Ferill 367. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 1100 — 367. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. um meðferð opinberra mála, nr. 19 26. mars 1991.
Frá minni hluta allsherjarnefndar.
Með frumvarpinu er lagt til, eftir breytingar meiri hluta allsherjarnefndar, að við 4. mgr. 66. gr. laga um meðferð opinberra mála (oml.), sbr. lög nr. 36/1999, bætist tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: „Sá sem á hagsmuna að gæta getur kært ákvörðun ríkissaksóknara um synjun á rannsókn til dómsmálaráðherra. Nú ákveður ráðherra að rannsókn fari fram og setur hann þá sérstakan saksóknara til að fara með og rannsaka málið.“
Umsagnir bárust frá Dómarafélagi Íslands, laganefnd Lögmannafélags Íslands, lögreglustjóranum í Reykjavík, ríkissaksóknara, dómstólaráði og Sýslumannafélagi Íslands. Lögðust allir umsagnaraðilar gegn lögfestingu frumvarpsins á sömu forsendum, þ.e. að með lögfestingu þess væri vegið að grundvallarreglunni um sjálfstæði ákæruvalds.
Þróun ákæruvalds.
Allt frá setningu laga nr. 27/1951 hefur réttarþróun varðandi meðferð ákæruvalds verið að þróast frá rannsóknarréttarfari til ákæruréttarfars. Með setningu laganna frá 1951 var ákæruvaldið flutt að mestu frá dómurum til dómsmálaráðherra. Segja má að þessi breyting marki upphaf ákæruréttarfars hér á landi. Þetta var þó aðeins fyrsta skrefið. Til þess að hugmyndafræðin að baki ákæruréttarfari gengi upp varð að færa ákæruvaldið frá stjórnvöldum til sjálfstæðrar stofnunar sem væri óháð fyrirmælum framkvæmdarvalds og stjórnmálamanna í einstökum málum. Það var gert með lögum um saksóknara ríkisins árið 1961. Ákæruvaldið er því nú hjá ríkissaksóknara sem er æðsti handhafi ákæruvalds í landinu. Meginreglan er því sú að ákvörðunum hans verður ekki skotið til dómsmálaráðherra þar sem ríkissaksóknari er æðsti handhafi ákæruvalds í landinu; ákvarðanir hans eru því fullnaðarákvarðanir að því er varðar sakarannsóknir. Í lögum er þó að finna eina undantekningu frá meginreglunni um að ríkissaksóknari sé æðsti handhafi ákæruvalds. Í 2. mgr. 26. gr. laga um meðferð opinberra mála er ákvæði þess efnis að telji dómsmálaráðherra ákvörðun ríkissaksóknara um niðurfellingu máls fjarstæða eða löglausa getur ráðherra lagt til við forseta Íslands að ákvörðunin verði felld úr gildi og mál höfðað í því skyni. Þetta ákvæði felur ekki í sér fráhvarf frá þeirri stefnu sem mörkuð var með stofnun embættis saksóknara ríkisins 1961.
4. mgr. 66. gr. laga um meðferð opinberra mála.
Fyrir tveimur árum var lögfest nýtt ákvæði, sem nú er 4. mgr. 66. gr. oml., þess efnis að þegar sérstaklega standi á sé ríkissaksóknara heimilt að mæla fyrir um rannsókn þótt ætla megi að refsingu verði ekki við komið, svo sem vegna þess að sök er fyrnd, ef ríkir almanna-
Prentað upp.
eða einkahagsmunir mæla með því. Með öðrum orðum, í lögum er heimild til þess að taka til rannsóknar mál, þótt ljóst sé að refsingu verði ekki við komið, ef ríkissaksóknari telur það þjóna ríkum almanna- og einkahagsmunum. Þetta ákvæði er í eðli sínu andstætt tilgangi sakarannsókna, því að eins og fram kemur í 67. gr. oml. er markmið sakarannsókna að afla allra nauðsynlegra gagna til þess að ákæranda sé fært að ákveða hvort sækja skuli menn til saka eður ei. Í þeim tilvikum þar sem sök er fyrnd kemur ekki til álita að gefa út ákæru, því er það markmið horfið út úr rannsókninni. Það breytir ekki hinu að rannsókn samkvæmt oml. hefst ekki nema fyrir liggi vitneskja eða grunur um að refsiverð háttsemi hafi verið framin og því miðar rannsókn samkvæmt þeim lögum að því að varpa ljósi á það. Það breytir engu að því er varðar rannsóknina sjálfa hvort að henni lokinni verður gefin út ákæra eður ei, rannsóknin fer eins fram.
