Ferill 318. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
127. löggjafarþing 2001–2002.
Þskj. 1197 — 318. mál.
Nefndarálit
um frv. til barnaverndarlaga.
Frá félagsmálanefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Þorgerði Benediktsdóttur, Ingibjörgu Broddadóttur og Hrefnu Friðriksdóttur, frá félagsmálaráðuneyti, Egil Stephensen og Katrínu Hilmarsdóttur frá lögreglustjóranum í Reykjavík, Þórð Skúlason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Valborgu Þ. Snævarr hdl., Braga Guðbrandsson frá Barnaverndarstofu, Ástu Ólafsdóttur frá Landssamtökum vistforeldra í sveitum, Guðrúnu Sigurðardóttur frá barnaverndarnefnd Eyjafjarðar, Sæmund Hafsteinsson og Guðríði Guðmundsdóttur frá félagsþjónustunni í Hafnarfirði, Önnu Sigríði Örlygsdóttur og Guðrúnu Frímannsdóttur frá barnaverndarnefnd Reykjavíkurborgar, Láru Björnsdóttur frá félagsmálaráði Reykjavíkur og Kolbrúnu Ögmundsdóttur frá félagsþjónustunni í Kópavogi.
Umsagnir um málið bárust frá Stéttarfélagi íslenskra félagsráðgjafa, lögreglustjóranum í Reykjavík, Landssamtökum vistforeldra í sveitum og ríkissaksóknara.
Þá bárust umsagnir um málið á 126. löggjafarþingi frá Félagi íslenskra leikskólakennara, félagsmálanefnd Fáskrúðsfjarðar, Persónuvernd, Barnaverndarráði, Stuðlum, sifjalaganefnd, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Lögmannafélagi Íslands, félagsmálaráði Húnaþings vestra, félagsmálaráði Kópavogs, Æskulýðs- og félagsmálaráði Akraness, félagsmálastofnun Hveragerðis, Dómarafélagi Íslands, barnaverndarnefnd Hafnarfjarðar, barnaverndarnefnd Reykjanesbæjar, Félagi íslenskra heimilislækna, umboðsmanni barna, félagsmálanefnd Mosfellsbæjar, Kvenfélagasambandi Íslands, Ljósmæðrafélagi Íslands, félagsmálasviði Mosfellsbæjar, félagsmálanefnd Árborgar, félagsmálanefnd Hveragerðis, Barnaheillum, félagsmálanefnd Siglufjarðar, Barnaverndarstofu, skóla- og fjölskylduskrifstofu Ísafjarðarbæjar, Rauðakrosshúsinu, barnaverndarnefnd Eyjafjarðar, sýslumanninum á Sauðárkróki, barnaverndarnefnd Reykjavíkur, félagsmálaráði Seltjarnarness, Valborgu Þ. Snævarr hdl. og Félagsþjónustunni í Reykjavík.
Frumvarpið er samið af nefnd sem félagsmálaráðherra skipaði í desember 1997 og var henni ætlað að endurskoða í heild lög um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992. Í frumvarpinu er að finna fjölda nýmæla og breytinga frá gildandi lögum. Nefndin taldi m.a. að stefna bæri að því að breyta ferlinu sem barnaverndarmál getur farið í gegnum áður en því er ráðið til lykta, þ.e. barnaverndarnefnd, barnaverndarráð, héraðsdóm og Hæstarétt. Það þyrfti að einfalda fyrirkomulagið, stytta málsmeðferðarferlið, auka réttaröryggi og stuðla að vandaðri
Prentað upp.
meðferð barnaverndarmála. Komst nefndin að þeirri niðurstöðu að heppilegast væri að úrskurðarvald í stærri málum, svo sem forsjársviptingarmálum og öðrum málum sem fela í sér hliðstæða skerðingu réttinda, færi beint til dómstóla en barnaverndarnefndir færu áfram með úrskurðarvald í vissum málum sem varða þvingunarráðstafanir og telja má að varði minni hagsmuni. Unnt yrði að skjóta úrskurðum barnaverndarnefnda í málum sem undir þær heyra til sérstakrar nefndar, kærunefndar barnaverndarmála, og jafnframt yrði barnaverndarráð í núverandi mynd lagt niður.
Önnur helstu nýmæli og breytingar samkvæmt frumvarpinu eru þessi:
1. Leitast er við að draga saman þær meginreglur sem hafa lengi verið viðurkenndar sem grundvallarreglur í barnaverndarstarfi og árétta að þær beri að leggja til grundvallar við beitingu og túlkun laganna.
