Ferill 670. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 1386 — 670. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um opinber innkaup.
Frá minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Minni hlutinn er hlynntur því að samræmd verði í einum lagabálki lög og reglur um opinber innkaup, en með frumvarpinu verður nær allar efnisreglur er lúta að opinberum innkaupum að finna í einum og sömu lögunum. Hins vegar er gagnrýnisvert að stutt er síðan þetta frumvarp kom fram og nefndinni hefur alls ekki verið gefinn nægjanlegur tími til að fjalla um málið. Endurskoðun laga og reglna um opinber innkaup hefur einkum lotið að gildissviði laga og reglna um opinber innkaup, útboð og útboðsferli, eftirlit og réttarúrræði bjóðenda, samskipti kaupenda og bjóðenda og þróun opinberra innkaupa á Evrópska efnahagssvæðinu.
Hér er um mjög stóran lagabálk að ræða með ýmsum nýmælum og umsagnaraðilar eins og sveitarfélögin hafa gagnrýnt að ekkert samráð hafi verið haft við þau og að þeim hafi ekki gefist nægjanlegur tími til umsagna um málið eða að fjalla um það í sveitarstjórnum. Efnislega gera sveitarfélögin líka alvarlegan ágreining um nokkra þætti frumvarpsins. Ekkert hefur heldur komið fram hjá meiri hlutanum um nauðsyn þess að afgreiða málið, nema að metnaður ráðherrans standi til þess.
Minni hlutinn gerir einkum ágreining um eftirtalda efnisþætti frumvarpsins:
1. Gildissvið laganna fellur ekki nema að hluta undir sveitarfélögin. Reykjavíkurborg hefur m.a. gagnrýnt gildissviðið og segir óeðlilegt að sveitarfélögin, sem með sama hætti og ríkið fari með skattfé borgaranna við opinberar framkvæmdir og innkaup á sínum vegum, séu undanþegin reglum um opinber innkaup. Samkvæmt núgildandi lögum eru sveitarfélögin einungis háð tilskipunum EES hvað varðar útboðsskyldu. Annar þáttur frumvarpsins fjallar um opinber innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins, en skv. 10. gr. frumvarpsins taka ákvæði þessa þáttar ekki til innkaupa sveitarfélaga eða stofnana þeirra. Þessi þáttur fjallar um fyrirkomulag opinberra innkaupa, útboðsgögn, hæfi bjóðenda, framkvæmd útboða og val tilboðs. Fram kemur í umsögn Reykjavíkurborgar að skv. 57. gr. skal fara eftir reglum annars þáttar frumvarpsins við opinber innkaup yfir viðmiðunarfjárhæðum, ef ekki leiðir annað af ákvæðum frumvarpsins. Telja þeir því ekki rétt að sveitarfélögin séu undanþegin ákvæðum annars þáttar frumvarpsins, en hann gildi um öll opinber innkaup sveitarfélaga sem bjóða þarf út á Evrópska efnahagssvæðinu. Einungis séu það viðmiðunarfjárhæðir sem sveitarfélögin séu undanþegin en ekki annar þáttur frumvarpsins í heild sinni. Minni hlutinn telur að þennan ágreining þurfi að leysa áður en frumvarpið verður að lögum, en fjármálaráðuneytið hefur einungis lýst yfir vilja sínum til að kanna síðar á árinu áhrif breytinga á gildissvið laganna gagnvart sveitarfélögunum. Ótækt er að Alþingi afgreiði frá sér málið með mismunandi mati opinberra aðila eins og ríkis og sveitarfélaga á gildissviði laganna, sem leitt getur til réttaróvissu.
2. Sveitarfélögin hafa einnig gagnrýnt mjög skipan kærunefndar útboðsmála. Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga leggst eindregið gegn lögfestingu á kærunefnd útboðsmála og segir afar óeðlilegt að kærunefnd skipuð af fjármálaráðherra úrskurði um stjórnsýslu sveitarfélaga vegna innkaupa þeirra. Minni hlutinn tekur undir þetta sjónarmið og telur að á það þurfi að reyna milli ríkis og sveitarfélaga að jafna þennan ágreining um skipan kærunefndar og finna lausn sem báðir aðilar geti sætt sig við.
3. Sveitarfélögin gagnrýna ýmis önnur atriði, eins og 81. gr. um heimild kærunefndar til að úrskurða um dagsektir, sem og að kærunefnd geti úrskurðað um greiðslu málskostnaðar; einnig 43. gr. sem sé of ósveigjanleg og þurfi að breyta í samræmi við þá framkvæmd sem viðhöfð hefur verið um frestun opnunar tilboða.