Dómsmálaráðuneytið hefur túlkað 4. mgr. 66. gr. svo að ákvörðun ríkissaksóknara um að hefja ekki rannsókn sé ekki kæranleg til ráðuneytisins, sbr. bréf ráðuneytisins til Jóns Steinars Gunnlaugssonar hæstaréttarlögmanns, dags. 5. desember 2000, en hann hafði óskað eftir því að ráðuneytið endurskoðaði ákvörðun ríkissaksóknara skv. 4. mgr. 66. gr. oml. Í því bréfi var lögmanninum tilkynnt sú ákvörðun dómsmálaráðherra að hann hygðist leggja fram frumvarp á Alþingi til breytinga á lögum um meðferð opinberra mála þannig að unnt verði að skjóta ákvörðunum ríkissaksóknara skv. 4. mgr. 66. gr. til dómsmálaráðherra. Í bréfi ráðuneytisins segir enn fremur: „Verði umrætt frumvarp að lögum mun ráðuneytið taka mál skjólstæðings yðar til meðferðar að eigin frumkvæði á grundvelli breyttra laga.“
Ákæruvaldið.
Í ákæruvaldinu felst margt, m.a. réttur til að ákveða að rannsókn skuli fara fram eða henni skuli hætt, hvað skuli rannsakað o.s.frv., enda jafnan endanlegt markmið slíkra rannsókna að ákærandi geti tekið ákvörðun á grundvelli hennar hvort ákært skuli eður ei. Samkvæmt 5. mgr. 27. gr., 2. mgr. 66. gr., 2. mgr. 77. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, með síðari breytingum, getur ríkissaksóknari kveðið á um rannsókn máls, mælt fyrir um framkvæmd hennar og fylgst með henni. Þá er það enn fremur á hans valdi að taka „fullnaðarákvörðun um hvort rannsókn skuli fara fram eða ekki“, sbr. 2. mgr. 76. gr. laganna. Er ljóst af þessum og öðrum ákvæðum að það er ríkissaksóknari sem fer með æðsta vald hér á landi við rannsókn opinberra mála, sbr. skýr orð 2. mgr. 25. gr. laganna.
Efnisregla frumvarpsins.
Í ljósi alls þessa er rétt að reyna að átta sig á því hvers konar efnisreglu er hér ætlunin að lögfesta. Áður en lengra er haldið er rétt að rifja það upp að rannsókn opinberra mála hefur það sem meginmarkmið að afla allra nauðsynlegra gagna svo að mögulegt sé að ákveða hvort maður skuli sóttur til saka eður ei. Það er gert þannig að öll atriði sem lúta að hinni refsiverðu háttsemi eru rannsökuð hvort sem þau eru líkleg til að leiða til sektar eða sýknu. Sú rannsókn sætir svo eðlilegri endurskoðun hjá dómstólum komi til þess að ákæra sé gefin út á grundvelli rannsóknarinnar. Rannsókn á máli þar sem sök er fyrnd hefur ekki það markmið að afla gagna svo að mögulegt sé að ákveða hvort maður skuli sóttur til saka eður ei vegna þess að sök er fyrnd og því verður ákæra ekki gefin út. Það breytir ekki því að rannsókn, samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála, hefur það markmið að leiða í ljós hvort refsiverð háttsemi hafi verið framin og hver framdi þá háttsemi. Í þeim efnum breytir engu hvort sök er fyrnd eður ei, rannsóknin hefur sama tilgang. Sá er munurinn að sú rannsókn mun ekki koma til endurskoðunar hjá dómstólum því að aldrei mun verða ákært í málinu. Það er því vandasöm ákvörðun að ákveða að rannsókn vegna ætlaðrar refsiverðrar háttsemi, þar sem sök er fyrnd, skuli fara fram. Með því að ákveða að rannsókn skuli fara fram er því verið að segja að fram sé komin vitneskja eða grunur um að refsiverður verknaður hafi verið framinn skv. 2. mgr. 