Ferill 346. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
122. löggjafarþing 1997–98.
Þskj. 1247 – 346. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um eftirlitsstarfsemi hins opinbera.
Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Við umfjöllun efnahags- og viðskiptanefndar um þetta frumvarp hefur komið í ljós að aðdragandi þess er afar sérkennilegur. Frumvarpið er samið af nefnd sem skipuð var um eftirlitsstarfsemi hins opinbera af forsætisráðherra í september 1993. Í nefndinni sat eingöngu fólk úr ráðuneytum undir forustu þáverandi aðstoðarmanns forsætisráðherra. Þegar efnahags- og viðskiptanefnd fór að ræða við þá aðila sem viðamesta eftirlitsstarfsemi hafa á sínum snærum kom fram að þeir hafa miklar athugasemdir við frumvarpið en hafa hvergi nálægt því komið hingað til. Málið hefur með öðrum orðum verið unnið og lagt fram án nokkurs samráðs við helstu framkvæmdaaðilana á þessu sviði, stjórnendur og starfsfólk þeirra.
Öll hugmyndafræðin á bak við frumvarpið eins og hún birtist, einkum í greinargerð með því og að nokkru leyti í skýrslu nefndarinnar á sínum tíma, er mikið umhugsunarefni. Þannig er eftirlitsstarfsemin gerð að sökudólgi, talað er um ofvöxt sem hlaupinn sé í eftirlitsstarfsemina og eftirlitsumfangið en horft fram hjá því að það sem þar er á ferðinni er afleiðing af lögum og reglugerðum sem stjórnvöld sjálf hafa sett á umliðnum árum. Í raun er talað um eftirlitið sem sökudólg sem hafi tútnað út með tilheyrandi kostnaði og óþægindum fyrir fyrirtæki og einstaklinga og verkefnið sé fyrst og fremst að draga úr þessum ofvexti. Ekki er fjallað um hina hliðina; til hvers reglusetningin er og hvernig gangi að framfylgja því eftirliti sem hér á að vera lögum samkvæmt, t.d. því sem snýr að hollustu og heilbrigði og öryggi fólks. Einhliða umfjöllun af því tagi sem greinargerð með frumvarpinu felur í sér um þessi mikilvægu mál er aldeilis fráleit.
Engin ágreiningur er um að mikil nauðsyn er að það eftirlit sem ákveðið er að hafa til þess að tryggja gæði framleiðsluvöru eða öryggi borgaranna, heilnæmi, hollustu, öryggi á vinnustað o.s.frv. sé rekið á árangursríkan og hagkvæman hátt. Hinu má aldrei gleyma að það er engin tilviljun að reglusetning um slíkt eftirlit er fyrir hendi í öllum þjóðfélögum. Þar er á ferðinni mikilvæg starfsemi til að stuðla að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum, neytendavernd o.s.frv. Þessa þætti verður því að vega og meta saman og um þá verður ekki rætt af neinu viti nema báðum hliðum málsins sé gerð viðhlítandi skil. Það er ekki gert með þeirri einhliða framsetningu og einhliða rökstuðningi sem felst í greinargerð með frumvarpinu enda er hún fyrst og fremst pólitísk stílæfing. Vissulega er vinsælt að skammast út í hina illu eftirlitsaðila og þann tilkostnað og óþægindi sem eftirlitinu eru samfara, en það er auðvitað ekki málflutningur sem er samboðinn greinargerð í frumvarpi sem flutt er af forsætisráðherra.
Sú tilhögun sem frumvarpið gerir ráð fyrir, að setja á fót sérstakt eftirlit með eftirlitsstarfsemi hins opinbera sem heyri undir forsætisráðuneytið, vekur strax upp margar áleitnar spurningar. Grundvallarspurningin er auðvitað hvort setja eigi upp slíkt eftirlit með eftirlitinu. Ef sú ákvörðun er tekin, hvar á þá slík stofnun heima? Er endilega sjálfgefið hún heyri undir forsætisráðuneytið? Einn af gestum nefndarinnar hefur nefnt þann möguleika, og styðst þar við fordæmi frá a.m.k. sumum hinna Norðurlandanna, að hagrænt mat á eftirlitsstarfseminni yrði falið hagdeild eða hliðstæðri deild fjármálaráðuneytisins með ekki ósvipuðum rökum og þegar frumvörp eru send þangað til kostnaðarmats.