2. Reynt er að stuðla að því að sveitarstjórnir setji sér skýr markmið í barnaverndarmálum með því að gera ráð fyrir að þær geri framkvæmdaáætlun á sviði barnaverndar innan sveitarfélagsins fyrir hvert kjörtímabil. Er með þessu leitast við að styrkja barnaverndarstarf í landinu og gera það markvissara og árangursríkara.
3. Ýmis fyrirmæli eiga að stuðla að því að stækka og efla barnaverndarumdæmi í landinu. Íbúafjöldi á bak við barnaverndarnefnd skal m.a. að jafnaði ekki vera minni en 1.500 og gert er ráð fyrir að félagsmálaráðherra verði fengnar tilteknar heimildir til að hlutast til um að barnaverndarnefndir sem fullnægja skilyrðum laganna verði settar á fót.
4. Leitast er við að gera ákvæði um upphaf barnaverndarmáls mun skýrari en í gildandi lögum. Þá eru í frumvarpinu ítarlegri reglur um meðferð mála fyrir barnaverndarnefndum en í gildandi lögum en með því er reynt að fækka álitaefnum. Er m.a. tilteknum aðilum skylt að láta barnaverndarnefndum í té upplýsingar endurgjaldslaust.
5. Róttækar breytingar eru lagðar til á framsetningu ákvæða um ráðstafanir barnaverndarnefnda og flokkun ráðstafana.
6. Gert er ráð fyrir að barnaverndarnefndir geti haft afskipti af þunguðum konum og er að finna ákvæði um möguleg úrræði þeirra í slíkum tilvikum.
7. Úrskurðarvald í málum vegna sviptingar forsjár flyst frá barnaverndarnefndum til dómstóla.
8. Gert er ráð fyrir að ákveðnir aðilar eigi rétt á upplýsingum úr sakaskrá um menn sem hlotið hafa refsidóm fyrir brot gegn ákvæðum XXII. kafla almennra hegningarlaga ef brot hefur beinst gegn einstaklingi yngri en 18 ára. Markmiðið er að stemma stigu við því að menn sem hlotið hafa dóma fyrir kynferðisbrot eða önnur brot gegn börnum ráðist til starfa með börnum og á stofnunum og öðrum stöðum þar sem börn eru og dveljast um lengri eða skemmri tíma.
9. Barnaverndarnefnd er gert kleift að gera kröfu um brottvikningu heimilismanns og nálgunarbann fyrir dómi, í samræmi við þá málsmeðferð sem gildir samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála um nálgunarbann.
10. Ákvæði X. og XI. kafla frumvarpsins um málsmeðferð fyrir dómi eru að öllu leyti nýmæli enda hefur ekki fyrr í íslenskum lögum verið sérstaklega gert ráð fyrir því að barnaverndarmál væru rekin fyrir dómi.
11. Gert er ráð fyrir að barn sem náð hefur 15 ára aldri sé aðili barnaverndarmáls en með því er reynt að stuðla að því að treysta réttarstöðu barna í barnaverndarmálum.
12. Fóstur er skilgreint með nokkuð öðrum hætti en gert hefur verið og í frumvarpinu er að finna ítarlegar og skýrar reglur um fóstur. Dregið er úr þeim mun sem gerður er á tímabundnu og varanlegu fóstri. Þá er gert ráð fyrir sérstökum fósturráðstöfunum fyrir börn sem eiga við verulega hegðunarerfiðleika að stríða vegna geðrænna eða tilfinningalegra vandamála. Verkaskipting milli Barnaverndarstofu og barnaverndarnefnda við ráðstöfun barna í fóstur er gerð skýrari svo og málsmeðferðarreglur í tengslum við fóstur.
13. Leitast er við að setja lagaramma um beitingu þvingunarráðstafana á heimilum og stofnunum sem rekin eru á grundvelli laganna.
14. Sérstaklega er tekið á þátttöku barna í fyrirsætu- og fegurðarkeppni og lagt er til að almennum verndarákvæðum verði fækkað til muna.
