Ferill 559. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
125. löggjafarþing 1999–2000.
Þskj. 861 — 559. mál.
Frumvarp til laga
um breyting á lögum um meðferð opinberra mála og almennum hegningarlögum (nálgunarbann).
(Lagt fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999–2000.)
I. KAFLI
Breyting á lögum um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991.
1. gr.
3. Skylt er dómara að verða við ósk manns um að skipa honum verjanda ef þess er krafist að hann sæti nálgunarbanni.
2. gr.
3. gr.
a. (110. gr. a.)
Heimilt er leggja bann við því að maður komi á tiltekinn stað eða svæði, veiti eftirför, heimsæki eða setji sig með öðru móti í samband við annan mann ef rökstudd ástæða er til að ætla að hann muni fremja afbrot eða raska á annan hátt friði þess manns sem í hlut á.
b. (110. gr. b.)
1. Lögregla gerir kröfu um nálgunarbann.
2. Eftir að dómara hefur borist krafa um nálgunarbann ákveður hann stað og stund þinghalds til að taka kröfuna fyrir og gefur út kvaðningu á hendur þeim sem krafan beinist að. Í kvaðningu skal greina stað og stund þinghalds ásamt áskorun til viðtakanda um að sækja þing. Þá skal þess getið í kvaðningu að verði henni ekki sinnt megi lögregla færa viðtakanda fyrir dóm með valdi ef með þarf.
c. (110. gr. c.)
1. Þegar krafa um nálgunarbann er tekin fyrir kynnir dómari hana þeim sem hún beinist að. Skal honum gefinn kostur á að tjá sig um kröfuna. Heimilt er í því skyni að veita frest sem ekki skal vera lengri en tveir sólarhringar. Að svo búnu leggur dómari úrskurð á kröfuna.
2. Nálgunarbanni skal markaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en eitt ár. Nálgunarbann verður ekki framlengt nema til komi nýr dómsúrskurður.
3. Dómari ákveður sakarkostnað í úrskurði sínum.
d. (110. gr. d.)
1. Nú er sá sem sætir nálgunarbanni ekki viðstaddur þegar úrskurður er kveðinn upp og skal þá úrskurður birtur honum með venjulegum hætti, sbr. 20. gr.
2. Þegar ástæður þær sem lágu til grundvallar nálgunarbanni eru ekki lengur fyrir hendi getur lögregla fellt bannið úr gildi. Ákvörðun lögreglu um að fella úr gildi bann verður ekki borin undir dómara.
3. Lögregla skal tilkynna þeim sem njóta á verndar með nálgunarbanni um að krafa verði lögð fyrir dóm, um lyktir máls og lok nálgunarbanns.
II. KAFLI
Breyting á almennum hegningarlögum, nr. 19 12. febrúar 1940.
4. gr.
Ef maður brýtur gegn nálgunarbanni samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála varðar það sektum eða fangelsi allt að 1 ári. Nú er brot ítrekað eða stórfellt og getur refsing þá orðið fangelsi allt að 2 árum.
III. KAFLI
Gildistaka.
5. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I.
Með frumvarpinu er lagt til að lögfest verði sérstakt úrræði til að vernda þá sem hafa orðið fyrir ofsóknum og ógnunum og felst það í því að unnt verði að leggja svokallað nálgunarbann á þann sem veldur ofsóknum eða ógnunum. Í slíku banni felst að sá sem því sætir má ekki koma á tiltekinn stað eða svæði eða ónáða með einum eða öðrum hætti þann sem verndaður er af banninu. Í frumvarpinu er lagt til að í réttarfarslögum verði kveðið á um hvenær manni verði gert að sæta nálgunarbanni og um meðferð slíkrar kröfu fyrir dómstólum. Þá er lagt til að í hegningarlögum verði mælt fyrir um refsingu við broti gegn nálgunarbanni. Frumvarpið er liður í því að bæta réttarstöðu þeirra sem eru þolendur afbrota, en ýmis lög hafa verið sett í sama skyni á undanförnum árum. Hér má helst nefna lög um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, nr. 69/1995, og lög nr. 36/1999, um breytingu á lögum um meðferð opinberra mála, en með þeim var bætt til muna réttarstaða brotaþola við meðferð opinberra mála.
Áður en vikið verður að efni frumvarpsins verður í stuttu máli gerð grein fyrir aðdraganda þess.
II.