Í fjölmörgum umsögnum sem borist hafa um frumvarpið eru margir þættir þess harkalega gagnrýndir. Það á m.a. við um bæði hina almennu nálgun sem frumvarpið felur í sér og þann rökstuðning sem í greinargerðinni er. En einnig og ekki síður er orðalag 2. gr. frumvarpsins harðlega gagnrýnt af fjölmörgum aðilum. Þar eru einna afdráttarlausastar umsagnir Vinnueftirlits ríkisins og Hollustuverndar ríkisins og er þar sérstaklega átt við þau fortakslausu ákvæði 2. gr. að ávinningur þjóðfélagsins skuli vera meiri en kostnaðurinn sem af eftirlitsstarfseminni hlýst, ella skuli henni ekki haldið úti. Fleiri aðilar, svo sem Löggildingarstofa, Vátryggingaeftirlitið og BSRB, auk Vinnueftirlitsins og Hollustuverndar eins og áður sagði, benda á að það gangi tæpast að orða þessa hluti svona. Ávinninginn fyrir þjóðfélagið er oft og iðulega mjög erfitt að mæla á efnislega mælikvarða, þ.e. hvernig á að meta líf og heilsu einstaklinganna, öryggi borgaranna o.s.frv., þótt kostnaðurinn við eftirlitsstarfsemina geti legið fyrir tiltölulega skýrt í krónum og aurum. Þetta er því í raun og veru ekki hægt að bera saman eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Ákvæði 2. og 3. gr. hvað þetta snertir eru fráleit og ganga ekki upp.
Enn fremur hefur verið á það bent að stór hluti þeirrar reglusetningar sem við byggjum nú á og munum gera í framtíðinni grundvallast á eða er bundinn af þátttöku okkar í alþjóðlegu samstarfi. Það er ekki lengur einkamál Íslands að hve miklu leyti og með hvaða hætti við höldum uppi slíku eftirliti en ætla má að höfundar 2. og 3. gr. frumvarpsins hafi aldrei um það heyrt að slík reglusetning og framkvæmd eftirlits er orðin mjög samræmd og byggist að miklu leyti á fjölþjóðlegum samningum og skuldbindingum. Þar má fyrst telja EES- eða ESB-reglur sem Íslendingar eru skuldbundnir til að framfylgja. Þá má nefna evrópska sáttmála, svo sem félagsmálasáttmála Evrópu, og sáttmála Sameinuðu þjóðanna. Loks eru sérreglur sem við hér á Íslandi setjum okkur í ákveðnum tilvikum og okkur er í sjálfsvald sett hvernig við höfum og framkvæmum.
Mörg fleiri ákvæði frumvarpsins orka mjög tvímælis. Orðalag er ónákvæmt eða óheppilegt og felst reyndar að nokkru leyti viðurkenning á því í breytingartillögum meiri hlutans.
Bent hefur verið á að hætta geti verið á skörun verkefna milli þeirrar nefndar sem forsætisráðherra á að skipa skv. 6. gr. og þeirrar málsmeðferðar og málskotsréttar sem er að finna í sérlögum um eftirlitsstarfsemi af ýmsu tagi, t.d. hjá Vinnueftirlitinu. Miklu skýrar þyrfti því að kveða á um hlutverk hvers og eins í þessu sambandi til að forðast tvíverknað, togstreitu eða skörun verkefna.
Nú er til meðferðar á Alþingi frumvarp um sameiningu starfsemi bankaeftirlitsins og Vátryggingaeftirlitsins í eitt fjármálaeftirlit. Svo virðist sem gildissvið þeirra laga sem hér á að fara að setja nái einnig til slíks fjármálaeftirlits sem er álitamál, m.a. vegna þeirra trúnaðarupplýsinga og þeirrar sérhæfðu starfsemi sem þar er um að ræða.
Að ákveða að hámarksgildistími reglugerða eða endurskoðunarákvæða þeirra skuli vera fimm ár er einnig mjög vafasamt. Að setja slíka reglu án nokkurs tillits til þess hvers eðlis slíkar reglur eru eða reglugerðir hlýtur að teljast mjög hæpið. Margir hafa bent á að það geti verið skaðlegt að hringla um of með þessi mál og að ákveðin festa og stöðugleiki einnig að þessu leyti sé mikilvægur fyrirtækjum, almenningi og atvinnulífi og að óvissa sem því hljóti að verða samfara að hafa gildistíma slíkra reglna aldrei nema tímabundinn sé alls ekki í þeirra þágu.
