Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 510. máls.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 846 — 510. mál.
forsætisráðherra um áhrif laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og störf ráðgjafarnefndar þar að lútandi 1999–2002.
Árið 1999 samþykkti Alþingi lög um opinberar eftirlitsreglur sem m.a. hafa það að markmiði að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar og öryggi og heilbrigði almennings. Áhersla er lögð á að eftirlit á vegum hins opinbera leiði ekki til mismununar né takmarki athafnafrelsi.
Samkvæmt 6. gr. laganna skipar forsætisráðherra nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera. Nefndinni er m.a. ætlað að sjá til þess að opinberar eftirlitsreglur séu í samræmi við ákvæði laganna og að eftirlit á vegum hins opinbera sé jafnan eins hagkvæmt og kostur er fyrir þau fyrirtæki og einstaklinga sem eftirlitið beinist að og fyrir hið opinbera.
Lögin gera jafnframt ráð fyrir að forsætisráðherra gefi Alþingi að jafnaði á þriggja ára fresti skýrslu um áhrif laganna, störf ráðgjafarnefndarinnar og önnur tengd atriði.
Meðfylgjandi er skýrsla ráðgjafarnefndarinnar fyrir fyrsta þriggja ára starfstímabil nefndarinnar. Í skýrslunni er m.a. gerð grein fyrir setningu reglugerðar nr. 812/1999, um opinberar eftirlitsreglur, þar sem ákvæði fyrrnefndra laga eru nánar útfærð og skýrð. Þá er gerð grein fyrir þeim starfsháttum sem ráðgjafarnefndin hefur mótað sér. Ráðgjafarnefndinni er ætlað að vera bakhjarl stjórnvalda við ákvarðanir um eftirlitsreglur og skipan eftirlitsmála. Jafnframt á nefndin að vera faglegur vettvangur fyrir stefnumótun í eftirlitsmálum og driffjöður sem hlutast til um breytingar í anda laganna. Nefndin hefur hins vegar hvorki heimildir til stjórnvaldsákvarðana né til áfrýjunar mála.
Helstu verkefni ráðgjafanefndarinnar
Meginefni skýrslu ráðgjafarnefndar er frásögn af helstu verkefnum nefndarinnar síðastliðin þrjú ár. Fram kemur að nefndin hafi í upphafi lagt áherslu á að skýra stjórnsýslulega ábyrgð framkvæmdarvaldshafa á framkvæmd eftirlitsins. Í því sambandi hefur nefndin bent á að löggjafarvaldið á sviði eftirlits eigi í öllum tilvikum að vera í höndum Alþingis og vald til setningar reglugerða í höndum ráðherra. Nokkuð er um að eftirlitsstofnanir hafi verið settar á fót sem lúta sérstakri stjórn. Slíkar stofnanir lúta almennt ekki boðvaldi ráðherra með sama hætti og aðrar eftirlitsstofnanir og hafa í sumum tilvikum heimildir til reglusetningar á sínu eftirlitssviði.
Ráðgjafarnefndin hefur heimsótt helstu eftirlitsstofnanir, kannað viðhorf forsvarsmanna þeirra og leitað hófanna um hagræðingarmöguleika. Nefndin telur að almennt hafi orðið góður árangur af þessum heimsóknum og m.a. átti heimsókn til Siglingamálastofnunar mikilvægan þátt í að hefjast handa um að einfalda og hagræða í eftirliti með bátum og skipum.
Fulltrúar faggiltra skoðunarstofa hafa kynnt ráðgjafarnefndinni starfsemi sína og viðhorf til þróunar eftirlitsmála. Starfsemi skoðunarstofa byggist á því að fyrir hendi sé sterkur faggildingaraðili sem gert getur hæfnismat á þeim sem fara með skoðanir, vottanir og prófanir og haft með hendi stöðugt eftirlit með að hæfninni sé við haldið og farið sé að ýtrustu kröfum stjórnvalda um framkvæmd eftirlitsins. Faggildingarstarfsemin lýtur ákvæðum í alþjóðastöðlum og er grundvöllur alþjóðaviðurkenningar á niðurstöðum prófana, vottana og skoðana.
Stærsta verkefni ráðgjafarnefndarinnar var endurskoðun matvælaeftirlits. Ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum um miðjan desember 1999, að tillögu umhverfisráðherra, að fela nefndinni að endurskoða matvælaeftirlit í landinu. Nefndin skilaði forsætisráðherra og umhverfisráðherra skýrslu þar sem lagt var til að allt matvælaeftirlit í landinu verði sameinað í einni stofnun. Sameiningin fæli í sér að starfsemi á verksviði þriggja ráðuneyta og allra sveitarfélaga færðist til einnar stofnunar á hendi eins ráðherra. Skýrslan var lögð fram í ríkisstjórn og í kjölfar þess hefur verið unnið að nánari útfærslu þessara hugmynda. Ríkisstjórnin hyggst á næstunni leggja fram á Alþingi frumvarp til laga um eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra þar sem ein stofnun, Matvælastofnun, fer með umsýslu og framkvæmd alls matvælaeftirlits.
