Ferill 194. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

---

122. löggjafarþing 1997–98.
Þskj. 844 — 194. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um hollustuhætti.

Frá minni hluta umhverfisnefndar.

    Löngu er tímabært að endurskoða lög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og setja heildstæða löggjöf er taki tillit til breytinga í umhverfisrétti og umhverfisvernd hérlendis og erlendis, þar á meðal ákvæða í alþjóðasamningum. Frá því að heildarlög um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit voru fyrst sett árið 1981 hafa orðið miklar breytingar í stjórnkerfinu á sviði umhverfismála. Stofnað var umhverfisráðuneyti árið 1990 og fluttir til þess í áföngum ýmsir málaflokkar er nú falla undir gildissvið laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum.

Meingallað frumvarp.
    Því urðu það mikil vonbrigði þegar umhverfisráðherra lagði fram frumvarp um hollustu hætti á haustþingi 1997 og í ljós kom hversu illa hafði verið að þeirri endurskoðun staðið í veigamiklum atriðum. Vinna umhverfisnefndar við frumvarpið hefur verið ómarkviss og engan veginn skilað því sem þurft hefði til gagngerra breytinga á því þrátt fyrir nokkrar lag færingar sem felast í sumum breytingartillagna meiri hluta nefndarinnar. Við 2. umræðu málsins eru þess vegna mörg atriði sem minni hlutinn gagnrýnir harðlega og bendir hann meðal annars á eftirfarandi:
     1.      Metnaðarlaus markmið sem endurspregla ekki þróun umhverfisréttar.
     2.      Mikið valdaframsal til umhverfisráðherra með opnum reglugerðarheimildum.
     3.      Sérlög og alþjóðasamningar ekki tengd við frumvarpið.
     4.      Innbyggðir hagsmunaárekstrar með fulltrúa atvinnurekenda í heilbrigðisnefndum.
     5.      Hollustuháttaráð, samsafn þrýstihópa í stað stjórnar.
     6.      Hollustuvernd ríkisins áfram í fjársvelti.
     7.      Stór eftirlitssvæði eru jafnvel með einn heilbrigðisfulltrúa.
     8.      Ótraustur grunnur undir gjaldskrár.
     9.      Tvískipt kæruferli sem skapar réttaróvissu.
     10.      Ýmsir fleiri agnúar á frumvarpinu.
    Af þessu má vera ljóst að minni hlutinn getur ekki mælt með samþykkt frumvarpsins.

Óvandaður undirbúningur.
    Frumvarpið var samið af nefnd sem ráðherra skipaði 16. febrúar 1996 og skilaði hún af sér frumvarpi 12. ágúst 1997. Hafði áður, 1991–93, starfað nefnd að lagaendurskoðun á vegum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis og umhverfisráðuneytis, en frumvarp sem hún samdi var aldrei lagt fram í heild. Engin heildstæð úttekt hafði farið fram á málaflokkn um né heldur almenn stefnumörkun á vegum umhverfisráðuneytisins áður en síðari nefndin var skipuð. Er sérstaklega tekið fram í greinargerð með frumvarpinu að „í skipunarbréfi nefndarinnar [hafi ekki verið] kveðið á um hvernig endurskoðun laganna skyldi háttað þannig að nefndinni var falið að móta vinnuna“.
    Við skipun í nefndina gætti mikils misvægis við val á tilnefningaraðilum. Sést það best af því að Vinnuveitendasambandi Íslands var gefinn kostur á að tilnefna fulltrúa án mót vægis, t.d. frá samtökum launafólks, neytendasamtökum og frjálsum félagasamtökum er hafa umhverfisvernd sérstaklega á dagskrá. Líklega hefði þó verið æskilegast að velja í slíka nefnd einstaklinga út frá faglegum sjónarmiðum einvörðungu, en leita álits hagsmuna- og félagasamtaka á meðan samning lagafrumvarpsins stóð yfir. Frumvarpið ber þess augljós merki að samtök atvinnurekenda hafa komið þar ár sinni vel fyrir borð og helst það misvægi þrátt fyrir viðleitni meiri hluta umhverfisnefndar til að draga úr því.
    Fram hefur komið gagnrýni á vinnubrögð hinnar stjórnskipuðu nefndar, meðal annars frá tveimur fulltrúum í stjórn Hollustuverndar ríkisins, kjörnum af Alþingi. Einnig hefur komið fram að starfsmenn Hollustuverndar ríkisins hafi ekki verið með í ráðum við gerð tillagna um frumvarpið.
    Á heildina litið verður að telja frumvarpið, eins og það var lagt fram af ráðherra, afar rýrt og lítinn rökstuðning að finna fyrir megintillögum þess. Greinargerð með frumvarpinu er ótrúlega lítilfjörleg, ekki síst þegar litið er á þýðingu málaflokksins. Þannig varpar hún hvorki ljósi á þróun umhverfisréttar né greinir frá réttarþróun og lögum á þessu sviði í ná lægum löndum.

Störf umhverfisnefndar að frumvarpinu.
    Eins og rakið er í nefndaráliti meiri hlutans bárust umsagnir um frumvarpið frá fjölda aðila og margir komu til viðræðna við nefndina, bæði úr röðum umsagnaraðila og aðrir til kvaddir. Í umsögnum kom fram mikil og almenn gagnrýni á ýmis veigamestu ákvæði frumvarpsins, ekki síst val fulltrúa í heilbrigðisnefndir, myndun hollustuháttaráðs í stað stjórn ar Hollustuverndar ríkisins, forræði sveitarstjórna fyrir heilbrigðisnefndum, veitingu starfsleyfa og úrskurðaraðila í kærumálum. Þá kom fram frá starfsmönnum og fulltrúum í stjórn Hollustuverndar ríkisins hörð gagnrýni á margt það er laut að stofnuninni sam kvæmt frumvarpinu.
     Um það leyti sem umsagnarfrestur um frumvarpið rann út og nefndin var að búa sig undir að vinna úr umsögnum um mánaðamót nóvember/desember 1997 kom um það krafa frá umhverfisráðuneytinu að frumvarpið yrði lögfest fyrir áramót. Þegar sumir nefndarmanna töldu það óvinnandi veg þar sem tíminn var knappur og verkefnið stórt lagði meiri hlutinn til að hluti af frumvarpinu yrði lögfestur sem breyting á gildandi lögum og nefndin flytti um það tillögu. Ekki varð samstaða um efni hennar og lagði þá meiri hlutinn 11. desember 1997 fram sérstakt frumvarp til laga um breytingu á gildandi lögum, nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Hófst 1. umræða um það mál 16. desember en varð eigi lokið því að umhverfisráðherra samdi um það við þingflokksformenn að frum varp þetta yrði dregið til baka og var það gert 18. desember 1997. Með samkomulagi þessu var gert ráð fyrir að vinnu yrði haldið áfram við upphaflegt frumvarp og það afgreitt sem lög um mánaðamótin febrúar/mars 1998. Með þessu var umhverfisnefnd vissulega ætlaður naumur tími til umfjöllunar um málið eins og berlega kom í ljós síðar .
    
Ótækt til afgreiðslu þrátt fyrir tillögur til bóta.
    Við vinnu að frumvarpinu settu fulltrúar minni hlutans fram fjölmargar athugasemdir við efni þess og áttu frumkvæði að því að kvaddir voru til aðilar, síðast lögfræðingur með sérþekkingu á stjórnsýslurétti (sjá fylgiskjal I), til að segja álit sitt á frumvarpinu og svara fyrirspurnum nefndarmanna. Meiri hlutinn vann að mótun á breytingartillögum sem kynntar voru á þremur fundum áður en málið var afgreitt frá nefndinni.
    Í nefndinni gafst allt of stuttur tími til að gaumgæfa málið eins og þurft hefði til að bæta úr mörgum augljósum agnúum. Í svo mikilsverðu máli hefði þurft að afla álitsgerða um marga þætti og fá fram efnisleg drög ráðuneytis að reglugerðum. Þó telur minni hlutinn ýmsar af tillögum meiri hlutans horfa til bóta og mun ef á reynir styðja viðkomandi atriði. Á heildina litið er frumvarpið hins vegar langt frá því að geta talist fullunnið og er ekki frambærilegt til lögfestingar. Ef nefndin hefði fengið svo sem mánuð í viðbót til að vinna að málinu hefði mátt fara betur ofan í saumana á mörgum framkomnum athugasemdum og ráða bót á augljósum annmörkum. Það stóð hins vegar ekki til boða og því er megintillaga minni hlutans að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar til vandaðrar yfirferðar í ljósi fyrirliggjandi athugasemda og nýtt og betra frumvarp síðan lagt fyrir haustþing, til afgreiðslu fyrir lok ársins.

Meginávirðingar frumvarpsins.
1. Metnaðarlaus markmið sem endurspegla ekki þróun umhverfisréttar.
    Lítil alúð hefur verið lögð við markmiðsþátt frumvarpsins. Engin viðleitni er til að draga fram nýlegar skilgreiningar í umhverfisrétti sem meðal annars eru staðfestar í Ríó-yfirlýs ingunni og víða sér stað í löggjöf Evrópulanda. Má í því sambandi benda á hliðstæða danska löggjöf um umhverfisvernd (Lov om miljøbeskyttelse nr. 625/1997). Hér eru höfð í huga grundvallarhugtök eins og varúðarregla, mengunarbótaregla og samþættar meng unarvarnir. Svipað á við um stefnumið eins og að leitast beri við að takmarka notkun hrá efna, stuðla að sem hreinastri tækni og endurnýtingu og gæta umhverfisverndarsjónarmiða við framleiðslu og innflutning á vörum. Þá er hvergi í frumvarpinu vikið að neytendavernd og fulltrúum samtaka neytenda er ekki ætlaður neinn hlutur í meðferð mála samkvæmt því.
    
2. Mikið valdaframsal til umhverfisráðherra með opnum reglugerðarheimildum.
    Frumvarpið gengur ótrúlega langt í framsali valds til umhverfisráðherra með heimildum til að setja reglugerðir án minnstu viðleitni til efnislegrar afmörkunar. Tvær greinar, 4. og 5. gr., með samtals 35 töluliðum eru einberar fyrirsagnir sem ráðherra á að fylla út í með reglugerðum. Þess utan úir og grúir af reglugerðarheimildum, oft um hin mikilsverðustu atriði, m.a. „um valdsvið, skyldur og starfstilhögun heilbrigðisnefnda, heilbrigðisfulltrúa og Hollustuverndar ríkisins“ (7. gr.), „nánari ákvæði um skipulag stofnunarinnar“ (20. gr.) og „starfsreglur“ hollustuháttaráðs. Óskað var eftir að efnisrammi eða drög að helstu reglu gerðum yrðu lögð fram í nefndinni, en engin viðleitni var af hálfu ráðuneytisins í þá átt.

3. Sérlög og alþjóðasamningar ekki tengd við frumvarpið.
    Ákvæði 4. og 5. gr. frumvarpsins, þótt víðtæk séu, ná ekki yfir sérlög eins og matvælalög, lög um eiturefni og hættuleg efni og lög um mengun sjávar og reglur settar á grundvelli þeirra, en ákvæði þeirra varða verksvið heilbrigðiseftirlits og Hollustuverndar ríkisins.
    Í frumvarpinu hefði þurft að skilgreina með skýrum hætti verksvið aðila og hafa tilvísun í sérlög og reglur settar samkvæmt þeim. Þannig hefði átt að tryggja að ákvæði frumvarpsins um gjaldtöku og eftirlit að viðbættum kærum og úrskurðum eigi við um matvælaeftirlit, eiturefnaeftirlit, mengun sjávar, tóbaksvarnir og fleira sem hlutaðeigandi aðilum er eða kann að verða falið að annast.
    Þá skortir tilvísun í alþjóðasamninga, um framkvæmd þeirra og hlut Hollustuverndar ríkisins í því efni. Ákvæði gildandi laga um framkvæmd alþjóðasamninga á verksviði Holl ustuverndar ríkisins eru felld niður, og eru engar augljósar ástæður færðar fram því til stuðnings. Í umsögn sinni lagði Hollustuvernd ríkisins til að bætt yrði svofelldu ákvæði við frumvarpið:
    „Þá skal stofnunin hafa eftirlit með framkvæmd alþjóðasamþykkta og samninga sem Ísland er aðili að og eru á verksviði hennar og sinna rannsóknar- og vöktunarskyldu vegna þeirra. Til að ná þessum markmiðum er Hollustuvernd heimilt að gera kröfu til þess að eftirlitssvæði taki þátt í eftirlits-, rannsóknar- eða vöktunarverkefnum. Skal heilbrigðiseftirliti tilkynnt með góðum fyrirvara um framkvæmd slíkra verkefna.“
    Á þessa eða viðlíka tilhögun féllst meiri hlutinn ekki.