Í mars 1997 lagði dómsmálaráðherra fram skýrslu á Alþingi um orsakir, umfang og afleiðingar heimilisofbeldis og annars ofbeldis gegn konum og börnum. Í kjölfar þess var ákveðið að skipa þrjár nefndir til að huga að úrbótum á þessu sviði, en þær voru nefnd til að huga að forvörnum gegn heimilisofbeldi, hjálparúrræðum fyrir þolendur og meðferðarúrræðum fyrir gerendur, nefnd til að fjalla um meðferð heimilisofbeldismála á rannsóknarstigi hjá lögreglu og nefnd til að huga að meðferð heimilisofbeldismála í dómskerfinu. Þessar nefndir lögðu einróma til að reglur um nálgunarbann yrðu lögfestar. Í skýrslu nefndar til að huga að meðferð heimilisofbeldismála í dómskerfinu segir meðal annars svo:
„Nefndin telur nauðsynlegt að settar verði reglur sem geri kleift að vernda þolendur heimilisofbeldis. Með því að beita nálgunarbanni má koma í veg fyrir heimilisofbeldi og bregðast við því í þeim tilvikum sem því hefur verið beitt. Markmiðið með nálgunarbanni er eins og áður hefur komið fram að vernda fórnarlambið og fyrirbyggja frekara ofbeldi. Nefndin telur brýna þörf á slíku úrræði í íslenskum lögum, enda mundi það ótvírætt bæta réttarstöðu þolenda heimilisofbeldis og annarra þolenda ofbeldis og ofsókna. Nefndin leggur til að ákvæði um nálgunarbann verði tekin upp í almenn hegningarlög og lög um meðeðferð opinberra mála. Er í þessu efni höfð hliðsjón af norskum reglum.“ (Alþt. 1997–1998, A- deild, bls. 5734.)
III.
Við samningu frumvarpsins var sérstaklega hugað að því hvernig heppilegast væri að standa að lagasetningu um nálgunarbann. Þótti koma til álita annars vegar að mæla fyrir um þetta úrræði í sérstökum lögum um nálgunarbann eða hins vegar að réttarfarsreglur um nálgunarbann yrðu í lögum um meðferð opinberra mála en refsiákvæði í almennum hegningarlögum. Að öllu virtu varð síðari kosturinn fyrir valinu og búa að baki því þær röksemdir að nálgunarbann á sér nokkra samsvörun með þvingunarúrræðum í lögum um meðferð opinberra mála, þótt nálgunarbann hafi ekki það sameiginlega einkenni þvingunarúrræða að tengjast rannsókn eða meðferð sakamáls í tilefni af tilteknu broti. Einnig er haft í huga að einkum kemur til álita að hliðstæðar reglur gildi um meðferð kröfu um nálgunarbann fyrir dómi og eiga við um þvingunarúrræði. Þá þykir einsýnt að kveða í hegningarlögum á um refsingar við broti gegn nálgunarbanni þegar litið er til alvarleika þess að maður þráskallist við boði dómara og virði að vettugi nálgunarbann. Hvað sem þessum röksemdum líður er rétt að gefa því sérstakan gaum við heildarendurskoðun laga um meðferð opinberra mála, sem nú stendur yfir, hvort ástæða sé til að skipa reglum um nálgunarbann með öðrum hætti í lögum.
Í 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli vera frjálsir ferða sinna með þeim takmörkunum sem settar eru með lögum. Einnig er ferðafrelsi verndað í 2. gr. samningsviðauka nr. 4 við mannréttindasáttmála Evrópu. Þó er tekið fram í ákvæðinu að takmarka megi þann rétt með lögum ef nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi í þágu allsherjarreglu, til að firra glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Samningsviðaukinn og sáttmálinn hafa lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 62/1994. Þá er ferðafrelsið verndað í 12. gr. samnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, en ákvæðið gerir ráð fyrir að sá réttur verði takmarkaður með lögum, meðal annars til að vernda allsherjarreglu og réttindi og frelsi annarra, enda sé slík takmörkun samrýmanleg öðrum réttindum sem viðurkennd eru í samningnum.