Ríkisstjórnin fól ráðgjafarnefndinni í byrjun árs 2001 að gera tillögur um að einfalda og auka skilvirkni eftirlits með bátum og skipum. Nefndin hefur unnið að þessum málum í samvinnu við Siglingastofnun, Póst- og fjarskiptastofnun og Hollustuvernd. Ný kerfissetning á eftirlitinu hefur verið gerð og lokið er að mestu vinnu við helstu skoðunarhandbækur og leiðbeiningarskjöl. Þess er vænst að viðkomandi ráðuneyti taki endanlega ákvörðun um að eftirliti með bátum og skipum verði breytt. Gert er ráð fyrir að allt tæknilegt eftirlit verði falið faggiltum skoðunarstofum og flokkunarfélögum. Siglingastofnun annast áfram alla stjórnsýslu málaflokksins og er m.a. ætlað að annast rekstur gagnagrunns þar sem í eru allar upplýsingar um báta og skip, þar með taldar teikningar, skýrslur og önnur opinber gögn sem tengjast hverjum báti eða skipi fyrir sig. Hagræðingin felst í því að einn aðili framkvæmir allt tæknilegt eftirlit og skilar skýrslu til hvers stjórnvalds um sig. Eigendur báta og skipa þurfa því aðeins að eiga samskipti við einn eftirlitsaðila.
Ráðgjafarnefndin óskaði eftir fundi með Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) með það fyrir augum að kynna lögin um opinberar eftirlitsreglur. Á fundum með ESA lagði ráðgjafarnefndin áherslu á að gætt yrði hófs í eftirliti og að eftirlit af hálfu ESA stæði ekki í vegi fyrir framþróun eftirlitsaðferða og nýjungum á því sviði. Einnig að eftirlit væri sambærilegt á milli ríkja svo ekki sköpuðust ójafnar samkeppnisaðstæður vegna ólíkra beitingar reglna. Þá yrði gætt hófs í beinu eftirliti með fyrirtækjum og þar sem slíkt væri óhjákvæmilegt yrði það unnið með eftirlitsstjórnvöldum á viðkomandi sviði á Íslandi til að koma í veg fyrir óþarfa tvíverknað og kostnað fyrir þá sem eftirlitið beinist að. Af hálfu ESA var tekið jákvætt í athugasemdir nefndarinnar og lögð áhersla á það meginmarkmið stofnunarinnar að tryggja að samningsaðilar stæðu við samningsskuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningum.
Athugun OECD á nauðsyn opinbers eftirlits
Á vettvangi OECD hefur um allnokkurt skeið verið unnið í samvinnu við aðildarríkin að almennri umfjöllun og rannsóknum á grundvelli eftirlitsreglna, nauðsyn þeirra og réttlætingu. Í því sambandi hafa á vegum OECD verið þróaðar aðferðir til að meta þjóðhagslegan kostnað og ávinning af eftirlitsreglum sem unnt er að beita áður en slíkar reglur eru lögfestar. Einnig hafa verið þróaðar aðferðir við að meta hagkvæmni gildandi eftirlitsreglna. Þessi vinna hefur leitt til betri skilnings á markmiðum með eftirlitsreglum og eðli þeirra og jafnframt leitt til vandaðri vinnubragða við undirbúning og setningu nýrra eftirlitsreglna.
Við setningu laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, var m.a. stuðst við niðurstöður og árangur sem náðst hafði í fyrrnefndu starfi OECD og aðildarríkja þeirra. Ákvæði íslensku laganna eru í anda þeirra áherslna sem efst eru á baugi við stefnumörkun stjórnvalda innan OECD í opinberum eftirlitmálum. Leitast er við að reglur um opinbert eftirlit stuðli að hámörkun afkasta og virkni jafnframt því sem reglurnar séu öllum skýrar, gagnsæjar og áreiðanlegar. Lögin kveða enn fremur á um að eitt ráðuneyti, þ.e. forsætisráðuneytið, skuli hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og tryggi nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera. Að þessu leyti erum við komin lengra áleiðis en flest önnur OECD- ríki.
Umbætur í opinberu eftirliti á næstu árum
Forsætisráðuneytið hefur að nýju skipað ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur til næstu þriggja ára. Henni er ætlað að halda áfram því verki sem fyrri nefnd lagði af stað með og koma fram með tillögur að frekari framþróun í opinberu eftirliti.
Stjórnvöld leggja áherslu á að auka gæði opinbers eftirlits enn frekar. Stefna ber að því að skipulag eftirlitsins sé á hverjum tíma eins aðgengilegt þeim sem eftirlitið beinist að og nokkur kostur er á án þess að það veiki öryggi eftirlitsins. Atvinnulífið hefur betri vitneskju um hvernig uppfylla beri opinberar kröfur eftir því sem eftirlitið er skýrara og gagnsærra.
Þá ber að leita leiða til að sjálfstæðar, faggildar skoðanastofur geti í ríkari mæli en nú sinnt skoðunum í þágu eftirlitsstjórnvalda. Á þann hátt er rekstrargrundvöllur þeirra treystur en það leiðir til öflugrar samkeppni þeirra á milli. Ætla má að öflugri samkeppni leiði til meiri hagkvæmni í framkvæmd eftirlitsins.