4. Innbyggðir hagsmunaárekstrar með fulltrúa atvinnurekenda í heilbrigðisnefndum.
    Samkvæmt 11. gr. frumvarpsins var gert ráð fyrir fimm mönnum í hverri heilbrigðisnefnd, þar af skyldu samtök atvinnurekenda á viðkomandi eftirlitssvæði tilnefna einn. Samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans á að fjölga fulltrúum í sjö í hverri heilbrigðisnefnd, þar af er samtökum atvinnurekenda veittur réttur til að tilnefna einn fulltrúa, án atkvæðisréttar við afgreiðslu mála, og hliðstætt ákvæði er um fulltrúa náttúruverndarnefnda sveitarfélaga á svæðinu.
    Hér er um fráleitar tillögur að ræða. Heilbrigðisnefndir ættu einvörðungu að vera skip aðar kjörnum fulltrúum sveitarstjórna og nær engri átt að setja í þær fulltrúa atvinnurekenda eða annarra hagsmunaaðila. Sú fullyrðing, sem færð er fram í athugasemdum við frum varpið, að „atvinnulífið“ standi undir mestum hluta kostnaðar við eftirlitið, eða 70–80%, er fjarri lagi og ekki gild rök fyrir slíkri skipan mála. Hvarvetna í stjórnsýslu er viðleitni í þveröfuga átt. Skiptir sú tillaga meiri hlutans að fulltrúi atvinnurekenda hafi ekki atkvæðis rétt í nefndinni ekki sköpum. Með setu fulltrúa atvinnurekenda í heilbrigðisnefnd er boðið upp á hagsmunaárekstra auk margvíslegrar réttaróvissu, til dæmis er ákveða þarf hver sé réttmætur tilnefningaraðili.
    Í þessu sambandi vísast m.a. í álit (fylgiskjal I) Halldórs Jónssonar héraðsdómslögmanns, 4. tölul., sem hann tók saman eftir að hafa reifað sömu atriði á fundi umhverfisnefndar 18. febrúar sl. Þar segir lögmaðurinn meðal annars:
    „Í frumvarpinu kemur fram að heilbrigðisnefndir séu skipaðar sjö mönnum, þar af tveimur sem hafa ekki atkvæðisrétt. Staða nefndarmanna sem hafa ekki atkvæðisrétt er mjög sérstæð, svo ekki sé fastar að orði kveðið. Þeir teljast vera nefndarmenn og þurfa því að uppfylla skilyrði þar að lútandi, þar á meðal um hæfi. Engar skýringar er að finna um það hvers vegna tveir nefndarmenn hafa þessa stöðu en ekki t.d. stöðu áheyrnarfulltrúa með tillögurétti, svo sem tíðkast gjarnan.“
    Í umsögnum um frumvarpið sem bárust umhverfisnefnd komu fram eindregin andmæli við þessa skipan mála frá eftirtöldum umsagnaraðilum:
    Bæjarstjórn Akureyrar, heilbrigðiseftirliti Eyjafjarðarsvæðis, Hollustuvernd ríkisins, heilbrigðiseftirliti Kópavogssvæðis, heilbrigðiseftirliti Vestfjarða, heilbrigðisnefnd Hafnar fjarðar, Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, heilbrigðiseftirliti Austurlands, heil brigðisnefnd Austurlands, BSRB, heilbrigðiseftirliti Vesturlandssvæðis, heilbrigðisnefnd Garðabæjar og Bessastaðahrepps, heilbrigðisnefnd Sauðárkrókssvæðis og heilbrigðiseftirliti Norðurlands vestra, heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra, heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar svæðis, heilbrigðiseftirliti Reykjavíkursvæðis, Reykjavíkurborg, heilbrigðisnefnd Fljóts dalshéraðs og Borgarfjarðar eystri, umhverfis- og heilbrigðisnefnd Akranessvæðis, fulltrúa í stjórn Hollustuverndar ríkisins (Kristínu Einarsdóttur), heilbrigðisnefnd Kjósarsvæðis, stjórn Sambands sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi, bæjarráði Hafnarfjarðar, Náttúru verndarsamtökum Austurlands (NAUST) og landlæknisembættinu.
     Fram kom í umsögnum nokkurra fyrrgreindra aðila að engin samtök atvinnurekenda sé að finna á tilteknum eftirlitssvæðum, sbr. 11. gr. Svipuðu máli gegnir um náttúruverndar nefndir sem hafa mjög óljósa og veika stöðu samkvæmt lögum um náttúruvernd og utan Reykjavíkur spanna umdæmi þeirra ekki yfir kjördæmi. Víða hafa náttúruverndarnefndir líka verið lagðar af og málasvið þeirra lagt til annarra nefnda. Hollustuvernd ríkisins bendir í umsögn sinni á þá þversögn að þeir sem eftirlit beinist að eigi að hafa veruleg áhrif á framkvæmd mála, en neytendur sem eitt helsta markmið laganna beinist að (sbr. að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði) eiga sér engan lögskipaðan málsvara samkvæmt frum varpinu. Efast talsmenn Hollustuverndar ríkisins um að slík skipan mála samræmist ákvæðum EES-samningsins og markmiðum um óháð opinbert eftirlit sem taki sérstakt tillit til hagsmuna neytenda. Engin sérstök athugun fór fram á þessum þætti málsins á vegum umhverfisnefndar þrátt fyrir ítrekaðar ábendingar fulltrúa minni hlutans um það atriði.

5. Hollustuháttaráð, samsafn þrýstihópa í stað stjórnar.
    Tillögur meiri hlutans gera, á svipaðan hátt og frumvarpið, ráð fyrir að stjórn Hollustu verndar ríkisins verði lögð niður og í hennar stað komi svonefnt hollustuháttaráð, „sem hafi það hlutverk að fjalla um þá þætti sem falla undir lögin og varða atvinnustarfsemi, svo sem samhæfingu krafna og eftirlits. … Ráðherra skal leita álits ráðsins um þá þætti er varða at vinnustarfsemi, svo sem um lagabreytingar og stefnumarkandi reglugerðir, samþykktir og gjaldskrár.“ Samkvæmt frumvarpinu skyldu eiga sæti í ráðinu fimm menn, þar af tveir full trúar samtaka atvinnurekenda (VSÍ og VMSÍ), fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga, auk forstjóra Hollustuverndar ríkisins og formanns sem ráðherra skipaði.
    Meiri hlutinn gerir tillögu um fjóra til viðbótar í ráðið, tilnefnda af Alþýðusambandi Ís lands, Hinu íslenska náttúrufræðifélagi, Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa og land læknisembættinu. Þannig er ráð þetta orðið níu manna stofnun og á ráðherra að setja því starfsreglur „að fengnum tillögum þess“.
    Rökin fyrir upphaflegri tillögu ráðherra eru samkvæmt athugasemdum við frumvarpið að hafa „hugfast að stærsti hluti kostnaðar er borinn af atvinnuvegunum, þar á meðal ríki og sveitarfélögum“. Samkvæmt upplýsingum Hollustuverndar ríkisins eru aðeins um 5 millj. kr. af um 180 millj. kr. rekstrarkostnaði stofnunarinnar fengnar með eftirlitsgjöldum. Gjaldtökumál geta því ekki talist gild röksemd fyrir að lögfesta skipan sem þessa.
    Minni hlutinn telur rangt að ákveða nú að leggja niður stjórn Hollustuverndar ríkisins og setja í staðinn ráð þetta. Engin samkvæmni er í gjörðum framkvæmdarvaldshafa sem leggur til þessa skipan mála. Sú stefna hefur verið ríkjandi hjá umhverfisráðuneytinu að hafa stjórnir yfir stofnunum þess, sbr. stjórn sem sett var yfir Náttúrufræðistofnun Íslands með lögum nr. 60/1992, yfir Náttúruvernd ríkisins með lögum nr. 93/1996 og stjórn sem ráðherra skipaði nýverið yfir Landmælingar ríkisins, þar sem engin stjórn var fyrir. Engar þær breytingar hafa orðið á starfsemi Hollustuverndar ríkisins sem kalla sérstaklega á að stjórn yfir stofnuninni verði nú aflögð. Tillagan samkvæmt frumvarpinu ber þess merki að nefndin sem samdi frumvarpið hafi talið stjórn Hollustuverndar til trafala og fremur viljað tryggja ítök atvinnurekenda „um samhæfingu krafna og eftirlits … og stefnumarkandi reglugerðir“ en að hafa stjórn skipaða fulltrúum kjörnum af almannavaldi eins og Alþingi. Vakin er athygli á umsögn Hollustuverndar ríkisins um þetta efni (sjá fylgiskjal II) þar sem stendur meðal annars:
    „Það vekur athygli að hollustuháttaráð og verkefni þess er að finna í þeim kafla frum varpsins sem ber heitið stjórn, skipan og starfsmenn og að verkefni ráðsins eru í raun betur skilgreind en í dag á við um verkefni stjórnar Hollustuverndar. Hlutverkið er einnig víðtækt og skarast á við verkefni Hollustuverndar, þ.e. samhæfing krafna og eftirlits og tillögugerð um framkvæmd mála … Verksviðið er takmarkað við atvinnustarfsemi, en mestur hluti eftirlits á sviði mengunarvarna og matvæla- og eiturefnaeftirlits beinist að atvinnustarfsemi. Hagsmunaaðilar eiga því að fá veigamikið hlutverk í ráði sem falið er samræmingar- og ráðgjafarhlutverk í stjórnsýslunni og það jafnvel skörinni ofar en á við um Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga. Samkvæmt frumvarpinu eru völdin einnig tekin af ráðherra, hann getur lítið gert án þess að leita álits hjá ráðinu! Stórlega er efast um að þetta sé rétta leiðin til að byggja upp forvarnir og óháð eftirlit til að tryggja hagsmuni neytenda og lífríkis. Þá er hætt við að starfsemi ráðsins skarist við starfsemi matvælaráðs sem er samstarfsráð skipað á grundvelli ákvæða matvælalaga og skipað er fulltrúum opinberra stofnana (fagaðila) sem fara með yfirumsjón og að hluta til framkvæmd opinbers matvælaeftirlits.“
     Þótt menn geti haft skiptar skoðanir á gjörðum stjórnar Hollustuverndar ríkisins eins og fleiri slíkra stjórna, verður því ekki á móti mælt að stjórnin hefur í mörgum tilvikum veitt nauðsynlegt aðhald og stuðning, jafnt inn á við sem út á við. Í stað tilviljunarkenndrar ráðs mennsku gagnvart einstökum ríkisstofnunum ættu stjórnvöld að móta almenna stefnu um yfirstjórn þeirra og tengsl við einstök ráðuneyti sem þær heyra undir. Þetta er meðal annars rétt að gera í ljósi nýlegra laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem forstjórum stofnana eru færð mjög aukin völd.
    Frá Hollustuvernd ríkisins komu fram hugmyndir um að í stað stjórnar komi innri fram kvæmdastjórn og utanaðkomandi fagráð sem veiti faglega og stefnumótandi ráðgjöf. Full trúar minni hlutans lýstu sig reiðubúna til að skoða slíkar hugmyndir ef það yrði ofan á að leggja af stjórn yfir Hollustuvernd ríkisins. Fagráð væri þá hugsað til að auka tengsl stofn unarinnar út á við, meðal annars við rannsóknastofnanir og háskóla.

6. Hollustuvernd ríkisins áfram í fjársvelti.
    Í frumvarpi ríkisstjórnarinnar kemur ekkert fram sem vekur vonir um stefnubreytingu í málefnum Hollustuverndar ríkisins að því er snertir fjárveitingar og uppbyggingu stofnun arinnar sem faglegs og óháðs eftirlitsaðila. Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis sem fylgir frumvarpinu, samin í samráði við umhverfisráðuneyti, er lokaniðurstaðan þessi: „Að öllu samanlögðu er það mat fjármálaráðuneytis að frumvarpið hafi ekki í för með sér teljandi breytingar á útgjöldum ríkissjóðs.“ Um þetta mat segir meðal annars í athugasemd um Hollustuverndar ríkisins sem bárust umhverfisnefnd:
    „Ekki er vikið einu orði í umsögninni [frá fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis] að auknu stjórnsýsluhlutverki Hollustuverndar vegna alþjóðasamninga eins og EES. Er þetta með ólíkindum þegar haft er í huga að stofnunin fer með umfangsmeira hlutverk á þessu sviði en nokkur önnur stofnun hér á landi, að tilteknum ráðuneytum undanskildum. Það sama gildir um rannsóknar- og vöktunarskyldu sem fellur á stofnunina vegna þessara mála. Í lok B. liðar og 2. mgr. C. liðar athugasemda með frumvarpinu kemur m.a. fram hvert umfang EES-mála er hjá Hollustuvernd ríkisins og jafnframt að við endurskoðun laga nr. 81/1988 hafi verið tekið sérstakt tillit til þessara mála og breyttrar stjórnsýslu. Hvernig getur þetta farið fram hjá þeim sem eiga að gera grein fyrir kostnaði vegna þessarar starfsemi? Þegar á heildina er litið getur aukin rekstrarþörf vegna EES-mála skipt tugum milljóna í árlegum rekstrar-, rannsóknar- og vöktunarkostnaði.“ Enn fremur má minna á nýlega úttekt á mannaflaþörf Hollustuverndar, þar sem talið er algjört lágmark að bætt verði við 20 ársverkum hjá stofnuninni til að sinna lögboðnum verkefnum.