Það vandamál er þekkt, sérstaklega í málum sem varða heimilisofbeldi og kúgun kvenna, að sá sem ofsækir eða ógnar heggur aftur í sama knérunn. Fórnarlambið kann því að standa frammi fyrir ítrekuðum ofsóknum eða ógnunum í einni eða annarri mynd af hálfu tiltekins manns. Ásóknir af þessu tagi er vitanlega meinlegar fyrir þann sem misgert er við og raunar einnig fjölskyldu hans. Lög sem veita nauðsynlega vernd gegn slíkri áreitni og fela í sér eðlilega takmörkun á athafnafrelsi þess sem henni veldur verða fyllilega talin samrýmast stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum Íslands á sviði mannréttinda, enda er í þeim reglum beinlínis gert ráð fyrir að slíkur réttur sæti takmörkunum vegna réttinda og frelsis annarra, svo sem hér hefur verið rakið. Þó verður að gæta þess að lagaheimild af því tagi gangi ekki lengra en nauðsyn krefur og slíkri heimild verður að beita með varúð.
Þegar haft er í huga þvingunareðli nálgunarbanns og þær hömlur sem felast í slíku banni þykir rétt vegna réttaröryggis að fela dómstólum að taka ákvörðun um hvort þessu úrræði verði beitt. Slíkt fyrirkomulag er lagt til með frumvarpinu og er gert ráð fyrir að það komi í stað áminningar lögreglu samkvæmt gildandi lögum. Hér eru einnig höfð í huga þau rök að málsmeðferð fyrir dómi leggur ríka áherslu á alvarleika þessara mála og er því frekar til þess fallin að hafa þau áhrif að látið verði af ásókn í garð þess sem njóta á verndar.
Í frumvarpinu er lagt til að brot gegn nálgunarbanni varði sektum eða fangelsi allt að einu ári. Ef brot er ítrekað eða stórfellt er lagt til að það geti varðað fangelsi allt að tveimur árum. Þessi refsimörk taka mið af því að brot gegn nálgunarbanni beinist ekki eingöngu að þeim sem misgert er við heldur felst brotið einnig í því að virða að vettugi dómsniðurstöðu. Brot gegn slíkum fyrirmælum dóms bendir til einbeitts brotavilja og því getur verið ástæða til að ætla að framhald verði á brotastarfsemi. Það kann að leiða til þess að sakborningi verði í kjölfar brots gert að sæta gæsluvarðhaldi á grundvelli c- og d-liðar 1. mgr. 103. gr. laga um meðferð opinberra mála.
Samkvæmt 1. mgr. 57. gr. almennra hegningarlaga má ákveða í dómi að fresta skuli með skilyrðum um tiltekinn tíma ákvörðun um refsingu eða fullnustu refsingar. Í 2. tölul. 3. mgr. ákvæðisins er að finna heimild til að binda slíka ákvörðun því skilyrði að dómþoli hlíti fyrirmælum umsjónarmanns um dvalarstað, menntun, vinnu, umgengni við aðra menn og notkun tómstunda. Skv. 2. mgr. 41. gr. hegningarlaganna verður reynslulausn einnig bundin þessu skilyrði og sama gildir um skilorðsbundna náðun. Þessu skilyrði verður meðal annars beitt í því skyni að veita brotaþola vernd gegn þeim sem misgert hefur gegn honum. Ekki er vitað um dæmi þess að umræddu skilyrði hafi verið beitt á þennan veg. Hvað sem því líður er heimildin fyrir hendi og frekar er ástæða til að ætla að henni verði beitt ef reglur um nálgunarbann verða lögfestar. Af þessum sökum þykir að svo komnu ekki ástæða til að leggja til breytingar á þessum ákvæðum almennra hegningarlaga.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um a-lið (110. gr. a).
Í þessu ákvæði er að finna þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi til að nálgunarbann verði ákveðið. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að leggja bann við því að maður komi á tiltekinn stað eða svæði, veiti eftirför, heimsæki eða setji sig með öðru móti í samband við annan mann, ef rökstudd ástæða er til að ætla að hann muni fremja afbrot eða raska á annan hátt friði þess manns sem í hlut á. Við mat á því hvort þessum skilyrðum sé fullnægt verður að líta til fyrri hegðunar manns sem krafa beinist gegn og samskipta hans við þann sem vernda á með banninu. Hér koma til álita fyrri afbrot, hótanir, ögranir og önnur atriði sem veitt geta rökstudda vísbendingu um það sem koma skal eða kann að vera í vændum. Til að draga megi ályktanir þar að lútandi verður krafa að vera studd haldgóðum og áreiðanlegum gögnum og því verður nálgunarbann ekki reist á því einu að sá sem leitar verndar hafi beyg af öðrum manni. Þær athafnir sem eru tilefni nálgunarbanns þurfa í sjálfu sér ekki að vera refsiverðar og nálgunarbann verður lagt á þótt einungis megi gera ráð fyrir ónæði af hálfu þess sem bannið beinist gegn. Að þessu leyti verður þó að gera nokkrar kröfur og því nægir ekki að búast megi við smávægilegum ama.
