Ferill 344. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 1317 — 344. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um útlendinga.
Frá meiri hluta allsherjarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Benedikt Bogason og Ólaf W. Stefánsson frá dómsmálaráðuneyti, Ragnar Aðalsteinsson og Bjarneyju Friðriksdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Hönnu Sigríði Gunnsteinsdóttur frá Flóttamannaráði Íslands, Jóhönnu K. Eyjólfsdóttur frá Íslandsdeild Amnesty International, Guðrúnu Pétursdóttur frá Miðstöð nýbúa, Erlend Gíslason frá Lögmannafélagi Íslands, Georg Kr. Lárusson og Jóhann Jóhannsson frá Útlendingaeftirlitinu, Magnús Norðdahl og Halldór Grönvold frá Alþýðusambandi Íslands, Heiðu Gestsdóttur frá Vinnumálastofnun, Sigríði Lillý Baldursdóttur frá félagsmálaráðuneyti, Jón H. Magnússon frá Samtökum atvinnulífsins, Sigrúnu Jóhannesdóttur frá Persónuvernd, Toshiki Toma, prest innflytjenda, Guðmund Þ. Guðmundsson frá biskupsstofu, Þóri Oddsson frá ríkislögreglustjóra, Ólaf Ólafsson, Guðjón Atlason og Önu Atlason frá Mannréttindasamtökum innflytjenda og Hope Knútsson og Stanislav Bartosack frá fjölmenningarráði.
Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Útlendingaeftirlitinu, Barnaheillum, ríkissaksóknara, Jafnréttisstofu, Fræðslumiðstöð Reykjavíkur, Lögmannafélagi Íslands, Landssambandi lögreglumanna, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins, Siglingastofnun Íslands, Flóttamannaráði Íslands, Toshiki Toma, presti innflytjenda, Miðstöð nýbúa, fjölmenningarráði, Menningar- og fræðslusambandi alþýðu, lögreglustjóranum í Reykjavík, Mannréttindasamtökum innflytjenda á Íslandi, Persónuvernd, ríkislögreglustjóra, Sýslumannafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Amnesty International, Félagi um menningarfjölbreytni á Vestfjörðum og félagsmálaráðuneyti.
Frumvarpið felur í sér heildarendurskoðun á lögum um eftirlit með útlendingum frá 1965 og er ætlað að leysa þau af hólmi. Í því er að finna reglur um réttarstöðu útlendinga hér á landi, við komu þeirra, dvöl og brottför, og einnig er sérstakur kafli um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Jafnframt eru í frumvarpinu settar reglur sem tryggja eiga réttarvernd flóttamanna er leita hælis hér á landi og vernd þeirra gegn ofsóknum. Með frumvarpinu hefur verið tekið tillit til almennrar þróunar á löggjöf og viðhorfum til málefna útlendinga, breytinga á stjórnarskránni, skuldbindinga samkvæmt alþjóðasamningum og þróunar á sviði stjórnsýsluréttar og mannréttinda, auk þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi.
Helstu nýmæli frumvarpsins eru þau í fyrsta lagi að finna má sérstakan kafla með ítarlegri ákvæðum en áður um vernd gegn ofsóknum og um flóttamenn auk þess sem sett eru ákvæði um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta. Þá er lagt til að við tilteknar aðstæður skuli útlendingi veitt réttaraðstoð með skipun talsmanns og að hann skuli njóta túlkaþjónustu. Jafnframt er lagt til að kæruheimildir verði rýmkaðar og settar verði reglur um framkvæmd ákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna. Lagt er til að veita megi útlendingi búsetuleyfi sem er ótímabundið dvalarleyfi. Þá er gert ráð fyrir að lögfestar verði heimildir um rannsóknarúrræði, svo sem að heimilt verði að taka ljósmyndir og fingraför af útlendingum og færa þau í fingrafarabanka. Þá eru reglur um komu- og brottfarareftirlit samræmdar Schengen-reglum. Einnig er í frumvarpinu að finna mun ítarlegri reglur um skilyrði þess að vísa megi útlendingi frá landi og úr landi. Enn fremur eru í frumvarpinu ákvæði um miðlun upplýsinga úr landi og ábyrgð á kostnaði við brottflutning. Loks er lagt til að Útlendingaeftirlitið fái nýtt heiti, Útlendingastofnun.