7. Stór eftirlitssvæði eru jafnvel með einn heilbrigðisfulltrúa.
    Samkvæmt 15. gr. frumvarpsins var kveðið á um að „á hverju eftirlitssvæði [skuli] starfa a.m.k. tveir heilbrigðisfulltrúar í fullu starfi og skal annar þeirra jafnframt vera fram kvæmdastjóri eftirlitsins“.
    Í athugasemdum frumvarpsins við þessa grein segir m.a.: „Mikilvægt er að ekki starfi færri en tveir heilbrigðisfulltrúar á hverju eftirlitssvæði bæði til þess að tryggja að ætíð sé heilbrigðisfulltrúi á staðnum og eins til þess að fyrirbyggja faglega einangrun aðila. Vegna
eðlis starfans er mjög mikilvægt að ávallt sé heilbrigðisfulltrúi tiltækur auk þess sem sú verkaskipting hefur komist á í eftirlitinu með auknum kröfum til mengunarvarna að einn heilbrigðisfulltrúi sérhæfi sig í mengunarvarnaeftirliti.“
    Meiri hluti umhverfisnefndar gerir þá breytingartillögu við frumvarpið að einungis sé lögboðið að einn heilbrigðisfulltrúi starfi á hverju eftirlitssvæði, sem alls staðar utan Reykjaneskjördæmis eru hin sömu og kjördæmi landsins. Þessi breytingartillaga og rök stuðningur fyrir henni í nefndaráliti meiri hlutans tala skýru máli um mat stjórnarflokkanna á gildi heilbrigðiseftirlits og mengunarvarna.
     Ákvæði frumvarpsins um tvo heilbrigðisfulltrúa að lágmarki voru meðal fárra ákvæða frumvarpsins sem hlutu almennt jákvæðar undirtektir. Undantekningar þar að lútandi voru umsagnir Vinnuveitendasambands Íslands og stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Með breytingartillögunni verður meiri hlutinn við kröfum þessara aðila en gengur þvert á sjónarmið heilbrigðisnefnda og heilbrigðiseftirlits einstakra svæða. Hjá nokkrum þeirra komu fram þau sjónarmið að athuga ætti viðmiðun við íbúafjölda og miða þá við einn starfsmann í fullu starfi fyrir hverja 5.000 íbúa. Ljóst er að verði þessi tillaga meiri hlutans samþykkt, um að fullnægjandi geti talist að lögum að aðeins einn heilbrigðisfulltrúi starfi á eftirlitssvæði, verður það áfall fyrir fjölmarga sem tryggja vilja viðunandi heilbrigðis eftirlit um land allt.
    Tillagan um tvo heilbrigðisfulltrúa að lágmarki á eftirlitssvæði helst í hendur við stækkun eftirlitssvæðanna. Frá landfræðilega stærstu kjördæmunum eins og Austurlandi hafa heyrst efasemdaraddir um hvort réttmætt sé að hafa aðeins eitt eftirlitssvæði í kjördæmi. Þegar fellt er síðan niður það öryggisákvæði að heilbrigðisfulltrúar séu að minnsta kosti tveir á hverju svæði verður sú skipan mála sem gert er ráð fyrir í 11. gr. enn meira álitamál.

8. Ótraustur grunnur undir gjaldskrár.
    Ákvæði 12. gr. frumvarpsins um fjármál, álagningu eftirlitsgjalda og gjaldskrár eiga örugglega eftir að valda deilum eins og frá þeim hnútum er gengið. Til bóta er sú breytingartillaga meiri hlutans að heilbrigðisnefndir en ekki sveitarstjórnir geri fjárhagsáætlanir, en eftir stendur að það skal vera „innan fjárhagsramma sem sveitarfélögin setja“. Þá er sú hlið sem snýr að greiðendum eftirlitsgjalda, en þeir munu vísa til þess að eðlilegt sé að gjöld fyrir eftirlit séu samræmd á landsmælikvarða. Af hálfu eftirlitsaðila og sveitarstjórna verður eðlilega á það bent að kostnaður við heilbrigðiseftirlit á stórum þéttbýlissvæðum og í dreifbýli sé misjafn og eigi sú staðreynd að endurspeglast í hámarksgjaldskrá sem ráðherra er ætlað að setja.
    Grundvallaratriði ætti að vera að þegnum landsins sé óháð búsetu tryggt sama öryggi og aðstaða um hollustuhætti og mengunarvarnir. Ákvæði frumvarpsins eru langt frá að tryggja að slíku markmiði verði náð. Verði aðeins ráðinn einn heilbrigðisfulltrúi á eftirlitssvæði eins og orðið gæti niðurstaðan samkvæmt tillögu meiri hluti nefndarinnar gengur það augljóslega gegn jafnræðissjónarmiðum. Í sömu átt vísar ótryggur fjárhagsgrundvöllur heilbrigðiseftirlits, einkum á stórum en tiltölulega fámennum eftirlitssvæðum.

9. Tvískipt kæruferli sem skapar réttaróvissu.
    Sá kafli frumvarps ríkisstjórnarinnar sem er fáránlegastur miðað við eðlilega stjórnsýslu eru ákvæði 6., 31. og 32. gr. um útgáfu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur og um málsmeðferð og úrskurði. Samkvæmt þessum ákvæðum skyldi ráðherra einn hafa allt í hendi sér um starfsleyfi fyrir fjárfestingar sem næmu hærri upphæð en 950 millj. kr., jafnt útgáfu starfs leyfanna sem úrskurði í kærumálum. Var þetta í góðu samræmi við ítrekaða útgáfu ráðu neytisins á ólögmætum reglugerðum um meðferð kærumála, sem undanfarin missiri hefur leitt til réttleysis almennings þegar um starfsleyfi er að ræða. Á þetta var ítrekað bent við umræður á Alþingi af fulltrúum í minni hluta umhverfisnefndar og einnig á fundum í nefndinni. Var leitað eftir því að fá sérstaka athugun á stjórnsýsluþætti málsins að því er kæruleiðir varðar sem og um aðild fulltrúa atvinnurekenda að heilbrigðisnefndum. Við þessu var orðið á síðustu stigum nefndarstarfsins, og eins og áður var getið kom Halldór Jónsson héraðsdómslögmaður með stuttum fyrirvara á fund nefndarinnar en hann starfaði áður hjá umboðsmanni Alþingis. Svaraði Halldór fyrirspurnum nefndarmanna og tók í framhaldi af því saman minnispunkta (sjá samantekt hans í fylgiskjali I).
    Leiddi þetta til þess að meiri hlutinn sá sig knúinn til að gera breytingar á þessum þætti frumvarpsins á síðustu stigum umfjöllunar í nefndinni, vissulega til verulegra bóta frá upp haflegu frumvarpi, en þó langt frá því að tryggja örugga kærumeðferð og stjórnsýslu. Til lögur meiri hlutans gera ráð fyrir að heilbrigðisnefndir og Hollustuvernd ríkisins gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, Hollustuvernd með vísan til sérstaks fylgiskjals með lögun um. Slík starfsleyfi og ákvarðanir um þau „má kæra til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun Hollustuverndar ríkisins eða heilbrigðisnefnda“. (32. gr.) Öðrum málum er varða ágreining „um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda“ er heimilt að vísa til sérstakrar úrskurðarnefndar, sem kveður upp fullnaðarúrskurði innan stjórn sýslunnar.
    Eftir stendur því að tveir aðilar, sérstök úrskurðarnefnd og ráðherra, geta þurft að fjalla samtímis um efnisatriði sem varða eitt og sama málið þrátt fyrir viðleitni meiri hlutans til að greina þar á milli. Um þetta segir Halldór Jónsson hdl. í áliti sínu til umhverfisnefndar:
    „Það er annað sem vert er að nefna í þessu samhengi en það eru aðrar stjórnvaldsákvarð anir en um útgáfu starfsleyfis. Þar gerir frumvarpið ráð fyrir að öll mál hljóti afgreiðslu úr skurðarnefndarinnar. Það er því ekki ætlast til að úrskurðarnefndin láti þá tegund rekstrar, sem talin er í fyrrgreindu fylgiskjali, sig ekki varða.“
    Minni hlutinn leggur áherslu á að hér hefði átt að ganga hreint til verks, fela einum og sama aðila úrskurðarvald í málefnum sem hljóta kærumeðferð samkvæmt lögunum og hafa þannig fast land undir fótum fyrir alla hlutaðeigandi. Eðlilegt væri að fela sérstakri úrskurð arnefnd það verkefni í stað þess að hafa ágreiningsefni um starfsleyfi atvinnurekstrar á borði ráðherra til úrskurðar. Slíkt fyrirkomulag er með öllu ástæðulaust og mun óhjákvæmi lega valda tortryggni. Hvergi í nágrannalöndum er sá háttur á hafður að ráðherra skeri úr um kærumál vegna starfsleyfa fyrirtækja heldur er meðferð slíkra ágreiningsmála falin sér stökum kærunefndum. Það er augljóslega veiting starfsleyfa til stóriðjufyrirtækja sem veldur þráhyggju ríkisstjórnarinnar og meiri hluta umhverfisnefndar í þessu efni. Það er illt til þess að vita þegar pólitísk tortryggni verður æ yfirsterkari eðlilegri réttargæslu og öryggi í málsmeðferð.

9. Ýmsir fleiri agnúar á frumvarpinu.
    Hér hefur verið vikið að stærstu veikleikum þessa frumvarps og tillagna meiri hluta um hverfisnefndar um afgreiðslu þess. Á margt fleira mætti benda sem athugavert er við málið.
    Sérkennilegt er að sett er inn skilgreining á mengunarvarnaeftirliti og hollustuvernd í 3. gr. með vísan til eftirlits með eiturefnum og hættulegum efnum og með sama hætti skil greining á hollustuvernd með vísan í matvælaeftirlit, sem síðan eru hvergi til umfjöllunar í frumvarpinu.Verður það meðal annars til þess að ráðherra hefur ekki möguleika til undan þágu um þau efni skv. 7. gr. frumvarpsins, þar sem hvergi er í þessu frumvarpi gert ráð fyrir eftirliti með matvælum, eiturefnum og hættulegum efnum, nema þar sem fjallað er um inn flutningseftirlit með matvælum og eiturefnum í bráðabirgðaákvæði III. Einnig sýnist vanta lagastoð að því er varðar setningu gjaldskrár fyrir eftirlit með matvælum, eiturefnum og hættulegum efnum.
    Þá er óljóst hvernig standa skuli að breytingum á yfirstjórn Hollustuverndar ríkisins. Nú er framkvæmdastjóri yfir stofnuninni en tilskilið er samkvæmt frumvarpinu að forstjóri verði ráðinn. Gert er ráð fyrir að lögin öðlist gildi þegar í stað. Eftir breytingar samkvæmt frumvarpinu, meðal annars þá að engin stjórn verður lengur yfir Hollustuvernd ríkisins, fær stofnunin stöðu líkt og um sé að ræða deild í umhverfisráðuneytinu.
    Samkvæmt bráðabirgðaákvæði II eiga núverandi heilbrigðisnefndir að starfa til 1. ágúst 1998 en þá eiga nýjar nefndir skv. 11. gr. að taka við af þeim. Það er mikil bjartsýni að ætla
að kosningu þeirra og öðru sem að starfi þeirra lýtur verði lokið innan þessara tímamarka, ekki síst þar eð fjöldi sveitarstjórna þarf að koma sér saman um nefndarskipan innan flestra eftirlitssvæða.
    Kærufrestur til ráðherra vegna útgefins starfsleyfis samkvæmt ákvörðun Hollustuverndar ríkisins er tvær vikur samkvæmt breytingartillögum meiri hlutans við 32. gr. frumvarpsins. Þetta telur minni hlutinn óþarflega stuttan frest og má benda á að í Danmörku er hliðstæður frestur fjórar vikur og í Noregi þrjár vikur.
    Sá háttur að auka við lögin fylgiskjali með upptalningu á atvinnurekstri sem Hollustu vernd ríkisins veitir starfsleyfi er í senn óvanalegur og ekki gott fordæmi í lagasetningu. Gerir þetta lagasetninguna ótrausta að þarflausu. Augljóslega er fylgiskjalinu ætlað að vera hluti af lögunum og hefði því átta að setja ákvæði þess inn í þau á viðeigandi stað.

Frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnar.
    Óvandaður undirbúningur setur mark sitt á þetta frumvarp og óskiljanlegt óðagot hefur einkennt meðferð þess allt frá því málið kom til umræðu 23. október 1997 þar til frumvarpið var afgreitt úr nefnd 20. febrúar 1998. Minni hluti umhverfisnefndar lýsti áhuga sínum á að vinna áfram að frumvarpinu í nefndinni í von um að samkomulag gæti tekist um frekari breytingar og helst samstaða um afgreiðslu málsins í heild. Yfir störfum nefndarinnar hvíldi skuggi þess samkomulags sem umhverfisráðherra bauð upp á og fallist var á rétt fyrir jólahlé þingsins um að málið yrði lögfest um mánaðamót ferbrúar/mars 1998. Minni hlutinn telur enn mikið vanta á að unnt sé að styðja frumvarpið eins og það lítur út að teknu tilliti til breytingartillagna meiri hlutans og leggur því til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Er þá haft í huga að endurbætt og vel unnið frumvarp verði lagt fyrir Alþingi strax og haustþing kemur saman og það lögfest fyrir lok ársins 1998.

Alþingi, 23. febr. 1998.

Hjörleifur Guttormsson,

frsm.

Ásta B. Þorsteinsdóttir.

Kristín Halldórsdóttir.

Fylgiskjal I.

Álit Halldórs Jónssonar hdl.

(18. febrúar 1998.)

    Tekið skal fram að Halldór Jónsson héraðsdómslögmaður vann álit þetta fyrir nefndina með stuttum fyrirvara og hafði því skamman tíma til vinnslu þess. Breyting var gerð á til lögum meiri hluta umhverfisnefndar hvað varðar útgáfu starfsleyfis eftir að álit þetta lá fyrir.

1.

    Ég vísa til símtals okkar fyrr í kjölfar fundar umhverfisnefndar. Það varð úr að ég mundi setja á blað nokkra minnispunkta um það sem fram fór á fundinum og snerti stjórnsýsluþátt frumvarpsins. Af þeim tíma sem ég hef haft til umráða leiðir að umfjöllun mín verður í lág marki.

2.

