Ferill 100. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

---

1996–97. – 1066 ár frá stofnun Alþingis.
121. löggjafarþing. – 100 . mál.

1102. Nefndarálit

um frv. til l. um fjárreiður ríkisins.

Frá sérnefnd.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Magnús Pétursson ráðuneytisstjóra og Þórhall Arason, skrifstofustjóra í fjármálaráðuneyti, Sigurð Þórðarson ríkisendurskoðanda, Lárus Ögmundsson skrifstofustjóra og Láru Sverrisdóttur lögfræðing frá Ríkisendurskoðun og Davíð Þór Björgvinsson, prófessor við lagadeild Háskóla Íslands. Þá bárust nefndinni umsagnir um málið frá forsætisnefnd Alþingis, Alþýðusambandi Íslands, Félagi löggiltra endurskoðenda, Fiskveiðasjóði Íslands, Iðnlánasjóði, Landsbanka Íslands og Ríkisendurskoðun. Vegna mikilvægis málsins fékk nefndin Davíð Þór Björgvinsson til að vinna fyrir sig lögfræðiálit um tiltekin efnisatriði frumvarpsins.
    Nauðsynlegt þótti að skýra betur en gert er í frumvarpinu stöðu framkvæmdarvaldsins gagnvart Alþingi og samskipti milli Alþingis og ráðuneyta. Nefndin leggur ríka áherslu á það í áliti sínu að mörk löggjafarvalds og framkvæmdarvalds séu skýr og meðferð fjárlaga vel skilgreind. Mikill tími fór þannig í að ræða samspil löggjafarvalds og framkvæmdarvalds, sbr. 21. gr. og 33. gr., og einnig eðli fjárlaga, sbr. 23. gr. og 26. gr., og ákvæði 30. gr., um verksamninga og samninga um rekstrarverkefni til lengri tíma en eins árs. Nefndin leggur til breytingar á öllum þessum ákvæðum og um þær vísast til frekari skýringa hér á eftir.
    Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerðar eru tillögur um á sérstöku þingskjali. Þær eru eftirfarandi:
    Lögð er til breyting á 1. gr. um að nota hugtakið „ríkisaðili“, sem skilgreint er í 2. gr. frumvarpsins, í stað þess að tala um ríkið, stofnanir þess og fyrirtæki. Í 2. gr. segir að ríkisaðilar séu þeir sem fara með ríkisvald og þær stofnanir og fyrirtæki sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkisins. Nefndin telur rétt að nota þetta hugtak í frumvarpinu almennt þegar það á við og leggur því einnig til sambærilegar breytingar á 4.–6. gr., 36. gr., 37. gr., 39. gr., 40. gr. og 49. gr.
    Lagt er til að hugtakið æðsta stjórn ríkisins sé skýrt frekar í 1. tölul. 3. gr. þar sem fram koma þeir aðilar sem teljast til A-hluta ríkisreiknings. Þetta hugtak er óskilgreint í íslenskum rétti að öðru leyti en því að í A-hluta fjárlaga hefur tíðkast bæði í 2. gr., um gjöld samkvæmt rekstrarreikningi, og 4. gr., um sundurliðum útgjalda, að hafa æðstu stjórn ríkisins sem sérstakan lið. Á fjárlögum ársins 1997 falla þar undir embætti forseta Íslands, Alþingi, Lýðveldissjóður, ríkisstjórn, Hæstiréttur, Bessastaðir, opinberar heimsóknir, umboðsmaður Alþingis, Ríkisendurskoðun, rekstrarhagræðing og sérstakur liður um ýmis verkefni sem tilgreind eru sem undirbúningur að 1000 ára afmæli kristnitöku og minningarkapella á Ljósavatni. Nefndin leggur áherslu á að aðeins æðstu handhafar almannavaldsins flokkist undir æðstu stjórnina, þ.e. forseti lýðveldisins, Alþingi, ríkisstjórn og Hæstiréttur. Það er og í samræmi við 8. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að forsætisráðherra, forseti Alþingis og forseti Hæstaréttar fari saman með forsetavald í fjarveru forseta Íslands. Til samræmis við þessa breytingu er eðlilegt að upptalning á þeim aðilum, sem falla undir æðstu stjórnina, verði afmörkuð á sama máta í fjárlagafrumvarpi hverju sinni og hér er lagt til hvað varðar ríkisreikning. Þá er lagt til að fella orðið „ríkissjóður“ úr upptalningu á þeim sem teljast til A-hluta ríkisreiknings. Þó að víða í lögum megi finna þetta orð telst ríkissjóður sem slíkur ekki sjálfstæð stofnun eða ígildi hennar. Þannig getur ríkissjóður ekki orðið sjálfstæður aðili að dómsmáli heldur verður ávallt að stefna fjármálaráðherra fyrir hönd ríkisins. Þetta orð hefur verið notað sem eins konar samheiti yfir fjármuni í eigu ríkisins, tekjur ríkisins og ríkisstofnana. Í raun eru það hins vegar fjármálaráðherra og einstakir fagráðherrar ásamt stofnunum og fyrirtækjum sem undir þá heyra sem fara með þessa fjármuni.
    Lögð er til smávægileg breyting á 7. gr. um hvenær fjármálaráðherra skal leggja endurskoðaðan ríkisreikning fyrir Alþingi. Óþarflega nákvæmt þykir að tala um tíu daga og leggur nefndin til að fresturinn verði tvær vikur frá þingsetningu.
    Lagt er til að við c-lið 2. tölul. b-liðar 8. gr. bætist nýr málsliður sem kveði á um það að á yfirliti um samninga um fjárskuldbindingar verði sérstaklega greint á milli samningsbundinna skuldbindinga og lögbundinna skuldbindinga. Í meðferð nefndarinnar kom fram að nauðsynlegt væri að í ríkisreikningi kæmi skýrt fram allar samningsbundnar og lögbundnar skuldbindingar; má þar sérstaklega nefna lífeyrisskuldbindingar. Einnig að gerð væri grein fyrir því hvernig þær falla til frá ári til árs. Þar að auki þykir mikilvægt að ljóst sé hverju sinni að fyrir liggi skýrar upplýsingar um allar skuldbindingar sem á ríkissjóði hvíla.
    Lögð er til breyting á orðalagi 14. gr. til að gera skýrara hvernig skuli fara með gjaldfærslu á rekstrarfjármunum í bókhaldi ríkisins. Megininntak greinarinnar er að gjaldfæra beri slíka fjármuni jafnóðum og verk er unnið, t.d. nýbyggingu húsa. Ef rekstrarfjármunir eru ófullgerðir á viðkomandi reikningsári skal gjaldfæra þá í samræmi við framvindu kaupanna.
    Lögð er til sambærileg breyting á 18. gr. og getið er um í 1. lið hér að framan. Þó er ekki nægilega víðtækt að nota orðið „ríkisaðila“ í þessu tilviki þar sem í A-hluta skal jafnframt gerð grein fyrir fjárreiðum þeirra sem ekki eru ríkisaðilar ef ríkið kostar að verulegu leyti starfsemi þeirra með framlögum eða ber rekstrarlega ábyrgð á henni samkvæmt lögum eða samningi, sbr. lokamálslið 1. tölul. 3. gr. Þeim ber einnig að uppfylla ákvæði frumvarpsins um gerð ársreikninga, undirritun og skil á þeim. Því er lagt til að talað verði um „aðila í A-hluta“. Sambærileg breyting er lögð til á 19. og 20. gr. Í sambandi við skil á ársreikningum vill nefndin taka fram að eðli máls samkvæmt geta orðin „viðkomandi ráðuneytis“ í 1. mgr. 20. gr. ekki átt við Alþingi og stofnanir þess. Þau skulu senda endurskoðaða ársreikninga sína ríkisbókhaldi.
