Ferill 89. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
125. löggjafarþing 1999–2000.
Þskj. 89 — 89. mál.
Frumvarp til laga
um breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940, með síðari breytingum (umhverfisbrot).
(Lagt fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999–2000.)
1. gr.
Fangelsi allt að 4 árum skal sá sæta sem gerist sekur um meiri háttar brot gegn lagaákvæðum um verndun umhverfis með eftirfarandi verknaði:
1. Mengar loft, jörð, haf eða vatnasvæði þannig að af hlýst verulegt tjón á umhverfi eða veldur yfirvofandi hættu á slíku tjóni.
2. Geymir eða losar úrgang eða skaðleg efni þannig að af hlýst verulegt tjón á umhverfi eða veldur yfirvofandi hættu á slíku tjóni.
3. Veldur verulegu jarðraski þannig að landið breytir varanlega um svip eða spillir merkum náttúruminjum.
2. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I.
Inngangur.
Á undanförnum árum og áratugum hefur orðið almenn viðhorfsbreyting til umhverfisins og lýsir hún sér meðal annars í aukinni áherslu á þau lífsgæði sem felast í óspilltu umhverfi. Einnig er flestum ljóst að afleiðingar af umhverfistjóni geta verið langvarandi eða tjónið jafnvel óbætanlegt. Í seinni tíð hefur í sífellt ríkari mæli verið lögð áhersla á mikilvægi þess að vernda umhverfið og náttúruna fyrir röskun og spjöllum, hvort heldur af manna völdum eða af öðrum ástæðum. Þetta hefur komið fram í umfangsmiklu alþjóðlegu samstarfi um umhverfismál, auk þess sem flest ríki hafa gripið til ýmissa aðgerða til varnar umhverfinu. Hér á landi hefur verið lögð aukin áhersla á umhverfisvernd í lagasetningu og ýmsum aðgerðum stjórnvalda án þess að það verði rakið hér í einstökum atriðum. Nægir að geta þess að árið 1990 var komið á fót umhverfisráðuneyti og eru meginverkefni þess að fara með mál sem lúta að verndun umhverfisins og náttúrunnar.
Í lögum er að finna ýmis réttarúrræði sem miða að því að vernda umhverfið og náttúru landsins. Til þeirra má telja lagaákvæði sem heimila eignarnám eða leggja takmarkanir við hagnýtingar- eða umráðarétti manna yfir eignum sínum, ýmist gegn greiðslu skaðabóta eða án þess að greiða þurfi bætur. Einnig er starfsemi og atvinnurekstur af ýmsu tagi bundinn leyfum sem hlutaðeigandi stjórnvöld veita á grundvelli mats á umhverfisáhrifum eða gegn skilyrðum um að gripið verði til nauðsynlegra aðgerða til verndar umhverfi. Þá getur sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni orðið bótaskyldur samkvæmt reglum skaðabótaréttar, auk þess sem víða í lögum eru lagðar refsingar við umhverfisspjöllum. Þessi viðurlög miða að því að vernda umhverfið með þeim varnaðaráhrifum sem búa að baki refsingum og skaðabótum.
Tilgangur þessa frumvarps er að auka varnaðaráhrif refsiákvæða í lögum til verndar umhverfi með því að leggja refsingu við alvarlegustu umhverfisbrotum í almennum hegningarlögum. Við það er miðað að refsingar fyrir brot á hegningarlögum hafi að öðru jöfnu meiri varnaðaráhrif en refsingar fyrir brot á öðrum lögum. Með þessu er lögð sérstök áhersla á alvarleika þessara brota og við þeim lagðar þungar refsingar. Hliðstæð aðferð var höfð með lögum nr. 64/1974 þar sem lögfest var 173. gr. a hegningarlaga sem mælir fyrir refsinæmi meiri háttar ávana- og fíkniefnabrota og með lögum nr. 39/1995 en með þeim voru lagðar refsingar við meiri háttar skattsvika- og bókhaldsbrotum í 262. gr. hegningarlaga.