    Frumvarp til laga um hollustuhætti (og mengunarvarnir) fjallar um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í frumvarpinu eru annars vegar ítarlegar reglur um stjórn þessara mála og hins vegar koma fram markmið sem útfæra skal í reglugerðum. Þessar útfærslur skapa hinn efnislega grundvöll laganna, þ.e. þær reglur sem borgurum er ætlað að hlíta. Ákvæði laganna um meðferð ágreiningsmála verður að lesa í þessu ljósi. Þannig er eðlismunur á meðferð ágreiningsmála milli stjórnvalda um stjórnkerfið sem slíkt og meðferð ágreiningsmála þar sem borgari sættir sig ekki við ákvörðun stjórnvalds um efnisatriði. Það eru síðarnefnd ágreiningsmál sem fjallað er um í stjórnsýslurétti í sambandi við kærumeðferð, þ.e. meðferð stjórnsýslukæra. Fyrrnefndu málin koma stjórnsýslurétti að sjálfsögðu við, og þá einkum varðandi það úrlausnarefni, hvort tiltekið stjórnvald hafi verið bært til tiltekinna ráðstafanna gagnvart einstaklingi eða félagi. Þá aðferð að setja í lög sérstakan farveg til lausnar ágreiningsmála milli stjórnvalda mun ég ekki fjalla um að öðru leyti, en vil þó geta þess að samkvæmt almennum reglum á ráðherra úrslitaorð í slíkum efnum.
    Ég mun fyrst víkja að stjórnsýslukærum samkvæmt frumvarpinu en fjalla síðar um skipan heilbrigðisnefnda og vandamál sem snerta sveitarfélög. Í lokin mun ég vekja athygli almennt á efnisþáttum frumvarpsins sem snerta valdframsal löggjafans til umhverfisráðherra.

3.

    Með stjórnsýslukæru er átt við það réttarúrræði þegar aðili máls eða annar sá sem kæru rétt á skýtur stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem skylt er að endurskoða ákvörðun ina. (Páll Hreinsson, Stjórnsýslulögin — skýringarrit, bls. 251.) Í frumvarpinu er, að teknu tilliti til þeirra breytingartillagna sem liggja nú fyrir, ráð fyrir því gert að allir geti látið reyna á stjórnvaldsákvörðun sem tekin hefur verið á grundvelli laganna (frumvarpsins). Er hér um að ræða ákvörðun um starfsleyfi skv. 6. gr. og ákvörðun um þvingunarúrræði sam kvæmt VI. kafla, svo eitthvað sé nefnt. Til úrlausnar í slíku máli er þá hvort tiltekin efnis skilyrði séu uppfyllt.
    Frumvarpið eins og það er nú gerir ráð fyrir að úrlausnarefni um veitingu starfsleyfis fái úrlausn hjá tveimur mismunandi stjórnvöldum, enda þótt reyna kunni á sömu efnisskilyrði. Eru það heilbrigðisnefndir og úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. og Hollustuvernd ríkisins og ráðherra samkvæmt 32. gr., sbr. 1. mgr. 6. gr. Í fylgiskjali með breytingartillögum kemur fram hvaða mál það eru sem lúta síðarnefndri meðferð. Aðgreiningin er gerð á grundvelli eðlis rekstrarins.
    Ég vil geta þess hér að það er að mínum dómi ekkert sem mælir gegn þeirri leið, sem farin er í frumvarpinu, að veiting starfsleyfis fari eftir mismunandi leiðum eftir eðli mála. Er eðlilegt að viðameiri mál fái aðra og viðurhlutameiri afgreiðslu en léttvægari mál. Ég geri á hinn bóginn athugasemdir við kærumeðferð þessara mála.
    Í málum er snerta útgáfu starfsleyfis kveður úrskurðarnefnd annars vegar og ráðherra hins vegar upp fullnaðarúrskurði innan stjórnsýslunnar. Það er með öðrum orðum ekki gert ráð fyrir að aðili innan stjórnsýslunnar skeri úr í öllum málum af sama toga, en eins og áður segir kann úrskurður ráðherra og úrskurður nefndarinnar að velta á sama efnisatriði. Samkvæmt þessu getur sú staða komið upp samkvæmt frumvarpinu að tveir andstæðir fullnaðarúrskurðir liggi fyrir innan stjórnsýslunnar um túlkun á tilteknu reglugerðarákvæði. Sú skipan mála væri óeðlileg.
    Það er annað sem vert er að nefna í þessu samhengi en það eru aðrar stjórnvaldsákvarð anir en um útgáfu starfsleyfis. Þar gerir frumvarpið ráð fyrir að öll mál hljóti afgreiðslu úr skurðarnefndar. Því er ekki ætlast til að úrskurðarnefndin láti þá tegund rekstrar, sem talin er í fyrrgreindu fylgiskjali, sig ekki varða.

4.

    Í frumvarpinu kemur fram að heilbrigðisnefndir séu skipaðar sjö mönnum, þar af tveimur sem hafa ekki atkvæðisrétt. Staða nefndarmanna sem hafa ekki atkvæðisrétt er mjög sérstæð, svo ekki sé fastar að orði kveðið. Þeir teljast vera nefndarmenn og þurfa því að uppfylla skilyrði þar að lútandi, þar á meðal um hæfi. Engar skýringar er að finna um það hvers vegna tveir nefndarmenn hafa þessa stöðu en ekki t.d. stöðu áheyrnarfulltrúa með tillögurétti, svo sem tíðkast gjarnan. Ég tel ekki ástæðu til að fjalla nánar um þessa tilhögun.
    Svo sem ég benti á í dag hefur sú aðferð færst í vöxt í stjórnsýslu að láta hagsmunaaðila ekki eiga beina aðild að stjórnvaldsákvörðunum en gefa þeim þess í stað rétt til að koma að sjónarmiðum sínum með umsögnum. Er þessi leið talin hafa þá kosti að úrlausnir stjórnvalds verði trúverðugri en verið hefði ef hagsmunaaðilar ættu beina aðild að þeim, án þess að hagsmunum þeirra sé varpað fyrir róða. Ég mun að öðru leyti en þessu ekki tjá mig um tilhögun frumvarpsins í þessa veru.
    Ég tek fram að þessi sjónarmið eiga ekki við í sama mæli þegar kemur að skipan holl usturáðs, enda hef ég ekki séð í yfirferð minni að hollusturáð fari með stjórnsýsluvald.

5.

    Þegar litið er til þess að þeir sem nota munu lög um hollustuhætti og mengunarvarnir eru í mörgum tilvikum ólöglærðir tel ég eðlilegt að bætt verði í VI. kafla umfjöllun um rétt aðila samkvæmt stjórnsýslurétti. Ekki er þó tilefni til að óttast að stjórnsýslulögin eigi ekki við í þessum málum.

6.

    Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sveitarstjórnir komi með ýmsum hætti að stjórn holl ustu- og mengunarvarnarmála. Þannig skipa sveitarstjórnir flesta nefndarmenn í heilbrigðis nefndir og hafa umsjón og bera ábyrgð á fjármálum þeirra. Engar reglur eru þó að finna í frumvarpinu um útfærslu á þessu, t.d. um ákvarðanatöku. Í þessu sambandi má geta þess að núgildandi lög eru ítarlegri um þetta en þar eru þó mun færri sveitarfélög um hverja heilbrigðisnefnd. Ég tel vafalaust að frumvarpið muni þegar leiða til erfiðra deilna milli sveitar félaga. Að öðru leyti treysti ég mér ekki til að fjalla um þennan þátt miðað við gefinn tíma.

7.

    Ég get ekki látið hjá líða að vekja athygli umhverfisnefndar á að í frumvarpið skortir efnisleg ákvæði, sem ráðherra er síðar ætlað að útfæra með stjórnvaldsfyrirmælum. Ég tek þetta fram vegna þeirra alvarlegu úrræða sem frumvarpið veitir stjórnvöldum, svo sem stöðvun atvinnurekstrar. Það er ekki ólíklegt að þær raddir muni heyrast að 4. og 5. gr. frumvarpsins feli í sér of víðtækt valdframsal til ráðherra til þess að grípa inn í réttindi borgaranna sem varin eru af stjórnarskránni. Á það skal bent í þessu sambandi að viss þróun hefur átt sér stað síðustu ár í þessum efnum, annars vegar með setningu stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, og hins vegar í dómstólum landsins. Þar sem ég hef ekki hugað að þessu sérstaklega í yfirferð minni mun ég ekki tjá mig um þetta efni.

8.

    Á fundinum í dag var m.a. fjallað um hlutlæga refsiábyrgð sem fram kemur í breytingar tillögu. Ég vil vegna þessa benda á að Ragnheiður Bragadóttir, lektor við lagadeild Háskóla Íslands, hefur m.a. sérhæft sig í umhverfisrefsirétti.



Fylgiskjal II.

Umsögn Hollustuverndar ríkisins um

frumvarp til laga     um hollustuhætti.

(21. nóvember 1997.)

    Vísað er til erindis umhverfisnefndar Alþingis dags. 7. nóvember 1997 þar sem óskað er eftir umsögn Hollustuverndar ríkisins um frumvarp til laga um hollustuhætti (194. mál), sem ætlað er að koma í stað laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, og laga nr. 7/1953, um hundahald og varnir gegn sullaveiki.
    Þrír fulltrúar í stjórn Hollustuverndar ríkisins, Ingunn St. Svavarsdóttir og varamaður hennar, Jón Erlingur Jónasson, og Karl Björnsson fyrir hönd Sambands íslenskra sveitar félaga komu með beinum hætti að starfi þeirrar nefndar sem skilaði drögum að frumvarpi til laga um hollustuhætti til umhverfisráðherra. Í mörgum atriðum er varða ákvæði frumvarpsins eins og því var skilað til umhverfisráðherra var um málamiðlun að ræða milli sjónarmiða nefndarmanna. Af þessum sökum telja framangreindir aðilar ekki eðlilegt að koma með athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
    Að beiðni stjórnar lögðu framkvæmdastjóri og forstöðumenn stofnunarinnar fram hjá lagða umsögn um frumvarpið. Stjórnin tók hana ekki til efnislegrar umfjöllunar, en telur eðlilegt að sjónarmið starfsmanna stofnunarinnar berist til umhverfisnefndar. Kristín Einarsdóttir stjórnarmaður mun skila séráliti til nefndarinnar, en Sigurður Óskarsson lagði fram hjálagða bókun ásamt greinargerð.

F.h. stjórnar Hollustuverndar ríkisins,

Hermann Sveinbjörnsson, framkvstj.

Fskj. 1.

BÓKUN
við umsögn um frumvarp til laga um hollustuhætti.

Varðar 20. gr. frumvarpsins.
    Áréttuð er tillaga fulltrúa Alþingis í stjórn Hollustuverndar ríkisins sem kynnt var um hverfisráðuneytinu með bréfi dags. 29/11/1996:

    „Stjórn Hollustuverndar ríkisins skal vera óbreytt, þ.e.a.s. 5 manna stjórn með tveim full trúum kosnum af Alþingi, tveim skipuðum af ráðherra og einum frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.“

Sigurður Óskarsson stjórnarmaður

í Hollustuvernd ríkisins.

Greinargerð með bókun:

Greinargerð um aðild og störf endurskoðunarnefndar.

    Endurskoðunarnefndin var skipuð af umhverfisráðherra 16/02/1996. Formaður nefndar innar var skrifstofustjóri umhverfisráðuneytisins, Ingimar Sigurðsson. Í nefndinni sátu og unnu allir stjórnarmenn Hollustuverndar aðrir en fulltrúar Alþingis, Kristín Einarsdóttir og Sigurður Óskarsson.
    Formaður Hollustuverndar, skipuð af ráðherra, sat í nefndinni sem fulltrúi stjórnar, Karl Björnsson stjórnarmaður sat þar sem fulltrúi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Jón Erlingur stjórnarmaður, skipaður af ráðherra, sat fundi nefndarinnar sem varaformaður stjórnar Hollustuverndar.
    Fulltrúum Alþingis í stjórn Hollustuverndar var neitað um upplýsingar varðandi störf nefndarinnar og formanni Hollustuverndar og fulltrúa stjórnar í nefndinni var bannað, af formanni nefndarinnar, að veita þeim nokkrar efnislegar upplýsingar um nefndarstörfin á starfstíma nefndarinnar m.a.s. löngu eftir að drög að lagabreytingunum voru komin í hendur umbjóðenda annarra stjórnarmanna.
    Aðdragandi og stjórn vinnubragða við þessa lagasmíð virðist að verulegu leyti hafa snúist um valdabaráttu.
    Ítrekuð tilraun er nú gerð, með lagalega vafasömum og ólýðræðislegum aðferðum, til að auka völd framkvæmdarvaldsins á kostnað Alþingis og nú, á síðasta stigi, einnig á kostnað sveitarfélaganna, sbr. lokaniðurstöðu í frumvarpinu varðandi stjórn Hollustuverndar.
    Verulegum fjármunum hefur verið til kostað, m.a. gefnar út að tilhlutan umhverfisráðu neytis, í janúar og júní 1996, tvær skýrslur þar sem sérstök áhersla er lögð á, án nokkurra raka og með villandi hætti, að leitast við sýna fram á hversu mikilvægt sé að eyða áhrifum Alþingis í stjórn stofnunarinnar.
    Vinnubrögðum við gerð þessa frumvarps hafa fulltrúar Alþingis í stjórn Hollustuverndar mótmælt harðlega og með sannanlegum hætti, en án sýnilegs árangurs.



Fskj. 2.

Umsögn framkvæmdastjóra og forstöðumanna Hollustuverndar
um frumvarp til laga um hollustuhætti (194. mál).