    Lagt er til að í 21. gr. verði tekin ákvæði um skil einstakra aðila í A-, B- og C-hluta á fjárlagatillögum. Þannig verði lögfest sú framkvæmd sem verið hefur, þ.e. að aðilar skila viðkomandi ráðuneyti tillögum sínum og hvert ráðuneyti skilar síðan fjárlagatillögum um þá aðila, sem undir það heyra, til fjármálaráðuneytis. Jafnframt er lagt til að lögfest verði ákvæði um gerð og meðferð fjárlagatillagna Alþingis. Enginn vafi leikur á þeirri sérstöðu sem Alþingi hefur í stjórnkerfinu. Byggist hún á löggjafarvaldinu, þingræðisreglunni, fjárstjórnarvaldinu, eftirlitshlutverki með framkvæmdarvaldinu o.fl. atriðum. Í stjórnarskránni og almennum lögum er að finna fyrirmæli um innri starfsemi þingsins. Forseti Alþingis er í störfum sínum aðeins ábyrgur gagnvart þinginu sjálfu, sbr. 52. gr. stjórnarskrárinnar. Í þingskapalögum kemur síðan fram að forseti Alþingis beri ábyrgð á rekstri þingsins og hafi æðsta vald í stjórnsýslu þess, en forsætisnefnd þingsins setji almennar reglur um rekstur Alþingis og stjórnsýslu. Þar segir einnig að forsætisnefnd fjalli um fjárhagsáætlanir þingsins og stofnana sem undir það heyra. Því er eðlilegt að sérákvæði gildi um fjárlagatillögur þingsins. Þingið fer með fjárstjórnarvaldið og það leiðir því af sjálfu sér að það hefur lokaorðið um eigin fjárlagatillögur eins og um fjárlagafrumvarpið í heild sinni. Færa má fyrir því gild rök að ríkisstjórnin sem slík eigi ekki að hafa afskipti af fjárlögum Alþingis, með vísun í þingræðisregluna og sérstöðu þingsins að öðru leyti. Í sumum ríkjum eru fjárlagatillögur þingsins ekki hluti af fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar. Í íslensku stjórnarskránni segir að allar tekjur og gjöld skuli tekin upp í fjárlagafrumvarpið. Þetta þarf ekki að skilja sem svo að ríkisstjórn á hverjum tíma eigi að taka afstöðu til fjárlagatillagna þingsins, heldur aðeins að henni sé skylt að hafa í frumvarpi tillögur um fjárveitingar til þingsins. Til samræmis við ákvæði þingskapa er hér lagt til að forsætisnefnd geri tillögu um fjárveitingar til Alþingis og stofnana þess og sendi þær forsætisráðherra sem skv. 4. tölul. 2. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands annast af hálfu framkvæmdarvaldsins samskipti við Alþingi. Er þá gert ráð fyrir að forsætisráðherra framsendi tillögurnar fjármálaráðherra sem tekur þær upp í fjárlagafrumvarpið. Ljóst er að forsætisnefnd starfar í umboði Alþingis, eða meiri hluta þess, og því er ólíklegt að tillögur hennar séu í ósamræmi við þá efnahagsstefnu sem hlutaðeigandi ríkisstjórn hefur boðað. Til að taka af allan vafa um þetta er, sbr. tilvísun nýrrar 4. mgr. í 2. mgr. greinarinnar, gert ráð fyrir að forsætisnefnd skuli við gerð fjárlagatillagnanna hafa hliðsjón af þjóðhagsáætlun. Þá er í tillögum nefndarinnar loks lagt til að ákvæðið nái einnig eftir því sem við getur átt til frumvarps til fjáraukalaga.
