Ferill 201. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.




122. löggjafarþing 1997–98.
Þskj. 1063 – 201. mál.



Nefndarálit



um frv. til l. um loftferðir.

Frá meiri hluta samgöngunefndar.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Ragnhildi Hjaltadóttur skrifstofu stjóra frá samgönguráðuneyti, Þóri Oddsson vararíkislögreglustjóra og Jón Bjartmarz yfir lögregluþjón frá ríkislögreglustjóra, Hafþór Jónsson frá Almannavörnum ríkisins, Jón Gunnarsson og Kristján Örn Guðmundsson frá Landsbjörg, Þór Magnússon og Björn Her mannsson frá Slysavarnafélagi Íslands, Skúla Jón Sigurðarson og Þorstein Þorsteinsson frá rannsóknarnefnd flugslysa, Reyni Ólafsson, Þorstein Guðmundsson og Leif Árnason frá Félagi íslenskra atvinnuflugmanna, Sigrúnu Jónsdóttur og Önnu Dóru Guðmundsdóttur frá Flugfreyjufélagi Íslands, Þorgeir Pálsson flugmálastjóra, Hilmar Baldursson, formann flug ráðs, Þorkel Guðnason frá Félagi íslenskra einkaflugmanna og Kristján Þorbergsson héraðs dómslögmann.
    Umsagnir bárust nefndinni frá Félagi íslenskra atvinnuflugmanna, Flugfreyjufélagi Íslands, Flugleiðum hf., Flugmálastjórn Íslands, flugráði, Landsbjörg, rannsóknarnefnd flug slysa, ríkislögreglustjóra, Almannavörnum ríkisins, Félagi íslenskra einkaflugmanna og Slysavarnafélagi Íslands.
    Með frumvarpinu er lagt til að lögfest verði hér á landi ný loftferðalög sem leysi af hólmi gildandi lög um loftferðir, nr. 34/1964, lög um loftferðir, nr. 32/1929, og lög nr. 119/1950, um stjórn flugmála. Íslensku loftferðalögin hafa þjónað hlutverki sínu með ágætum á gildistíma sínum. Þau hafa hins vegar ekki fylgt þeim miklu breytingum sem hafa orðið í flugmálum undanfarna þrjá áratugi. Tækniþróun flugsins er hröð og alþjóðlegt lagaumhverfi tekur miklum breytingum. Starfsemi af því tagi sem lög um loftferðir ná til er að umtalsverðu leyti alþjóðleg. Því er brýnt að laga íslenska löggjöf að þessu leyti að nýjum veruleika.
    Breytingar þær sem felast í frumvarpinu eru margs konar. Rétt er að geta í stuttu máli nokkurra en vísa að öðru leyti til greinargerðar frumvarpsins. Fyrst skal nefna breytingu sem lögð er til á skaðabóta- og tryggingarákvæðum í tengslum við loftferðir, sbr. X. og XI. kafla frumvarpsins. Bótamark hefur verið stórhækkað, auk þess sem ábyrgð flytjanda hefur verið aukin, allt til samræmis við þróun undanfarinna ára. Fullyrða má að þessar breytingar feli í sér mikla réttarbót fyrir farþega. Í breytingunum felst að ákvæði íslenskra laga verða að löguð þeim réttarreglum sem gilda eiga á Evrópska efnahagssvæðinu í samræmi við skyldur okkar á þeim vettvangi. Þá hafa skilgreiningar í frumvarpinu verið gerðar skýrari og mark vissari en í gildandi lögum, meðal annars um lofthæfi, flugverja og flugliða, auk þess sem orðanotkun hefur verið samræmd nútímaorðafari. Breytingar eru lagðar til á refsiákvæðum loftferðalaga. Að lokum má geta þess að gert er ráð fyrir að eytt verði þeirri réttaróvissu sem ríkt hefur um stöðu flugráðs.
    Samgöngunefnd hefur fjallað ítarlega um málið, farið yfir umsagnir og hlýtt á athuga semdir gesta. Meiri hluti nefndarinnar telur að sú umfjöllun hafi verið greinargóð og leitt í ljós að ekki sé þörf á viðamiklum breytingum á frumvarpinu. Þó eru nokkur atriði sem meiri hlutinn telur nauðsynlegt að færð verði til betri vegar eins og rakið verður hér á eftir.
    Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali. Þær eru eftirfarandi:
     1.      Lagt er til að í 6. gr. verði orðalaginu „sjálfstæð stofnun“ breytt í „sérstök stofnun“. Nefndinni bárust athugasemdir frá Páli Hreinssyni, dósent við lagadeild Háskóla Íslands, þar sem hann rekur muninn á sjálfstæðum stofnunum og sérstökum stofnunum. Stjórnvaldsákvörðunum sjálfstæðra stofnana verður ekki skotið til ráðherra til endur skoðunar. Svo sem fram kemur í greinargerð á að beina stjórnsýslukæru sem varðar ákvarðanir Flugmálastjórnar til ráðherra en beint boðvald yfir stofnuninni um afgreiðslu einstakra mála hefur ráðherra ekki. Sem æðsta stjórnvald á þessu sviði setur ráðherra hins vegar réttarreglur á sviði flugsamgangna á grundvelli lagaheimilda.
     2.      Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu varðandi stöðu flugráðs, sbr. 8. gr., eru í samræmi við stefnu síðari ára um að fækka stjórnum opinberra stofnana. Beint stjórn sýslusamband verður milli Flugmálastjórnar Íslands og samgönguráðherra. Frumvarpið gerir ráð fyrir að flugráð sé einungis ráðgefandi. Meiri hlutinn telur að hlutverk flugráðs sé of þröngt skilgreint í frumvarpinu og leggur til útvíkkun á hlutverki þess. Lagt er til að auk ráðgefandi stöðu verði flugráði fengin lögbundin umsagnaraðild um nánar til greind málefni. Er þetta gert til þess að treysta stöðu flugráðs og auka vægi þess. Tekið skal fram að orðin „við stjórn flugmála“ í breytingartillögu meiri hlutans hnykkja enn frekar á þessu lögbundna umsagnarhlutverki flugráðs. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að flugráð fari með stjórnsýsluvald þannig að ráðið úrskurði í kærumálum eða ákvarði um rétt manna eða skyldur. Þessi breyting meiri hlutans felur ekki í sér breytingu á hlut verki Flugmálastjórnar Íslands eins og það er skilgreint í 6. gr. frumvarpsins. Þá leggur meiri hlutinn til að gerð verði breyting á því hvernig skipað verði í flugráð. Lagt er til að Alþingi kjósi þrjá af fimm flugráðsmönnum en ráðherra skipi tvo sem fylgi embættis tíma hvers ráðherra í stað þess að ráðherra skipi alla eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Telur meiri hlutinn að þetta auki sjálfstæði flugráðs. Auk þessa var talin ástæða til að bæta við 1. mgr. 8. gr. ákvæði um að varamenn taki sæti í forföllum aðalmanna. Þarna er lögfest sú meginregla að varamenn mæti einungis til funda þegar aðalmenn eru for fallaðir en eftir sem áður er gert ráð fyrir að varamenn fái fundargerðir og gögn funda í sínar hendur. Telja verður að þetta geti verið til þess fallið að auka skilvirkni ráðsins.
     3.      Lagt er til að felld verði út vísan til númers og ártals laga í 9. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn álítur að laganúmer eigi einungis að tilgreina í lagatexta í undantekningartil vikum. Iðulega kemur það fyrir að sett eru ný lög um sama efni án þess að breytt sé til vísunum í eldri lögum til laganna. Slíkt gæti leitt til réttaróvissu og til að taka af allan vafa er breyting þessi lögð til. Einnig er lagt til að ákvæði 3. málsl. 4. mgr. falli brott, en þar er kveðið á um að skjöl er varða skráningu réttinda í loftförum séu undanþegin stimpilgjaldi. Þykir eðlilegt að ákvæði laga um stimpilgjald gildi um þessi skjöl eins og önnur.
