Ferill 25. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
122. löggjafarþing 1997–98.
Þskj. 25 – 25. mál.
Skýrsla
forsætisráðherra um aðgang að upplýsingum um hlutafélög í eigu ríkisins.
(Lögð fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi 1997–98.)
Á 121. löggjafarþingi fór fram umræða utan dagskrár um rétt alþingismanna til aðgangs að upplýsingum um stofnanir og fyrirtæki í eigu ríkisins. Í síðari ræðu minni við þá umræðu lýsti ég því yfir að ég myndi beita mér fyrir að unnin yrði sérstök óháð, lögfræðileg úttekt á aðgangi Alþingis að upplýsingum um hlutafélög í eigu ríkisins að hluta eða í heild. Í þessu skyni var af minni hálfu leitað til Stefáns Más Stefánssonar prófessors við lagadeild Háskóla Íslands. Jafnframt var þess óskað að gerð yrði grein fyrir aðgangi ráðherra að slíkum upplýsingum og skyldu hans til að veita aðgang að þeim. Álitsgerð um þetta liggur nú fyrir og hef ég ákveðið með vísan til 1. mgr. 45. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, að gera Alþingi grein fyrir henni með eftirfarandi skýrslu:
„ÁLITSGERÐ
I
Verkefnið.
Jafnframt var þess óskað að gerð yrði grein fyrir aðgangi ráðherra að upplýsingum um hlutafélög sem hann fer með hlutafjáreign ríkisins í, hvort hlutfall hlutafjáreignar ríkisins hafi þar einhver áhrif á, hvort Alþingi eigi rétt á sömu upplýsingum og ráðherra en ef ekki þá að hverjum og hvort ráðherra sé skylt að afla þeirra þegar eftir því er leitað.
Af þessu tilefni hef ég tekið saman álitsgerð þá sem hér fer á eftir.
II
Efnismeðferðin.
Í köflum IX og X er lýst þeim meginreglum sem gilda samkvæmt hlutafélagalögum og ársreikningslögum um aðgang að upplýsingum um félagsreksturinn. Þær reglur gilda almennt um öll hlutafélög nema ákvæði sérlaga hafi að geyma undantekningu frá því. Í köflum XI–XIV er síðan kannað sérstaklega hvort tiltekin löggjöf, þ.e. tölvulög, upplýsingalög, stjórnsýslulög eða skattalög, hafi að geyma ákvæði sem feli í sér frávik frá hinum almennu ákvæðum hlutafélagalaga og ársreikningslaga.
Loks eru dregnar saman meginniðurstöður í kafla XV.
III
Aðdragandi.
Í fyrirspurn frá Alþingi, 121. löggjafarþingi, á þingskjali nr. 631, var samgönguráðherra spurður um ýmis atriði varðandi laun og starfskjör æðstu yfirmanna Pósts og síma hf. Fyrirspurnin hljóðar svo:
„1. Hver eru heildarlaunakjör og starfskjör æðstu yfirmanna Pósts og síma hf., þ.e. forstjóra, framkvæmdastjóra og forstöðumanna sviða, stöðvarstjóra, deildarstjóra og annarra stjórnenda, svo og heildarlaun og starfskjör sömu eða sambærilegra yfirmanna á ári sl. þrjú ár, 1994–96, áður en Pósti og síma var breytt í hlutafélag?
Svar óskast sundurliðað eftir föstum grunnlaunum, öðrum greiðslum, þóknunum og fríðindum, svo sem ferðakostnaði, risnu og bifreiðahlunnindum.
2. Hvaða reglur gilda um risnu, ferða- og dvalarkostnað og bílafríðindi fyrrgreindra starfsmanna fyrir og eftir breytinguna og hverjar eru áætlaðar fjárhæðir í því sambandi?
3. Sitja eða sátu fyrrgreindir starfsmenn í stjórnum fyrirtækja eða stofnana sem tengjast starfsemi Pósts og síma eða Pósts og síma hf. og hvaða greiðslu hafa þeir þegið fyrir slíkt störf?
4. Hver eru heildarlaun og starfskjör stjórnarmanna hjá Pósti og síma hf. og hver tók ákvörðun um þau?
Svar óskast sundurliðað eftir launum formanns og annarra stjórnarmanna.“
Í svari ráðherra á þingskjali nr. 716 kemur fram að með stofnun Pósts og síma hf. hafi rofnað öll stjórnsýslutengsl sem áður voru milli ráðuneytisins og Póst- og símamálastofnunar
Þann 13. mars 1997 fór fram fyrsta umræða á Alþingi um frumvarp til laga um stofnun hlutafélaga um ríkisviðskiptabankana. Þar lýsti viðskiptaráðherra, aðspurður, þeirri skoðun sinni að Alþingi ætti, á grundvelli stjórnarskrárvarins fyrirspurnarréttar þingmanna og ákvæða um upplýsingaskyldu hlutafélaga í ársreikningi samkvæmt lögum um ársreikninga og um upplýsingaskyldu bankanna, sérstaklega samkvæmt reglugerð nr. 544/1994, um gerð ársreiknings viðskiptabanka, sparisjóða og annarra lánastofnana, víðtækan aðgang að upplýsingum um launakjör bankastjóra þeirra banka þegar þeim hefði verið breytt í hlutafélög, ekki síst meðan ríkið væri eini eigandi þeirra. Ráðherrann lagði hins vegar ekki mat á hvort þessu væri öðruvísi farið hjá Pósti og síma hf.
Framangreind ummæli ráðherranna urðu tilefni til umræðu utan dagskrár á Alþingi um rétt þingmanna til upplýsinga um stofnanir og fyrirtæki í eigu ríkisins þann 20. mars sl. Í lok þeirrar umræðu tilkynnti forsætisráðherra að hann myndi beita sér fyrir því að unnin yrði sérstök óháð lögfræðileg úttekt á aðgangi Alþingis að upplýsingum um hlutafélög í eigu ríkisins að hluta eða í heild. Í máli hans kom jafnframt fram að nauðsynlegt væri að skýra réttarstöðu þingsins að þessu leyti, m.a. í ljósi þess að í vöxt færðist að eignarhald á fyrirtækjum ríkisins væri í öðru formi nú en áður.
Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið eiga þau álitaefni sem um er spurt einkum rót að rekja til umræðna um málefni Pósts og síma hf. en hafa þó breiðari skírskotun.
IV
Réttur þingmanna til að krefja ráðherra upplýsinga.
„Heimilt er alþingismönnum, með leyfi Alþingis, að óska upplýsinga ráðherra eða svars um opinbert málefni með því að bera fram fyrirspurn um málið eða beiðast um það skýrslu.“
Í 49. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, er að finna nánari fyrirmæli um form og fyrirkomulag fyrirspurna. Gild fyrirspurn verður því aðeins borin upp að forseti eða Alþingi hafi leyft hana. Aðalreglan hlýtur að vera sú að fyrirspurnir skuli ekki leyfa nema því aðeins að þær fullnægi lögmætum skilyrðum. Forseti þingsins eða Alþingi sjálft á að gæta þessa. Sé lögmæt fyrirspurn borin upp samkvæmt framanrituðu er almenna reglan talin sú að viðkomandi ráðherra sé skylt að svara henni. Þessi skylda er þó ekki fortakslaus.
Þannig er ljóst að skylda ráðherra nær ekki til þess að svara fyrirspurnum um annað en opinber málefni. Ráðherra væri ekki skylt að svara slíkri fyrirspurn þótt leyfð væri. Tilvitnuð lagaákvæði heimila ráðherra heldur ekki sérstaklega að svara fyrirspurnum um annað en opinber málefni. Ráðherra er þannig, svo dæmi sé tekið, hvorki skylt né heimilt á grundvelli nefnds ákvæðis að gefa upplýsingar um einkahagi manna þó að fyrirspurn kæmi fram um það á Alþingi.
Náskylt réttaratriði er að hvaða marki eða hversu ítarlega og nákvæmt ráðherra þurfi að svara fyrirspurn þannig að fullnægjandi teljist. Ber væntanlega að líta svo á að orðalagið „upplýsinga ráðherra eða svars um opinber málefni“ beri að túlka þannig að ráðherra sé ekki skylt að gefa aðrar og ítarlegri upplýsingar eða svör en þau sem með sanngirni geta talist falla undir hugtakið „opinber málefni“. Ráðherra er því skylt að gefa almennar upplýsingar sem eru í eðlilegum tengslum við opinber málefni. Honum er hins vegar óskylt að láta þar koma fram nákvæmar upplýsingar sem ekki eru í rökréttum eða eðlilegum tengslum við þau.
Meginniðurstaða þessa kafla er því sú að ráðherra er ekki skylt að gefa aðrar upplýsingar eða svör í tilefni af fyrirspurn alþingismanns sem Alþingi hefur heimilað en þau sem talist geta fallið innan þess ramma að teljast opinber málefni.
V
Hlutafélagavæðing ríkisfyrirtækja.
Almennt er litið svo á að með því að hlutafélagavæða tiltekna starfsemi ríkisins verði ekki aðeins breyting á formi atvinnustarfseminnar heldur einnig á eðli hennar. Þannig ber samkvæmt 17. gr. laganna um fjárreiður ríkisins aðeins að sýna lykiltölur eða samandregna útgáfu ársreikninga þeirra hlutafélaga sem ríkið á meiri hluta í og ríkisendurskoðun verður þá aðeins framkvæmd að því marki, sbr. lög nr. 88/1997. Að jafnaði eiga hvorki stjórnsýslulög nr. 37/1993 né upplýsingalög nr. 50/1996 við um starfsemi þessara hlutafélaga og hún fellur að jafnaði utan valdsviðs umboðsmanns Alþingis, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá eiga hvorki við lögin um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sbr. lög nr. 70/1996, né heldur lög um ríkislögmann, sbr. lög nr. 51/1985.
Venjulega er ekki talið skipta máli um réttarstöðu hlutafélags hvort ríkið er 100% eigandi að hlutum þess, meirihlutaeigandi eða hvort það eigi einungis minni hluta félagsins. Í öllum þessum tilvikum getur áhrifum ríkisins verið þannig háttað að ríkið hafi úrslitaáhrif um stjórn félagsins og aðrar ákvarðanir. Slík áhrif er t.d. unnt að tryggja með hluthafasamkomulagi. Ber að líta á viðkomandi félag sem hlutafélag sem lýtur lagareglum að einkarétti en ekki opinberum rétti. Einnig er almennt litið svo á að unnt sé að leggja opinbert vald til slíkra félaga með lögum, a.m.k. að einhverju leyti. Sé sú raunin getur af því leitt að reglur opinbers réttar eigi við um þann hluta félagsstarfseminnar. Verður síðar að því vikið. Takmarkaðar heimildir til að fara með opinbert vald er þó einnig unnt að veita hlutafélögum almennt án tillits til eignaraðildar.
Álitaefni er hvort stjórnarmaður í hlutafélagi í eigu ríkisins sem ráðherra hefur skipað eða kosið í stjórn þess sé skyldur til þess á grundvelli laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins að gefa ráðherra upplýsingar og fylgja fyrirmælum hans ef hann er undirmaður ráðherrans. Starfsmaðurinn er bundinn af lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Á grundvelli þeirra hefur hann m.a. hlýðniskyldu og hollustuskyldu við ráðherra, sbr. 14. og 15. gr. laga nr. 70/1996. Hins vegar er viðkomandi starfsmaður persónulega ábyrgur fyrir rekstri hlutafélagsins sem stjórnarmaður. Það færi óneitanlega í bága við valdaskiptingu milli hluthafafundar og stjórnar í hlutafélagi ef litið yrði svo á að hann væri skyldur til að hlýða fyrirmælum ráðherra og gefa upplýsingar um hagi félagsins sem væru í andstöðu við hagsmuni þess. Getur þar því orðið um augljósan hagsmunaárekstur að ræða. Skiptar skoðanir eru um þetta atriði. Hér verður því haldið fram að skylda stjórnarmanns sem opinbers starfsmanns gagnvart yfirboðara sínum nái ekki til þess að gefa honum upplýsingar sem eru ólögmætar gagnvart félaginu. Að því er varðar Póst og síma hf. skiptir álitaefnið þó minna máli því að samgönguráðherra getur krafist upplýsinganna á grundvelli þess að hann er æðsta stjórnvald í félaginu þar sem ríkið er eini hluthafinn og samgönguráðherra fer með eignaraðild ríkisins samkvæmt þeim lögum.