Við samningu frumvarpsins hefur verið höfð hliðsjón af hliðstæðri breytingu á dönsku hegningarlögunum frá árinu 1997 en þá var lögfest í 196. gr. laganna ákvæði um meiri háttar umhverfisbrot. Einnig hefur verið höfð hliðsjón af breytingum á norsku hegningarlögunum frá árinu 1993 en þá var lögð refsing við umhverfisbrotum í 152. gr. b laganna.
II.
Umhverfisbrot og tengd brotastarfsemi.
Í fræðilegri umræðu hafa umhverfisbrot ýmist verið skilgreind sjálfstætt og um þau fjallað sérstaklega eða þau hafa verið talin til svokallaðra efnahagsbrota. Það hugtak hefur á hinn bóginn verið skýrt á ýmsa vegu án þess að það verði nánar rakið en hér verður miðað við þá viðteknu skilgreiningu að átt sé við refsiverð brot sem framin eru í hagnaðarskyni, kerfisbundið og reglulega í annars löglegri atvinnustarfsemi einstaklinga eða lögaðila.
Í mörgum tilvikum getur eitt og sama brotið ýmist talist efnahagsbrot eða umhverfisbrot samkvæmt framangreindum skilgreiningum. Þannig má í dæmaskyni nefna vanrækslu fyrirsvarsmanna verksmiðju á að grípa til lögboðinna aðgerða til verndar umhverfi. Af þessu athafnaleysi kynni að hljótast tjón á umhverfi, auk þess sem fyrirtækið gæti notið óréttmæts ávinnings vegna sparaðra útgjalda. Þótt sum brot geti á þennan veg bæði talist umhverfisbrot og efnahagsbrot er einnig ljóst að sum umhverfisbrot eru ekki efnahagsbrot. Það ætti til dæmis við um verknað sem fælist í því að umhverfi væri mengað í eitt einstakt skipti án þess að sú athöfn færi fram í hagnaðarskyni í tengslum við atvinnurekstur.
III.
Almenn hegningarlög og umhverfisbrot.
1. Almannahættubrot.
Almannahættubrot skv. XVIII. kafla hegningarlaganna hafa það sameiginlega einkenni að óákveðnum hagsmunum margra og venjulegast einnig óákveðinna manna er stefnt í hættu. Til að refsað verði fyrir brot á ákvæðum kaflans verður almannahætta yfirleitt að vera fyrir hendi, án tillits til þess hvort hennar er sérstaklega getið í því ákvæði sem reynir á hverju sinni.
Samkvæmt 1. mgr. 165. gr. laganna skal sá sæta fangelsi sem bakar öðrum tjón á lífi, líkama eða eignum með því að valda sprengingu, útbreiðslu skaðlegra lofttegunda, vatnsflóði, skipreika, járnbrautar-, bifreiðar- eða loftfarsslysi eða óförum annarra slíkra farar- eða flutningstækja. Þetta ákvæði veitir almannahagsmunum vernd gegn þeirri hættu sem er samfara verknuðum sem þessum en þeir gætu meðal annars verið skaðlegir fyrir umhverfið. Verknaður skv. 1. mgr. 165. gr. er fólginn í því að valda tjóni á tilgreindum hagsmunum og hefur verið talið, með hliðsjón af staðsetningu ákvæðisins í XVIII. kafla laganna og hárri hámarksrefsingu, að verknaður þurfi að vera grófur. Til að verknaður skv. 1. mgr. 165. gr. sé saknæmur þarf hann að vera unninn af ásetningi. Í 167. gr. laganna er hins vegar lögð refsing við broti sem getur í 165. gr. og framið er af gáleysi. Varðar slíkt brot sektum eða fangelsi allt að þremur árum.