Um b-lið (110. gr. b).
Samkvæmt 1. mgr. getur aðeins lögregla krafist þess fyrir dómi að maður sæti nálgunarbanni. Almennt er ekki gert ráð fyrir að slík krafa verði höfð uppi nema eftir beiðni þess sem njóta á verndar. Það er þó ekki skilyrði og því getur lögregla óbeðin krafist nálgunarbanns ef það þykir nauðsynlegt. Í þeim efnum er haft í huga að viðkomandi getur verið ókleift að setja fram slíka beiðni vegna tengsla eða sambands við þann sem krafa beinist gegn.
Í 2. mgr. er fjallað um ákvörðun dómara um þinghald til að taka fyrir kröfu um nálgunarbann og um kvaðningu sem dómari gefur út á hendur þeim sem krafa beinist gegn. Í kvaðningu skal berum orðum tekið fram að verði henni ekki sinnt megi lögregla færa viðtakanda fyrir dóm með valdi ef með þarf.
Um c-lið (110. gr. c).
Í 1. mgr. er fjallað um málsmeðferðina fyrir dómi þegar tekin er fyrir krafa um nálgunarbann. Dómari kynnir kröfuna fyrir þeim sem hún beinist að og gefur honum kost á að tjá sig um kröfuna. Í því skyni er heimilt að veita frest í tvo sólarhringa. Í ljósi þess að krafa um nálgunarbann verður tæplega tekin til greina nema hún styðjist við haldgóð gögn þykir ekki nauðsynlegt að þessi frestur verði lengri. Ekki er gert ráð fyrir viðamikilli gagnaöflun fyrir dómi en þess í stað leiðir vafi um réttmæti kröfu til þess að henni verður hafnað. Einnig þykir nauðsynlegt að málsmeðferð fyrir dómi gangi greiðlega fyrir sig svo að unnt verði fljótt að skapa þá vernd sem felst í nálgunarbanni.
Í úrskurði um nálgunarbann verður að afmarka og lýsa af nákvæmni hvað felst í banninu þannig að þeim sem það beinist gegn megi vera ljóst hvaða athafnir honum séu meinaðar. Nákvæmni að þessu leyti er mikilvæg svo að unnt verði að slá því föstu hvort brotið hafi verið gegn banni. Þegar bannið er afmarkað verður að gæta þess að það veiti hæfilega vernd án þess þó að lagðar séu ríkari hömlur en nauðsyn ber til á þann sem bannið beinist gegn. Úrskurður um nálgunarbann er kæranlegur til Hæstaréttar eftir almennum reglum.
Samkvæmt 2. mgr. skal nálgunarbanni markaður ákveðinn tími, þó ekki lengur en eitt ár. Nálgunarbann verður ekki framlengt nema til komi nýr dómsúrskurður. Ef krafist er framlengingar á nálgunarbanni verður að meta á ný hvort skilyrði þess eru fyrir hendi. Í þeim efnum hafa áhrif atvik eftir að bann var upphaflega ákveðið.
Í 3. mgr. er tekið fram að dómari skuli í úrskurði ákveða sakarkostnað í úrskurði sínum. Um það fer eftir XIX. kafla laganna.
Um d-lið (110. gr. d).
Í 1. mgr. er fjallað um birtingu úrskurðar fyrir þeim sem bann beinist gegn.
Samkvæmt 2. mgr. getur lögregla fellt úr gildi nálgunarbann ef ástæður sem lágu til grundvallar því eru ekki lengur fyrir hendi. Ekki er gert ráð fyrir að sá sem naut verndar geti borið slíka ákvörðun lögreglu undir dómara, en það leiðir einnig af því að viðkomandi á ekki beina aðild að máli.
Þá er lagt til í 3. mgr. að lögreglu beri að tilkynna þeim sem njóta á verndar með nálgunarbanni um að krafa verði lögð fyrir dóm, um lyktir máls og lok nálgunarbanns.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breyting á lögum um meðferð
opinberra mála og almennum hegningarlögum (nálgunarbann).