(21. nóvember 1997.)

    Framkvæmdastjóri og forstöðumenn fagsviða Hollustuverndar ríkisins gera veigamiklar athugasemdir við frumvarpið og er umfjöllun um efnisatriði þess skipt upp í tvo kafla. Fyrst eru almennar athugasemdir um grundvallaratriði sem sérstök ástæða er til að draga fram og síðan koma athugasemdir við einstakar greinar og tillögur um orðalag tiltekinna greina. Jafnframt er rétt að fram komi að þeir sem að þessum athugasemdum standa, eða fulltrúar þeirra, eru tilbúnir til að mæta á fund umhverfisnefndar Alþingis og gera nánari grein fyrir efnisatriðum í þessari umsögn.

I. kafli. Almennar athugasemdir og áhersluatriði.
    Stjórn Hollustuverndar ríkisins átti fulltrúa í nefnd þeirri sem skipuð var til að endurskoða lög nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, en starfsmenn stofnunarinnar voru ekki hafðir með í ráðum við gerð tillagna að þessu frumvarpi. Endurskoðunarnefndin tók heldur ekki tillit til veigamikilla athugasemda framkvæmdastjóra og forstöðumanna Hollustuverndar þegar drög að þessu frumvarpi voru send til umsagnar í nóvember 1996. Því eru athugasemdir við það frumvarp sem nú er komið fram nokkuð umfangsmiklar.

Fækkun eftirlitssvæða og heilbrigðisnefnda.
    Helstu kostir frumvarpsins eru betri og markvissari uppsetning en er í gildandi lögum, auk þess sem fram koma mikilvægar skilgreiningar. Þá ætti fækkun eftirlitssvæða og ekki síður heilbrigðisnefnda að auðvelda og bæta framkvæmd eftirlits í héraði. Þetta eru veigamikil atriði sem mikilvægt er að ná fram. Ef til vill væri hægt að ganga lengra í sameiningu eftirlitssvæða, svo sem með því að sameina Reykjavíkursvæði og Kjósarsvæði. Er þá m.a. horft til þess að Reykjavíkursvæði mun taka yfir eftirlit á Kjalarnesi frá og með 1. janúar 1998 og þess að Kjósarsvæði hefur starfssvæði sem er nokkuð dreift, þ.e. Seltjarnarnesbær, Mosfellsbær og Kjósarhreppur. Mestu máli skiptir þó að eftirlit á hverju svæði sé virkt, að sjálfstæði heilbrigðisnefnda sé tryggt og að Hollustuvernd ríkisins geti sinnt sínu eftirlits- og yfirumsjónarhlutverki. Þar koma önnur ákvæði frumvarpsins til skoðunar.

Úrskurðarákvæði og starfsleyfi.
    Úrskurðarákvæðum er breytt með þessu frumvarpi og er það til verulegra bóta að vísa málum beint til úrskurðarnefndar í stað þess að kæra fyrst til stjórnar Hollustuverndar. Veiting starfsleyfa og úrskurðarákvæði hafa mikið verið til umræðu að undanförnu. Farsælasta lausnin gæti verið sú að ráðherra veiti ekki starfsleyfi, heldur verði starfs leyfisveitingar alfarið í höndum Hollustuverndar ríkisins og heilbrigðiseftirlits sveitar félaga . Þá er tryggt að ætíð verður unnt að kæra mál til úrskurðar á öðru stjórnstigi, ýmist til úrskurðarnefndar eða þá beint til ráðherra þegar um er að ræða umfangsmeiri atvinnu rekstur sem getur valdið mengun. Með umfangsmeiri atvinnurekstri er hér miðað við starf semi, eins og fram kemur í frumvarpinu, þar sem fjárfesting er meiri en 950 m.kr. Ráðherra fjallar þá eingöngu um þau atriði sem kunna að verða kærð af hálfu þess sem sækir um starfsleyfi eða annarra sem vilja kæra veitingu þess. Hafa ber í huga að í nálægum ríkjum er veiting starfsleyfa fyrir umfangsmikinn atvinnurekstur ekki í höndum ráðherra heldur stofnana eða sérstakra nefnda sem fara með það hlutverk.

Hagsmunatenging eftirlits.
    Hagsmunaaðilar eins og samtök atvinnurekenda og Samband íslenskra sveitarfélaga virðast hafa haft veruleg áhrif á frumvarpið, en eins og kunnugt er beinist eftirlit með holl ustuháttum og mengunarvörnum að starfsemi sveitarfélaga og almennum atvinnurekstri. Nægir að nefna tillögu frumvarpsins um skipan hollustuháttaráðs, þar sem hagsmunaaðilar munu hafa meiri hluta, tillögu um að atvinnurekendur skipi fulltrúa í heilbrigðisnefndir og tillögur um að sveitarstjórnir ráði heilbrigðisfulltrúa, setji þeim starfslýsingu og sjái um gerð fjárhagsáætlana. Nái þetta fram munu þeir sem eftirlit beinist að hafa veruleg áhrif á framkvæmd mála, en neytendur, sem eitt helsta markmið laganna beinist að (sbr. að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði), eiga sér engan lögskipaðan málsvara samkvæmt frum varpinu. Efast er um að slík skipan mála samræmist ákvæðum EES-samningsins og markmiðum um óháð opinbert eftirlit sem taki sérstakt tillit til hagsmuna neytenda. Evrópusambandið (ESB) er nú að endurskoða skipulag eftirlits og störf vísindanefnda á vegum stofnana bandalagsins. Meginmarkmið í endurskipulagningu mála hjá ESB er að einfalda löggjöf, leggja áherslu á neytendavernd og rjúfa hagsmunatengsl vegna eftirlits og hefur Evrópuþingið átt þar stóran hlut að máli. Kveikjan að þessu var ekki síst kúariðumálið þar sem ásakanir hafa komið fram um að eftirlitsskyldu hafi ekki verið sinnt. Sem dæmi má nefna að þeir sem fara með yfirstjórn landbúnaðarmála hjá ESB stjórna ekki lengur eftirlitsstarfsemi og vísindastarfi á því sviði, heldur hefur hún verið færð til þeirra sem fara með stjórn neytendamála og hollustuhátta. Hvaða rök eru fyrir því að taka þveröfuga stefnu hér á landi? Þau eru vandséð og því æskilegt að velja aðra nálgun við skipan hollustuhátta og mengunarvarna en gert er í frumvarpinu! Ef umhverfisnefnd Alþingis fellst ekki á þessi rök er mælst til þess að kannað verði hvort tillögur í þessu frumvarpi samræmist skuldbindingum vegna EES og markmiðum ESB um neytendavernd og skipan opinbers eftirlits og vísindalegra starfa á þessum sviðum.
    Vegna þess hversu ákveðið hagsmunaaðilar virðast sækja aðkomu sína að stjórnsýslunni er rétt að vekja athygli á að þessum aðilum hefur þegar verið tryggður mikill réttur með til komu stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Einnig er rétt að vekja athygli á að í þessum at hugasemdum er gerð tillaga um stjórnskipan Hollustuverndar ríkisins, sbr. athugasemdir um 20. gr. frumvarpsins, og gerir hún ráð fyrir nánum tengslum yfirstjórnar stofnunarinnar við hagsmunaaðila þannig að þeir séu upplýstir um framkvæmd mála og geti komið viðhorfum sínum á framfæri.

Nýtt stjórnsýslustig.
    Það vekur athygli að hollustuháttaráð og verkefni þess er að finna í þeim kafla frumvarpsins sem ber heitið stjórn, skipan og starfsmenn og að verkefni ráðsins eru í raun betur skilgreind en í dag á við um verkefni stjórnar Hollustuverndar. Hlutverkið er einnig víðtækt og skarast á við verkefni Hollustuverndar, þ.e. samhæfing krafna og eftirlits og tillögugerð um framkvæmd mála. Jafnframt stefnumörkun um atvinnustarfsemi! Á þetta ráð að móta stefnu í stóriðjumálum Íslendinga og er eðlilegt að slík starfsemi sé hluti af lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir? Verksviðið er takmarkað við atvinnustarfsemi, en mestur hluti eftirlits á sviði mengunarvarna og matvæla- og eiturefnaeftirlits beinist að atvinnu starfsemi. Hagsmunaaðilar eiga því að fá veigamikið hlutverk í ráði sem falið er samræm ingar- og ráðgjafarhlutverk í stjórnsýslunni og það jafnvel skörinni ofar en á við um Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga. Samkvæmt frumvarpinu eru völdin einnig tekin af ráðherra, hann getur lítið gert án þess að leita álits hjá ráðinu! Stórlega er efast um að þetta sé rétta leiðin til að byggja upp forvarnir og óháð eftirlit til að tryggja hagsmuni neytenda og lífríkis. Þá er hætt við að starfsemi ráðsins skarist við starfsemi matvælaráðs, sem er samstarfsráð skipað á grundvelli ákvæða matvælalaga og skipað er fulltrúum opinberra stofnana (fagaðila) sem fara með yfirumsjón og að hluta til framkvæmd opinbers matvælaeftirlits. Eins og nafnið bendir til væri eðlilegra að skipa fagaðila í hollustuháttaráð (enska „Council of Environmental and Public Health“), fela því að hluta til önnur verkefni og tengja starfsemi þess beint við starfsemi Hollustuverndar í stað þess að búa til nýtt stig í stjórnsýslu. Ef niðurstaðan verður önnur eiga neytendasjónarmið að minnsta kosti að vera jafn rétthá sjónarmiðum atvinnurekenda í ráðinu. Alþingi gæti einnig haft áhuga á að skipa fulltrúa í ráðið og það sama getur átt við landlækni sem er ráðgjafi ráðherra um framkvæmd laganna. Margt bendir til að skipan þessa ráðs geti verið verri valkostur en að hafa áfram stjórn yfir Hollustuvernd eins og verið hefur frá því stofnunin tók til starfa.

Sjálfstæði heilbrigðisnefnda.
    Tryggja verður sjálfstæði heilbrigðisnefnda og ákvörðunar- og tillögurétt nefndanna um framkvæmd heilbrigðiseftirlits eins og núgildandi lagaákvæði gera. Heilbrigðisfulltrúar eru starfsmenn heilbrigðisnefnda. Nefndirnar ættu því að ráða heilbrigðisfulltrúa og setja þeim starfslýsingu, ekki sveitarstjórnir. Einnig ætti nefndin að gera tillögu að fjárhagsáætlun þar sem hún þekkir best framkvæmd eftirlitsins og áherslur í starfsemi þess. Heilbrigðiseftirlitið á einnig að vera óháð atvinnulífinu og vísast þar til fyrri athugasemda. Frumvarpið gerir jafnframt ráð fyrir heimild til að krefjast faggildingar á starfsemi heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Ein meginkrafa faggildingar er að eftirlitið sé óháð þeim sem það beinist að. Heilbrigðisfulltrúi er starfsmaður heilbrigðisnefndar sem fer með valdsvið og þvingunarúrræði samkvæmt frumvarpinu og því er vandséð að atvinnurekendur geti átt þar fulltrúa.

Eftirlit með framkvæmd laganna.
    Hollustuvernd ríkisins á að annast eftirlit með framkvæmd laganna og hafa yfirumsjón með hollustuháttum og mengunarvörnum, en stofnunina vantar í raun heimildir til að geta staðið undir þessum kröfum. Þannig getur stofnunin ekki gert kröfu um að haldinn sé fundur í heilbrigðisnefnd, en héraðslæknar sem hafa ráðgjafarhlutverk hafa heimild til þess. Hollustuvernd getur heldur ekki gert kröfu til þess að heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga taki þátt í eftirlits- eða rannsóknarverkefnum til að kanna ástand mála eða hvernig staðið er að eftirliti. Þá vantar ákvæði sem skylda eftirlitið til samráðs við stofnunina þegar upp koma bráð og alvarleg mengunarslys eða matarsjúkdómar. Því verður að styrkja þau ákvæði frumvarpsins sem varða eftirlitsskyldu um framkvæmd laganna, yfirumsjón með eftirliti og samstarf Hollustuverndar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Sem dæmi má nefna að Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) sendir nú fulltrúa til Íslands til að kanna hvernig staðið er að framkvæmd EES-reglna og hvernig yfirumsjónaraðili (Hollustuvernd) sinnir eftirliti með þeim sem fara með beint eftirlit og hvaða aðgerðum er beitt ef framkvæmd er ábótavant. Lagaheimildir verða að vera fyrir hendi til að yfirumsjónaraðili geti brugðist við athugasmedum og kröfum af hálfu ESA.

Heimildir laganna.
    Að lokum verður að tryggja að frumvarpið gefi rétta mynd af starfsemi Hollustuverndar og eftirlitsskyldum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Jafnframt að ekki leiki vafi á að gjaldtökuheimildir og úrskurðarákvæði eigi við um alla starfsemi sem frumvarpið á að ná til. Þetta er ítrekað hér þar sem ákvæði 4. og 5. gr. frumvarpsins ná fyrst og fremst yfir mengunarvarnir og almennt heilbrigðiseftirlit (eftirlit með stofnunum, sóttvarnir o.þ.h.), ekki sérlög eins og matvælalög, lög um eiturefni og hættuleg efni, lög um mengun sjávar og reglur á grundvelli þeirra, sem einnig eru á verksviði Hollustuverndar og heilbrigðiseftirlitsins. Því verður í frumvarpinu að skilgreina betur verksvið aðila og bæta við tilvísun í sérlög og reglur á grundvelli þeirra og tryggja með þeim hætti að ákvæði frumvarpsins um gjaldtöku og málsmeðferð (kærur og úrskurði) eigi einnig við um matvælaeftirlit, eiturefnaeftirlit, tóbaksvarnir og annað sem hlutaðeigandi aðilum er eða kann að vera falið að annast. Alþjóðasamninga ber einnig að nefna í þessu sambandi en með þessu frumvarpi er lagt til að felld verði úr gildi lagaákvæði um framkvæmd alþjóðasamninga á verksviði Hollustuverndar ríkisins. Réttara væri að styrkja lagaheimildir vegna alþjóðasamninga og taka á þeim málum þar sem fjallað er um framkvæmd laganna og í kaflanum um Hollustuvernd ríkisins.