Stjórnvöld leggja áherslu á vandaðan undirbúning við setningu nýrra eftirlitsreglna og að verklag við þann undirbúning sé í samræmi við ákvæði 3. gr. laga um opinberar eftirlitsreglur. Meta þarf vandlega þörfina fyrir eftirlitið svo og gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Huga þarf að alþjóðlegum skuldbindingum og sjá til þess að aðilum sé ekki mismunað.
Nýskipaðri ráðgjafarnefnd er ætlað að hafa frumkvæði að því að starfsemi einstakra málaflokka eða stofnana verði endurskoðuð þar sem ástæða er talin til með það að markmiði að fyrirkomulag opinbers eftirlits verði í samræmi við ákvæði laga um opinbert eftirlit. Þá er þess vænst að einstök ráðuneyti hafi samráð við nefndina um setningu nýrra eftirlitsreglna.
Áfram verður unnið að kynningu á efnisákvæðum laganna og reglugerðarinnar um opinberar eftirlitsreglur. Í því samhengi verður horft til embættismanna innan stjórnsýslunnar og til starfsmanna Alþingis, jafnt og til þingmanna og til ráðherra. Stefnt er að því að með öllum frumvörpum til laga og reglugerða, sem fela í sér eftirlit, fylgi mat á þjóðhagslegum áhrifum eftirlits. Þá verður lögð áhersla á að ráðuneyti sinni ákvæðum laga og reglugerðar um endurskoðun á gildandi eftirlitsreglum.
Viðauki I
Opinbert eftirlit hefur á undanförnum árum orðið sífellt umfangsmeira og snert æ fleiri þætti samfélagsins og haft áhrif á atvinnurekstur og líf einstaklinga. Jafnframt hefur skilningur aukist á því að opinbert eftirlit geti haft í för með sér gríðarlegan kostnað fyrir atvinnulífið og valdið fyrirtækjum miklum erfiðleikum í samkeppni, en einnig að vel rekið opinbert eftirlit, sem byggist á skýrum og aðgengilegum reglum og er framkvæmt með hagkvæmum hætti, skapi mikinn ávinning fyrir atvinnulífið og samfélagið í heild.
Forsætisráðherra fer með framkvæmd laganna um opinbert eftirlit, samkvæmt ákvæðum þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna bar forsætisráðherra að skipa nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laganna, sem skipuð skyldi fimm mönnum er hefðu þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess og jafnframt var þess getið að meirihluti nefndarmanna skyldi ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Ákveðið var að hleypa starfinu af stokkunum sem fyrst með skipun nefndarinnar og var hún skipuð frá og með 3. október 1999 til þriggja ára, en hóf óformlega störf um miðjan júlí 1999.
Í ráðgjafarnefndina voru skipuð Orri Hauksson, aðstoðarmaður forsætisráðherra, sem var skipaður formaður, Ágúst Þór Jónsson verkfræðingur, Kristín Guðmundsdóttir, fjármálastjóri Granda, Sigurður M. Magnússon, forstjóri Geislavarna ríkisins, og Þórunn Sveinbjörnsdóttir, 1. varaformaður Eflingar. Varamenn voru skipaðir Guðmundur K. Steinbach verkfræðingur og Árni Páll Árnason lögmaður. Var frá upphafi ákveðið að varamenn sætu alla fundi nefndarinnar og tækju að öðru leyti þátt í öllu starfi hennar. Haukur Ingibergsson, þáverandi skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu og núverandi forstjóri Fasteignamats ríkisins, var skipaður ritari nefndarinnar. Nefndarmenn uppfylltu allir fyrrgreind skilyrði 6. gr. laganna um þekkingu á eftirlitsmálum og höfðu allir haft reynslu af opinberu eftirliti, mismikla og hver með sínum hætti. Sumarið 2000 lét Orri Hauksson af störfum og tók Skarphéðinn B. Steinarsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, við sæti hans í nefndinni og jafnframt við formennsku.
Við skipun ráðgjafarnefndarinnar óskaði forsætisráðherra eftir að hún gerði drög að reglugerð þeirri sem lögin heimila forsætisráðherra að setja um nánari framkvæmd laganna. Forsætisráðherra fól Birgi Ármannssyni lögfræðingi að vinna með nefndinni þar að. Starf nefndarinnar var í fyrstu markað af þessu verkefni og þróaði hún drög að reglugerðinni. Forsætisráðherra óskaði eftir umsögnum ráðuneyta um lokadrög reglugerðarinnar, gerði að lokum nokkrar minniháttar breytingar á drögunum og gátlistanum og setti reglugerðina 1. desember 1999.
Ákveðið var í upphafi að leyfa starfi nefndarinnar að þróast fyrstu árin og taka mið af reynslu af því starfi þegar starfsmannaþörf í þessum málaflokki yrði metin til lengri tíma litið. Formaður nefndarinnar var í fyrstu aðstoðarmaður forsætisráðherra og síðar skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu og voru verkefni formanns því hluti af daglegum störfum í ráðuneytinu. Verkefni ráðuneytisins að eftirlitsmálum undanfarin þrjú ár hafa því einkum falist í að reka og þjónusta ráðgjafarnefndina og veita henni nauðsynlegan stuðning í störfum. Þannig kom forsætisráðuneytið fram gagnvart öðrum ráðuneytum og kallaði eftir skilum á gögnum og veitti nefndinni lögfræðilega aðstoð. Til viðbótar formanni hafa einstakir nefndarmenn, einkum Ágúst Þór Jónsson og Árni Páll Árnason, unnið við verkefni fyrir forsætisráðuneytið á sviði eftirlitsmála, sem nýst hafa nefndinni í störfum hennar. Umhverfi nefndarstarfsins var þannig á þessu upphafstímabili í samræmi við þarfir þess.