66. gr. laga um meðferð opinberra mála en sú rannsókn mun aldrei koma til endurskoðunar hjá dómstólunum. Þeir sem eru grunaðir um refsiverða háttsemi munu eiga erfitt með að hnekkja niðurstöðu rannsakenda því að málið mun ekki koma fyrir dómstóla, a.m.k. ekki sem sakamál. Með því frumvarpi sem hér liggur fyrir er verið að leggja til að dómsmálaráðherra geti endurskoðað ákvörðun ríkissaksóknara um að taka fyrnd mál ekki til rannsóknar. Það er mjög vandasöm ákvörðun að ákveða að rannsaka mál þar sem sök er fyrnd. Í ljósi þess að rannsókn samkvæmt oml. fer ekki fram nema fyrir liggi grunur um að refsiverð háttsemi hafi verið framin er augljóst að æra manna er í húfi þegar slíkar ákvarðanir eru teknar. Þetta verður öllu alvarlegra þegar ætlunin er að fela stjórnmálamanni þetta vald eins og hér er lagt til því hafa verður í huga að sú rannsókn sem færi fram samkvæmt frumvarpinu yrði ekki endurskoðuð af dómstólum. Hér er ekki verið að halda því fram að núverandi dómsmálaráðherra eða dómsmálaráðherrar framtíðarinnar muni nota þessa heimild til að hafa æruna af mönnum en sú hætta yrði vissulega til staðar.
Rannsóknin.
Með því að heimila dómsmálaráðherra að endurskoða ákvörðun ríkissaksóknara er verið að fela honum að endurmeta gögn sem ríkissaksóknari byggði ákvörðun sína á um að hafna rannsókn. Við þetta mat hyggst löggjafinn ekki leggja ráðherranum neinar línur aðrar en þær að um ríka almanna- eða einkahagsmuni kunni að vera að ræða. Með því að taka ákvörðun um rannsókn er því óbeint verið að bera menn sökum; sökum sem menn kunna hugsanlega aldrei að geta borið af sér. Í þessu frumvarpi eru ekki sett nein skilyrði um það að einhverjar aðstæður eða ómöguleiki hafi verið uppi sem geri það að verkum að málið var aldrei tekið til skoðunar eða rannsókn þess hætt. Það er jafnan alvarleg ákvörðun að hefja opinbera rannsókn samkvæmt oml. vegna þess að í slíkri ákvörðun felst að fram séu komin gögn sem bendi til þess að refsiverður verknaður hafi verið framinn. Það þarf ekki að fara um það mörgum orðum að þegar slíkt vald er komið í hendur stjórnmálamanna er alltaf hætta á að því kunni að verða beitt í samræmi við það. Það er enn fremur spurning hvernig menn hyggjast standa að slíkri rannsókn. Munu einstaklingar verða yfirheyrðir sem vitni eða sakborningar? Það liggur ekki fyrir, enda hefur það ekkert verið rætt né gerð tilraun til að skýra það í greinargerð. Þá vaknar enn fremur spurning um hverjir muni sjá um þessar rannsóknir með hinum sérstaka saksóknara, hvort skipa þurfi sérstaka sveit manna í verkefnið því að ríkissaksóknari er áfram yfirmaður rannsókna í landinu, auk þess sem flestum er kunnugt að lögregluembættin hafa ekki haft fjárhagslegt bolmagn til að taka að sér aukaverkefni.
Þá er vert að nefna það að hvergi í þeim löndum sem við höfum viljað bera okkur saman við er að finna heimild eins og þá sem hér er ætlunin að lögfesta. Þetta yrði því einstakt hér á landi. Þá ber einnig að hafa í huga að dómstólar geta fjallað um ákvarðanir ríkissaksóknara, sbr. 2. mgr. 26. gr. oml., og fellt þær úr gildi. Þar falla einnig undir ákvarðanir skv. 4. mgr. 66. gr.
Niðurlag.