Í 169. gr. hegningarlaga er mælt fyrir um að sá skuli sæta sektum eða fangelsi allt að einu ári sem láti hjá líða að gera það sem í hans valdi stendur til þess að vara við eða afstýra eldsvoða, sprengingu, útbreiðslu skaðlegra lofttegunda, vatnsflóði, skipreika, öðrum umferðarslysum eða þess háttar óförum sem mönnum eða miklum verðmætum er búinn háski af, enda hefði hann getað gert það án þess að stofna verulegum hagsmunum sínum eða annarra í hættu. Með þessu ákvæði er lögð refsing við tilteknu athafnaleysi sem felur í sér ákveðna hættu og getur hún meðal annars beinst að umhverfinu Til að refsað verði fyrir brot á ákvæðinu er ásetningur saknæmisskilyrði.
Samkvæmt 1. mgr. 170. gr. laganna skal hver sá sem stofnar lífi manna eða heilsu í hættu með því að valda almennum skorti á drykkjarvatni eða setja skaðleg efni í vatnsból eða vatnsleiðslur sæta fangelsi allt að 12 árum. Þetta ákvæði veitir lífi vernd gegn hættu sem stafar af vatnsskorti og mengun. Ásetningur er saknæmisskilyrði skv. 1. mgr. 170. gr. en brot framið af gáleysi varðar sektum eða fangelsi allt að einu ári, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.
2. Ýmis brot gegn hagsmunum almennings.
Brot þau sem eru í XIX. kafla hegningarlaga fela ekki í sér almannahættu. Þar er einnig að finna ákvæði sem getur komið til álita að beita við umhverfisbroti. Samkvæmt 177. gr. skal hver sá sem tekur burtu, ónýtir eða skemmir opinber minnismerki eða hluti sem ætlaðir eru til almenningsnota eða skrauts eða hluti sem teljast til opinberra safna eða eru sérstaklega friðaðir sæta fangelsi allt að þremur árum eða sektum ef málsbætur eru fyrir hendi. Ásetningur er saknæmisskilyrði samkvæmt ákvæðinu.
IV.
Ákvæði annarra laga sem lýsa umhverfisbrotum.
1. Lög um náttúruvernd, nr. 44/1999.
Lögunum um náttúruvernd er ætlað að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum en þó þannig að verndað sé það í náttúrunni sem er sérstætt eða sögulegt. Þá er tilgangur laganna einnig að stuðla að samskiptum manns og umhverfis þannig að ekki spillist að óþörfu líf eða land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft.
Í 75. gr. laganna segir að spjöll á náttúru landsins sem framin eru með ólögmætum hætti af ásetningi eða gáleysi varði refsingu. Í 76. gr. laganna segir síðan að brot gegn lögunum og reglum settum samkvæmt þeim varði sektum eða fangelsi allt að 2 árum. Auk þess má beita dagsektum til að knýja menn til framkvæmda á ráðstöfunum sem er skylt að hlutast til um samkvæmt lögunum eða til þess að láta af atferli sem er ólögmætt, sbr. 73. gr. laganna.
2. Lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.
Lögin hafa það markmið að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Þeim er ætlað taka til hvers konar starfsemi hér á landi, í lofthelgi, efnahagslögsögu og farkostum sem ferðast undir íslenskum fána.
Samkvæmt 33. gr. laganna varða brot gegn ákvæðum þeirra, reglum settum samkvæmt þeim og samþykktum sveitarfélaga sektum hvort sem þau eru framin af ásetningi eða stórfelldu gáleysi. Ef um stórfelld eða ítrekuð ásetningsbrot er að ræða skulu þau að auki varða fangelsi allt að fjórum árum.
3. Skipulags- og byggingarlög, nr. 73/1997.
Markmið skipulags- og byggingarlaga er að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir sem hafi efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi að leiðarljósi. Þá er lögunum ætlað að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja varðveislu náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Einnig er lögunum ætlað að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Að lokum er það markmið laganna að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga og annarra mannvirkja sé fullnægt.
Brot gegn lögunum varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum, sbr. 60. gr. laganna. Þá er sveitarstjórn heimilt að leggja á dagsektir ef aðili sinnir ekki fyrirmælum byggingarfulltrúa eða byggingarnefndar, þar til úr er bætt, sbr. 57. gr. laganna.
4. Lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993.
Lögin um mat á umhverfisáhrifum hafa það markmið að tryggja að áður en tekin er ákvörðun um framkvæmdir sem kunna, vegna staðsetningar, starfsemi sem þeim fylgir, eðlis eða umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum, svo og tryggja að slíkt mat verði fastur liður í gerð skipulagsáætlana.
Brot gegn lögunum varða sektum, sbr. 16. gr. laganna.
5. Lög um eiturefni og hættuleg efni, nr. 52/1988.
Í lögunum um eiturefni og hættuleg efni er m.a. fjallað um hverjum megi selja og afhenda eiturefni og hvernig skuli varðveita eiturefni og hættuleg efni. Þar er kveðið á um hvernig skuli farga eiturefnum og hættulegum efnum og kemur þar fram að þessum efnum, tómum flöskum og öðrum umbúðum sem hafa slík efni að geyma skuli farga eða hreinsa þannig að mönnum og dýrum stafi ekki hætta af.
Samkvæmt 26. gr. laganna skal refsa fyrir brot gegn lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim með sektum, nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Fyrir ítrekað brot eða stórfellt getur refsing verið allt að tveggja ára fangelsi. Tilraun og hlutdeild í brotum samkvæmt lögunum er refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga.
6. Lög um varnir gegn mengun sjávar, nr. 32/1986.
Tilgangur laga um varnir gegn mengun sjávar er að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun sem stafar frá skipum, loftförum, pöllum eða öðrum mannvirkjum á sjó og frá landstöðvum af völdum olíu og annarra efna, sem talin eru upp í fylgiskjali 1 með lögunum, og stofnað getur heilsu manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki, spillt umhverfinu eða truflað lögmæta nýtingu hafsins.
Samkvæmt 27. gr. laganna skal refsa fyrir brot gegn lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim með fésektum, fangelsi allt að einu ári eða fangelsi allt að tveimur árum ef sakir eru miklar. Tilraun og hlutdeild í brotum gagnvart lögunum er refsiverð eftir því sem segir í III. kafla almennra hegningarlaga, sbr. 31. gr. laganna. Heimilt er að ákveða aðila dagsektir þar til úr er bætt ef hann sinnir ekki innan tiltekins frests fyrirmælum hlutaðeigandi stjórnvalda um að vinna verk eða koma upp búnaði sem fyrir er mælt í lögunum og reglum settum samkvæmt þeim, sbr. 32. gr. laganna.
7. Lög um geislavarnir, nr. 117/1985.
Lögum um geislavarnir er ætlað að tryggja nauðsynlegar öryggisráðstafanir gegn jónandi geislun frá geislavirkum efnum og geislatækjum í því skyni að koma í veg fyrir skaðleg áhrif slíkrar geislunar. Jónandi geislun er skilgreind sem geislun frá geislavirkum efnum, röntgengeislun eða önnur geislun sem hefur hliðstæð líffræðileg áhrif. Með geislatækjum er átt við tæki sem innihalda geislavirk efni eða tæki sem framleiða jónandi geislun.
Fyrir brot gegn lögunum og reglum settum samkvæmt þeim skal refsa með sektum eða fangelsi allt að tveimur árum ef sakir eru miklar, sbr. 23. gr. laganna.
8. Vatnalög, nr. 15/1923.
Í vatnalögum er að finna ein elstu ákvæði hér á landi um umhverfisvernd. Í IX. kafla er fjallað almennt um mengun fersks vatns en ákvæði kaflans taka bæði til mengunar frá iðjuverum og mengunar af öðrum ástæðum. Samkvæmt 83. gr. laganna er bannað að láta í vatn frá iðjuverum nokkra þá hluti, fasta, fljótandi eða loftkennda, sem spilla mundu botni vatns, bakka eða vatninu sjálfu svo að hættulegt sé mönnum eða búpeningi eða spilli veiði í vatninu. Þá er og bannað að láta slík efni á ís eða svo nærri vatni að hætta sé á að þau berist í vatnið. Þetta ákvæði gildir einnig þótt ekki sé um iðjuver að ræða, sbr. 84. gr. laganna.
Í 153. gr. segir að brot gegn lögunum varði sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.
V.