    Lagt er til að 23. gr. verði breytt þannig að enginn vafi leiki á að breytingar í fjárlögum á mörkuðum tekjustofnum eða lögbundnum framlögum geti eingöngu náð til fjárlagaársins, en ekki til lengri tíma. Á síðari árum hafa breytingar á mörkuðum tekjustofnum og lögbundnum framlögum í tengslum við fjárlagafrumvarp verið lagðar fram í sérstöku frumvarpi til laga um ráðstafanir í ríkisfjármálum sem vísað hefur verið til efnahags- og viðskiptanefndar. Frumvarpi til lánsfjárlaga, sbr. 71. gr. laga nr. 52/1966, hefur verið vísað til fjárlaganefndar sem síðan hefur vísað því til efnahags- og viðskiptanefndar skv. 2. mgr. 25. gr. þingskapa. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að eitt af þeim meginmarkmiðum sem lögð voru til grundvallar við samningu þess væri að fella efni lánsfjárlaga inn í fjárlög og samræma þinglega meðferð ríkisfjármálanna. Þessi markmið koma fram í 23. gr. og 26. gr. frumvarpsins. Í 42. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld.“ Ljóst er því að stjórnarskrárgjafinn hefur ætlað fjárlögum vissa sérstöðu. Fram til ársins 1991 starfaði Alþingi í tveimur deildum og sætti fjárlagafrumvarp þá annarri meðferð en lagafrumvörp almennt. Við afnám deildaskiptingar Alþingis, með stjórnarskipunarlögum nr. 56/1991, breyttist þetta og nú hljóta fjárlög alveg sömu þinglega meðferð og öll önnur lagafrumvörp sem þingið fær til umfjöllunar, þ.e. þau skal ræða við þrjár umræður og er vísað til nefndar að lokinni 1. umræðu. Ljóst er að hægt er að deila um túlkun á hugtakinu „fjárlög“ eftir því hvaða lögskýringaraðferðum er beitt. Telja verður líklegt að þetta hugtak megi skýra nokkuð rúmt, m.a. ef horft er til þess hvernig heimildarákvæði 6. gr. fjárlaga hefur verið beitt undanfarna áratugi. Færa má fyrir því gild rök að með því að færa breytingar á lánsfjárlögum og mörkuðum tekjustofnum og lögbundnum framlögum inn í fjárlagafrumvarpið verði umfjöllun um þessi mál heilsteyptari og þingmenn fái betri yfirsýn yfir alla þætti ríkisfjármálanna. Til að taka af öll tvímæli skal þó tekið fram að ekki er gert ráð fyrir að inn í fjárlög verði teknar efnisbreytingar á einstökum sérlögum heldur einungis breytingar sem varða tímabundna hækkun eða lækkun á lögbundum tekjustofnum eða framlögum. Með hliðsjón af framangreindu styður nefndin þá leið sem farin er í frumvarpinu hvað þetta varðar að teknu tilliti til þeirrar breytingar sem lögð er til á 23. gr.
    Lögð er til breyting á 26. gr. til að taka af allan vafa um að aðeins sé átt við lántökuheimildir á því fjárlagaári sem frumvarpið fjallar um. Sama gildir um lánveitingar og ríkisábyrgðir.
    Lagt er til að í niðurlagi 29. gr., sem varðar ráðstöfun eigna hjá A-hluta, verði talað um „samþykki viðkomandi ráðherra og fjármálaráðherra“ í stað „samþykki viðkomandi ráðuneytis og fjármálaráðuneytis“. Starfsmenn ráðuneyta vinna í umboði ráðherra sinna, sbr. 14. gr. stjórnarskrárinnar, og það er ráðherrunum sem er stefnt ef menn telja undirmenn þeirra hafa brotið á sér rétt. Ráðherrarnir bera líka hina pólitísku ábyrgð á embættisrekstri þeirra ráðuneyta sem undir þá heyra.