     4.      Á 20. gr. er lögð til breyting til að leggja áherslu á það hlutverk sem stjórnunarkerfi flugrekandans og viðurkenndar viðhaldsstöðvar gegna í viðhaldi flugvéla. Í sambandi við þetta skal bent á að viðhald flugvéla er oft og tíðum í höndum þriðja aðila, sérstakra viðhaldsstöðva. Hvað varðar ákvæði d-liðar 20. gr. þykir rétt að taka fram að gengið er út frá því að stjórnvaldskröfur um mengunarvarnir séu í samræmi við þær alþjóða samþykktir sem Ísland er aðili að.
     5.      Lögð er til breyting á 21. gr. sem felur það eitt í sér að hnykkja á því að Flugmálastjórn er heimilt að láta framkvæma úttektir og skoðanir eftir því sem þörf krefur til að geta sinnt eftirlitsskyldu sinni.
     6.      Breytingartillaga við a-lið 1. mgr. 24. gr. felur í sér að kveðið er á um með ítarlegri hætti hvaða skilyrði þarf að uppfylla til að viðhalda gildi lofthæfisskírteinis. Textinn endurspeglar það verklag sem nú tíðkast þar sem skoðun er aðeins hluti af við haldsferlinu. Gera verður kröfu til að rétt sé staðið að viðhaldinu í heild sinni.
     7.      Lagt er til að við 26. gr. bætist ný málsgrein sem heimili Flugmálastjórn að veita undanþágur frá ákvæðum IV. kafla um lofthæfi þegar nauðsynlegt þykir að prófa kosti loftfars eða ef um aðrar sérstakar aðstæður er að ræða. Upp geta komið þau tilvik að loftfar hafi ekki fengið viðurkennt lofthæfi og einhverjar prófanir þurfi að gera áður en ákvörðun verður tekin um að veita því lofthæfi. Slíkt verður í sumum tilfellum ekki gert án prufu flugs.
     8.      Í breytingartillögu við 30. gr. leggur meiri hlutinn til að kveðið verði skýrt á um að það er umráðandi loftfars hverju sinni sem er ábyrgur fyrir því að ákvæði um áhöfn séu haldin.
     9.      Lagt er til að orðið „flugumferðarstjóri“ í 1. mgr. 37. gr. falli brott þar sem kveðið er á um þessi sömu atriði gagnvart flugumferðarstjórum í 74. gr. Ekki er hér um að ræða efnislega breytingu heldur samræmingu á texta frumvarpsins.
     10.      Breytingartillaga við 1. mgr. 41. gr. lýtur að því að flugstjóri geti ekki ábyrgst annað lofthæfi en ferðbundið lofthæfi. Flugstjóri hefur það ekki á valdi sínu að sjá um lofthæfi almennt heldur getur hann einungis yfirfarið þau atriði er lúta að ferðbundnu lofthæfi. Lofthæfi loftfars er skilgreint sem tæknilegt lofthæfi, ferðbundið lofthæfi og formlegt lofthæfi. Tæknilegt lofthæfi felur í sér að loftfar sé hannað samkvæmt viðeigandi stöðl um og framleitt af viðurkenndum verksmiðjum og að viðhald þess og reglubundið eftirlit sé í samræmi við reglur flugmálayfirvalda um grannskoðun, viðgerð, breytingar og ísetningu. Formlegt lofthæfi tekur til þess að uppfyllt séu skilyrði loftferðalaga um þann tiltekna flutning sem fyrirhugaður er, t.d. að loftfar og flutningur þess hafi viðeigandi vátryggingar í gildi og að viðeigandi skírteini loftfars og áhafnar séu gild. Ferðbundið lofthæfi felur hins vegar í sér að væntanlegt flug sé réttilega og vandlega undirbúið þannig að því megi ljúka farsællega.
     11.      Breytingartillaga við 44. gr. skýrir sig sjálf. Vart verður um sekan mann að ræða fyrr en dómur er genginn.
     12.      Lagt er til að í ákvæðum 47. gr. verði skylda lögð á aðra flugverja sambærileg við skyldu flugstjóra samkvæmt ákvæðinu. Það skal þó tekið fram að skylda annarra flug verja er varaskylda og verður einungis virk ef flugstjóri getur einhverra hluta vegna ekki sinnt skyldu sinni, t.d. ef slys ber að höndum.
