Ferill 521. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 1225 — 521. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um breyt. á l. nr. 50/1997, um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands, með síðari breytingum.
Frá 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Með frumvarpi þessu er lagt til að Alþingi veiti viðskiptaráðherra heimild til að selja hlutafé ríkissjóðs í Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf.
Löngu er vitað um áhuga fjármálamanna á því að einkavæða ríkisbankana sem og aðrar eignir ríkisins. Einnig hefur verið ljóst síðastliðin tíu ár að þær ríkisstjórnir sem setið hafa undir forsæti Sjálfstæðisflokksins hafa verið hallar undir sjónarmið af þessu tagi. Hins vegar hafa raunveruleg áform sjaldnast verið opinberuð fyrr en að afloknum kosningum og má ætla að skýringin sé sú að andstaða gegn einkavæðingunni er mikil. Í þessu ljósi má eflaust skýra þá aðferðafræði sem notuð hefur verið við einkavæðinguna. Ákvarðanir hafa verið teknar skref fyrir skref og jafnan hefur verið haft á orði að nauðsynlegt sé að fara varlega í sakirnar. Í mörgum tilvikum hefur því jafnvel verið lýst yfir að ekki standi til að selja viðkomandi ríkiseignir, einungis sé ráðgert að koma á breyttu rekstrarformi.
Sögulegur aðdragandi.
Yfirlýsingar af þessum toga voru viðhafðar þegar fyrst voru viðraðar hugmyndir um að gera Landsbankann og Búnaðarbankann að hlutafélögum í upphafi stjórnarsamstarfs Sjálfstæðisflokks og Framsóknarflokks árið 1995. Nokkru síðar kom svo annað hljóð í strokkinn.
Enn kvað þó við þennan tón þegar frumvarp til laga um stofnun hlutafélaga um Landsbankann og Búnaðarbankann var lagt fyrir Alþingi á 121. löggjafarþingi, 1996–97. Í greinargerð með frumvarpinu segir eftirfarandi:
„Þótt ekki sé ráðist í sölu á fjármálastofnunum í eigu ríkisins mælir margt með því að slík starfsemi sé rekin í formi hlutafélaga. Þetta á við jafnvel þótt ríkið sé eini eigandi viðkomandi hlutafélags eins og gert ráð fyrir í þessu frumvarpi. Starfsemi hlutafélaga er í vandlega skilgreindu formi og hefur löggjafinn sett ítarlegar reglur þar um, m.a. um starfssvið stjórnar, framkvæmdastjórnar og aðalfundar. Nefna má að í hlutafélagalögum eru ákvæði sem vernda rétt minnihlutaeigenda. Þar sem ríkið býður öðrum til samstarfs um atvinnurekstur er því hlutafélagsformið sérstaklega viðeigandi. Með því að reka viðskiptabanka í hlutafélagsformi verður reksturinn einnig sveigjanlegri. Þá veldur fjárhagsleg uppbygging fyrirtækis því að mjög æskilegt er að reka fyrirtæki í eign ríkisins í hlutafélagsformi.“
Litlu síðar er áréttað í greinargerðinni að bankarnir verði áfram í eigu ríkisins:
„Frumvarpið gerir ráð fyrir að óheimilt verði að að selja eignarhluti ríkissjóðs í Landsbanka Íslands hf. og Búnaðarbanka Íslands hf., nema með samþykki Alþingis. Þannig er beinlínis tekið fram í 6. gr. frumvarpsins að hlutafé í eigu ríkissjóðs í bönkunum tveimur verði ekki selt, nema með samþykki Alþingis.
Það er stefna ríkisstjórnarinnar að hinum nýju hlutafélagsbönkum verði gefið nokkurt svigrúm til að fóta sig á markaðinum. Þau sjónarmið hafa komið fram að óvissa um eignarhald hlutafélagsbankanna geti leitt til þess að þeir eigi erfiðara með að ná hagstæðum kjörum í lánasamningum við erlenda lánveitendur. Til að tryggja festu í rekstri hlutafélagabankanna er miðað við að ríkissjóður selji ekki hlutabréf sín í þeim fyrstu fjögur rekstrarár þeirra.“
En auðvitað var framtíðarlandið alltaf í huga stýrimanna ríkisstjórnarinnar.
