanefnd að með ráðstöfun sjóðanna hvers fyrir sig hefði verðmæti þeirra orðið meira en með sameiningu og síðan endursölu á einhverjum hluta af eign ríkisins í sjóðunum eins og nú er áformað.
Ýmsa fleiri möguleika mætti tína til sem hefðu að nokkru leyti strax, en þó einkum og sér í lagi þegar frá liði, falið í sér verulega möguleika á hagræðingu og sparnaði og samkeppnishæfari starfsemi í íslenska banka- og sjóðakerfinu. Að sjálfsögðu er ljóst að vegna hagsmuna starfsfólks er nauðsynlegt að gefa slíkum breytingum rúman aðlögunartíma þannig að unnt sé að gera breytingar í starfsmannahaldi og hagræða án sársaukafullra uppsagnaraðgerða. Ef slíkar breytingar eru gerðar í nánu samráði við samtök starfsmanna í bönkunum og sjóðunum er engin ástæða til að ætla annað en að þær gætu á ákveðnu tímabili gengið yfir án umtalsverðra átaka eða vandræða og skilað mikilli hagræðingu.
Fyrirkomulag þessara breytinga er annar meginþáttur málsins sem óhjákvæmilegt er að minnast á. Ríkisstjórnin velur þá leið að breyta bönkunum í hlutafélög og ætlar viðskiptaráðherra að fara einum með allt forræði og skipan stjórnar. Þessi aðferð orkar að ýmsu leyti tvímælis. Mikið vald þjappast saman í viðskiptaráðuneytinu og má segja að valdasamþjöppun og opinber miðstýring í fjármálageiranum aukist til mikilla muna með þessum breytingum í stað þess að minnka eins og yfirlýstur tilgangur breytinganna hefur þó verið. Ljóst er að með hlutafjárvæðingu og einkavæðingu fjölmargra mikilvægra opinberra fyrirtækja og nú fjármálastofnana er gífurlegt vald að safnast saman hjá iðnaðar- og viðskiptaráðherra. Þetta hefði að sjálfsögðu mátt koma í veg fyrir að nokkru leyti með því að setja sérstakar reglur um kosningu stjórnar eða bankaráðs svo lengi sem bankarnir væru að öllu leyti eða a.m.k. að verulegu leyti í eigu ríkisins. Annar möguleiki hefði verið að stofna sérstakt eignarhaldsfélag um eign ríkisins í bönkum og fjárfestingarlánasjóðum og kjósa því eignarhaldsfélagi síðan stjórn á Alþingi. Þriðji möguleikinn, sem ýmislegt mælir með, hefði verið að a.m.k. fleiri en einn ráðherra færu sameiginlega með eignarhlut ríkisins, t.d. fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra, og tilnefndu fulltrúa í stjórn, hvor í sínu lagi eða kæmu sér saman um tilnefningar.
Annar minni hluti telur að sú valdasamþjöppun og miðstýring sem felst í þessum breytingum sé afar óæskileg þróun og er því sérstaklega andvígur því fyrirkomulagi sem frumvörpin gera ráð fyrir að þessu leyti. Sama má segja um tilhögun undirbúnings að stofnun hlutafélaga um ríkisviðskiptabankana. Þar er gert ráð fyrir að viðskiptaráðherra skipi einn þriggja manna undirbúningsnefndir og ekki er gert ráð fyrir að Samband íslenskra bankamanna eða starfsmannafélög viðkomandi ríkisviðskiptabanka eigi aðild að þeirri nefndaskipan. Stjórnarliðar í efnahags- og viðskiptanefnd féllust ekki á að koma til móts við óskir starfsmanna að þessu leyti og hlýtur það að teljast mjög ámælisvert en er í anda þeirrar sérkennilegu starfsmannastefnu sem núverandi ríkisstjórn rekur, að gera allar breytingar af þessu tagi í stríði við starfsfólk.
Mikil vinna hefur farið í að reyna að meta verðmæti bankanna og hver væri eðlileg upphæð hlutafjár. Niðurstaða stjórnarliða í nefndinni er sú að fella brott úr frumvarpinu ákvæði um að heildarfjárhæð hlutafjár í hvorum hlutafélagsbankanum um sig skuli miðast við 75% af eigin fé bankanna og má segja að orkað geti tvímælis að binda sig endilega við það hlutfall, en í staðinn kemur að allt vald færist yfir til ráðherra í þessum efnum. Um er að ræða mikla fjármuni og miklir hagsmunir eru í húfi þannig að æskilegra hefði verið að hafa betri tíma til að athuga þetta ákvæði.