II. kafli. Athugasemdir við heiti laganna og einstakar greinar.
A.     Heiti laganna.
    Lagt er til að heiti laganna verði „Lög um hollustuhætti og mengunarvarnir“. Þetta eru einu lögin sem taka almennt á mengunarvörnum ásamt lögum um mengun sjávar. Því er rétt að þetta komi fram í heiti laganna. Matvælaeftirlit og eiturefnaeftirlit þarf ekki að draga fram með sama hætti í heiti laganna þar sem sérlög eru til um þessa málaflokka. Hins vegar eiga skilgreiningar og önnur ákvæði einnig að ná til þessara málaflokka, sbr. tillögur um breytingu á 1. gr og nýja 6. gr.
    Með því að hafa heiti laganna eins og að framan greinir er hægt að nota orðin heil brigðisnefnd, heilbrigðisfulltrúi og heilbrigðiseftirlit, sem víða koma fyrir í frumvarpinu og hljóta að ná yfir alla starfsemi, þannig að þau ná bæði yfir hollustuhætti og mengunarvarnir. Þetta er mun betri lausn en fram kemur í 3. gr. frumvarpsins þar sem „hollustuhættir“ eru skilgreindir þannig að þeir nái yfir „heilbrigðiseftirlit“ og „mengunarvarnir“. Þá verður notkun orðanna heilbrigðisnefnd, heilbrigðisfulltrúi og heilbrigðiseftirlit ómarkviss þar sem þau ná í raun ekki yfir mengunarvarnir.
    Í samræmi við þetta ætti að breyta greinum frumvarpsins þar sem fjallað er um „heil brigðiseftirlit og mengunarvarnir“ þannig að notað verði orðalagið „hollustuhættir og meng unarvarnir“.

B.     1. gr.
    Greinin verður að taka á öryggi neyslu- og nauðsynjavara í stað þess að fjalla um „heil næmt umhverfi“, sem á vissan hátt er tvítekning og ómarkvisst orðalag, þar sem á undan er í sömu setningu fjallað um „heilnæm lífsskilyrði“ og á eftir um „ómengað umhverfi“.
    Í þessum athugasemdum er notkun orðsins „neysluvörur“ tilvísun til hlutverks laganna vegna matvælaeftirlits og notkun orðsins „nauðsynjavörur“ vegna eftirlits með eiturefnum og hættulegum efnum í ýmsum vörum. Lagt er til að greinin verði endurskoðuð (sbr. ská letrun) og hljóði svo:

1. gr.

    Markmið þessara laga er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í ómenguðu umhverfi og öruggum neyslu- og nauðsynjavörum.

C.     2. og 3. gr.
    Til samræmis við breytingar á heiti laganna er einnig lögð til breyting á skilgreiningum og hvar þær koma fram í frumvarpinu. Í skilgreiningum frumvarpsins er reynt að fella hlutverk laganna undir skilgreiningarnar heilbrigðiseftirlit og mengunarvarnir. Með því móti verða skilgreiningar ómarkvissar, þær gefa ranga mynd af verksviði laganna og taka ekki mið af þeirri þróun sem átt hefur sér stað á undanförnum árum. Lagt er til að sá hluti 3. greinar sem fjallar um skilgreiningu á umfangi og heiti laganna verið gerður að 2. mgr. 2. gr. en hreinar orðaskýringar verði áfram í 3. gr. Lagt er til að í skilgreiningu á umfangi laganna verði tilteknir og skilgreindir þeir meginþættir sem lögin ná til og að ný 2. mgr. 2. gr. orðist á eftirfarandi hátt, auk þess sem orðið heilbrigðiseftirlit verði skilgreint í 3. mgr. 2. gr:

Ný 2. og 3. mgr. 2. gr.

     Hollustuhættir og mengunarvarnir taka í lögum þessum til hollustuverndar, mengunarvarnaeftirlits, eiturefnaeftirlits og vöktunar, svo og rannsókna þessu tengdu og fræðslu um þessi mál.
     Hollustuvernd tekur til eftirlits með matvælum, húsnæði, öðrum vistarverum og umhverfi þeirra, svo og til sóttvarna og erfðabreyttra lífvera.
     Mengunarvarnaeftirlit tekur til eftirlits með þeim þáttum sem eiga að fyrirbyggja eða draga úr mengun lofts, láðs eða lagar.
     Eiturefnaeftirlit tekur til eftirlits með eiturefnum og hættulegum efnum, eftirlits með nauðsynjavörum sem innihalda slík efni, svo og til takmörkunar á notkun slíkra efna.
     Vöktun tekur til kerfisbundinna og síendurtekinna skráninga einstakra breytilegra þátta í umhverfinu.
    Rannsóknir (prófanir) felast í greiningu sýna vegna opinbers eftirlits, eftirlitsverkefna, eftirlitsvöktunar og annarra þjónusturannsókna eða fyrirbyggjandi aðgerða á sviði holl ustuhátta og mengunarvarna.
     Heilbrigðiseftirlit tekur til hollustuhátta og mengunarvarna.
    Samkvæmt tillögunni hér að framan er umfjöllun um fræðslu og um eiturefni og hættuleg efni tekin út úr skilgreiningum frumvarpsins um heilbrigðiseftirlit og mengunarvarnir. Skilgreining frumvarpsins á „ heilbrigðiseftirliti“ er að öðru leyti látin gilda fyrir „hollustuvernd“, þó með þeirri breytingu að orðin „m.a. með tilliti til manneldismála“ falli burt. Manneldisráð Íslands sér að mestu um þessa fræðslu. Þá er því beint til nefndarinnar að kanna hvort bæta á „erfðabreyttum lífverum“ inn í skilgreiningu á hollustuvernd þar sem Hollustuvernd ríkisins fer með eftirlit með framkvæmd laga um þá starfsemi. Skilgreining frumvarpsins á „mengunarvörnum“ er hér skipt í „ mengunarvarnaeftirlit“ og „vöktun“, skilgreiningin fyrir vöktun er tekin óbreytt úr frumvarpinu. „ Eiturefnaeftirlit“ er skilgreint sérstaklega sem hluti af hollustuháttum og mengunarvörnum í samræmi við breytingar á lögum og meðfylgjandi umfangi undanfarin ár. Skilgreining frumvarpsins á „ prófun“ er tekin úr öðrum lögum/stöðlum án þess að hún sé tengd verksviði þeirra laga sem hér eru til umfjöllunar. Þessu verður að breyta og er því lögð til framangreind skilgreining.
    Í framangreindri tillögu er í 3. mgr. 2. gr lagt er til að „heilbrigðiseftirlit“ verði skilgreint þannig að það nái til „hollustuhátta og mengunarvarna“. Til skýringar er vísað til athugasemda um heiti laganna.
    Til samræmis við framangreindar breytingar er lagt til að 3. gr. hefjist á orðunum; „Í lögum þessum hafa eftirtalin hugtök svofellda merkingu“. Þá eru eftirfarandi breytingar lagðar til:
    Að skilgreiningin á „ bestu fáanlegri tækni“ verði leiðrétt og einfölduð m.a. með því að nota orðin „lágmarka mengun“ í stað „lágmarka losun mengunarefna“ þar sem orðið mengun er skilgreint og nær yfir fleira en mengunarefni:
    Í skilgreiningu á eftirliti er bæði fjallað um athugun á vöru og hönnun vöru. Rétt er að fella burt orðin „hönnun vöru“ þar sem heilbrigðiseftirlit beinist ekki að eftirliti með vöruþróun, auk þess sem orðið ferli er mjög víðtækt vegna hlutverks eftirlitsaðila. Þessa breyt ingu á að gera þó svo að skilgreininguna geti verið að finna í öðrum lögum. Einnig á að nota orðið „starfsemi“ í stað „verksmiðju“, þar sem eftirlit beinist oft að minni fyrirtækjum/ starfsemi.
    Að lokum er rétt að fella burt skilgreiningu á „vottun“ þar sem orðið kemur ekki fyrir í frumvarpinu og skilgreiningin er því marklaus.
    Lagt er til að 3. gr. orðist á eftirfarandi hátt;

3. gr.

    Í lögum þessum hafa eftirtalin hugtök svofellda merkingu:
    Með mengun er átt við það þegar örverur efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar fólks, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun tekur einnig til ólyktar, hávaða, titrings, geislunar og varma flæðis, svo og ýmissa óæskilegra eðlisfræðilegra þátta.
    Með bestu fáanlegu tækni er átt við virkustu aðferðina sem beitt er til að lágmarka mengun og myndun úrgangs, til að vernda alla þætti umhverfisins, og nær hún til fram leiðsluaðferðar, tækjakosts, hönnunar mannvirkja, eftirlits og viðhalds búnaðar, svo og starfrækslu hans. Með fáanlegri tækni er átt við aðgengilega framleiðsluaðferð og tækjakost (tækni) sem þróaður hefur verið til að beita í viðkomandi atvinnurekstri og skal tekið mið af tæknilegum og efnahagslegum aðstæðum.
     Eftirlit merkir athugun á vöru, þjónustu, ferli eða starfsemi til að ákvarða samræmi þeirra við tilteknar kröfur.
     Faggilding merkir aðferð sem þar til bær aðili beitir til að veita formlega viðurkenningu á því að aðili sé hæfur til að vinna tiltekin verkefni. Um faggildingu fer samkvæmt lögum nr. 100/1992, um vog, mál og faggildingu.

D.     4. og 5. gr.
    Efnisatriði í 4. og 5. gr. gefa ekki rétta hugmynd af gildissviði þessara laga og umfangi stjórnsýsluverkefna og eftirlits sem Hollustuvernd og heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga er falið að sinna. Til dæmis eru þar engin ákvæði um matvæli og eiturefni þar sem sérlög gilda um þessa málaflokka. Þar með skapast óvissa um hvernig beri að túlka ákvæði frumvarpsins, t.d. varðandi gjaldtöku og úrskurðarmál (stjórnsýslukærur) á þeim sviðum sem ekki eru tilgreind í þessum greinum frumvarpsins. Einnig er nauðsynlegt að tryggja að lagastoð sé fyrir framkvæmd mála sem byggist á alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Því er lagt til að bætt verði í frumvarpið nýrri 6. gr. Rétt er að benda á að ákvæði um alþjóðasamninga hafa fallið burt við gerð frumvarpsins, en þau komu inn í lög nr. 81/1988 með lagabreytingu nr. 70/1995 og þá vegna starfsemi Hollustuverndar ríkisins. Því þarf einnig að skoða slík ákvæði í III. kafla frumvarpsins.
    Enn fremur er rétt að benda á að 4. og 5. gr. eru byggðar upp með svo ólíkum hætti að vart er hægt að finna samræmi þar á milli, sbr. ýmsar takmarkanir eða áhersluatriði vegna mengunarþátta (setja viðmiðunarmörk, takmarkanir, leyfileg mörk, gera úttektir, skráningar o.þ.h.). Ekkert slíkt er að finna í 4. gr. Einnig má benda á að ákvæði eru um endurskoðun starfsleyfa í 2. tölul. 5. gr. vegna mengunarvarna, en engin slík ákvæði eru í 4. gr. vegna hollustuhátta (heilbrigðiseftirlits). Því er full ástæða til að skoða þessar greinar nánar.

E.     Ný 6. gr.
    Eins og að framan greinir er nauðsynlegt að tryggja betur lagastoð og skilgreina betur verksvið Hollustuverndar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Því er lagt til að bætt verði við ákvæðum vegna sérlaga og alþjóðasamninga sem móta starfsemi Hollustuverndar og heilbrigðiseftirlitsins. Nýja 6. gr. ber því að skoða sem viðbót við ákvæði 4. og 5. gr. sem ekki taka á þessum þáttum. Mikilvægustu sérlög eru þar tilgreind, en einnig má nefna að eftirlitsskyldur er að finna í öðrum lögum eins og tóbaksvarnalögum og sóttvarnalögum. Lagt er til að orðalag nýrrar 6. gr. verði svohljóðandi:

6. gr.

     Framkvæmd hollustuhátta og mengunarvarna skal jafnframt byggð á ákvæðum matvælalaga, nr. 93/1995, laga um eiturefni og hættuleg efni, nr. 52/1988, og laga um mengun sjávar, nr. 32/1986, með áorðnum breytingum, og reglum settum á grundvelli þessara laga. Einnig skal byggt á ákvæðum annarra laga sem varða starfsemi Hollustuverndar ríkisins og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga.
    Til að stuðla að framkvæmd þessara laga setur ráðherra enn fremur reglugerðir um atriði, þar með talið eftirlit, sem sérlög ná ekki yfir og í samræmi við alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að.