4. Ríkisendurskoðun gerir einnig veigamiklar athugasemdir við frumvarpið. Í umsögn stofnunarinnar kemur fram að á undanförnum missirum hafi hún kannað verklag við framkvæmd tiltekinna opinberra framkvæmda, m.a. hvort ákvæðum laga nr. 63/1970 hafi verið fylgt. Niðurstaðan varð sú að verulega skorti á að fylgt hefði verið ákvæðum laganna um opinberar framkvæmdir á öllum stigum verkferilsins. Bendir Ríkisendurskoðun í umsögn sinni á marga veikleika í því sambandi og segir m.a. að starf samstarfsnefndar um opinberar framkvæmdir tryggi ekki að fullnægjandi hönnun, kostnaðaráætlun eða nægjanleg fjárveiting sé til staðar áður en framkvæmdir hefjast, jafnframt að mikið skorti á samhæfingu og samráð á framkvæmdatíma. Eftirlit virki í raun ekki þar sem reglur séu ekki til um hvernig taka beri á tilteknum atriðum sem upp kunna að koma á framkvæmdatíma. Umfang framkvæmda virðist ekki takmarkast við fjárveitingar sem veittar eru til þeirra á fjárlagaárinu. Loks er bent á að ábyrgð hvers aðila sem að framkvæmdum kemur sé óljós. Það er niðurstaða Ríkisendurskoðunar að ekki verði séð að frumvarpið feli í sér þær breytingar frá núgildandi lögum sem tryggt gætu betri framkvæmd þessara mála. Ríkisendurskoðun veltir upp í umsögn sinni nýjum hugmyndum sem fela í sér grundvallarbreytingu á skipan þessara mála, m.a. um verkaskiptingu milli ráðuneytisins og Framkvæmdasýslu ríkisins. Sú leið felur m.a. í sér að ekki væri þörf á samstarfsnefnd um opinberar framkvæmdir. Enginn tími vannst til að kanna þessar hugmyndir Ríkisendurskoðunar vegna þess hraða sem var hjá meiri hlutanum við að knýja málið í gegn, sem er til vansa fyrir löggjafarþingið. Minni hlutinn leggur ekki mat á þessar hugmyndir Ríkisendurskoðunar, enda gafst ekki tími til að kanna þær sem skyldi, en gagnrýnir hins vegar harðlega vinnubrögð meiri hlutans í þessu máli. Í því sambandi má benda á að fram hefur komið hjá fjármálaráðuneytinu að á vegum þess sé starfandi nefnd sem fara á yfir stjórn og skipulag opinberra framkvæmda og er gert ráð fyrir að nefndin ljúki störfum innan fárra mánaða. Meðal þess sem nefndin vinnur að er nánari skilgreining verkferla, verkaskiptingar, boðleiða og ábyrgðar ásamt því að skoða hvernig almennt megi styrkja innviði laganna. Hlutverk hennar er að skilgreina verklag við opinberar framkvæmdir og í framhaldi af því á að vinna að samræmingu milli stærstu verkkaupa af hálfu ríkisins þannig að þessi þáttur opinberra framkvæmda verði skýr og afmarkaður. Eðlilegt hefði verið að niðurstaða þessarar nefndar lægi fyrir áður en frumvarp þetta er lögfest, enda gæfi hún líka færi á að meta betur þær hugmyndir sem Ríkisendurskoðun leggur fram í málinu.
5. Í umfjöllun efnahags- og viðskiptanefndar kom einnig fram að gildissvið frumvarpsins er mjög óljóst gagnvart sjálfseignarstofnunum sem starfa í sjálfstæðu rekstrarumhverfi þrátt fyrir að starfsemi þeirra sé að mestu leyti fjármögnuð af opinberum aðilum hvort sem er með þjónustusamningum eða föstum framlögum. Fram kom hjá fulltrúum fjármálaráðuneytisins að meginreglan væri að líta til þess hvernig tengsl fyrirtæki eða stofnun hafi við opinbera aðila og meta hvort lögin nái til þeirra. Þrátt fyrir að sjálfseignarstofnun falli undir gildissvið frumvarpsins getur hún einnig fallið undir undanþáguákvæði ef starfsemin er á sviði viðskipta eða iðnaðar eða verði jafnað til starfsemi einkaaðila að öðru leyti. Fulltrúar fjármálaráðuneytisins telja að þetta þurfi að meta hverju sinni og leiki vafi á sé hægt að leita til ráðuneytisins með álitamál. Minni hlutinn telur ófært að ganga frá lagasetningu með svo matskenndu ákvæði, sem er enn eitt atriði sem leitt getur til réttaróvissu, verði frumvarpið keyrt í gegn án viðhlítandi skoðunar.
6. Í umsögn Þjóðhagsstofnunar kemur fram að á síðustu árum hafi það svið sem verk eru boðin út á farið stækkandi og Þjóðhagsstofnun telur að framhald verði á þeirri þróun. Nefnir stofnunin sérstaklega til þjónustu á sviði menntamála, umönnunar og ýmissar ráðgjafar. Orðrétt segir í umsögn Þjóðhagsstofnunar: „Afmarkaðir þættir slíkrar þjónustu geta fallið vel að útboðsfyrirkomulagi, ef fyrir liggur pólitísk stefnumörkun í þá veru og mótað hefur verið eðlilegt starfsumhverfi.“ Þetta er eitt þeirra atriða sem minni hlutinn telur að þurfi að ræða og kanna mun betur og hvort einhver stefnubreyting sé á ferðinni sem opni fyrir einkavæðingu í velferðarkerfinu.
Af framansögðu er ljóst að málið er allt vanbúið til afgreiðslu í þinginu og hefði þarfnast miklu betri skoðunar í nefndinni í sumar, en minni hlutinn hefur lýst vilja sínum til slíkrar málsmeðferðar og að málið verði tekið fyrir strax á haustþingi. Í ljósi þess að meiri hlutinn hefur hafnað þessum eðlilegu vinnubrögðum leggur minni hlutinn til að málinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
Alþingi, 15. maí 2001.
Jóhanna Sigurðardóttir,
frsm.
Margrét Frímannsdóttir.
Ögmundur Jónasson.