Þegar kemur að spurningu um sölu á eignarhlut ríkisins í bönkunum eða einkavæðingu bankanna mælir 2. minni hluti eindregið með því að þar sé farið mjög varlega í sakirnar verði af breytingu bankanna í hlutafélög á annað borð. Vissulega er jákvætt að skv. 6. gr. frumvarpsins yrði eingöngu heimilt að bjóða út nýtt hlutafé og samkvæmt því sem fram kemur í greinargerð er ekki ætlunin af hálfu núverandi ríkisstjórnar að standa að beinni sölu á eignarhlut ríkisins fyrstu fjögur árin. Öll ákvæði vantar hins vegar um það hvernig tryggja eigi að um dreifða eignaraðild verði að ræða þegar eða ef boðið verður út nýtt hlutafé eða nýir meðeigendur teknir inn á móti ríkinu. Í orði kveðnu er það vilji ríkisstjórnarinnar og meiri hluta nefndarinnar en þegar spurst var fyrir um tillögur í því sambandi var fátt um svör. Er ljóst að ætlunin er að afgreiða málið án þess að ganga á nokkurn hátt frá því með hvaða hætti skuli tryggja að eignaraðild annarra en ríkisins, ef til kemur, verði dreifð. Við blasir sú hætta að einkavæðing bankanna verði enn einn atburðurinn er ýti undir samþjöppun fjármagns og valds í þjóðfélaginu, sem er ærin fyrir. Engum blöðum er um það að fletta að sú þróun væri afar óæskileg og stórslys ef eignarhald á fjármálastofnunum kæmist á komandi árum í hendur sömu aðila og þegar ráða fjölmörgum sviðum í íslensku viðskiptalífi í gegnum stór og öflug fákeppnis- eða einokunarfyrirtæki. Ákvæði sem tryggðu bæði hámarkseign einstakra aðila og tryggðu sem allra mesta dreifingu á nýju hlutafé þegar það yrði boðið út væri nauðsynlegt og eðlilegt að setja áður en heimildir yrðu veittar fyrir sölu. Óhjákvæmilegt er að átelja harðlega að svo skuli ekki gert.
Annar minni hluti hefur ítrekað lagt til í nefndinni að sett yrði ákvæði um að þegar hinir nýju hlutafélagsbankar tækju til starfa skyldi ráðinn einn aðalbankastjóri að hvorum um sig. Í þessu tilviki eins og í mörgum fleiri stangast á orð og frómar yfirlýsingar stjórnarflokkanna annars vegar og gjörðir hins vegar. Þrátt fyrir að stjórnarþingmenn hafi hver um annan þveran lýst þeirri skoðun sinni að aðeins einn bankastjóri eigi að starfa við hvorn banka, annað fyrirkomulag sé gamall arfur og tímaskekkja sem beri að útrýma, eru þeir ófáanlegir til að ganga í lið með stjórnarandstöðunni og setja um það bindandi ákvæði inn í frumvarpið. Eðlilegt væri taka inn í lögin ákvæði um að þegar bankarnir hæfu starfsemi starfaði við þá einn aðalbankastjóri þó að síðan yrði það í valdi stjórnar nýju hlutafélaganna að ráða skipulagi á yfirstjórn fyrirtækjanna.
Síðast en ekki síst verður að átelja það harðlega að í meðförum nefndarinnar komu fram óskir frá Sambandi íslenskra bankamanna og frá starfsmannafélögum bankanna um ýmsar breytingar á frumvarpinu en fulltrúar stjórnarflokkanna í nefndinni völdu þann kost að taka ekki tillit til einnar einustu ábendingar eða koma til móts við eina einustu ósk frá starfsmönnum bankanna. Eru þær þó margar næsta sjálfsagðar og hógværar, eins og að starfsmönnum verði tryggð eðlileg aðild að undirbúningsferlinum varðandi stofnun nýju hlutafélaganna. Umsagnir Sambands íslenskra bankamanna og starfsmannafélaga bankanna eru birtar sem fylgiskjöl með nefndaráliti þessu ásamt tillögu þingflokks Alþýðubandalagsins og óháðra til þingsályktunar um könnun á sameiningu ríkisviðskiptabankanna.