Í 6. gr. frumvarpsins þar sem sagði að óheimilt væri að selja hlut ríkisins í bönkunum án samþykkis Alþingis sagði engu að síður að ráðherra gæti „til að styrkja eiginfjárstöðu hlutafélagsbankanna, heimilað útboð á nýju hlutafé“. Útboði á hlutafé voru þó sett þau takmörk að samanlagður eignarhlutur annarra aðila en ríkissjóðs mátti ekki fara yfir 35% af heildarfjárhæð hlutafjár í hvorum bankanna um sig. Hér hafði sú snilldarlega aðferðafræði verið fundin upp að bann var sett við því að selja ríkisbankana án samþykkis Alþingis en hins vegar gat ráðherra gripið til þess ráðs að styrkja eiginfjárstöðu þeirra með aukningu hlutafjár. Þess vegna kom sú staða upp þegar lagt var fyrir Alþingi frumvarp um heimild til að selja 15% hlut ríkisins í bönkunum tveimur að „ríkið á … um 85% hlutafjár í Landsbanka og Búnaðarbanka“ svo að vitnað sé til greinargerðar frumvarpsins sem ríkisstjórnin vildi þá fá samþykkt því að „nýtt hlutafé í bönkunum að verðmæti um 15% af heildarhlutafé hvors banka var boðið almenningi til kaups síðari hluta ársins 1998“. Þetta sýnir hvílíkum blekkingum hefur verið beitt í öllu þessu ferli.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 28. maí 1999 segir að „hlutabréf í ríkisbönkunum verði seld með það að markmiði að ná fram hagræðingu á fjármagnsmarkaði en tryggja um leið virka samkeppni á markaðnum til að ná fram ódýrari þjónustu. Við söluna verði þess gætt að ríkið fái hámarksverð fyrir eign sína í bönkunum“.
Hvers vegna vill ríkisstjórnin selja bankana?
Ástæður fyrir þeirri ákvörðun ríkisstjórnarinnar að selja bankana hafa verið færðar í margvíslegan búning. Þannig sagði í greinargerð með frumvarpi til laga um breyting á lögum nr. 50/1997, sem lagt var fram á síðasta þingi:
„Ríkisstjórnin hefur haft þá stefnu að jafna aðstæður á milli ríkis og einkaaðila og draga úr hlutverki ríkisins í starfsemi sem einkaaðilar geta stundað og þar sem samkeppni þrífst. Þetta á ekki hvað síst við um fjármagnsmarkaðinn.“
Hér er lýst pólitískri stefnu. Að sjálfsögðu er reynt að leiða rök að því að það sé til mikilla hagsbóta að fylgja þeirri stefnu og selja ríkisbankana; til lengri tíma þjóni það markaðsviðskiptum, til skemmri tíma sé á það að líta að salan færi ríkissjóði tekjur, en jafnframt hefur því sjónarmiði nokkuð verið haldið á lofti að þegar þenslumerkja gætir í efnahagslífinu sé sala á ríkiseignum til þess fallin að draga úr þenslunni því að þannig sé bundið fjármagn sem að öðrum kosti færi til neyslu.
Pólitík og lýðræði.