15. Sérstakur kafli er um skiptingu kostnaðar af barnaverndarstarfi milli foreldra, sveitarfélags og ríkisins.
Við umfjöllun nefndarinnar komu ýmis álitaefni til skoðunar. Í fyrsta lagi ræddi nefndin hlutverk Barnaverndarstofu. Telur nefndin nauðsynlegt að eftirlitshlutverki stofunnar verði haldið aðskildu frá leiðbeiningar-, fræðslu- og ráðgjafarhlutverki hennar. Nefndin áréttar að eftirlitinu er fyrst og fremst ætlað að samhæfa barnaverndarstarf í landinu og fylgjast með því að barnaverndarnefndir reki skyldur sínar lögum samkvæmt. Leiðbeiningar og ráðgjöf Barnaverndarstofu til barnaverndarnefnda eru hins vegar almenns eðlis og hún á því hvorki beinan þátt í vinnslu tiltekins barnaverndarmáls né tekur hún formlega þátt í einstökum ákvörðunum þeirra. Þá felst þjónustuhlutverk stofunnar í því að bjóða sértæka þjónustu, fyrst og fremst sérhæfð úrræði, sem barnaverndarnefndum ber að öðru jöfnu að hafa tiltæk.
Í öðru lagi ræddi nefndin um markmið frumvarpsins. Í því sambandi bendir nefndin á að aðrir en foreldrar, svo sem ömmur og afar eða aðrir nátengdir ættingjar, geta farið með uppeldi barns og þegar svo háttar til eiga ákvæði frumvarpsins að sjálfsögðu við. Þá telur nefndin rétt að taka fram að barn sem er í vanda statt getur að sjálfsögðu leitað til barnaverndarnefndar þótt þess sé hvergi getið í frumvarpinu enda er það í samræmi við meginreglur og anda laganna.
Í þriðja lagi fjallaði nefndin sérstaklega um fóstur, einkum rétt til umgengni. Í því sambandi bendir nefndin á að meta þurfi hagsmuni barnsins í hverju tilviki og að þeir geti leitt til verulegrar takmörkunar á slíkum rétti, jafnvel útilokað hann alfarið. Þá bendir nefndin á mikilvægi þess að Barnaverndarstofa hanni sérstök eyðublöð fyrir fóstursamninga þar sem óæskilegt sé að mikið ósamræmi sé milli slíkra samninga.
Í fjórða lagi fjallaði nefndin um þvingunarráðstafanir og agaviðurlög á heimilum og stofnunum sem rekin eru á grundvelli barnaverndarlaga. Nefndin skoðaði í því sambandi greinargerð um þvingunarráðstafanir á meðferðarheimilum ríkisins fyrir unglinga og eftirlitsskyldur barnaverndaryfirvalda sem unnin var fyrir félagsmálaráðuneyti í maí 1998 og grein Ragnheiðar Thorlacius um neyðarráðstafanir barnaverndarlaga sem birtist í ársskýrslu barnaverndarráðs 2000. Það er álit nefndarinnar að frumvarpið geri þeim þvingunarráðstöfunum og agaviðurlögum sem hugsanlega þurfi að grípa til nægileg skil. Reynt er að byggja heimili og stofnanir upp á fjölskyldugrunni og því beri að líta á ráðstafanir og viðurlög sem eins konar framlengingu á foreldravaldi og slíku valdi er erfitt að setja fyrir fram ákveðnar skorður í lögum með öðrum hætti en gert er með frumvarpinu. Auk þess verði að taka mið af mismunandi þörfum heimila og stofnana og um leið mismunandi aðstæðum sem upp kunna að koma og réttlætt geta þvingunarráðstafanir og agaviðurlög en það getur verið vandkvæðum bundið í lagatexta. Ekki verði því komist hjá því að ráðherra útfæri þær frekar í reglum.
Í fimmta lagi ræddi nefndin heimild annarra aðila en Barnaverndarstofu til að fá tilteknar upplýsingar úr sakaskrá og þar á meðal rétt þess sem upplýsingarnar varða. Nefndin lítur svo á að slíka heimild eigi aðeins að veita með samþykki viðkomandi og jafnframt áréttar nefndin þann skilning sinn að sá hinn sami hljóti að geta aflað upplýsinga sjálfur sem hann getur veitt öðrum umboð til að fá.
Loks fjallaði nefndin um talsmann barna. Samkvæmt frumvarpinu skal jafnan skipa barni talsmann áður en gripið er til ráðstafana skv. 25., 27. eða 28. gr. og áður en sett er fram krafa um sviptingu forsjár skv. 29. gr. Þá skal barnaverndarnefnd sem tekið hefur ákvörðun um að hefja könnun máls þegar taka afstöðu til þess hvort þörf sé á að skipa barni talsmann. Nefndin beinir þeim tilmælum til barnaverndarnefnda að barni verði ávallt skipaður talsmaður þegar líkur eru á að ágreiningur verði í máli eða hagsmunir barnsins að öðru leyti mæla með því.