Í ákvæði til bráðabirgða er lagt til að öll ráðuneyti í landinu skuli á næstu þremur árum eftir gildistöku laganna endurskoða öll lagaákvæði og allar reglur um eftirlitsstarfsemi og skuli við þá endurskoðun fara fram mat á reglunum í samræmi við ákvæði 3. gr., þ.e. mat á því hvort gildi eftirlitsstarfseminnar sé meira en kostnaður þjóðfélagsins, og vísast til þess sem áður sagði um þann þátt málsins. Þetta orkar mjög tvímælis svo ekki sé meira sagt og ekki er ljóst út á hvaða braut er verið að halda með þessu eða út í hvaða vinnu er verið að steypa ráðuneytunum.
Í 6. og 7. gr. frumvarpsins eru forsætisráðherra gefnar galopnar reglugerðarheimildir til að setja reglur og nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Loks má benda á að samsetning nefndarinnar skv. 6. gr. er í raun mjög sérkennileg þar sem tekið er fram að meiri hluti hennar megi ekki koma nálægt neinum framkvæmdum á þessu sviði. Einnig hljóta að vakna spurningar um það hvort ástæða sé til að binda skipunartíma nefndar af þessu tagi við embættistíma hvers forsætisráðherra. Er með þessu verið að undirstrika hið pólitíska eðli þessarar nefndar, að hún sé sem sagt pólitísk en ekki fagleg?
Niðurstaða minni hluta nefndarinnar er að málið sé meingallað, undirbúningi þess sé stórlega áfátt, skort hafi á eðlilegt samráð bæði við þá sem annast framkvæmdir á viðkomandi sviði og þá sem sinna eftirlitsstarfsemi í þágu almennings og atvinnulífs. Þá sé framsetning málsins gölluð og fjölmörg ákvæði þess og það þarfnist því mun betri skoðunar og verulegra breytinga. Minni hlutinn leggur því til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Verði ekki á það fallist og sé eftir sem áður ætlun meiri hlutans að knýja fram afgreiðslu málsins, jafnmeingallað og það er, er óhjákvæmilegt í öllu falli að gera á því umtalsverðar breytingar til að sníða af því a.m.k. verstu agnúana. Hefur minni hlutinn því til vara undirbúið eftirfarandi breytingartillögur:
1. Við 1. gr. Fyrri málsliður 1. mgr. orðist svo: Lög þessi taka til reglna um eftirlit og til eftirlitsstarfsemi á vegum eða í umboði opinberra aðila með starfsemi einstaklinga og fyrirtækja.
2. Við 2. gr. Greinin orðist svo:
Markmið laga þessara er að tryggja árangursríka og hagkvæma starfrækslu opinbers eftirlits í umboði opinberra aðila sem ætlað er að stuðla að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd. Við alla eftirlitsstarfsemi hins opinbera skal leitast við að takmarka kostnað eins og unnt er og meta þörfina fyrir ávinninginn af eftirliti á viðkomandi sviði með hliðsjón af þeim kostnaði sem því er samfara. Þá skal jafnan meta hvort sambærilegum eða betri árangri megi ná með öðrum aðferðum og tryggja að eftirlitsstarfsemin leiði ekki til mismununar eða takmarki athafnafrelsi nema almannahagsmunir krefjist.
3. Við 3. gr. Fyrri málsliður 1. mgr. orðist svo: Þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til eftirlits skal viðkomandi ráðuneyti meta þörfina fyrir eftirlitið og gildi þess fyrir þjóðfélagið með hliðsjón af þeim kostnaði sem eftirlitinu er samfara.
4. Við 4. gr. Í stað orðanna „fimm ár“ í 2. málsl. 1. mgr. komi: átta ár.
5. Við 6. gr. Í stað 3. málsl. 1. mgr. komi tveir nýir málsliðir sem orðist svo: Tveir nefndarmanna skulu skipaðir samkvæmt tilnefningu aðila vinnumarkaðarins, annar samkvæmt sameiginlegri tilnefningu Vinnuveitendasambandsins og Vinnumálasambandsins og hinn samkvæmt sameiginlegri tilnefningu Alþýðusambands Íslands og Bandalags starfsmanna ríkis og bæja. Heildarsamtök neytenda, landssamtök sem gæta hagsmuna fatlaðra, annast forvarnir og slysavarnir og önnur slík heildarsamtök aðila sem hafa hag af eftirlitsstarfseminni eiga rétt á áheyrnaraðild að fundum nefndarinnar samkvæmt nánari reglum er forsætisráðherra setur, sbr. 4. mgr.