Meginniðurstöður þessa kafla eru þær að með því að hlutafélagavæða tiltekna starfsemi ríkisins verður ekki aðeins formbreyting á starfseminni heldur einnig breyting á eðli hennar. Aðalreglan er sú að stjórnendum ber að starfa fyrir félagið með hagsmuni þess að leiðarljósi. Ekki skiptir máli í þessu sambandi hvort ríkið er 100% eignaraðili eða hvort það á þar einhvern minni hluta.
VI
Um opinber málefni og einkamálefni.
Í sjálfu sér eru líkur á því fyrirfram að öll málefni sem stjórnvöld fara með séu opinber málefni þegar þau framkvæma skyldustörf sín lögum samkvæmt. Er það í samræmi við þá reglu að stjórnsýsluaðilar sem taka bindandi ákvarðanir í skjóli stjórnsýsluvalds um rétt eða skyldur manna teljist fara með opinbert vald. Gildir þetta hvort sem málefni er til meðferðar hjá framkvæmdarvaldinu, sveitarstjórnum eða jafnvel öðrum opinberum aðilum. Margar undantekningar eru þó frá þessu. Oft eru t.d. persónuleg málefni manna eða einkamálefni fyrirtækja til meðferðar hjá stjórnvöldum sem almenningur hefur engan eða takmarkaðan aðgang að. Auk þess er ekki er útilokað að ríkisvaldið standi að einkarekstri eða í viðskiptum við einstaklinga eða fyrirtæki svo sem síðar verður vikið að.
Á svipaðan hátt eru líkur fyrir því að málefni einstakra manna eða fyrirtækja, sem stjórnvöld hafa ekki haft nein afskipti af, séu einkamálefni viðkomandi manna eða fyrirtækja en ekki opinber málefni. Eins og vikið var að í fyrri kafla falla hlutafélög í eigu ríkisins undir þann flokk að vera félög að einkarétti og lúta þeim lögum sem þar gilda í öllum aðalatriðum.
Stjórnsýsluaðilar fara með opinbert vald þegar þeir framkvæma skyldustörf sín lögum samkvæmt sem fyrr greinir. Sé einkaaðila, t.d. hlutafélagi í eigu ríkisins, fengið opinbert vald getur það haft vissar afleiðingar fyrir viðkomandi félag sem einkum felast í því að reglur opinbers réttar og ýmis löggjöf sem tekur til opinberra aðila gildir þá um þann þátt starfseminnar. Þegar þannig stendur á eiga t.d. við stjórnsýslulög, upplýsingalög og lög um umboðsmann Alþingis um slíkan þátt í starfi þessara aðila. Svipað sjónarmið kemur einnig fram í 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Þar segir efnislega að ákvæði stjórn
Sé um að ræða upplýsingar sem varða meðferð opinbers valds verður almennt að gera ráð fyrir því að aðgangur Alþingis að þeim upplýsingum á grundvelli 54. gr. stjórnarskrárinnar og 49. gr. laga nr. 55/1991 sé rúmur að því leyti sem um opinber málefni er að ræða nema eitthvað sérstakt mæli gegn því. Sé hins vegar um að ræða upplýsingar sem varða hlutafélög gilda almennar reglur hlutafélagalaga og ársreikningslaga. Þær leiða til þess að hlutafélagið sjálft er sérstakur einkaréttarlegur aðili að lögum sem hefur einnig sérstaka viðskiptavernd lögum samkvæmt.
Ef litið er til þeirra hlutafélaga sem nú eru í eigu ríkisins er nærtæk sú niðurstaða að þau starfi flest á viðskiptalegu sviði og lúti því einkarétti í öllum verulegum atriðum. Af þessum sökum verður það álitaefni sem hér er til meðferðar leyst eingöngu út frá einkarétti.
Meginniðurstaða þessa kafla er því sú að rétt er að gera ráð fyrir því að þau hlutafélög sem ríkið á nú að öllu leyti eða að meiri hluta til starfi á sviði einkaréttar nema sérstök undantekning sé gerð frá því í lögum.
VII
Lög um fjárreiður ríkisins.
Ríkisreikningur er flokkaður í fimm hluta sem nefndir eru A, B, C, D og E hluti, sbr. 3. gr. laganna. Til E-hluta teljast sameignar- og hlutafélög sem ríkið á að hálfu eða meira, sbr. 5. tölul. 3. gr. laganna. Þessi fyrirtæki eru talin starfa á svipuðum grundvelli og ríkisfyrirtæki í B-hluta en eru frábrugðin hvað varðar eignaraðild og rekstrarform. Með meirihlutaeign ríkisins í þessum fyrirtækjum eru stjórnvöld talin geta haft bein áhrif á starfsemi þeirra og gert kröfur til þeirra, t.d. um arðgreiðslur. Engu að síður er athafnafrelsi fyrirtækja í E-hluta mun rýmra en ríkisfyrirtækja í B-hluta og afskipti stjórnvalda af þeim fremur fátíð og ekki önnur en lög leyfa. Yfirleitt kýs Alþingi þessum fyrirtækjum stjórnir eða í þær er skipað af framkvæmdarvaldinu. Því hefur þótt eðlilegt að nokkur grein sé gerð fyrir fjármálum þeirra í reikningsyfirlitum ríkissjóðs. Dæmi um fyrirtæki í meirihlutaeign ríkisins eru Áburðarverksmiðjan hf. (100%), Sementsverksmiðjan hf. (100%), Breiðafjarðarferjan Baldur hf. (80%), Skallagrímur hf. (65%), Íslenska járnblendifélagið hf. (55%), Íslenskir aðalverktakar sf. (52%) og Landsvirkjun sf. (50%).