F.     6. gr. frumvarpsins sem verði 7. gr.
    Í samræmi við almennar athugasemdir í I. kafla er lagt til að skoðað verði hvort veiting starfsleyfa á að hluta til að vera í höndum ráðherra, eða hvort fela á Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga alfarið að sjá um þetta verkefni. Ekki er hér gerð tillaga um breytingu á 6. gr. frumvarpsins (verður 7. gr.), en hugmyndir eru um hvernig það mætti gera ef vilji er til breytinga. Til samræmis yrði þá einnig að gera breytingu á 31. gr. frum varpsins þar sem fjallað er um málsmeðferð og úrskurði. Markmiðið með hugsanlegum breytingum er að tryggja að ágreiningi vegna veitingar starfsleyfa verði í öllum tilvikum unnt að skjóta til úrskurðar hjá úrskurðarnefnd eða ráðherra, allt eftir því sem við á.

G.     7. gr. frumvarpsins.
    Lagt er til að greinin falli burt. Undanþáguákvæði 1. mgr. getur aðeins átt við um mengunarvarnir og þá þætti almenns heilbrigðiseftirlits sem varða húsnæðiseftirlit og annað sem tilgreint er í 4. gr. Annað mun gilda um reglugerðir sem byggðar eru á sérlögum sem til greind eru í tillögu að nýrri 6. gr. Þarna er misræmi. Þá er varasamt að opna fyrir undanþág ur með þeim hætti sem hér er gert! Væri ekki raunhæfara að gera það í hlutaðeigandi reglu gerðum og takmarka undanþáguheimildir við ákvæði þar sem þörf er á aðlögun eða bregðast þarf við óviðráðanlegum aðstæðum? Til dæmis væri rétt að breyta undanþáguheimild í heilbrigðisreglugerð þannig að hún væri ekki eins víðtæk og raun er á. Ef umhverfisnefnd Alþingis vill halda þessari málsgrein í frumvarpinu þá ætti að takmarka heimildina enn frekar og vísa til óviðráðanlegra aðstæðna eða annars þess háttar.
    2. mgr. þessarar greinar frumvarpsins er einnig óþörf. Skv. 3. mgr. 15. gr. frumvarpsins á ráðherra að setja reglugerð um menntun, réttindi og skyldur heilbrigðisfulltrúa, skv. 4. mgr. 20. gr. á ráðherra að setja reglugerð um skipulag Hollustuverndar og í 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins eru ákvæði um að ráðherra skuli setja reglur um dagsektir.
    3. mgr. fjallar um eðlilega vinnureglu við setningu reglugerða á sviði hollustuhátta og mengunarvarna. Umsagnaraðilar geta verið fjölmargir og er engin ástæða til að nefna einn þeirra frekar en aðra í lögum. Ef skipa á hollustuháttaráð er enn frekari ástæða til að fella þessi ákvæði burt þar sem Samband íslenskra sveitarfélaga á að eiga þar fulltrúa.

H.     Heiti II. kafla frumvarpsins.
    Kaflinn heitir „Stjórn, skipan og starfsmenn“, en í kafla þessum er ekki fjallað um hlutverk og skyldur Hollustuverndar ríkisins. Kaflaheitið er því misvísandi þegar horft er til eftirlitsskyldu og yfirumsjónarhlutverks Hollustuverndar. Því er lagt til að kaflaheitið verði „Stjórn og skipan heilbrigðiseftirlits“.

I.     10. gr.
    Vegna breytinga á heiti laganna og skilgreiningum verður að umorða í þessari grein og öðrum greinum frumvarpsins þannig að „hollustuhættir og mengunarvarnir“ komi í stað „heilbrigðiseftirlits og mengunarvarna. Þetta kemur ekki í veg fyrir að nefndir heiti eftir sem áður heilbrigðisnefndir og starfsmenn þeirra heilbrigðisfulltrúar, sbr. aðrar greinar þessa kafla laganna. Heilbrigðisfulltrúar eru þá starfsmenn sem hafa eftirlit með hollustu háttum og mengunarvörnum, heilbrigðisnefndir sinna sömu málum og heilbrigðiseftirlit er eftirlit með hollustuháttum og mengunarvörnum. Með þessum tillögum hafa heiti eða hugtök verið samræmd þannig að hollustuvernd, sbr. Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðiseftirlit, sbr. heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga, ná yfir bæði hollustuhætti og mengunarvarnir.

J.     11. gr.
    Vísað er til áhersluatriða í I. kafla um mikilvægi þess að fækka eftirlitssvæðum og heilbrigðisnefndum. Einnig atriða sem varða setu fulltrúa atvinnulífsins í heilbrigðisnefndum. Heilbrigðisnefndir eiga að vera óháðar og það er andstætt því sem er að gerast á EES að hagsmunatengja framkvæmd eftirlits. Því ættu samtök atvinnulífsins ekki að tilnefni fulltrúa til setu í heilbrigðisnefndum. Ákvæði þar um í frumvarpinu á að fella burt og halda þeirri skipan sem er í lögum í dag.
    Vegna 2. mgr. vaknar spurning um hvort rétt sé að veita ráðherra heimild til að gera breytingu á lögskipan eftirlitssvæða, sbr. reglugerðarheimild til sameiningar eftirlitssvæða. Einnig er álitamál hvort þetta ákvæði er nauðsynlegt ef breyting á skipan eftirlitssvæða (sameining) sem lögð er til með þessu lagafrumvarpi nær fram að ganga. Lagt er til að þessi málsgrein falli burt.
    Lagt er til að heimild heilbrigðisnefnda skv. 3. mgr. verði bundin samþykki sveitarstjórna þar sem breyting á fyrirkomulagi eftirlits getur varðað skyldur þeirra við rekstur eftirlitsins.

K.     12. gr.
    Óskað er eftir að gætt verði varúðar vegna ákvæða 12. gr. frumvarpsins um gerð fjárhagsáætlana og gjaldskrármál. Það sama á við um ákvæði 15. gr. um ráðningu heilbrigðis fulltrúa, sbr. einnig áherslur í I. kafla athugasemdanna. Ekki verður betur séð en að dregið sé úr sjálfstæði heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga með þeim ákvæðum sem hér eru sett fram. Gerð fjárhagsáætlana, rekstur eftirlitsins og ráðning starfsmanna á samkvæmt þessum ákvæðum að vera í höndum sveitarfélaga. Er hugsanlegt að heilbrigðisfulltrúi verði í fram haldi af þessu t.d. settur undir tæknideild sveitarfélagsins? Hvað kemur í veg fyrir að það yrði gert? Ekki þarf að minna á að sveitarstjórnir og þar með tæknideildir þeirra eru undir eftirliti heilbrigðiseftirlitsins, en tæknideildir fara t.d. með veigamikil mál á sviði mengun arvarna. Sá aðili sem ræður í starf getur líka rekið. Gæti ekki skapast óþægileg aðstaða fyrir eftirlitsaðila ef skipan mála verður með þessum hætti?
    Lagt er til að greininni verði breytt þannig að heilbrigðisnefnd sjái um að gera tillögu að fjárhagsáætlun, sem lögð verði fyrir sveitarstjórnir. Einnig er lagt til að heilbrigðisnefnd verði í stað sveitarstjórnar falið að ráða heilbrigðisfulltrúa, sbr. 2. mgr. 15. gr. frumvarpsins. Jafnframt er lagt til að umhverfisnefnd Alþingis skoði önnur ákvæði frumvarpsins með það í huga að sjálfstæði eftirlitsins verði tryggt!
    Í 3. mgr. greinarinnar kemur fram að leita á eftir umsögn hlutaðeigandi heilbrigðisnefnda vegna gjaldtöku. Þetta á réttilega að vera „hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar“ þar sem frumvarpið gerir ráð fyrir að ein heilbrigðisnefnd starfi á hverju svæði, en það er breyting frá því sem nú er. Að lokum er nauðsynlegt að skýrt verði hvað átt er við í þessari málsgrein með eftirfarandi setningum: „Upphæðin skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður“. Mjög varasamt er að setja slík ákvæði í lög ef ekki er ljóst hvaða afleiðingu það hefur fyrir möguleika sveitarfélaga til gjaldtöku og þar með til að sinna eftirliti á viðunandi hátt. Í þessu samhengi er vert að geta þess að gjaldtaka heilbrigðiseftirlitsins í landinu er hlutfallslega mun lægri en t.d. hjá sjálfstætt starfandi skoðunarstofum í sjávarútvegi. Þá verður að hafa í huga að hluti af rekstri opinbers eftirlits tengist ráðgjöf og viðbrögðum við kvörtunum, sýkingum og slysum sem oft er kostnaðarsamt að vinna að. Gera framangreind ákvæði heilbrigðiseftirlitinu kleift að reikna með kostnaði og þar með gjaldtöku vegna þeirra mála sem hér er vikið að. Ef ekki verður að skoða þetta nánar þar sem þá væri dregið úr öryggisráðstöfunum gagnvart neytendum og markmiðum laganna um að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði í ómenguðu umhverfi.
    Vegna framangreindra athugasemda er ástæða til að taka fram að Hollustuvernd gerir ráð fyrir að sveitarfélög kosti hluta af rekstrarkostnaði heilbrigðiseftirlitsins og þar með kostnað við samræmd eftirlits-, rannsóknar- eða vöktunarverkefni.

L.     15. gr.
    Um ráðningu heilbrigðisfulltrúa er vísað til athugasemda við 12. gr. Hér skal ítrekað að ekki er talið rétt að sveitarstjórn, sem eftirlit beinist að, fari með ráðningarmál heilbrigðis fulltrúa og setji þeim starfslýsingu. Þetta á að vera hlutverk heilbrigðisnefndar.
    Til samræmis við athugasemdir um 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins er lagt til að ákvæði um menntun, réttindi og skyldur heilbrigðisfulltrúa verði aðeins í þessari grein frumvarpsins.

M.     17. gr.
    Vísað er til almennra athugasemda í I. kafla þessara athugasemda og er lagt til að greinin falli burt. Ráðgefandi ráð með meiri hluta af hálfu hagsmunaaðila, án fulltrúa neytenda eða annarra sem hagsmuna hafa að gæta, er ekki boðleg lausn. Þess í stað er lögð til breyting á þeim kafla frumvarpsins sem fjallar um Hollustuvernd ríkisins, sbr. athugasemdir um 20. gr. Sú lausn sem þar er lögð til er talin góð varðandi faglega starfsemi og árangursríka stjórnun, þannig að jafnframt náist samræming í störfum fagsviða. Lagt er til að í stað stjórnar komi innri framkvæmdastjórn og utanaðkomandi fagráð. Fagráð veiti faglega og stefnumótandi ráðgjöf, en fari ekki með faglega eða rekstrarlega stjórnun, hún verði hins vegar í höndum framkvæmdastjórnar. Fallist umhverfisnefnd Alþingis ekki á þessar tillögur verður að skoða að nýju hvort besti valkosturinn er hollustuháttaráð eða stjórn yfir Hollustuvernd eins og nú er. Verði niðurstaðan sú að tillaga um skipan hollustuháttaráðs verði lögð fyrir Alþingi ætti að gjörbreyta skipan ráðsins og skoða einnig þau verkefni sem ráðinu er ætlað að sinna.

N.     18. gr.
    Vísað er til áhersluatriða í I. kafla athugasemdanna um eftirlit með framkvæmd laganna og vegna alþjóðasamninga. Með ákvæðum greinarinnar eru lagðar skyldur á Hollustuvernd um eftirlit með framkvæmd laganna og yfirumsjón og þar með samræmingu eftirlits. Hins vegar vantar bein og virk úrræði til að ganga eftir því að kröfur séu uppfylltar og til að kanna hvernig eftirliti er háttað. Þá hefur Hollustuvernd engin úrræði ef heilbrigðisnefnd kýs að afla ekki tiltekinna gagna, afhenda þau ekki, skila þeim ekki á tilteknum tíma eða vill haga skráningu með öðrum hætti en nauðsynlegt er vegna starfa samræmingaraðila. Því er nauðsynlegt að bæta ákvæðum við þessa grein og einnig 19. gr. frumvarpsins.
    Einnig er lagt til að núgildandi ákvæðum um framkvæmd alþjóðasamninga verði bætt inn í frumvarpið (sbr. lög nr. 70/1995) og að sett verði inn ákvæði sem kveða á um rannsóknar- og vöktunarskyldu Hollustuverndar vegna þeirra. Þetta er nauðsynlegt að gera í ljósi þess að EES samningurinn gerir kröfu til þess að veittar séu ýmsar grunnupplýsingar um ástand umhverfismála og einnig varðandi samsetningu neysluvatns, neyslu aukefna og aðra þætti á sviði hollustuhátta og mengunarvarna.
    Lagt er til að við 2. mgr. 18. gr. verði bætt eftirfarandi: „Þá skal stofnunin hafa eftirlit með framkvæmd alþjóðasamþykkta og samninga sem Ísland er aðili að og eru á verksviði hennar og sinna rannsókna- og vöktunarskyldu vegna þeirra. Til að ná þessum markmiðum er Hollustuvernd heimilt að gera kröfu til þess að eftirlitssvæði taki þátt í eftirlits-, rannsóknar- eða vöktunarverkefnum. Skal heilbrigðiseftirliti tilkynnt með góðum fyrirvara um framkvæmd slíkra verkefna.“
    Í 2. setningu 3. mgr. er lagt til að orðin „eða gæti verið“ verði felld burt. Að öðrum kosti má túlka þessi ákvæði þannig að fjárhagslegan rekstur verði að aðgreina með tilliti til hugmyndaauðgi manna um samkeppnismöguleika á sviði hollustuhátta og mengunarvarna. Leiðbeiningar fjármálaráðuneytisins til Hollustuverndar taka einnig aðeins mið af starfsemi sem er í samkeppnisrekstri, ekki möguleikum á því sviði.