Með setningu laganna um opinbert eftirlit markaði Alþingi samhljóða afstöðu sína til opinbers eftirlits. Tilgangur laganna um opinberar eftirlitsreglur er sá að eftirlit hins opinbera, eins og það er skilgreint í lögunum, sé eins hagkvæmt og kostur er, bæði fyrir þá sem eftirlitið beinist að og eins fyrir hið opinbera sjálft. Enn fremur að það eftirlit á vegum hins opinbera, sem dagað hefur uppi og er óþarft, sé lagt niður. Samhliða þessum markmiðum um hagkvæmni sé þess þó gætt að eftirlitsstarfsemi hins opinbera sé nógu áhrifarík til að þjóna tilgangi sínum. Þess vegna er einnig tekið sérstaklega fram að markmið laganna sé að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd. Í lögunum felst einnig að stjórnvöld skuli ávallt láta fara fram þjóðhagslegt mat áður en nýjar eftirlitsreglur eru settar. Af því má ráða að ætlun löggjafans sé sú að tryggja að umfang eftirlitsins sé í réttu hlutfalli við þau markmið sem ætlunin er að ná. Að baki liggur þá jafnframt það grunnviðmið að eftirlit skuli ekki vera umfangsmeira eða erfiðara í framkvæmd en þörf er á til að það þjóni tilgangi sínum. Þá fól Alþingi forsætisráðherra með lögunum að leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera. Slíkt verður meðal annars gert með því að fela sjálfstætt starfandi aðilum í samkeppni að inna eftirlitið af hendi, þótt hið opinbera skilgreini áfram kröfurnar og hafi með höndum stjórnvaldshlutverk.
Í 7. gr. laganna um opinbert eftirlit er heimild til handa forsætisráðherra að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Með setningu reglugerðar nr. 812/1999 um opinberar eftirlitsreglur var sú heimild nýtt, starfi ráðuneytisins að þessum málaflokki settur skýrari rammi og verksvið ráðgjafarnefndarinnar skýrt nokkuð.
Í 5. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um aðferðafræði þá sem stjórnvald skal beita við greiningu á þörf fyrir eftirlit. Gert er ráð fyrir að gildi eftirlits sé metið og kostnaður þjóðfélagsins af því. Slíkt mat geti m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Í 6. gr. eru ákvæði um hvernig meta skuli kostnað við eftirlit og er þar rakinn beinn kostnaður hins opinbera, kostnaður atvinnulífs og einstaklinga, óbeinn kostnaður samfélagsins og áhrif eftirlits á samkeppnishæfni og nýsköpun og fjárhagsleg áhrif á einstök svið þjóðfélagsins og á einstakar atvinnugreinar. Í 7. gr. er fjallað um mat á gildi og árangri af eftirliti og er þar mælt fyrir um að meta skuli þjóðhagslegt gildi eftirlitsreglna. Við slíkt mat skal tekið tillit til gildis eftirlits og einnig jákvæðra áhrifa þess á aðra þætti en þá sem meginmarkmið þess snýr að, en einnig skal leitast við að meta fjárhagslegt gildi eftirlitsreglna með því að bera saman kostnað við framkvæmd þeirra og áætlaðan árangur. Ef heildarumfang eftirlits er mikið skal beita viðameiri greiningaraðferðum, svo sem kostnaðar- og nytjagreiningu eða kostnaðar- og áhrifagreiningu.