Þegar um er að ræða fyrirtæki ríkisins í minnihlutaeign telst fyrirtækið ekki til ríkisaðila í skilningi laganna. Gert er þó ráð fyrir því að birtar séu lykiltölur úr ársreikningum þessara fyrirtækja. Dæmi um slík fyrirtæki eru Herjólfur hf. (46%), Orkubú Vestfjarða hf. (40%) og Endurvinnslan hf. (18%).
Fjármálaráðherra skal leggja endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins reikningsárs fyrir Alþingi eigi síðar en tveimur vikum eftir að þing kemur saman að hausti. Í E-hluta ríkisreiknings skulu m.a. sýndar lykiltölur eða samandregin útgáfa ársreikninga þeirra sameignar- og hlutafélaga sem ríkið á að hálfu eða meira. Samkvæmt 52. gr. laganna koma þau til framkvæmda við gerð frumvarps til fjárlaga fyrir árið 1998 í fyrsta sinn. Uppgjör ríkisreiknings fyrir árið 1997 fer því eftir lögum nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, með síðari breytingum.
Ástæða er til að geta þess að í 79. gr. laga nr. 52/1966, sbr. 1. gr. laga nr. 31/1982 og 19. gr. laga nr. 84/1985, segir svo:
„Með ríkisreikningi skal fylgja sundurliðað yfirlit um launagreiðslur, bifreiðakostnað og risnukostnað einstakra ráðuneyta, stofnana og verkefna.
Sundurliðun einstakra þátta skal vera þannig:
I. Launagreiðslur:
a. Heildarlaunagreiðslur.
b. Föst yfirvinna.
c. Önnur yfirvinna.
d. Hlutfall yfirvinnu í heildarlaunagreiðslum.
II. Bifreiðakostnaður:
a. Fjöldi ríkisbifreiða og rekstrarkostnaður þeirra.
b. Notkun bílaleigubifreiða.
c. Notkun leigubifreiða.
d. Greiðslur fyrir afnot af bifreiðum starfsmanna.
III. Risnukostnaður:
a. Föst risna greidd einstökum starfsmönnum.
b. Risna greidd samkvæmt reikningi.
IV. Ferðakostnaður:
a. Ferðakostnaður innan lands, þ.m.t. dagpeningar.
b. Ferðakostnaður utan lands, þ.m.t. dagpeningar.“
Rétt skýring laga nr. 52/1966 leiddi til þess að umrætt ákvæði átti tæpast við um fyrirtæki í eigu ríkisins í sérstöku félagaformi, sbr. 4. mgr. 2. gr. laganna. Í þessu sambandi skipti engu máli hvort ríkissjóður var eigandi allra hluta í tilteknu félagi, einhvers tiltekins meiri hluta eða hvort hann var eigandi í smærri stíl.
Ákvæði sem samsvarar 79. gr. laga nr. 52/1966 hefur ekki verið tekið upp í gildandi lög. A-hluti ríkisreiknings skal gerður í samræmi við viðurkenndar reikningsskilavenjur og að öðru leyti með hliðsjón af þeim sérstöku fyrirmælum sem lög nr. 88/1997 kveða nánar á um. Að öðru leyti gilda lög nr. 144/1994, um ársreikninga, og lög nr. 145/1994, um bókhald, eftir því sem við verður komið, sbr. nánar kafla X. Um aðra hluta ríkisreikningsins nægir stytt útgáfa af ársreikningi, sbr. nánar 16. og 17. gr. laganna.
Meginniðurstaðan í þessum kafla er því sú að hvorki í lögum nr. 52/1966 (sem enn gilda fyrir uppgjör ríkisreiknings fyrir árið 1997) né í núgildandi lögum um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997 sé að finna sérákvæði sem varpað getur ljósi á það viðfangsefni sem hér er til skoðunar. Þar er með öðrum orðum ekki að finna sérstök ákvæði um rétt ráðherra til aðgangs að upplýsingum varðandi umrædd hlutafélög. Sama gildir um rétt Alþingis til upplýsinga um þau.
VIII
Ákvæði laga um stofnun hlutafélags um rekstur
Póst- og símamálastofnunar.
Í 3. mgr. 3. gr. laganna er kveðið á um að ákvæði laga um hlutafélög skuli gilda um hið nýja félag að öðru leyti en því sem undantekningar eru gerðar frá þessu í 1. mgr. 3. gr. Undantekningarnar varða einkum innborgun hlutafjár, fjölda stofnenda og hluthafa í félaginu. Samkvæmt 6. gr. laganna skal stjórn Pósts og síma hf. skipuð sjö aðalmönnum og sjö til vara. Þeir skulu kosnir á aðalfundi ár hvert. Samgönguráðherra fer með eignaraðild ríkissjóðs að Pósti og síma hf., sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna.
Samkvæmt 9. gr. laganna veitir samgönguráðherra félaginu rekstrarleyfi á tilteknum sviðum til þeirrar starfsemi sem af verkefnum félagsins leiðir samkvæmt lögum og öðrum stjórnvaldsfyrirmælum. Við útgáfu rekstrarleyfa getur ráðherra bundið þau þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru til að tryggja hagsmuni viðskiptamanna félagsins. Þess er að geta að samkvæmt tilskipun EB er gert ráð fyrir því að einkaréttur símastjórna aðildarríkjanna til að veita símaþjónustu verði með öllu afnuminn þann 1. janúar 1998. Af EES-samningnum leiðir að einkaréttur Póst- og símamálastofnunar á sviði fjarskipta verður afnuminn 1. janúar 1998 en í vissum tilvikum má sækja um frest á afnámi einkaréttar þegar um smáþjóðir er að tefla.