Í umsögnum sem bárust nefndinni og í máli gesta nefndarinnar komu fram ýmsar athugasemdir við frumvarpið og tók nefndin þær allar til ítarlegrar skoðunar. Í ljósi ýmissa álitaefna sem vöknuðu við umfjöllun nefndarinnar tekur meiri hlutinn eftirfarandi fram:
Athugasemdir hafa verið gerðar við fjölda þeirra heimilda sem ráðherra hefur í frumvarpinu til að setja nánari reglur í reglugerð og því hefur verið haldið fram að það feli í sér valdaframsal sem stangist á við stjórnarskrá. Samkvæmt meginreglum þjóðaréttar hefur útlendingur ekki rétt til að koma til annars lands, dveljast þar eða setjast þar að. Um það gilda lög hvers ríkis og alþjóðasamningar. Stjórnvöld verða því að hafa stjórn á og eftirlit með komu útlendinga til landsins og för þeirra úr landi og er það gert í samræmi við stefnu þeirra á hverjum tíma. Með því fyrirkomulagi sem er í frumvarpinu er verið að fylgja stjórnarskrá þar sem allar efnisreglur eru í frumvarpinu sjálfu. Hvað varðar nánari útfærslu og framkvæmd laganna hefur ráðherra ekki eingöngu heimild heldur líka skyldu til að kveða skýrt á um alla framkvæmd og útfærslu þeirra efnisreglna sem lögin kveða á um. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að Norðmenn hafa m.a. farið svipaða leið og valin er hér. Þá er vert að taka fram að þrátt fyrir fjölda ákvæða sem heimila setningu reglna er gert ráð fyrir að fjallað verði um þessi ákvæði í einni reglugerð. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að reglugerðin sem ráðherra hyggst setja á grundvelli laganna verði ljós og öllum aðgengileg. Rétt er að gera ráð fyrir þýðingu hennar á erlend tungumál og að tryggt verði að hún liggi frammi á sem flestum stöðum, svo sem í opinberum stofnunum eins og sýslumannsembættum, auk þess sem hún verði birt á netinu.
Við umfjöllun nefndarinnar kom til umræðu sú leið sem Norðmenn hafa nýlega farið með því að stofna kærunefnd en verksvið hennar er m.a. eftirlit með framkvæmd laganna og reglum á grundvelli þeirra auk þess að úrskurða í kærumálum sem rísa vegna þeirra. Meiri hlutinn telur ekki tímabært að taka afstöðu til þess hvort slíks sé þörf hér á landi enda muni reynslan og framkvæmdin leiða það í ljós.
Sú krafa er gerð í 15. gr. frumvarpsins að umsækjandi búsetuleyfis þurfi m.a. að hafa sótt námskeið í íslensku fyrir útlendinga til að eiga rétt á slíku leyfi. Við umfjöllun nefndarinnar kom í ljós andstaða við greinina og þá einkum við það að útlendingurinn ætti sjálfur að bera kostnaðinn af námskeiðinu. Meiri hlutinn telur að kostnaður af námskeiðunum skuli greiddur af ríkinu og leggur áherslu á að dómsmálaráðherra verði tryggt fjármagn á fjárlögum í þeim tilgangi. Mikilvægt er að útlendingur sem hyggst setjast að á Íslandi aðlagist íslensku samfélagi sem fyrst og hlýtur það að vera hagsmunamál fyrir útlendinginn sjálfan sem og þjóðfélagið í heild. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á að tryggt verði nægilegt framboð á slíkum námskeiðum í landinu öllu og að haft verði samráð við menntamálaráðuneytið um íslenskukennslu fyrir útlendinga.
Nefndin fjallaði m.a. um réttarstöðu barna yngri en 18 ára sem kynnu að koma til landsins án foreldra eða annarra forsjáraðila og þá einkum stöðu þeirra sem flóttamanna. Ekki hefur reynt á slík ákvæði hér á landi en ef svo bæri undir bendir meiri hlutinn á að réttarstaða þeirra yrði að sjálfsögðu sú sama og annarra flóttamanna og þeim tryggð sama vernd og öðrum á grundvelli frumvarpsins og alþjóðasamninga. Í slíkum tilvikum mundi auk þess reyna á skyldur barnaverndaryfirvalda samkvæmt þeim lögum sem um þau gilda.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sjúkratrygging sé skilyrði fyrir útgáfu dvalarleyfis. Samkvæmt almannatryggingalögum er ákveðinn sex mánaða biðtími þar til menn öðlast rétt samkvæmt þeim. Meiri hlutinn telur eðlilegt að þessi krafa sé gerð um sjúkratryggingu, enda hljóta það að vera hagsmunir útlendingsins sjálfs að njóta verndar til jafns við ákvæði almannatryggingalaganna. Þessa kröfu er auk þess að finna í lögum um atvinnuréttindi útlendinga en í frumvarpi til laga um atvinnuréttindi útlendinga skal atvinnurekandi sjúkratryggja erlendan starfsmann sinn. Samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneyti bjóða íslensk tryggingafélög upp á sjúkratryggingar fyrir útlendinga en meiri hlutinn telur rétt að benda á að ekki er skilyrði samkvæmt frumvarpinu að slíkar tryggingar séu keyptar hér á landi heldur eingöngu að þær séu til staðar.