     13.      Lögð er til breyting á skipan öryggisnefndar skv. 2. mgr. 52. gr. Breytingartillagan miðar að því að tryggja að einungis annar fulltrúi flugverja skuli vera flugliði en hinn fulltrúinn verður úr hópi annarra flugverja.
     14.      Lagðar eru til orðalagsbreytingar á 57. gr.
     15.      Lagt er til að við 70. gr. bætist tvær nýjar málsgreinar sem snúa að flugvernd. Tilgangur breytinganna er fyrst og fremst sá að skjóta lagastoð undir heimild til leitar á mönnum og í farangri í flugstöðvum en einnig að árétta skyldur Íslands á sviði flugverndar.
     16.      Þær breytingar sem lagðar eru til á 1. mgr. 71. gr. eru tvíþættar. Annars vegar er tiltekið að gjöld þau sem heimta megi skuli vera til að standa undir kostnaði við rekstur flug valla og flugleiðsögutækja. Hér er um að ræða þjónustugjöld fyrir veitta þjónustu. Hins vegar er bætt inn ákvæði um að heimilt sé að taka gjöld fyrir aðstöðu sem starfsemi tengd flugsamgöngum nýtur á flugvöllum. Hér er t.d. um að ræða aðstöðu flugfélaga, verslana, olíufélaga, flugafgreiðsluaðila og bílaleiga.
     17.      Lögð er til orðalagsbreyting á 2. mgr. 75. gr. Samgönguráðherra hefur áfram heimild til að fela öðrum en ríkisstofnunum flugumferðarþjónustuna.
     18.      Orðalagsbreyting er lögð til á 78. gr.
     19.      Þær breytingar sem lagðar eru til á 82. gr. eru ekki efnisbreytingar. Orðalagið „í samræmi við gildandi reglugerðir“ felur í sér þau atriði sem lagt er til að felld verði brott þannig að í raun er einungis verið að gera greinina skýrari. Þær reglugerðir sem hér um ræðir eru m.a. reglugerðir sem stafa af tilskipunum og reglugerðum Evrópska efnahags svæðisins.
     20.      Þær breytingar sem lagðar eru til á 83. gr. eru í samræmi við gildandi rétt. Flugrekstrarleyfi eru nú veitt um ótiltekinn tíma, sbr. tilskipanir sem gilda á Evrópska efnahags svæðinu. Á hinn bóginn er mikilvægt að þau falli úr gildi um leið og einhverjar af for sendum leyfisveitingarinnar eru ekki lengur fyrir hendi.
     21.      Í breytingartillögum við 125. gr. er annars vegar leiðrétt innsláttarvilla sem varð til við undirbúning frumvarpsins, þ.e. vísað er til 93. gr. í stað 91. gr. Hins vegar er hnykkt á því að undanþáguheimildin verði meðal annars notuð til að bregðast við þeim breyt ingum sem eru fram undan í fluginu í tengslum við rafræna farseðla og önnur pappírs laus viðskipti. Á þessu stigi verða ekki sett í lög nákvæm ákvæði um pappírslaus við skipti á sviði flugmála þar sem ekki er fyrirséð hvaða stefnu þau mál taka og hver skil yrði verða sett fyrir slíkum viðskiptum, en á hinn bóginn er opnuð leið til að bregðast við á því sviði með reglugerð.
     22.      Lagt er til að skyldan til vátryggingar loftfars skv. 1. mgr. 131. gr. verði lögð á umráðanda loftfars hverju sinni. Meiri hlutinn telur eðlilegast að flugrekandinn, umráðandinn, skuli sjá um að taka og halda við vátryggingu. Í þessu sambandi má nefna að einungis fá skráðra loftfara í flutningaflugi á Íslandi eru í eigu íslenskra aðila og framkvæmdin gæti orðið erfið ef skyldan hvíldi á eigandanum. Í raun er það flugrekandinn sem sér um tryggingamál loftfara. Þá er lagt til að við 131. gr. bætist ný málsgrein, sem verði 5. mgr., sem skyldi eigendur kennslu- og einkaflugvéla til að taka og viðhalda slysatrygg ingu fyrir þá sem ferðast með slíkum vélum. Hér á landi hafa orðið hörmuleg flugslys í einkaflugi þar sem einungis flugmaðurinn hefur verið tryggður og fjölskyldur þeirra sem hafa slasast eða farist hafa litlar sem engar bætur fengið. Meiri hlutinn telur rétt að brugðist sé við því með því að koma á skyldubundinni slysatryggingu á þessu sviði sam hliða því að bótaréttur farþega í flutningaflugi er stóraukinn.