Það er meginniðurstaða 2. minni hluta að frumvarpið sé alls ekki í samhengi við þá uppstokkun og hagræðingu í fjármálakerfinu sem það ætti að vera, auk þess sé það í sjálfu sér að ýmsu leyti gallað. Það sé því ótímabært að afgreiða það nú heldur beri að vísa því til ríkisstjórnarinnar og fela henni að standa fyrir vinnu á komandi mánuðum þar sem farið verði rækilega yfir alla þá kosti sem til greina koma varðandi breytingar á banka- og sjóðakerfi landsins. Slíka úttekt þarf að gera með hliðsjón af því hvernig staða íslenskra fjármálastofnana verði sterkust með tilliti til erlendrar samkeppni, hvernig möguleikar íslenskra stofnana til að veita fullnægjandi þjónustu á þessu sviði geti orðið sem mestir með hliðsjón af ört vaxandi alþjóðavæðingu íslensks atvinnulífs og hvernig unnt sé að ná slíkum breytingum fram í góðri sátt við starfsfólk bankanna. 2. minni hluti leggur því til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Til vara mun 2. minni hluti leggja fram breytingartillögur sem varða nokkur þau atriði sem hér hefur verið gerð grein fyrir og mundu hafa í för með sér nokkrar lagfæringar á frumvarpinu.
Alþingi, 18. apríl 1997.
Steingrímur J. Sigfússon.
Fylgiskjal I.
Umsögn Sambands íslenskra bankamanna.
(2. apríl 1997.)
(2 síður - myndaðar.)
Virðingarfyllst,
Samband íslenskra bankamanna.
Vilhelm G. Kristinsson framkvæmdastjóri.
Fylgiskjal II.
Umsögn Starfsmannafélags Landsbankans.
(26. mars 1997.)
(2 síður - myndaðar.)
Með vinsemd og virðingu,
f.h. stjórnar FSLÍ,
Þórunn K. Þorsteinsdóttir formaður,
Ingveldur Ingólfsdóttir varaformaður.
Fylgiskjal III.
Umsögn Starfsmannafélags Búnaðarbankans.
(7. apríl 1997.)
(1 síða - mynduð.)
Anna Rósa Jóhannsdóttir formaður,
Ragnheiður S. Dagsdóttir varaformaður.
Fylgiskjal IV.
Þingsályktunartillaga þingflokks Alþýðubandalags og óháðra
um könnun á sameiningu ríkisviðskiptabankanna.
(Þskj. 788, 455. mál 120. löggjafarþings.)
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að kanna sérstaklega sameiningu ríkisviðskiptabankanna í einn viðskiptabanka. Ríkisstjórnin skili skýrslu og tillögum um þetta efni til Alþingis haustið 1996.
Markmið sameiningar bankanna verði:
Greinargerð.
Þessi tillaga er flutt í framhaldi af umræðum á Alþingi fyrir nokkru og í kjölfar samþykkta og yfirlýsinga Alþýðubandalagsins. Í tillögunni er ekki tekin afstaða til rekstrarforms ríkisviðskiptabankanna, en lagt er til að hagkvæmni við sameiningu bankanna verði könnuð sérstaklega. Í tillögunni er vísað til fimm atriða sem könnuð verði.
Það er skoðun flutningsmanna að nægileg samkeppni yrði í starfsemi viðskiptabankanna hér á landi þótt af sameiningu bankanna tveggja yrði. Aðalatriðið er að hér starfi sterkur íslenskur banki sem hefur í fullu tré við erlenda banka sem sjálfsagt munu hasla sér völl hér á landi í vaxandi mæli á komandi árum.
Í ræðu sinni á ársfundi Landsbankans nýverið mælti formaður bankastjórnar fyrir sameiningu ríkisbankanna. Kafli úr ræðu hans er birtur sem fylgiskjal með tillögunni.
Fskj.
SAMEINING RÍKISBANKA.
Kafli úr ræðu Björgvins Vilmundarsonar
formanns bankastjórnar Landsbankans.
(8. mars 1996.)
Í aðhalds- og hagræðingaraðgerðum síðustu ára í Landsbankanum hefur náðst sýnilegur árangur sem kemur fram í verulegri fækkun starfsmanna og lækkun annars rekstrarkostnaðar. Það er þó skoðun bankastjórnar að við óbreytt rekstrarumhverfi verði ekki gengið mikið lengra í niðurskurði kostnaðar án þess að það fari að bitna á þjónustu við viðskiptamenn og samkeppnisstöðu bankans.
Í þjóðfélagsumræðu síðustu missira hefur breyting á ríkisviðskiptabönkunum í hlutafélög og síðar hugsanleg sala þeirra verið hvað mest áberandi. Ég tel hins vegar nauðsynlegt að í þeirri umræðu og ákvarðanatöku verði sérstaklega horft til þess með hvaða hætti við getum best náð fram hagræðingu og endurskipulagningu í bankakerfinu út frá sjónarmiðum eigenda ríkisviðskiptabankanna og fólksins í landinu, ekki síst ef slíkt getur skilað hinum sameiginlega sjóði landsmanna, ríkissjóði, betra verði fyrir bankana við sölu þeirra.