Hvað varðar rétt útlendinga sem falla undir EES-samninginn til dvalarleyfis tekur meiri hlutinn fram að eðlilegt er að þeir leiti eftir leyfinu með umsókn eins og aðrir enda er það í samræmi við viðteknar venjur í öðrum EES-löndum.
Loks telur meiri hlutinn rétt að sett verði heildstæð löggjöf um öll málefni er varða dvalar- og atvinnuréttindi útlendinga og þau látin heyra undir eitt og sama ráðuneyti. Bendir meiri hlutinn á að hagræði af slíku er augljóst fyrir útlendinga, atvinnurekendur, sveitarfélög og stofnanir.
Mælir meiri hlutinn með samþykkt frumvarpsins með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali. Þær breytingar eru helstar þessar auk orðalagsbreytinga:
1. Til að taka af öll tvímæli leggur meiri hlutinn til að inn í frumvarpið verði bætt við tveimur greinum, er verði 3. og 4. gr., þar sem annars vegar kemur fram sú grundvallaryfirlýsing að jafnræði skuli vera með útlendingum sem dveljast löglega hér á landi og íslenskum borgurum nema annað leiði af gildandi réttarreglum og hins vegar ákvæði um tengsl laganna við þjóðréttarreglur.
2. Meiri hlutinn telur að rík mannúðarsjónarmið eða sérstök tengsl útlendings við landið eigi að geta leitt til endurnýjunar dvalarleyfis og leggur því til breytingu þess efnis við 14. gr., er verði 16. gr.
3. Lagt er til að dvalartími erlendis sem fellt getur niður búsetuleyfi skv. 15. gr., er verði 17. gr., verði lengdur úr tólf mánuðum í átján mánuði.
4. Í samræmi við það að meiri hlutinn telur að íslenskunámskeiðin vegna búsetuleyfis skuli vera útlendingum að kostnaðarlausu er lagt til að heimild ráðherra til að kveða á um gjald vegna námskeiðanna í reglugerð verði felld brott í 15. gr., er verði 17. gr.
5. Lagt er til að refsirammi þess brots sem getur orðið ástæða frávísunar við komu til landsins í 18. gr., er verði 20. gr., og brottvísunar í 20. gr., er verði 22. gr., verði hækkaður í sex mánuði.
6. Af orðalagi ákvæðis 18. gr., er verði 20. gr., um frávísun við komu til landsins má álykta að alvarlegar geðtruflanir geti einar sér leitt til frávísunar og leggur meiri hlutinn því til að orðalaginu verði breytt í samræmi við tilgang þess samkvæmt athugasemdum við ákvæðið.
7. Þá telur meiri hlutinn rétt að málsmeðferð vegna frávísunar eftir komu til landsins hefjist innan ákveðins tíma og leggur því til að hún verði að hefjast í síðasta lagi innan mánaðar frá komu útlendings til landsins skv. 19. gr., er verði 21. gr.
8. Hvað varðar ákvæði 29. gr., er verði 31. gr., um rannsóknarúrræði leggur meiri hlutinn til eftirfarandi breytingar: Í fyrsta lagi að ákvæði laga um meðferð opinberra mála gildi um úrræðin eftir því sem við á. Í öðru lagi að heimild til rannsóknar á erfðaefnum verði felld brott. Loks telur meiri hlutinn að fyrst beri að beita vægari úrræðum en handtöku eða gæsluvarðhaldi ef útlendingur neitar að gefa upp hver hann er eða rökstuddur grunur er um að hann gefi rangar upplýsingar.
9. Lagt er til að innritun EES-útlendings hjá viðurkenndri námsstofnun hér á landi í því skyni að öðlast menntun geti verið forsenda þess að hann öðlist dvalarleyfi, sbr. 36. gr. er verði 38. gr.
10. Þar sem dvalarleyfi er forsenda útgáfu atvinnuleyfis útlendings samkvæmt lögum um atvinnuréttindi útlendinga þykir meiri hlutanum rétt að við 46. gr., er verði 48. gr., bætist ný málsgrein sem kveði á um að unnt verði að veita útlendingi bráðabirgðadvalarleyfi svo að honum verði unnt að framfleyta sér í þeim tilvikum þegar meðferð umsóknar um hæli tekur langan tíma eða annmarkar eru á að láta synjun um hæli koma til framkvæmdar og hann ber ekki sjálfur ábyrgð á því hvernig á stendur.
11. Þá telur meiri hlutinn nauðsynlegt að bætt verði við ákvæði um meðferð persónuupplýsinga, er verði 57. gr., með hliðsjón af lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.
12. Loks leggur meiri hlutinn til að gildistöku laganna verði frestað til 1. janúar 2002.
Sverrir Hermannsson og Ólafur Örn Haraldsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 14. maí 2001.
Þorgerður K. Gunnarsdóttir,
form., frsm.
Jónína Bjartmarz.
Ásta Möller.
Katrín Fjeldsted.
Drífa Hjartardóttir.