6. Við ákvæði til bráðabirgða. Í stað orðsins „þremur“ í 1. málsl. komi: fimm.
Að auki þarf að taka afstöðu til stjórnskipulegrar stöðu þessa eftirlits og ákveða hvort það eigi að heyra undir forsætisráðuneyti ef til kemur.
Rétt er að taka fram að meiri hlutinn hefur í reynd viðurkennt þörfina á að breyta málinu og fyrir liggur ákvörðun um að taka málið aftur til nefndar milli 2. og 3. umræðu. Í ljósi þess að engin knýjandi nauðsyn er á að hraða málinu er langvænlegasti kosturinn að því verði vísað til ríkisstjórnarinnar og henni falið að vinna það betur og í samráði við alla helstu málsaðila, ekki síst þá sem eiga að njóta öryggis af eftirlitsstarfseminni sem hér um ræðir.
Kristín Halldórsdóttir er áheyrnarfulltrúi Kvennalista í efnahags- og viðskiptanefnd og er samþykk áliti þessu.
Alþingi, 20. apríl 1998.
Steingrímur J. Sigfússon,
frsm.
Ágúst Einarsson.
Sighvatur Björgvinsson.
Fylgiskjal I.
Umsögn Verslunarráðs Íslands.
(16. mars 1998.)
(2 síður myndaðar. Athugið pdf-skjalið.)
Virðingarfyllst,
f.h. Verslunarráðs Íslands,
Birgir Ármannsson.
Fylgiskjal II.
Umsögn Bandalags starfsmanna ríkis og bæja.
(3. mars 1998.)
(2–3 síður myndaðar.)
Virðingarfyllst,
f.h. BSRB,
Svanhildur Halldórsdóttir.
Fylgiskjal III.
Umsögn Umferðarráðs.
(5. mars 1998.)
(1 síða mynduð. Athugið pdf-skjalið.)
Óli H. Þórðarson framkvæmdastjóri.
Fylgiskjal IV.
Umsögn Iðntæknistofnunar.
(24. febrúar 1998.)
(1 síða mynduð. Athugið pdf-skjalið.)
Virðingarfyllst,
Hallgrímur Jónasson forstjóri.
Fylgiskjal V.
Umsögn Alþýðusambands Íslands.
(3. mars 1998.)
(2 síður myndaðar. Athugið pdf-skjalið.)
Virðingarfyllst,
f.h. Alþýðusambands Íslands,
Ari Skúlason, framkvæmdastjóri ASÍ.
Fylgiskjal VI.
Umsögn Vátryggingaeftirlitsins.
(3. mars 1998.)
(1 síða mynduð. Athugið pdf-skjalið.)
Virðingarfyllst,
Vátryggingaeftirlitið,
Rúnar Guðmundsson.
Fylgiskjal VII.
Umsögn Vinnueftirlits ríkisins.
(2. mars 1998.)
(5–6 síður myndaðar.)
Virðingarfyllst,
Eyjólfur Sæmundsson.
Fylgiskjal VIII.
Umsögn Löggildingarstofu.
(27. febrúar 1998.)
(1 síða mynduð. Athugið pdf-skjalið.)
F.h. Löggildingarstofu,
Gylfi Gautur Pétursson.
Fylgiskjal IX.
Umsögn Samtaka iðnaðarins.
(25. febrúar 1998.)
(3 síður myndaðar. Athugið pdf-skjalið.)
Samtök iðnaðarins,
Jón Steindór Valdimarsson aðstoðarframkvæmdastjóri.
Ragnheiður Héðinsdóttir matvælafræðingur.
Fylgiskjal X.
Umsögn Flugmálastjórnar.
(24. febrúar 1998.)
(1 síða mynduð. Athugið pdf-skjalið.)
Virðingarfyllst,
f.h. flugmálastjóra,
Haukur Hauksson varaflugmálastjóri.
Fylgiskjal XI.
Umsögn Hollustuverndar ríkisins.
(24. febrúar 1998.)
(2 síður myndaðar. Athugið pdf-skjalið.)
Virðingarfyllst,
Hermann Sveinbjörnsson framkvæmdastjóri.