Í reglugerðinni er gert ráð fyrir að þá fyrst, þegar niðurstaða mats á gildi eftirlits sé sú að það sé til þess fallið að ná settum markmiðum og að heildargildi eftirlitsins sé til ávinnings fyrir þjóðfélagið, skuli meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best, eins og rakið er í 8. gr. Leitast skuli við að samþætta framkvæmd eftirlitsins milli einstakra eftirlitsstjórnvalda og þess getið að stjórnvaldi beri að þróa aðferðir til að meta hvort árangur eftirlits á starfssviði þess sé í samræmi við markmið viðkomandi eftirlitsreglna. Í 9. gr. reglugerðarinnar eru rakin þau meginsjónarmið sem byggja beri á við val á eftirlitsaðferð. Stjórnvald skal meta hversu mikil hætta er á óæskilegum frávikum og hversu auðvelt er að setja skilgreindar reglur um framkvæmd eftirlits. Jafnan skal miðað við að valin sé sú eftirlitsaðferð sem hefur mestan þjóðfélagslegan ávinning í för með sér að teknu tilliti til heildarkostnaðar og ávallt skal gera ákveðnar hæfiskröfur til þeirra stofnana, fyrirtækja og einstakra eftirlitsmanna sem eiga að inna eftirlitið af hendi. Þá skal við val á eftirlitsaðferð jafnan miða við að opinber afskipti verði eins takmörkuð og unnt er og dregið verði úr beinni ábyrgð hins opinbera á eftirliti en þess í stað lögð áhersla á ábyrgð þeirra einstaklinga og fyrirtækja sem eftirlit beinist að. Við eftirlit skal leitast við að beita almennum viðmiðunum og sértækar kröfur ekki gerðar nema nauðsyn beri til. Val á aðferð skal miða við að unnt sé að velja á milli fleiri en einnar aðferðar til að uppfylla settar reglur og fleiri en eins aðila til að annast eftirlit, þar sem unnt er. Jafnframt skal leitast við að sveigjanleiki eftirlitskerfisins verði sem mestur, að samþætta eftirlitsþætti og að gera þeim sem eftirlit beinist að kleift að nota heildstæðar aðferðir við að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru. Sérstaklega skal leitast við að samþætta eftirlit sem beinist að sams konar eða svipuðum atriðum þannig að allar kröfur einstakra eftirlitsstjórnvalda verði samhæfðar og eftirlit megi í sem mestum mæli framkvæma af einum og sama eftirlitsaðila. Í 10 gr. eru taldir upp flokkar eftirlitsaðferða, þar sem vægasta aðferðin er talin fyrst. Gert er ráð fyrir að stjórnvald rökstyðji sérstaklega ef sú aðferð er ekki valin:
1. Upplýsingaskylda fyrirtækis til stjórnvalds.
2. Innra eftirlit fyrirtækja eftir skilgreindum reglum með upplýsingaskyldu til stjórnvalds.
3. Vottun faggilts aðila á vöru, gæðakerfi eða starfsfólki – vottorð til stjórnvalds.
4. Opinbert eftirlit framkvæmt af sjálfstæðum faggiltum aðilum.
5. Beint eftirlit eftirlitsstjórnvalds.
Þá er í reglugerðinni mælt fyrir um meginregluna um að eftirlit skuli samþætt þar sem kostur er, sami aðili skuli almennt ekki setja reglur og hafa eftirlit með því að þeim sé fylgt, kæruleiðir skuli skilgreindar og kostnaður af eftirliti skuli almennt borinn af þeim sem eftirlitið beinist að. Þá er kveðið á um að eftirlitsreglur skuli vera einfaldar, skýrar og auðskiljanlegar og aðgengilegar þeim sem eftirlit beinist að.
Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laganna um opinberar eftirlitsreglur skal starf ráðgjafarnefndarinnar miða að því að opinberar eftirlitsreglur séu í samræmi við ákvæði laganna og að eftirlit á vegum hins opinbera sé jafnan eins hagkvæmt og kostur er fyrir þau fyrirtæki og einstaklinga sem eftirlitið beinist að og fyrir hið opinbera. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar. Þá segir í 2. mgr. 6. gr. að þeir aðilar sem eftirlit beinist að, og aðrir þeir sem hagsmuni hafi af opinberu eftirliti, geti óskað eftir athugun nefndarinnar á tilteknum þáttum þess. Ráðherrar geti einnig sent nefndinni til umsagnar mál er varða opinbert eftirlit. Jafnframt geti nefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum eftirlits.
Tilgangur nefndarinnar, samkvæmt þessu, er býsna víðtækur. Í reynd má segja að verkefni hennar sé að fylgja lögunum eftir, reyna að sjá til þess að nýjar eftirlitsreglur standist þau viðmið sem lögin setja og stuðla að því að framkvæmd opinbers eftirlits sé eins hagfelld eftirlitsþolum og hinu opinbera og kostur er. Nefndin á þannig að gegna hlutverki sem bakhjarl stjórnvalda við ákvarðanir um eftirlitsreglur og skipan eftirlitsmála. Jafnframt á nefndin að vera faglegur vettvangur fyrir stefnumótun í eftirlitsmálum og driffjöður sem hlutast til um breytingar í anda laganna. Verksvið nefndarinnar takmarkast hins vegar af hinni lögákveðnu stöðu hennar sem ráðgjafarnefndar. Aldrei stóð til af hálfu löggjafans að nefndin tæki stjórnvaldsákvarðanir eða yrði einhvers konar áfrýjunaraðili.
Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið varð því úr að verkefni nefndarinnar voru nánar skilgreind með eftirfarandi hætti í 22. gr. reglugerðarinnar, sbr. heimild 3. mgr. 6. gr. laganna:
1. Taka eftirlitsreglur eða framkvæmd tiltekinnar eftirlitsstarfsemi til athugunar í heild eða að hluta. Athuganir nefndarinnar skulu vera almenns eðlis og mega ekki grípa inn í meðferð einstakra mála, sem eftirlitsstjórnvöld hafa til úrlausnar.
2. Veita umsögn um lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum um eftirlitsreglur.
3. Fylgjast með að endurskoðun eftirlitsreglna sé í samræmi við lög nr. 27/1999 og setja fram ábendingar um endurskoðun eftir því sem við á.
4. Veita stjórnvöldum ráðgjöf um endurskoðun eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits í samræmi við markmið laga nr. 27/1999.