Um síðustu áramót tóku einnig gildi ný lög um fjarskipti, lög nr. 143/1996, sem felldu úr gildi eldri fjarskiptalög. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði í hinum nýju fjarskiptalögum skal samgönguráðherra veita Pósti og síma hf. einkaleyfi til að reka almenna talsímaþjónustu hér á landi og til þess að eiga og reka almennt fjarskiptanet. Skal það einkaleyfi gilda þar til réttur til að veita einkaleyfi til almenns fjarskiptareksturs fellur niður eða eigi síðar en 1. janúar 1998. Þannig fer Póstur og sími hf. með einkarétt íslenska ríkisins til að veita talsímaþjónustu á Íslandi og eiga og reka almennt fjarskiptanet þangað til slíkur rekstur verður gefinn frjáls.
Stjórn hlutafélagsins Póstur og sími hf. setur gjaldskrá fyrir félagið þar sem m.a. skal gætt arðsemissjónarmiða og tekið tillit til tækninýjunga. Setning gjaldskrár er háð samþykki samgönguráðherra að því er varðar verðlagningu á póst- og símaþjónustu innan lands sem er veitt vegna einkaleyfis sem félagið kann að hafa á hverjum tíma. Selji félagið búnað og þjónustu í samkeppni við aðra á frjálsum markaði skal félagið halda fjárreiðum deilda í einkaréttarþjónustu aðskildum frá öðrum rekstri. Er félaginu óheimilt að nota fjármagn frá rekstri sem grundvallast á einkaleyfi til að lækka verð á búnaði eða þjónustu sem seld er í samkeppni.
Í flestum ríkjum EES hefur verið ráðist í einhvers konar breytingar á rekstrarformi símafyrirtækja. Mislangt hefur verið gengið í þeim efnum. Í nokkrum ríkjum hefur hlutur ríkisins verið seldur á opinberum markaði en annars staðar hefur verið látið staðar numið við að breyta rekstrarformi viðkomandi stofnunar. Í báðum tilvikum hefur verið að því stefnt að búa fyrirtæki undir aukna samkeppni á markaðinum.
Af framansögðu má draga þá ályktun að umrætt hlutafélag sé í ýmsum atriðum frábrugðið almennum hlutafélögum sem starfa samkvæmt lögum nr. 2/1995. Lög nr. 103/1996 um stofnun hlutafélags um rekstur Póst- og símamálastofnunar hafa þó ekki að geyma sérreglur um það álitaefni sem hér er til meðferðar. Af því leiðir að leita verður svara við þeim álitaefnum í hinum almennu ákvæðum hlutafélagalaga nr. 2/1995.
Niðurstaða þessa kafla er því sú að lögin um stofnun hlutafélags um rekstur Póst- og símamálastofnunar hafa að geyma ýmsar sérreglur sem víkja frá hinum almennu ákvæðum hlutafélagalaga nr. 2/1995. Þar eru þó ekki að finna sérákvæði um þau álitaefni sem til meðferðar eru í álitsgerð þessari. Svara við þeim verður því leitað í hinum almennu lögum um hlutafélög nr. 2/1995.
IX
Meginreglur hlutafélagalaga um aðgang
að upplýsingum um félagsreksturinn.
Þessi viðskiptaleyndarmál tengjast oftast samkeppnisstöðu fyrirtækja en þó þarf ekki alltaf svo að vera.
Samkvæmt hlutafélagalögum hafa stjórnarmenn þeirra aðgang að öllum upplýsingum og skjölum sem snerta félagið og rekstur þess enda er slíkur aðgangur nauðsynlegur til að þeir geti sinnt eðlilegum stjórnunarstörfum. Stjórnarmönnum er þó skylt að gæta hagsmuna félagsins í hvívetna. Þeir eru því bundnir þagnarskyldu gagnvart því varðandi allar upplýsingar sem gætu skaðað hagsmuni félagsins.
Um rétt hluthafa til að fá upplýsingar er fjallað í 91. gr. hlutafélagalaganna. Aðalreglan er sú að stjórn og framkvæmdastjóri skulu leggja fram á hluthafafundi upplýsingar um þau málefni sem skipta máli um mat á ársreikningi félagsins og stöðu þess að öðru leyti eða áhrif geta haft á afstöðu hluthafa til mála sem afstöðu skal taka um á fundinum, ef hluthafi krefst þess og slíkt má verða án tjóns fyrir félagið. Ef upplýsingarnar eru ekki tiltækar á hluthafafundi geta hluthafar fengið aðgang að skriflegum upplýsingum hjá félaginu innan 14 daga. Hluthafar eiga aðeins rétt á því að fá tilteknar upplýsingar sem stjórnin tekur sérstaklega saman í tilefni af beiðni. Hluthafi á hins vegar ekki heimtingu á því að rannsaka sjálfur bækur félagsins eða skjöl. Tekið skal sérstaklega fram að stjórn félagsins á síðasta orðið um það hvaða upplýsingar hluthafi skuli fá samkvæmt framanrituðu. Hluthafi getur því að jafnaði ekki knúið stjórn félagsins til þess að afhenda sér þær upplýsingar sem hann kann að óska eftir.
Hluthafafundur getur þó væntanlega sem æðsta stofnun hlutafélags tekið úrslitaákvörðun um það hvaða gögn og upplýsingar skuli fram lögð. Þetta gildir jafnvel þótt þær geti leitt til tjóns fyrir félagið. Hluthafafundurinn hefur þennan rétt sem æðsta stofnun félagsins sem fyrr greinir. Að sjálfsögðu ber honum fyrst og fremst að hafa í huga hagsmuni félagsins þegar slíkar ákvarðanir eru teknar.