Efni frumvarpsins.
Frumvarpið tekur til meiri háttar brota gegn lögum um verndun umhverfis og er því gert ráð fyrir að háttsemin sé mjög vítaverð. Hvort brot telst meiri háttar veltur á heildarmati í hverju tilviki fyrir sig en við matið koma ýmis atriði til álita. Þannig skiptir máli þegar umhverfisbrot er framið við annars löglegan atvinnurekstur hvort háttsemin felur í sér veruleg frávik frá því sem almennt tíðkast. Smávægileg frávik teldust því síður meiri háttar umhverfisbrot samkvæmt hegningarlögum en slík háttsemi gæti eftir sem áður haft í för með sér refsiviðurlög eftir öðrum lögum. Einnig verður brot frekar heimfært til hegningarlaga ef brotastarfsemin er viðvarandi og skipulögð en þegar um einstakan atburð er að ræða. Við matið getur enn fremur haft áhrif hvort reynt hefur verið að dylja brot í stað þess að grípa til viðeigandi ráðstafana til varnar umhverfinu. Með því að láta undir höfuð leggjast að slíkar ráðstafanir séu gerðar er hætt við að tjónið verði meira eða áhrif þess varanlegri. Þá mæla rök með því að heimfæra brot undir hegningarlög ef það hefur haft í för með sér fjárhagslegan ávinning, svo sem með því að komast hjá útgjöldum sem hljótast af lögboðnum mengunarvörnum. Þetta á sérstaklega við ef starfsemi þrífst beinlínis í skjóli þess að reglur á sviði umhverfisverndar eru virtar að vettugi. Að lokum má geta þess að fremur er ástæða til að virða brot sem meiri háttar ef það er mjög saknæmt. Það ætti við ef frá öndverðu hefði gagngert verið lagt á ráðin um að valda tjóni á umhverfinu.
Í frumvarpinu er miðað við að verulegt tjón hafi hlotist af broti eða að yfirvofandi hætta hafi skapast á slíku tjóni. Við mat á því hvort brot telst meiri háttar hafa afleiðingar þess eða hætta því samfara vitanlega áhrif en allt að einu þykir rétt að þessi áskilnaður komi beinlínis fram í ákvæðinu, enda er ekki ætlunin að brot varði við hegningarlög nema það hafi haft í för með verulegt tjón á umhverfinu eða hætta á slíku tjóni hafi verið yfirvofandi. Við mat á því hvort tjón sé verulegt skiptir máli hvort það má bæta og hversu mikið kostar að draga úr afleiðingum þess.
Samkvæmt 1. tölul. 1. gr. frumvarpsins er lagt til að meiri háttar brot gegn lögum um umhverfisvernd varði refsingu ef það felst í því að menga loft, jörð, haf eða vatnasvæði þannig að verulegt tjón verði á umhverfi eða ef valdið er yfirvofandi hættu á slíku tjóni. Með mengun jarðar er átt við yfirborð hennar og jarðgrunninn. Mengun vatnasvæða tekur bæði til stöðuvatna og straumvatna.
Í 2. tölul. 1. gr. er lögð refsing við meiri háttar brotum á lögum um umhverfisvernd sem felast í því að geyma eða losa úrgang eða skaðleg efni þannig að verulegt tjón verði á umhverfinu eða valdið er yfirvofandi hættu á slíku tjóni. Almennt væri mengun augljóslega samfara þessari háttsemi þannig að brot varðaði við 1. tölul. Þó er ekki sjálfgefið að ásetningur standi til þess að valda mengun en þá væri brot refsivert eftir 2. tölul.
Samkvæmt 3. tölul. 1. gr. er meiri háttar brot á umhverfislögum refsivert ef það lýsir sér í því að valdið er verulegu raski á landi þannig að það breyti varanlega um svip eða ef spillt er merkum náttúruminjum. Spilling náttúruminja er refsinæmt athæfi óðáð því hvort tjón er verulegt.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breyting á almennum hegningarlögum,
nr. 19 12. febrúar 1940, með síðari breytingum (umhverfisbrot).