Lögin um opinberar eftirlitsreglur taka til opinbers eftirlits í nokkuð víðtækum skilningi hugtaksins. Sérstaklega er þó tekið fram í lögunum að þau nái ekki til stjórnsýslueftirlits né innra eftirlits hins opinbera, þar með talins fjárhagslegs eftirlits, löggæslu, tollgæslu og eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál, vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun. Engu að síður telur nefndin eðlilegt að sömu sjónarmið og greinir í lögunum séu höfð að leiðarljósi í tæknilegu innra eftirliti ríkisins, svo sem við eftirlit samkvæmt ákvæðum laga um opinberar framkvæmdir. Í nefndinni var það rætt hversu víðtækt hlutverk hennar gæti verið að því er varðaði til dæmis samkeppniseftirlit og fjármálaeftirlit. Ljóst er að sú hugmyndafræði sem lögin byggja á tengist fremur tæknilegu eftirliti í þrengri skilningi. Á hinn bóginn er ljóst að mörg meginsjónarmið um opinbert eftirlit eiga jafn vel við um samkeppniseftirlit og fjármálaeftirlit, svo sem áhersla á skilvirkni, aðskilnað reglusetningar og eftirlits og gagnsæi. Á þessum sviðum þarf að forðast tvíverknað og óþarfa erfiðleika fyrir þann sem eftirlit beinist að, eins og í öðru eftirliti. Við umfjöllun um eftirlit á þessum sviðum þarf hins vegar að virða meginreglur, eins og þá að úrskurðir samkeppnisráðs sæta áfrýjun til sérstakrar áfrýjunarnefndar og verða að því loknu bornir undir dómstóla. Eftirlitsnefndin er ekki áfrýjunarnefnd og er því ekki bær um að leggja efnislegt mat á þær viðmiðanir sem samkeppnisyfirvöld beita við mat á samkeppnishömlum, svo dæmi sé tekið um atriði sem falla utan verksviðs nefndarinnar.
Helstu verkefni ráðgjafarnefndarinnar á skipunartíma hennar tóku mið af þeirri staðreynd að um brautryðjendastarf var að ræða. Þrátt fyrir að víða í nágrannalöndum okkar hafi verið unnið með skipulegum hætti að umbótum í reglusetningu og í opinberu eftirliti fól setning laganna um opinberar eftirlitsreglur og um ráðgjafarnefndina í sér mikið nýnæmi hér á landi. Þess vegna var það samdóma álit nefndarmanna að fara bæri með gát og gæta fyllstu hófsemi í vinnubrögðum og faglegrar vandvirkni í störfum nefndarinnar í hvívetna.
Í grófum dráttum má skipta verkefnum nefndarinnar þessi fyrstu þrjú ár í fernt. Í fyrsta lagi var fjallað um framkvæmd laganna og reglugerðarinnar og um það hvernig stjórnvöld stæðu við skyldu sína, skv. 1. mgr. 3. gr. laganna um að láta ávallt fara fram mat á þjóðhagslegu gildi eftirlits áður en eftirlitsregla er sett. Í öðru lagi var starf nefndarinnar kynnt og helstu eftirlitsstofnanir heimsóttar og viðhorf forsvarsmanna þeirra könnuð og leitað hófanna um hagræðingarmöguleika. Í þriðja lagi var fjallað um tiltekin svið opinbers eftirlits, svo sem eftirlit með matvælum, með bátum og skipum, með byggingamálum, vinnueftirlit og eftirlit á vegum Eftirlitsstofnunar EFTA. Að síðustu má svo telja einstök atriði sem nefndin vakti athygli á í umsögnum um frumvörp þar sem eftirlitsákvæði var að finna og ábendingar sem veittar voru einstökum ráðuneytum, eftir formlega eða óformlega ósk þar um. Undir þennan flokk falla einnig afmörkuð mál sem nefndin tók upp að eigin frumkvæði.
Skemmst er frá því að segja að veruleg vinna fór í að reyna að tryggja að stjórnvöld færu að 1. mgr. 3. gr. laganna og létu fara fram hið þjóðhagslega mat sem lögin kveða á um. Fram að því að reglugerðin var sett var vandkvæðum bundið að fá ráðuneyti, sem þá unnu við gerð eftirlitsreglna eða frumvarpa um eftirlit, til að fylgja ákvæðum laganna með beinum hætti. Því benti nefndin ráðuneytum á að vinna eftir gátlistanum, eftir að nefndinni fóru að berast lagafrumvörp sem sýnilega tóku ekki nægt mið af þeirri eftirlitspólitísku sýn sem í lögunum og reglugerðinni felast. Nefndin taldi því mikils um vert að reglugerðin, sem skýrði stefnumið laganna, yrði sett og að framkvæmd hennar væri vel skilgreind. Í framhaldi af setningu reglugerðarinnar var efnt til kynningarátaks á lögunum og reglugerðinni. Í ársbyrjun 2000 gaf forsætisráðuneytið út, að undirlagi nefndarinnar, kynningarrit með öllum helstu upplýsingum og gögnum sem málið varða og var því dreift um stjórnsýsluna. Nefndin hélt sérstakan hálfsdags kynningarfund á lögunum og nefndinni fyrir starfsfólk eftirlitsstofnana og ráðuneyta. Forsætisráðherra setti fundinn og stjórnendur fjölmargra eftirlitsstofnana mættu, auk lykilfólks úr ráðuneytum.