Samkvæmt þessu er meginsjónarmiðið það að hluthafar eiga rétt á upplýsingum að því marki sem það telst ekki skaða hagsmuni félagsins og með hliðsjón af því sem telst nauðsynlegt til að hann geti haft áhrif á ákvarðanir sem teknar eru á fundinum. Þær upplýsingar sem hluthafi fær samkvæmt þessu um málefni hlutafélags verða ekki þar með „opinberar“ upplýsingar. Þvert á móti verður að telja að í mörgum tilvikum verði hluthafi að fara þannig með upplýsingarnar að ekki skaði hagsmuni félagsins. Þegar svo er komið er það hluthafans að meta á eigin ábyrgð hvort svo sé. Því er heppilegt að stjórn gefi hluthafa fyrirmæli um meðferð upplýsinga ef þær teljast viðkvæmar fyrir félagið.
Hluthafafundur er að jafnaði eini vettvangurinn þar sem hluthafar geta beitt þeim áhrifum sínum sem tengd eru hlutafjáreign þeirra að lögum. Hluthafar eiga ekki lagalegan rétt til þess að hafa áhrif á starfsemi hlutafélags utan hluthafafundar, t.d. með því að snúa sér beint til stjórnar félagsins eða framkvæmdastjóra þess með beiðni eða fyrirmæli.
Samgönguráðherra fer með eignaraðild ríkissjóðs í hlutafélaginu Pósti og síma hf. Hann er eini hluthafinn enn sem komið er í því félagi (það getur þó breyst síðar, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 103/1996). Slík skipan, þ.e. að aðeins sé einn hluthafi, er ekki heimiluð samkvæmt hlutafélagalögum nr. 2/1995. Hins vegar er hún heimiluð í lögum nr. 138/1994, um einkahlutafélög. Segir þar í 2. mgr. 55. gr. að hluthafi komi þá í stað hluthafafundar og tekur sjálfur ákvarðanir fyrir hönd félagsins og skráir þær í gerðabók. Hér er kveðið á um annað og einfaldara form um ákvarðanir sem að öðru jöfnu eiga undir hluthafafund þegar svo stendur á að hluthafi er aðeins einn. Þær röksemdir sem liggja að baki þessu eru augljósar, þ.e. ástæðulaust er að halda sérstakan fund þegar hluthafi er aðeins einn. Hins vegar er því hlutverki sem hluthafafundum er ætlað að gegna ekki breytt með þessu. Þetta er þó ekki sú regla sem gildir um Póst og síma hf. því að í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 103/1996 er gert ráð fyrir því að haldinn sé aðalfundur í félaginu þar sem stjórnarmenn séu kosnir.
Meginniðurstaða þessa kafla er því sú að bækur, skjöl og aðrar upplýsingar um hlutafélög eru ekki opin fyrir almenning nema því aðeins að lög kveði á um það sérstaklega eða félagið hafi sjálft gert upplýsingar opinberar. Stjórn félagsins hefur ótakmarkaðan aðgang að gögnum hlutafélags og hluthafar takmarkaðan aðgang að þeim. Í báðum tilvikum gildir sú regla að þessir aðilar eru bundnir vissri trúnaðarskyldu við félagið þannig að þeir mega ekki miðla vitneskju sinni ef það getur skaðað hagsmuni félagsins. Þetta á þó auðvitað alveg sérstaklega við um stjórnarmenn félagsins. Sé ríkið hluthafi að nokkru leyti eða öllu hefur ráðherra sem fer með eignarhlut ríkisins réttindi og skyldur samkvæmt framangreindu.
X
Ákvæði ársreikningslaga.
Almennt verður að líta svo á að rekstrarreikningur skuli á kerfisbundinn hátt sýna heildartekjur og heildargjöld þannig sundurliðað að reikningurinn gefi skýra mynd af rekstrarafkomunni á reikningsárinu miðað við góða reikningsskilavenju. Í 43. gr. fjórðu félagaréttartilskipunar EB en efni hennar hefur gildi hér á landi kemur fram að í skýringum með ársreikningi skuli m.a. geta um þá fjárhæð sem veitt er á reikningsárinu í þóknun til stjórnarmanna hlutafélags, framkvæmdastjóra eða annarra stjórnenda vegna starfa þeirra. Í 48. gr. ársreikningslaganna segir um þetta svo:
„Upplýsa skal um fjölda starfsmanna að meðaltali á reikningsári. Þá skulu laun og launatengd gjöld sundurliðuð ef það er ekki gert í rekstrarreikningi.
Veita skal upplýsingar um heildarlaun, þóknanir og ágóðahluta til stjórnenda félags vegna starfa í þágu þess.
Greina skal frá samningum, sem gerðir hafa verið við stjórn, framkvæmdastjóra eða starfsmenn um eftirlaun, og tilgreina heildarfjárhæðir.“
Samkvæmt þessu lagaboði ber í ársreikningi að skýra frá þeim atriðum sem þarna greinir. Hins vegar mælir ákvæðið ekki fyrir um skyldu til að sundurliða heildarlaun eða aðrar þóknanir með hliðsjón af einstökum starfsmönnum eða stjórnendum tiltekins fyrirtækis eða hlutafélags. Verður því að telja óskylt að hafa upplýsingar um það efni í ársreikningi.