     23.      Meiri hlutinn leggur til breytingar á stjórn leitarstarfs skv. 2. mgr. 132. gr. þegar flugslys hefur orðið. Talið er eðlilegast að Flugmálastjórn stjórni leitarstarfi fram til þess að slysstaður finnst því að enginn aðili er betur til þess búinn að staðsetja flugvélina og stjórna leit á því stigi. Þegar leitarstaður er fundinn taki lögreglustjóri í viðkomandi um dæmi við ábyrgð á vettvangsstjórn í samræmi við 3. mgr. 6. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996. Rannsóknarnefnd flugslysa er ekki ætlað það hlutverk samkvæmt lögum að stjórna björgun á slysstað heldur einungis að fara með vettvangsrannsókn til þess að freista þess að leiða í ljós orsakir slyssins. Vettvangsstjórn lögreglustjóra felur í sér að hann fari með yfirstjórn björgunaraðgerða og leitar ef þess þarf með. Vettvangsrann sókn tekur einungis til rannsóknar á orsökum slyssins en ekki til lögreglurannsóknar samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála. Gengið er út frá þeirri meginreglu að slík rannsókn sé í höndum lögreglu í samræmi við 66. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991.
     24.      Við 136. gr. er lagt til að bætist ný málsgrein sem veiti Flugmálastjórn heimild til þess að leggja á dagsektir sinni handhafar leyfa og skírteina samkvæmt lögunum ekki laga skyldum sínum. Telja verður nauðsynlegt að Flugmálastjórn hafi lágmarksþvingunarúrræði til að geta þrýst á að t.d. ýmsum öryggisatriðum sé fullnægt. Jafnframt er lagt til að þeir aðilar, sem slík þvingun beinist gegn, geti borið ákvörðun um dagsektir undir dómstóla þegar í stað.
     25.      Lögð er til orðalagsbreyting á 139. gr. sem miðar að því að treysta frekar gjaldtökuheimild í þágu flugöryggis og flugsamgangna. Um er að ræða þjónustugjöld sem nauð synlegt er að byggist á traustum lagagrunni.
     26.      Sú breyting, sem lögð er til á 140. gr., stafar af því að meiri hlutinn telur það vera óþarft að skylda alla handhafa skírteina til að vera áskrifendur að upplýsingabréfi Flugmála stjórnar um flugmál og flugmálahandbók.
     27.      Á 1. mgr. 143. gr. er lögð til sú breyting að bráðabirgðasviptingu starfsréttinda megi alltaf bera undir dómstóla þegar í stað. Frumvarpið gerir ráð fyrir að einungis sé heimilt að bera sviptingu réttinda sem standi lengur en fjórar vikur undir dómstóla en slíkt telur meiri hlutinn stríða gegn réttaröryggi viðkomandi og vera í andstöðu við meginsjónar mið um réttarvernd þegnanna í réttarríki.
     28.      Breytingar þær, sem lagðar eru til á ákvæði til bráðabirgða I, eru í samræmi við þær breytingar sem gerðar voru á ákvæði 8. gr. um flugráð.
     29.      Þá er lagt til að í ákvæði til bráðabirgða III verði kveðið á um að vátryggingar, sem lögboðnar eru skv. XI. kafla frumvarpsins, skuli komnar í gildi innan þriggja mánaða frá gildistöku laganna. Er með því einnig horft til þess að gildistakan frestist ekki fram á næsta vetur.

Alþingi, 27. mars 1998.



Einar K. Guðfinnsson,


form., frsm.


Magnús Stefánsson.



Kristján Pálsson.




Egill Jónsson.



Stefán Guðmundsson.



Árni Johnsen.