Þrátt fyrir þetta upphafsátak og endurteknar athugasemdir nefndarinnar var nokkuð um að ekki væri farið að ákvæðum laganna um hið þjóðhagslega mat. Því sendi forsætisráðuneytið umburðarbréf til allra ráðuneyta, dags. 12. janúar 2001, þar sem lögð var áhersla á að með öllum breytingum á eftirlitsreglum og við setningu nýrra eftirlitsreglna skuli fylgja mat á þörf á eftirlitinu, þjóðfélagslegu gildi þess og kostnaði af því og semja skuli um það greinargerð. Tekið er fram að greinargerð um matið skuli fylgja frumvarpi við meðferð þess til ríkisstjórnar eða eftir atvikum til staðfestingar, sé málið ekki borið upp í ríkisstjórn, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna um opinberar eftirlitsreglur. Þrátt fyrir þennan ítrekaða eftirrekstur má staðhæfa að enn sé verulegur misbrestur á því að mat sé gert og það lagt fyrir ríkisstjórn eða fyrir ráðherra, eins og lögin gera ráð fyrir.
Í lögunum og reglugerðinni um opinbert eftirlit er gert ráð fyrir því að mat á þjóðhagslegum áhrifum sé á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. Ekki er gert ráð fyrir að matið sé háð samþykki einhvers annars stjórnvalds. Matið á því, samkvæmt lögunum, að vera unnið innan stjórnsýslunnar, án sérstakrar eftirfylgni. Þjóðhagslega matið á þörf fyrir setningu nýrra eftirlitsreglna og framsetning á niðurstöðum úr því, sem forsenda fyrir setningu nýrra eftirlitsreglna, eru á ábyrgð einstakra ráðuneyta. Í ýmsum nágrannalöndum er hins vegar sérstakri stofnun falið það verkefni að aðstoða við matið og greina niðurstöður. Ef til vill felst í núverandi fyrirkomulagi ástæða þess að stjórnvöld sinna ekki þessu verkefni sem skyldi: Þar sem lögin skilgreina ekki neinn tiltekinn úttektaraðila á matinu er enginn aðili innan stjórnsýslunnar bær um að stöðva drög að eftirlitsreglum sem eru án þjóðhagslegs mats. Þá er ljóst að nefndir þingsins og einstakir þingmenn hafa ekki kallað eftir því að stjórnvöld láti mat samkvæmt lögunum fylgja lagafrumvörpum sem fela í sér eftirlitsreglur. Telja má fullvíst að aukin árvekni Alþingis í þessu efni myndi auka verulega aðhald að stjórnsýslunni að þessu leyti.
Lögin um opinberar eftirlitsreglur gera einnig ráð fyrir að forsætisráðuneytið haldi til haga lista yfir allar eftirlitsreglur sem í gildi eru í landinu hverju sinni. Ráðuneytin hófu að taka saman listann yfir eftirlitsreglurnar að beiðni forsætisráðuneytisins í byrjun ársins 2000. Hins vegar gengur hægt að fá sum ráðuneytin til að ljúka þeirri vinnu og illa hefur gengið að fá dagréttar upplýsingar til uppfærslu á listanum. Nauðsynlegt er að koma þessu í betra horf, sérstaklega þar sem eingöngu er um að ræða lista yfir gildandi reglur.
Í lögunum og í reglugerðinni er enn fremur gert ráð fyrir að allar eftirlitsreglur skuli endurskoða innan fimm ára frá gildistöku reglugerðarinnar og var þess óskað að ráðuneytin gerðu grein fyrir tímaáætlunum um þetta verkefni. Illa hefur gengið að fá fram tímaáætlanir og ekki er vitað til þess að einstök ráðuneyti hafi gert heildaráætlun um verkefnið þó svo að nú séu liðin tæp þrjú ár frá gildistöku reglugerðarinnar. Þess ber þó að geta að einstök ráðuneyti vinna nú að endurskoðun eftirlitsreglna á tilteknum sviðum.
* Forðast ber margþætt eftirlit.
* Einfalda ber eftirlit og auka á fyrirsjáanleika eftirlits þannig að eftirlitsþoli viti hvaða kröfur hann á að uppfylla og hvernig á að uppfylla kröfurnar.
* Bæta ber gæði eftirlits og hæfni eftirlitsmanna og byggja á hlutlægum viðmiðum í því efni.
* Skilja ber sem kostur er á milli framkvæmdar eftirlits og ábyrgðar á setningu efnisreglna.
* Sami aðili á ekki að framkvæma eftirlit og úrskurða um ágreining vegna framkvæmdarinnar.
* Framkvæmd eftirlits ber að færa til sjálfstæðra faggiltra skoðunarstofa í sem ríkustum mæli, nema sérstök efnisrök standi til þess að því verði haldið í höndum opinberra starfsmanna.
* Eðlislíkt eftirlit sem er í höndum ólíkra eftirlitsstjórnvalda, eða í höndum stjórnvalda og skoðunarstofa, ber að samræma svo sem kostur er í höndum skoðunarstofa, til hagsbóta fyrir eftirlitsskyldan aðila, til að forðast tvíverknað eftirlitsaðila.