Frá aðalreglunni um afhendingu ársreikninga í lögboðnu formi eru tvenns konar undantekningar sem ganga báðar út á það að senda má félagaskrá samandregna útgáfu af rekstrarreikningi og skýringum þegar um er að ræða félög sem kallast mættu lítil eða meðalstór samkvæmt tilteknum viðmiðunum, sbr. nánar 2. mgr. 69. gr. og 77. gr. ársreikningslaga. Reglugerð nr. 694/1996 fjallar um framsetningu ársreikninga í samandregnu formi en reglugerð nr. 134/1996 fjallar um skil og birtingu ársreikninga. Í 4. og 5. gr. síðarnefndu reglugerðarinnar koma fram þau skilyrði sem félög þurfa að fullnægja til að mega skila samandreginni útgáfu af rekstrarreikningi, efnahagsreikningi og skýringum. Mörkin eru hærri í 5. gr. Í henni segir nánar svo:
„Þegar sérstakar samkeppnisaðstæður mæla með því geta félög sem fara tvö reikningsár í röð á reikningsskiladegi ekki fram úr tvennum af eftirfarandi stærðarmörkum, sent ríkisskattstjóra samandreginn rekstrarreikning eftir nánari reglum sem fjármálaráðherra setur:
1. eignir nema 500 milljónum króna;
2. rekstrartekjur nema 1.000 milljónum króna;
3. fjöldi ársverka á reikningsári er a.m.k. 250.“
Hér verður gert ráð fyrir að hlutafélagið Póstur og sími hf. fari fram úr umræddum viðmiðunum og á því þess ekki kost að skila samandregnum ársreikningi. Svo sem um getur í kafla VII skulu samkvæmt lögum um fjárreiður ríkisins aðeins sýndar lykiltölur eða samandregin útgáfa ársreikninga í E-hluta ríkisreiknings í þeim sameignar- eða hlutafélögum sem ríkið á að hálfu eða meira. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laganna gilda þó ákvæði árs
Aðalreglan er sú samkvæmt 3. mgr. 69. gr. ársreikningslaganna, sbr. einnig 9. gr. reglugerðar nr. 134/1996, að félagaskrá skal veita almennan aðgang að ársreikningum hlutafélaga, sbr. einnig 2. mgr. 147. gr. hlutafélagalaga eins og henni var breytt með 9. gr. laga nr. 41/1997, um breytingu á lögum nr. 2/1995, um hlutafélög. Almenningur á því almennan og óhindraðan aðgang að öllum þeim upplýsingum sem þar koma fram. Tekið skal fram sérstaklega að einnig er almennur aðgangur að þeim gögnum sem skráð eru hjá hlutafélagaskrá um hlutafélög.
Hlutafélagið Póstur og sími hf. og önnur hlutafélög sem eru yfir fyrrgreindum stærðarmörkum verða að leggja fram venjulegan óstyttan ársreikning. Almennur aðgangur er að þeim reikningi. Samkvæmt 48. gr. ársreikningslaga skal þar m.a. upplýsa um fjölda starfsmanna að meðatali á reikningsári og laun og launatengd gjöld sundurliðuð. Jafnframt skal veita upplýsingar um heildarlaun, þóknanir og ágóðahluta til stjórnenda félags vegna starfa í þágu þess. Ekki er þó skylt að sundurliða slíkar greiðslur með hliðsjón af einstökum starfsmönnum í ársreikningnum.
Það fer hins vegar eftir þeim sjónarmiðum sem rakin eru í kafla IX hvort ráðherra sé heimilt að gefa slíkar sundurliðaðar upplýsingar. Samkvæmt því sem þar segir verður hann að meta á eigin ábyrgð hvort þær upplýsingar gætu skaðað hagsmuni fyrirtækisins. Honum er óheimilt gagnvart félaginu að gefa upplýsingarnar ef hann telur þær fara í bága við hagsmuni þess.
Meginniðurstöður þessa kafla eru því þær að viðkomandi ráðherra er að öllum líkindum skylt að gefa þær upplýsingar sem fram koma í ársreikningi og gefa viðeigandi skýringar, sbr. kafla IV, á því sem þar kemur fram. Ástæðan fyrir þessari niðurstöðu er sú að þessar upplýsingar teljast opinberar samkvæmt fyrirmælum ársreikningslaganna og fyrrgreindrar EB tilskipunar sem veitt hefur verið gildi hér á landi með samningnum um EES. Þetta á einnig við um þá þóknun til stjórnarmanna hlutafélags, framkvæmdastjóra eða annarra stjórnenda vegna starfs þeirra sem ekki telst til launa. Honum er hins vegar óskylt að gefa upplýsingar fram yfir þetta. Honum er því t.d. ekki skylt að gefa upplýsingar um sundurliðun einstakra útgjaldaliða með þeim hætti sem áður getur. Honum er þetta heldur ekki heimilt gagnvart félaginu ef upplýsingarnar geta skaðað hagsmuni þess.
XI
Ákvæði tölvulaga.
„Með persónuupplýsingum er átt við upplýsingar sem varða einkamálefni, fjárhagsmálefni eða önnur málefni einstaklinga, stofnana, fyrirtækja eða annarra lögpersóna sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.“
Í lögunum kemur síðan fram að kerfisbundin skráning persónuupplýsinga sé ýmsum tak
Af þessum ákvæðum verður dregin sú almenna ályktun að félög að einkarétti njóti verndar gagnvart skráningu og meðferð persónuupplýsinga, þar á meðal aðgangi að slíkum upp
XII
Ákvæði upplýsingalaga.
„[…] Í 2. mgr. er mælt svo fyrir að lögin taki enn fremur til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Hér er fylgt sömu reglu og í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og lögin látin ná til þess þegar einkaaðilum hefur verið fengið stjórnsýsluhlutverk sem að öðru jöfnu er í höndum hins opinbera.
Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna. Sé hlutafélag í eigu ríkis eða sveitarfélags ná lögin til upplýsinga er varðar eignarhald þessara opinberu aðila á félaginu nema upplýsingarnar lúti að viðkvæmum viðskiptahagsmunum þess, en þá er heimilt að takmarka aðgang að gögnum skv. 3. tölul. 6. gr. laganna með tilliti til samkeppni félagsins við aðra aðila.“
Niðurstaðan af framanrituðu er sú að upplýsingar varðandi hlutafélög í eigu ríkisins falla utan gildissviðs laganna. Eins og áður er vikið að gilda þó aðrar reglur að því leyti sem hlutafélag fer með stjórnsýsluhlutverk.
XIII
Ákvæði stjórnsýslulaga.
„[…] Við úrlausn á því atriði hvort einhver tiltekinn aðili falli undir gildissvið laganna ber að leggja til grundvallar hvort um sé að ræða eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga, en að því atriði verður vikið hér á eftir. Þannig getur einkaaðili, sem fengið hefur verið opinbert vald, lotið ákvæðum laganna meðan fyrirtæki í eigu hins opinbera, er einungis stundar almennan atvinnurekstur, fellur utan gildissviðs þeirra.“
Af framangreindu verður sú ályktun dregin að stjórnsýslulög taki ekki til hlutafélaga í eigu ríkisins nema að því leyti sem þau kunna að fara með opinbert vald.