O.     19. gr.
    Vísað er til athugasemda við 18. gr. og er lagt til að eftirfarandi bætist við í lok grein arinnar: „Meðal annars getur stofnunin gefið út viðmiðunarreglur um fjölda eftirlitsferða, töku sýna á eftirlitsskyldum stöðum, skráningar og mat á niðurstöðum rannsókna (próf ana).“
     Þá er lagt til að bætt verði við svohljóðandi texta sem verði 2. mgr. 19. gr.:
     „Hollustuvernd ríkisins skal sjá um samhæfingu aðgerða þegar upp koma bráð eða alvarleg mengunarslys og matarsjúkdómar. Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga skal þegar í stað tilkynna Hollustuvernd um slík mál og skal stofnunin að höfðu samráði við við komandi eftirlitssvæði taka ákvörðun um nauðsynlegar ráðstafanir. Þá skal heilbrigðis eftirlit sveitarfélaga veita Hollustuvernd þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að ann ast eftirlit með framkvæmd laganna og alþjóðasamþykkta og samninga sem vísað er til í 18. gr.“
     Að lokum er lagt til að 1. mgr. 30. gr. frumvarpsins verði að 3. mgr. 19. gr. ásamt ákvæðum um að Hollustuvernd geti gert kröfu um að haldinn verði fundur í heilbrigðisnefnd. Orðalag 3. mgr. verði þannig:
     „Fulltrúar Hollustuverndar ríkisins eiga rétt til setu á fundum heilbrigðisnefnda með tillögurétti og málfrelsi og stofnunin getur einnig krafist þess að fundur verði haldinn í heilbrigðisnefnd“.

P.     20. gr.
    Í samræmi við athugasemdir um 17. gr. er gerð tillaga um nýja 20. gr. sem hljóði með þeim hætti sem hér kemur fram. Tillagan gerir ráð fyrir nánu samstarfi forstjóra og for stöðumanna Hollustuverndar (framkvæmdastjórn) og er það gert til að tryggja markvissa stjórnun og samræmingu í störfum fagsviða stofnunarinnar. Fagráði er síðan ætlað að styðja faglega starfsemi og er því miðað við að það verði skipað aðilum með faglegan bakgrunn á þeim fagsviðum sem stofnuninni er ætlað að sjá um framkvæmd á. Jafnframt er gert ráð fyrir að forstöðumenn verði skipaðir af ráðherra, eins og gert var allt þar til lögum var breytt á árinu 1995. Ekki er talið rétt að draga úr vægi fagsviða stofnunarinnar og er þá horft til þess hve stórir málaflokkar falla undir hlutaðeigandi verkefnasvið. Því er talið rétt að ráðherra hafi ákvörðunartöku um hvaða aðilar fari með forstöðu faglegra mála.
    Framkvæmdastjórn er ætlað að halda nánu samstarfi við hagsmunaaðila þannig að þeir séu upplýstir um framkvæmd mála og geti komið skoðunum sínum og tillögum um fram kvæmdaratriði á framfæri við stofnunina. Þetta er talin betri lausn og nær til fleiri aðila en raun væri á ef tilteknir hagsmunaaðilar fengju að skipa sæti í stjórn HVR, hollustuháttaráði eða heilbrigðisnefndum sveitarfélaga.
     Rétt er að undirstrika að samstaða og sátt er innan Hollustuverndar um þessa skipan mála. Lagt er til að ný 20. gr. hljóði svo:

20. gr.

    Við stofnunina skal starfa forstjóri skipaður af ráðherra til 5 ára í senn og skal hann hafa háskólamenntun og þekkingu á verksviði stofnunarinnar. Þá skal stofnuninni skipt í verkefnasvið og starfar forstöðumaður yfir hverju og skal hann hafa háskólamenntun og sérþekkingu eða starfsreynslu á viðkomandi sviði. Ráðherra skipar forstöðumenn til 5 ára í senn og skal einn þeirra gegna starfi staðgengils forstjóra. Forstjóri ræður annað starfsfólk í samráði við forstöðumenn.
    Forstjóri fer með æðsta vald í starfsemi stofnunarinnar, en forstöðumenn bera faglega ábyrgð á sínu verksviði og rekstrarlega gagnvart forstjóra. Forstjóri og forstöðumenn skipa framkvæmdastjórn stofnunarinnar, sem mótar stefnu í störfum hennar. Framkvæmda stjórn kemur reglulega saman og skal halda reglubundna fundi með samtökum hags munaaðila, sem ákvæði laga þessara taka til.
    Ráðherra skipar fagráð stofnunarinnar til 4 ára í senn og skal það vera henni til ráðgjafar um málefni laganna. Fagráð skal skipað 6 mönnum sem hafa sérfræðiþekkingu eða starfsreynslu á verksviði stofnunarinnar. Framkvæmdastjórn gerir tillögur til ráðherra um starfsreglur fyrir fagráð.
    Ráðherra setur í reglugerð, að fengnum tillögum forstjóra, nánari ákvæði um skipulag stofnunarinnar.

Q.     21. gr.
     Í greininni er fjallað um gjaldskrá vegna veittrar þjónustu og verkefna á vegum Hollustuverndar, en í lok 2. setningar kemur síðan fyrir orðalagið „við hlutaðeigandi eftirlit“. Þetta verður að fella burt þar sem þjónusta og verkefni þurfa ekki að vera tengd eftirliti og orðast þetta þá „... sem ákvörðun gjalds byggist á.“

R.     28. gr.
    Lagt er til að fyrstu setningu 2. mgr. 30 gr. verði bætt við 1. mgr. 28. gr. með þeim breytingum sem hér koma fram: „Fulltrúum Hollustuverndar er jafnframt heimilt í samráði við heilbrigðisnefndir að taka sýni þar sem starfræksla undir eftirliti nefndanna fer fram og lög þessi, reglugerðir settar samkvæmt þeim og samþykktir sveitarfélaga ná til.“ Með þessari breytingu eru ákvæði vegna sýnatöku í sömu grein frumvarpsins.

S.     30. gr.
    Greinin byggist á þremur ólíkum ákvæðum. Í þessum athugasemdum hefur 1. mgr. verið flutt í 19. gr. þar sem fjallað er um samskipti Hollustuverndar ríkisins og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga. Fyrsta setning 2. mgr. hefur verið flutt í 28. gr. þar sem fjallað er um sýna tökur og þá stendur aðeins síðari setning 2. mgr. eftir. Hana verður hins vegar að umorða því ákvæðið má skilja þannig að heilbrigðisnefndir og heilbrigðisfulltrúar fari með valdsvið og þvingunarúrræði í þeim tilvikum þegar Hollustuvernd fer með eftirlit. Um orðalag vísast m.a. til laga nr. 28/1990, um breytingu á lögum nr. 81/1988, og er lagt til að ný 30. gr. orðist þannig:

30. gr.

     Í þeim tilvikum þar sem Hollustuvernd ríkisins fer með eftirlit getur stofnunin beitt sama valdi og sömu þvingunarúrræðum og heilbrigðisnefndir og heilbrigðisfulltrúar, sbr. ákvæði þessa kafla laganna.
T.     31. gr.
    Til samræmis við hugsanlega breytingu á 6. gr. frumvarpsins (verður 7. gr.) í þá veru að ráðherra veiti ekki starfsleyfi vegna atvinnustarfsemi sem getur haft í för með sér mengun, yrði einnig að breyta ákvæðum um málsmeðferð og úrskurði. Ef tekið yrði mið af því að Hollustuvernd ríkisins veitti starfsleyfi fyrir stóriðju í samræmi við nýja 7. gr., væri hægt að vísa ágreiningsmálum vegna þeirra til fullnaðarúrskurðar ráðherra. Síðari setningu 1. mgr. þessarar greinar mætti þá orða þannig: „Þetta gildir þó ekki í þeim tilvikum þegar umhverfisráðherra fer með úrskurðarvald, sbr. ákvæði 7. gr. og 32. gr. laganna“.
    Frumvarpið gerir ráð fyrir að úrskurðarnefnd verði skipuð þremur lögfræðingum og er það breyting frá því sem nú er. Ekki er gerð athugasemd við þessa breytingu eða aðrar breytingar á ákvæðum um málsmeðferð og úrskurði, enda eru þær til bóta, en þó mætti bæta eftirfarandi við 2. mgr. 31. gr.: „Úrskurðarnefnd er heimilt að leita sérfræðilegrar ráðgjafar vegna mála sem vísað er til úrskurðar hjá nefndinni.“

U.     34. gr.
    Ekki er raunhæft að miða gildistöku laganna við 1. janúar 1998, enda eru í frumvarpinu lagðar til breytingar sem nauðsynlegt er að ræða frekar, m.a. á grundvelli þessara athuga semda.

V.     Umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins.
    Í umsögn koma ekki fram afgerandi niðurstöður eða rök fyrir þeim og virðist skorta á þekkingu á starfsemi stofnunarinnar, ekki síst varðandi rannsóknir (prófanir). Þá er vandséð hvernig breyting á starfsheitinu framkvæmdastjóri í forstjóri á að leiða til sparnaðar því starfsskyldur forstöðumanna verða í raun þær sömu og áður. Vegna rannsókna og prófana sem fjallað er um í 3. og 4. tölul. er rétt að benda á að faggilding rannsóknarstofu mun leiða aukins árlegs rekstrarkostnaðar. Fjárhagsleg aðgreining rekstrar sem er í samkeppni mun heldur ekki leiða til lækkunar ríkisframlags þar sem þjónusturannsóknir til annarra en heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga eru þegar seldar á raunkostnaði. Bókhaldsleg aðgreining breytir því engu þar um. Ríkisframlag vegna þjónusturannsókna fyrir heilbrigðiseftirlitið í landinu tekur mið af því að haldið sé uppi öryggisþjónustu og að hægt sé að bregðast við matareitrunum og matarsýkingum sem upp koma. Einnig verður að hafa í huga að Hollustuvernd nýtir niðurstöður þessara rannsókna með margvíslegum hætti í sinni starfsemi. Tengist þetta m.a. eftirlits- og yfirumsjónarhlutverki stofnunarinnar og gagnasöfnun og upplýsingaskyldu um tíðni og umfang matarsýkinga og matareitrana.
    Ekki er vikið einu orði í umsögninni að auknu stjórnsýsluhlutverki Hollustuverndar vegna alþjóðasamninga eins og EES. Er þetta með ólíkindum þegar haft er í huga að stofnunin fer með umfangsmeira hlutverk á þessu sviði en nokkur önnur stofnun hér á landi, að tilteknum ráðuneytum undanskildum. Það sama gildir um rannsóknar- og vöktunarskyldu sem fellur á stofnunina vegna þessara mála. Í lok B-liðar og 2. mgr. C-liðar athugasemda með frumvarpinu kemur m.a. fram hvert umfang EES-mála er hjá Hollustuvernd ríkisins og jafnframt að við endurskoðun laga nr. 81/1988 hafi verið tekið sérstakt tilliti til þessara mála og breyttra aðstæðna vegna stjórnsýslu. Hvernig getur þetta farið fram hjá þeim sem eiga að gera grein fyrir kostnaði vegna þessarar starfsemi. Þegar á heildina er litið getur aukin rekstrarþörf vegna EES-mála skipt tugum milljóna í árlegum rekstrar-, rannsóknar- og vöktunarkostnaði. Hollustuvernd ríkisins hefur í þessari umsögn vakið sérstaka athygli á því að nauðsynlegt er að styrkja ákvæði frumvarpsins vegna alþjóðasamninga. Því verður að leggja fram kostnaðarmat vegna þessarar starfsemi.
    Að lokum verður að minna á að þegar ný matvælalög, nr. 93/1995, voru til afgreiðslu á Alþingi kom fram í umsögn fjármálaráðuneytisins að umfang matvælaeftirlits og matvælasviðs Hollustuverndar muni að líkindum aukast vegna EES. Fram kom að kostnaðarmat vegna starfsemi stofnunarinnar á þessu sviði kæmi fram við endurskoðun laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Sú er ekki raunin. Fyrir liggur að starfsemi HVR á matvælasviði hefur aukist, en lítið hefur verið komið til móts við auknar þarfir af hálfu fjár veitingavaldsins. Því er nauðsynlegt að lagt verði fram kostnaðarmat við endurskoðun laga nr. 81/1988 í samræmi við framangreinda niðurstöðu fjármálaráðuneytisins vegna starfsemi á matvælasviði. Það sama ætti að sjálfsögðu að gilda um starfsemi vegna mengunarvarna og eftirlits með eiturefnum og hættulegum efnum.
    Þegar á heildina er litið er ljóst að á Hollustuvernd og heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga er stöðugt bætt nýjum verkefnum án þess að raunhæft kostnaðarmat fari fram. Úr þessu verður að bæta og setja fram tillögur um úrbætur.

Niðurlag.
    Óskað er eftir að umhverfisnefnd Alþingis taki sem mest tillit til þessarar umsagnar framkvæmdastjóra og forstöðumanna Hollustuverndar. Ekki síst á þetta við um athugasemdir varðandi heimildir laganna, hollustuháttaráð og stjórnskipan Hollustuverndar ríkisins. Þá eru ítrekaðar áhyggjur aðila varðandi þau ákvæði laganna sem fjalla annars vegar um sjálfstæði heilbrigðiseftirlits gagnvart sveitarfélögum og hagsmunaaðilum og hins vegar hina stjórnskipulega veiku stöðu Hollustuverndar ríkisins gagnvart heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga við eftirlit með framkvæmd laga þessara og tengdra reglugerða.