Hin pólitísku rök fyrir því að einkavæða bankana ber að sjálfsögðu að taka alvarlega. Í greinargerð með áðurnefndu frumvarpi (þskj. 287, 235. mál á 125. löggjafarþingi) var velsæld bankanna rakin til þess að þeir voru gerðir að hlutafélögum:
„Árangurinn af þessum aðgerðum hefur þegar komið í ljós. Rekstur Landsbankans og Búnaðarbankans hefur gengið vel og er hagnaður þeirra meiri en áður í sögu bankanna þrátt fyrir að vaxtamunur hafi lækkað verulega. Samanlagður hagnaður bankanna var nærri 1.600 millj. kr. á árinu 1998 og um 1.300 millj. kr. á fyrri hluta þessa árs. Áhyggjur manna um að bankarnir þyrftu langan tíma til aðlögunar áður en hægt væri að hefja sölu hlutafjár ríkissjóðs hafa ekki átt við rök að styðjast. Aðlögunarhæfni bankanna er góð, svo sem meðal annars sést á hagnaði þeirra og lægri lántökukostnaði á nýjum lánum þrátt fyrir afnám ríkisábyrgðar.“
Hér kemur fram það sjónarmið að hagsæld bankanna verði rakin til þess að þeir voru gerðir að hlutafélögum fyrir fáeinum missirum en ekki til hins að á undanförnum árum hefur betur aflast en dæmi eru um í Íslandssögunni, markaðir fyrir afurðir okkar hafa verið hagstæðir og öll ytri skilyrði ákjósanleg. Af þessu ástandi hafa bankarnir að sjálfsögðu notið góðs. Fyrirtæki hafa verið aflögufær og þannig hefur dregið úr afskriftum og arðsemi fjár hefur verið mikil. Nú eru þessi skilyrði hins vegar að breytast og sá grunnur sem góð afkoma bankanna hvíldi á mun ótraustari en að undanförnu. Í greinargerð með því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar, segir engu að síður:
„Frá því að hlutafélög tóku yfir rekstur ríkisviðskiptabankanna hér á landi árið 1998 hefur komið í ljós að áhyggjur um að bankarnir þyrftu langan tíma til aðlögunar áður en hægt væri að hefja sölu hlutafjár hafa voru ástæðulausar. Rekstur bankanna hefur gengið betur en búist var við og bönkunum hefur vegnað vel á hlutabréfamarkaði. Kjör bankanna á erlendum lána mörkuðum hafa einnig verið góð. Engin ástæða þykir því til að draga sölu bankanna af þessum sökum.“
Í umræðu um ríkisbankana hefur því verið haldið mjög á lofti að fyrr á árum hafi þeir verið óábyrgir með afbrigðum, lánað til áhættusamrar útgerðar og fyrirtækja vítt og breitt um landið og þurft að súpa seyðið af afleiðingunum þegar að hefur kreppt í efnahagslífinu. Varasamt er að fordæma allar slíkar lánveitingar til stuðnings atvinnulífi og þótt það sé vissulega eðlilegt að lánastofnanir sýni ábyrgð í lánveitingum og láni að jafnaði aðeins þeim sem öruggt má heita að geti endurgoldið skuldir sínar kann það stundum að vera landsmönnum til góðs að lánastofnanir láti ekki stjórnast af ágóðavoninni einni heldur sýni einnig félagslega ábyrgð á ögurstundu þegar kreppir að í atvinnulífi byggðarlaga, jafnvel þótt einhver óvissa fylgi slíku. Pólitísk stefnumörkun ríkisstjórnarinnar er hins vegar þrengri en svo að hún rúmi slíka samfélagssýn.
Stjórnarfyrirkomulag ríkisbankanna hefur verið með þeim hætti að reynt hefur verið að tryggja að sjónarmið úr sem flestum áttum í samfélaginu komist að og hefur það verið gert með því að kjósa bankaráð ríkisbankanna á Alþingi. Með hlutafélagsvæðingunni var þetta fyrir bí og tilnefningarvaldið fært undir viðskiptaráherrann einan. Þegar bankarnir hafa verið seldir að fullu eins og ríkisstjórnin hefur áform um í fyllingu tímans koma stjórnendur allir úr heimi fjármálanna með það sjónarhorn á tilveruna sem þar er við lýði.