Nefndin mælir með samþykkt frumvarpsins með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali. Þær breytingar eru auk minni háttar breytinga og orðalagsbreytinga:
1. Nefndin telur að þeir sem sinna uppeldi barna, aðrir en foreldrar, skuli einnig bera ákveðnar skyldur samkvæmt barnaverndarlögum.
2. Til að taka af allan vafa leggur nefndin til að um inntak forsjár fari samkvæmt ákvæðum barnalaga.
3. Lagt er til að ráðherra leggi framkvæmdaáætlun til fjögurra ára í senn fyrir Alþingi þar sem m.a. skulu koma fram sundurliðuð framkvæmdaáform og áætlaðar fjárveitingar til einstakra verkefna sem tengjast barnavernd.
4. Þá er áréttað að félagsmálaráðuneyti skuli hafa eftirlit með starfi Barnaverndarstofu og þar af leiðandi skal Barnaverndarstofa gera ráðuneytinu viðvart ef hún áminnir barnaverndarnefnd um að rækja skyldur sínar.
5. Nefndin telur eðlilegt að þau sveitarfélög sem hafa með sér samstarf um barnavernd geti sameinast um gerð framkvæmdaáætlunar.
6. Lagt er til að þegar úrskurðað er um vistun barns utan heimilis skuli barnaverndarnefnd kalla til lögfræðing ef hann á ekki sæti í nefndinni.
7. Lagt er til að lögregla tilkynni barnaverndarnefnd þegar hún fær mál til meðferðar þar sem grunur leikur á að refsiverður verknaður hafi verið framinn annaðhvort af barni eða gegn því og að barnaverndarnefnd fái að fylgjast með rannsókn málsins.
8. Þá leggur nefndin til að fellt verði brott ákvæði sem heimilar fulltrúa barnaverndarnefndar að vera viðstaddur skýrslutökur af börnum þar sem nefndin telur eðlilegra, ef ætlunin er að heimila slíkt, að kveðið sé á um það í lögum um meðferð opinberra mála.
9. Nefndin telur rétt að í lögum sé kveðið nákvæmar á um hvenær möguleg afskipti barnaverndarnefnda af þunguðum konum komi til greina.
10. Lagt er til að þunguð kona geti eins og foreldrar fengið aðstoð barnaverndarnefndar til að leita sér meðferðar.
11. Þá er lagt til að ekki verði heimilað að veita upplýsingar úr sakaskrá um atvinnuumsækjendur án samþykkis þeirra.
12. Nefndin lítur svo á að gera verði greinarmun á varanlegu og tímabundnu fóstri og ekki beri að draga úr þeim mun eins og gert er í frumvarpinu.
13. Enn fremur er lagt til að umsóknum um að taka barn í fóstur verði beint til Barnaverndarstofu í stað barnaverndarnefndar.
14. Þá er lagt til að sveitarfélagi sem ráðstafar barni í fóstur verði ekki gert að endurgreiða öðru sveitarfélagi almennan kostnað, eins og kostnað vegna skóla og aksturs, heldur eingöngu kostnað umfram þann sem venjulegur getur talist, svo sem kostnað við sérfræðiþjónustu eða vegna annarra sérþarfa.
15. Í frumvarpinu er á nokkrum stöðum ósamræmi í notkun orðsins barn, það ýmist notað í eintölu eða fleirtölu, og er lagt til að það verði lagfært.
16. Loks er lagt til að við XVII. kafla um almenn verndarákvæði bætist tvær nýjar greinar. Annars vegar er um að ræða ákvæði sem fjallar um skyldur foreldra og forráðamanna gagnvart börnum sínum og hins vegar ákvæði um almennt eftirlit barnaverndarnefnda á starfssvæði sínu.
Alþingi, 9. apríl 2002.
Arnbjörg Sveinsdóttir,
form., frsm.
Magnús Stefánsson.
Guðrún Ögmundsdóttir.
Pétur H. Blöndal.
Ásta R. Jóhannesdóttir.
Kristján Pálsson.
Steingrímur J. Sigfússon.
Drífa Hjartardóttir.
Jónína Bjartmarz.