Þegar menn reyna að átta sig á eðli ákæruvalds, nauðsyn á sjálfstæðu ákæruvaldi, markmiðum opinberra rannsókna og þeirri þróun sem hefur orðið hér á landi undanfarna áratugi að því er varðar meðferð ákæruvalds er erfitt að átta sig á því hvað mönnum gengur til með þessari lagabreytingu. Eina sýnilega tilefnið, og reyndar í eina skiptið sem reynt hefur á 4. mgr. 66. gr., kemur fram í svari ráðuneytisins við erindi hæstaréttarlögmannsins frá því 5. desember sl., sem vitnað er til hér að framan. Það vekur sérstaka eftirtekt í umræddu bréfi að ráðuneytið lýsir yfir því að það muni taka það mál upp að eigin frumkvæði verði þetta frumvarp að lögum. Hvort í því felist yfirlýsing ráðuneytisins um að ákvörðun ríkissaksóknara hafi verið röng skal ósagt látið en tíminn mun leiða það í ljós verði þetta frumvarp að lögum.
Það kom fram á fundi allsherjarnefndar að tilefni þessa frumvarps er mál það sem vitnað er til hér að framan og ráðuneytið svaraði erindi um með bréfi dagsettu 5. desember sl. Það er því tilefni til að ræða það sérstaklega hvort eðlilegt sé að grípa til svo viðamikilla breytinga á lögum um meðferð opinberra mála, breytinga sem stríða gegn grundvallarhugsun laganna. Ef vilji hefur staðið til þess að þetta tiltekna mál yrði tekið sérstaklega fyrir hefði verið miklu eðlilegra að setja um það sérlög, eins og t.d. Danir hafa gert í einhverjum tilvikum. Það að ætla sér að setja almenn lög, þar sem sjálfstæði ríkissaksóknara er skert eins og raun ber vitni, telur minni hlutinn alvarlega aðför að sjálfstæði embættis ríkissaksóknara og að ákæruvaldinu í landinu.
Að lokum er nauðsynlegt að nefna það að í lögum er heimild til að taka til rannsóknar mál þar sem sök er fyrnd, sbr. 4. mgr. 66. gr. oml. Það sem hér er verið að gera er að lögfesta undantekningarreglu frá þeirri meginreglu að ríkissaksóknari sé æðsti handhafi ákæruvalds með því að heimila stjórnsýslukæru til dómsmálaráðherra í því tilviki að ríkissaksóknari synjar um að hefja rannsókn á máli þar sem sök er fyrnd. Eins og rakið var hér að framan verður ekki gefin út ákæra vegna rannsóknar sem fram fer undir þessum kringumstæðum, rannsóknin verður því ekki sett undir mælistiku dómstóla. Slík rannsókn getur orðið einstaklingum miklu þungbærari en rannsókn sem leiðir á endanum til þess að ákæra er gefin út þar sem dómstólar endurskoða þá rannsókn við meðferð málsins. Í tilvikum þar sem sök er fyrnd eiga einstaklingar sem liggja undir grun ekki annarra kosta völ en að höfða ærumeiðingamál á hendur dómsmálaráðherra vilji þeir fá rannsóknina endurmetna eða telji þeir niðurstöðu hennar ekki sannleikanum samkvæma.
Ekki er hægt að líta framhjá því að upp kunna að koma tilvik þar sem ríkissaksóknari, sem æðsti yfirmaður opinberra rannsókna, á erfitt um vik að ákvarða hvort mál skuli rannsakað þrátt fyrir að sök sé fyrnd, t.d. ef grunur leikur á að rannsakendur hafi komið sök á einstaklinga eða rannsókn tiltekins sakamáls öll verið í skötulíki. Eðlilegra væri að löggjafinn, að frumkvæði dómsmálaráðherra, setti sérlög um rannsóknir í slíkum tilvikum og bæri þá ábyrgð á slíkri rannsókn. Líkar hugmyndir mundi minni hlutinn geta stutt. En að ætla sér að setja almenn lög sem heimila dómsmálaráðherra að taka ákvörðun ríkissaksóknara til endurskoðunar án nokkurra takmarkana er með eindæmum og á sér enga hliðstæðu í löggjöf þeirra ríkja sem við viljum bera okkur saman við.
Guðrún Ögmundsdóttir var fjarverandi við umræður og afgreiðslu málsins.
Alþingi, 23. apríl 2001.
Lúðvík Bergvinsson.
I. Umsögn Dómarafélags Íslands.
II. Umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands.
III. Umsögn lögreglustjórans í Reykjavík.
IV. Umsögn dómstólaráðs.
V. Umsögn Sýslumannafélags Íslands.
VI. Umsögn ríkissaksóknara.
VII. Bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.