Það er vissulega skref í þá átt að jafna samkeppnisstöðu bankanna að breyta ríkisviðskiptabönkunum í hlutafélög og því ber að fagna, en sú breyting ein og sér skilar að mínum dómi ekki þeirri hagræðingu í bankakerfinu sem nauðsynleg er. Slík hagræðing í íslenska bankakerfinu næst ekki nema saman fari sala og/eða sameining ríkisviðskiptabankanna við aðra banka og/eða fjármálastofnanir. Bönkunum þarf að fækka og það þarf að hagræða í rekstri þeirra þannig að þeir séu betur í stakk búnir til að takast á við breyttar aðstæður á þessum markaði og mæta vaxandi samkeppni frá aðilum sem geta boðið lánsfé og þjónustu á lægra verði, þar með talda vexti, á grundvelli minni tilkostnaðar við rekstur sinn.
Það hlýtur líka að vera skylda okkar sem stöndum í fyrirsvari innan íslenska bankakerfisins að sjá til þess að hér á landi verði til, eftir slíka uppstokkun, banki sem er nógu stór og öflugur til að geta veitt stórum innlendum fyrirtækjum og stofnunum eðlilega bankafyrirgreiðslu á sanngjörnu og samkeppnishæfu verði. Ríkisviðskiptabankarnir hafa í gegnum árin byggst upp sem þjónustufyrirtæki með það fyrir augum að veita atvinnufyrirtækjum, opinberum stofnunum og einstaklingum sem víðtækasta bankaþjónustu og þá sem víðast um landið. Það fyrirkomulag að reka mörg útibú dreift um landið er kostnaðarsamt og það sparifé sem þar er veitt viðtaka og ávaxtað verður því dýrt útlánafé. Vextir af því þurfa auk ávöxtunar til eigenda sparifjárins að skila bönkunum vaxtamun til að mæta rekstrarkostnaði. Landsmenn, og þá ekki síst fólk á landsbyggðinni, hljóta að spyrja sig hvort það sé æskileg þróun að verulega dragi úr bankaþjónustu á landsbyggðinni. Ég tel að gæta verði að þessu við endurskipulagningu á bankakerfinu.
En hvernig verður þessum markmiðum náð og er hægt að ná þeim öllum í senn með einhverri einni aðgerð? Ég er þeirrar skoðunar að það sé unnt og þá með því að sameina ríkisviðskiptabankana, Búnaðarbanka Íslands og Landsbanka Íslands, í einn öflugan banka. Með því næst fram sú hagræðing í bankakerfinu sem ítrekað hefur verið rætt um og nauðsynlegt er að verði að raunveruleika samhliða því að til verður stór og öflugur banki sem getur sinnt þörfum einstaklinga og íslensks atvinnulífs hvar sem er á landinu. Það er einfaldlega staðreynd sem blasir við að skipulag útibúa og aðalstöðva Landsbankans og Búnaðarbankans er með þeim hætti að ná má fram verulegri hagræðingu með sameiningu og þar með fækkun útibúa þessara banka án þess að það skerði þá þjónustu sem veitt er. Ég tel ekki fjarri lagi að sameining ríkisviðskiptabankanna mundi skila allt að 1 milljarði króna á ári í lægri rekstrarkostnaði miðað við núverandi rekstrarkostnað beggja bankanna. Þar vegur þungt fækkun útibúa og afgreiðslustaða með sameiningu, en ætla má að loka mætti einum 18 útibúum og afgreiðslustöðum án þess að þjónusta yrði skert. Þá mundi einnig nást verulegur sparnaður með sameiningu höfuðstöðva bankanna.
Þær gagnrýnisraddir heyrast að með sameiningu ríkisviðskiptabankanna yrði til alltof stór aðili á íslenskum fjármálamarkaði og ekki næðist jöfnuður í samkeppnisstöðu aðila á þessum markaði. Víst er að slíkur sameinaður banki yrði stórt fyrirtæki á íslenskan mælikvarða, en slíkur banki væri ekki stór í því fjölþjóðlega umhverfi sem Ísland er að verða hluti af. Fjármála- og bankaþjónusta er starfsemi sem í vaxandi mæli byggist á fjarskiptatækni og vélrænni starfsemi. Ísland verður innan skamms hluti af hinum fjölþjóðlega markaði á þessu sviði. Menn þurfa því að taka afstöðu til þess hvort þeir kjósa að áfram verði til öflugur innlendur banki sem er tilbúinn að takast á við gjörbreyttar aðstæður á þessum markaði. Það var á sínum tíma hluti af sjálfstæðisbaráttu þjóðarinnar að byggja upp innlenda banka og nú þurfa landsmenn að taka afstöðu til þess hvort þeir vilja áfram tryggja þann þátt sjálfstæðis þjóðarinnar.