XIV
Ákvæði skattalaga.
Tölvunefnd hefur fjallað um það að hvaða marki heimilt sé að birta upplýsingar úr álagningarskrám. Samkvæmt áliti tölvunefndar takmarkast heimildin til þess að birta upplýsingar úr álagningarskrám við þann tíma sem þær liggja frammi almenningi til sýnis. Eftir þann tíma telur tölvunefnd að opinber birting sé óheimil og geti strítt gegn grundvallarreglum laga um friðhelgi einkalífs og persónuvernd. Umboðsmaður Alþingis hefur staðfest þessa túlkun í aðalatriðum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 22. júní 1995 (SUA 1995/479).
Hins vegar er heimilt að birta upplýsingar sem fram koma í skattskrá um álagða skatta svo og að gefa út þær upplýsingar í heild eða að hluta.
XV
Meginniðurstöður.
2) Ríkishlutafélög teljast aðilar að einkarétti. Um þau gilda sömu eða svipaðar reglur og um hlutafélög almennt. Réttur alþingismanna fyrir tilstilli Alþingis til að krefja ráðherra upplýsinga um eða veita svör við fyrirspurnum um þau er undir því kominn hvort upplýsingarnar eiga að vera opinberar lögum samkvæmt. Það kemur helst til greina samkvæmt ákvæðum ársreikningslaga, sbr. kafla X.
3) Ráðherra getur átt rétt á veigamiklum upplýsingum um hlutafélög sem eru í ríkiseign. Sá réttur er virkastur ef ráðherra fer með hagsmuni ríkissjóðs sem eini hluthafinn eða sem meirihlutaeigandi í viðkomandi hlutafélagi. Rétturinn byggist í því tilviki á almennum hlutafélagalögum og/eða heimildarlögum um viðkomandi hlutafélag. Ráðherra sem fengið hefur upplýsingar með þessum hætti ber hins vegar trúnaðarskyldu gagnvart viðkomandi hlutafélagi sem gengur einkum út á það að hann má ekki veita upplýsingar sem hann hefur fengið með þessum hætti ef þær geta skaðað hagsmuni félagins. Honum er því óheimilt gagnvart félaginu að gefa alþingismönnum eða öðrum upplýsingar sem slík trúnaðarskylda hvílir á, sbr. nánar kafla IX.
4) Almenna reglan er að allar upplýsingar um hlutafélög sem skráðar eru hjá hlutafélagaskrá eru öllum aðgengilegar.
5) Þær upplýsingar sem fram eiga að koma í ársreikningum hlutafélaga teljast opinberar, sbr. nánar kafla X. Því er almennur aðgangur að þessum upplýsingum. Af því leiðir m.a. að ráðherra væri skylt að svara fyrirspurnum sem lúta að þeim upplýsingum sem fram koma í ársreikningi og gefa skýringar á þeim. Enn fremur verður að telja að þær upplýsingar og skýringar á reikningum ríkishlutafélaga sem fram koma í ríkisreikningi séu opinberar upplýsingar með sama hætti og lýst hefur verið. Skylda ráðherra nær hins vegar ekki lengra en þetta. Honum er því óskylt að gefa upplýsingar um ríkishlutafélag sem ekki kæmi fram í ársreikningi. Hér má t.d. nefna sundurliðaðar fjárhæðir um launakjör eða aðrar greiðslur til einstakra starfsmanna. Ráðherra er einnig óheimilt að gefa slíkar upplýsingar samkvæmt þeim meginreglum sem raktar eru í kafla IX og X.
6) Stjórnir hlutafélaga sem eru að öllu leyti eða að meiri hluta til í eigu ríkisins eða hluthafafundur þeirra (eftir atvikum viðkomandi ráðherra ef ríkið er einn eigandi og ákveðið er í lögum að hann fari með eignaraðild ríkissjóðs) ákveða hvaða málefni það eru sem talist geta viðskiptaleyndarmál og eiga að fara leynt. Ákvörðun um þetta ber að taka með hagsmuni félagsins að leiðarljósi, sbr. tölulið 7). Þetta gildir þó ekki um þær upplýsingar sem fram koma í ársreikningi viðkomandi hlutafélags, sbr. tölulið 5).
7) Þeir sem taka ákvarðanir fyrir hönd hlutafélags í ríkiseign eru bundnir trúnaði gagnvart því. Þetta á við um ráðherra hvort sem hann situr í stjórn slíks félags eða tekur ákvarðanir fyrir þess hönd sem eini hluthafi á hluthafafundi eða hluthafi sem fer þar með meiri hluta atkvæða. Honum ber að fara með þær upplýsingar sem trúnaðarmál ef hann telur þær geta skaðað starfsemi félagsins og samkeppnisaðstöðu ef þær yrðu gerðar opinberar. Alþingi á ekki heimtingu á því að ráðherra gefi upplýsingar um slík málefni á grundvelli 54. gr. stjórnarskrárinnar eða annarra lagaákvæða.
8) Varðandi málefni Pósts og síma hf. sérstaklega skal tekið fram að Alþingi hefur sjálft falið samgönguráðherra að fara með eignaraðild ríkissjóðs varðandi málefni fyrirtækisins. Samgönguráðherra er því skylt að gæta hagsmuna fyrirtækisins samkvæmt þeim lögum og reglum sem gilda í slíkum tilvikum og lýst hefur verið. Honum er ekki skylt og honum er jafnframt óheimilt gagnvart félaginu að gefa Alþingi upplýsingar sem hann telur að leynt eigi að fara og ekki geta talist til þeirra upplýsinga sem um er rætt í tölulið 2).
Reykjavík 30. ágúst 1997.
Stefán M. Stefánsson (sign.).“