    Lagðar eru til verulegar breytingar á 30. gr. frumvarpsins, en þar er rætt um heimild til að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni (svokallaða þjónustusamninga) til lengri tíma en eins árs. Strax í upphafi umfjöllunar nefndarinnar um málið var ljóst að talsverðir ágallar voru á ákvæðinu eins og það lá fyrir. Í umsögn Ríkisendurskoðunar komu fram miklar athugasemdir við greinina og þá kom prófessor Davíð Þór Björgvinsson í áliti sínu með ábendingar um hvað betur mætti fara. Mikilvægustu athugasemdir þessara aðila voru að:
    ákvæðið fæli í sér víðtækt framsal á valdi til framkvæmdarvaldsins til að skuldbinda ríkissjóð til langs tíma,
    framkvæmdarvaldshafar fengju of víðtækar heimildir til að framselja opinbert vald til þeirra sem slíkir samningar væru gerðir við,
    í ákvæðið vantaði heimildir til eftirlits með verktakanum,
    verulega skorti á að réttarstaða njótenda þjónustunnar væri tryggð,
    í ákvæðið vantaði uppsagnarheimildir á slíkum samningum.
                  Með þeim breytingum sem hér eru lagðar til telur nefndin sig hafa lagfært greinina hvað þessi atriði varðar. Á fundum nefndarinnar var ítarlega rætt hvaða heimildir ráðherra þyrfti að hafa til þess að gera slíka samninga sem í ákvæðinu greinir. Nefndin leggur áherslu á að við gerð slíkra samninga verði ávallt hafður fyrirvari um samþykki fjárveitingavaldsins til fjárgreiðslu úr ríkissjóði samkvæmt þeim, þ.e. að afla þurfi nauðsynlegrar heimildar í fjárlögum hvers árs á samningstímanum. Þá var í umfjöllun nefndarinnar nokkuð rætt um hvað fælist í framsali opinbers valds. Margar stofnanir og fyrirtæki sem heyra undir framkvæmdarvaldið eru þess eðlis að stjórnvaldsákvarðanir taka aðeins til hluta af starfsemi þeirra. Í því sambandi skiptir máli hvort ákvörðun lýtur fyrst og fremst að framkvæmd þjónustu eða hvort hún er lagalegs eðlis, þ.e. snertir réttindi og skyldur manna. Þannig skiptir eðli ákvörðunarinnar máli en ekki eingöngu hver tekur hana eða hvers efnis hún er. Gott dæmi um þetta eru skólar landsins. Kennsla flokkast sem þjónustustarfsemi og telst því ekki til stjórnvaldsákvarðana. Á þetta jafnt við um eiginlega kennslu, próftöku og útskrift nemenda. Sú ákvörðun að víkja nemanda úr skóla í fleiri en einn dag telst aftur á móti stjórnvaldsákvörðun og fellur undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga þar sem möguleikar nemandans til náms eru þannig beinlínis skertir. Fleiri dæmi má taka. Úr heilbrigðisgeiranum má nefna að synjun um læknisaðgerð teldist til stjórnsýsluákvörðunar en umönnun sjúkra ekki. Loks skal tekið fram að nefndin hefur nú til umfjöllunar frumvarp til nýrra heildarlaga um Ríkisendurskoðun. Nefndin telur eðlilegt að inn í þá löggjöf verði sett ákvæði er varðar eftirlit Ríkisendurskoðunar með framkvæmd slíkra samninga.