Því er iðulega haldið mjög á lofti af fylgismönnum einkavæðingar bankanna að hlutur hins opinbera í rekstri fjármálastofnana standi samkeppni á þeim markaði fyrir þrifum. Sú ríkisstjórn sem nú ber fram frumvarp um sölu Landsbankans og Búnaðarbankans hefur ekki séð ástæðu til að styðja hugmyndir um að lögfesta hámarkseignarhlut einstakra aðila í viðskiptabönkum og sparisjóðum. Bent skal á að samþjöppun eignarhalds í íslensku atvinnulífi hefur verið mikil að undanförnu og hafa menn nýleg dæmi fyrir sér um það til hvers slík samþjöppun getur leitt. Ekkert er því til fyrirstöðu að nákvæmlega sama þróun eigi sér stað á fjármálamarkaði. Þá liggur í augum uppi að fjársterkustu aðilarnir sem fyrir eru í atvinnulífinu verða í bestri aðstöðu til að eignast umrædda banka. Ef svo fer að sömu aðilar hafi ekki aðeins ráðandi stöðu á sviði framleiðslu og verslunar heldur einnig innan bankakerfisins, sem útvega verður fjármagn til atvinnulífsins, er augljóst að þar verður ekki um að ræða samkeppni sem stendur undir nafni.
Hagkvæmni?
Í umræðunni um sölu á ríkisbönkunum er ítrekað haft á orði að ríkið eigi ekki að vera að rekast í því „sem einkaðilar geta stundað“ og reyndar er gengið lengra og fullyrt að einstaklingar geti starfað á hagkvæmari máta en stofnanir sem lúta almannastjórn. Sagan sýnir á hinn bóginn að varasamt er að alhæfa í þessu efni. Hitt er þó vitað að þegar einkabankar hafa lent í kröggum eins og gerðist víða um lönd á 9. áratug síðustu aldar, t.d. í Kanada, Bandaríkjunum, Svíþjóð og Noregi, hefur ríkið hlaupið undir bagga því að þar var það mat manna að ellegar hefði blasað við efnahagslegt hrun. Þannig veitti norska ríkið um 500 milljarða króna til að endurreisa banka sem höfðu verið einkavæddir en síðan hrunið. Sú spurning vaknaði í kjölfarið hvort ekki væri eðlilegt að fulltrúar þess almannavalds sem kemur til aðstoðar á ögurstundu ættu rétt á að hafa einnig hönd í bagga þegar betur gengur.
Efnahagslegir þættir.
Í greinargerð með frumvarpi ríkisstjórnarinnar segir að við sölu hlutabréfanna verði tekið mið af „að taka mið af aðstæðum á hlutabréfamarkaði, öðrum þjóðhagslegum aðstæðum og þeim mögulegu sölutækifærum sem til staðar eru hverju sinni“. Ljóst er að Alþingi verður að fá upplýsingar um hvað hér er nákvæmlega átt við.
Í greinargerðinni er vitnað til þess að hlutur ríkisins í Landsbanka og Búnaðarbanka hafi verið metinn á 30 milljarða króna í byrjun janúar sl. Þá var markaðsvirði Búnaðarbankans 19,7 milljarðar króna en Landsbankans 23,6 milljarðar króna. Nú er markaðsvirði Búnaðarbankans 16,9 milljarðar króna en markaðsvirði Landsbankans 21,4 milljarðar króna. Þar af leiðandi er hlutur ríkisins í Landsbankanum nú 14,6 milljarðar króna (68,29%) en hluturinn í Búnaðarbankanum er nú 12,3 milljarðar króna (72,56%). Samanlagt markaðsvirði þeirra hlutabréfa sem hér um ræðir er því um 26,9 milljarðar króna.
Sú staðreynd að markaðsverðmæti bankanna tveggja hefur rýrnað um 5 milljarða króna, eða 11%, frá því í ársbyrjun sýnir svo ekki verður um villst til hvaða aðstæðna rétt er að rekja góða afkomu bankanna á síðustu árum. Hlutafélagsformið er enn til staðar en samt hefur það verð sem fengist fyrir bankana hríðfallið á fáeinum mánuðum. Samhengi þess við aðstæður í íslensku efnahagslífi upp á síðkastið er augljóst. Jafnaugljóst er samband góðrar afkomu bankanna á síðustu árum og þenslunnar sem ríkt hefur hér á landi til þessa. Vandséð er hvernig ríkisstjórnin hyggst láta þessa sölu nú ríma við stefnuyfirlýsingu sína þar sem segir að þess verði gætt „að ríkið fái hámarksverð fyrir eign sína í bönkunum“.
Alþingi, 9. maí 2001.
Ögmundur Jónasson.