    Lagt er til að 33. gr. verði breytt þannig að sú skylda hvíli á fjármálaráðherra að gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir ófyrirséðum greiðslum strax og hann hefur tekið ákvörðun um að inna þær af hendi. Eins og fram kemur í 41. gr. stjórnarskrárinnar má ekkert gjald greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Ákvæðið hefur þó ávallt verið túlkað svo að fjármálaráðherra hafi visst svigrúm til að inna af hendi greiðslu vegna ófyrirséðra atvika sem ekki er gert ráð fyrir í fjárlögum. Í athugasemdum við frumvarpið er bent á greiðslur vegna skaðabótaskyldu sem fellur á ríkið sem dæmi um þetta. Þrátt fyrir að fjármálaráðherra sé fengið visst svigrúm í þessum efnum er eðlilegt að handhafi fjárveitingavaldsins sé upplýstur eins fljótt og hægt er um allar slíkar greiðslur. Beinast liggur við að skylda ráðherra til að tilkynna fjárlaganefnd þar um, en í henni eiga að jafnaði sæti fulltrúar allra þingflokka. Eftir sem áður ber ráðherra pólitíska ábyrgð á að ekki verði gengið lengra í greiðslum sem þessum en hvert og eitt tilvik gefur tilefni til. Gert er ráð fyrir að greiðslum af þessu tagi sé svo safnað í fjáraukalagafrumvarp og komi þá til formlegrar meðferðar Alþingis.
    Lagðar eru til tvær breytingar á 41. gr., sem fjallar um fjárskuldbindingar B- og C-hluta. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að leita þurfi samþykkis fjármálaráðuneytis ásamt samþykki viðkomandi ráðuneytis til að stofna til frekari skuldbindinga en fjárlög gera ráð fyrir. Með vísun í skýringu við 8. lið þykir réttara að segja „fjármálaráðherra og hlutaðeigandi ráðherra“. Þá þykir nefndinni orðalagið „að tryggja rekstrarhagsmuni fyrirtækisins“ í niðurlagi greinarinnar óskýrt og leggur til að í staðinn verði talað um „að tryggja eðlilegan rekstur fyrirtækisins“.
    Lagðar eru til smávægilegar orðalagsbreytingar á 45. gr. og 46. gr.
    Lagt er til að við frumvarpið bætist ný grein, 50. gr., þar sem sérstaða Alþingis er áréttuð. Fjölmörg ákvæði frumvarpsins eiga eingöngu við um ríkisstofnanir og fyrirtæki í eigu ríkisins. Önnur ná hins vegar til allra ríkisaðila, m.a. Alþingis. Jafnframt verði í þessari nýju grein tekið fram að hvað Alþingi og stofnanir þess varðar taki forsætisnefnd ákvarðanir um heimild til að taka á leigu eða leigja út eignir skv. 2. mgr. 29. gr., heimild til að eiga viðskipti án staðgreiðslu skv. 32. gr., heimild til að geyma ónýttar fjárveitingar skv. 2. mgr. 37. gr. og heimild til að halda eigin bankareikninga skv. 39. gr. Gert er ráð fyrir að forsætisnefnd hafi samráð við fjármálaráðherra um slíkar ákvarðanir þar sem eðlilegt er að hann hafi yfirsýn yfir ríkisreksturinn í heild sinni og að Alþingi fylgi almennum reglum af þessu tagi.
    Lögð er til breyting á gildistökuákvæði þar sem í frumvarpinu, sem lagt var fram síðasta haust, var gert ráð fyrir að lögin öðluðust gildi 1. janúar 1997. Samkvæmt tillögunni er gert ráð fyrir að lögin öðlist þegar gildi og komi til framkvæmda við gerð fjárlagafrumvarps fyrir árið 1998 og uppgjör ríkisreiknings fyrir það ár. Tillaga um brottfall ákvæðis til bráðabirgða I leiðir af þessari breytingu.

Alþingi, 6. maí 1997.

Sturla Böðvarsson,

Kristinn H. Gunnarsson,

Jón Kristjánsson.

form., frsm.

með fyrirvara.

Vilhjálmur Egilsson.

Sighvatur Björgvinsson,

Ólafur Þ. Þórðarson,

með fyrirvara.

með fyrirvara.

Árni M. Mathiesen.

Ágúst Einarsson,

Ísólfur Gylfi Pálmason.

með fyrirvara.

Kristín Ástgeirsdóttir.

Pétur H. Blöndal.