Til viðbótar ofangreindum atriðum taldi nefndin mikilvægt að marka stefnu um skýra stjórnsýslulega ábyrgð framkvæmdavaldshafa á framkvæmd eftirlits. Á undanförnum árum hefur borið nokkuð á því að eftirlitsstofnanir, sem lúta sérstakri stjórn, hafa verið settar á fót. Slíkar stofnanir lúta almennt ekki boðvaldi ráðherra með sama hætti og aðrar eftirlitsstofnanir og hafa í sumum tilvikum heimild til reglusetningar á sínu eftirlitssviði. Ráðgjafarnefndin hefur verulegar efasemdir um það hversu skynsamlegt það er að taka af framkvæmdavaldinu, sem lýtur eftirliti löggjafans, ábyrgð á opinberu eftirliti með þessum hætti. Þvert á móti er það afstaða nefndarinnar að réttara sé að stofnanir starfi á ábyrgð og undir boðvaldi ráðherra, svo tryggt sé að löggjafinn geti komið fram nauðsynlegu eftirlitshlutverki sínu gagnvart stofnununum. Nefndin telur einnig rangt að heimila eftirlitsstofnunum að setja efnisreglur á viðkomandi sviði, sem þær hafa svo sjálfar eftirlit með að sé framfylgt. Löggjafarvaldið á sviði eftirlits á í öllum tilvikum að vera í höndum Alþingis og vald til setningar reglugerða í höndum ráðherra. Allar efnisreglur á að setja með slíkum hætti. Þá hefur ráðgjafarnefndin efasemdir um að binda gjaldtökuheimildir fyrir eftirlitsstofnanir í lög með þeim hætti að litlir hemlar séu á sjálfvirkum hækkunum á framlögum til eftirlitsins. Slíkt fyrirkomulag gengur þvert gegn því meginmarkmiði laganna um opinbert eftirlit að opinberar eftirlitsreglur, framkvæmd þeirra og umfang eftirlits skuli vera í stöðugri endurskoðun og byggjast á þjóðhagslegu mati.
Nefndin ræddi á fundum sínum að umræða um samþættingu í opinberum rekstri og um sameiningu stofnana, hvort sem er í eftirliti eða öðru, væri oft leidd með þröngum fjárhagslegum rökum, en ekki faglegum. Hugmyndir um slíkar breytingar mættu því oft meiri andstöðu á stofnununum en væri ef faglegar röksemdir fyrir slíkum breytingum væru meira áberandi. Nefndin taldi sig á mörgum sviðum geta haft góð tækifæri, til lengri tíma litið, til að beita sér fyrir auknu hagræði í ríkisrekstri, án þess að hið yfirlýsta markmið hverrar slíkrar breytingar væri beinn fjárhagslegur sparnaður hjá ríkinu.
Nefndin fór í heimsókn til flestra eftirlitsstofnana ríkisins. Tilgangur heimsóknanna var fjórþættur. Í fyrsta lagi að kynna meginsjónarmið laganna og starf nefndarinnar fyrir stjórnendum stofnananna. Í öðru lagi að kynnast starfi þessara stofnana og heyra sjónarmið stjórnenda þeirra á því hvernig hin nýju lög snerta þær. Í þriðja lagi að kanna hvort augljóslega megi á stofnunum þessum hrinda af stað sérstökum verkefnum í anda laganna. Til að mynda hvort samþætta megi einhver eftirlitsverkefni þessara stofnana við aðrar slíkar stofnanir án grundvallarkerfisbreytinga, eða hvort fá megi sjálfstætt starfandi skoðunarstofum einhver af verkefnum þeirra. Í fjórða lagi vildi nefndin, eftir þessar heimsóknir, geta gert sér betri mynd af því hvort svið viðkomandi stofnana þarfnist allsherjar breytinga, í samræmi við meginsjónarmið laganna. Nefndin heimsótti m.a. Vinnueftirlit ríkisins, Fjármálaeftirlitið, Póst- og fjarskiptastofnun, Geislavarnir ríkisins, Löggildingarstofuna, Flugmálastjórn og Siglingastofnun.
Almennt má telja að góður árangur hafi orðið af þessum heimsóknum. Forsvarsmenn eftirlitsstofnananna hafa orðið betur meðvitaðir um lögin og reglugerðina og starf nefndarinnar og nefndarmenn hafa fengið bætta innsýn í starf viðkomandi stofnunar. Þá hafa orðið lífleg skoðanaskipti um áherslur í eftirlitsmálum á fundunum og umræður þar orðið uppspretta frekari samskipta milli nefndarinnar og viðkomandi stofnunar í framhaldinu. Mestur ávinningur varð þó af heimsóknum í Siglingastofnun og Póst- og fjarskiptastofnun, þar sem góðar viðtökur forsvarsmanna Siglingastofnunar við hugmyndum um að einfalda og hagræða í eftirliti með bátum og skipum skiptu sköpum um að unnt var að hefjast handa við hagræðingu á því sviði.
Starfsemi sjálfstæðra skoðunarstofa byggist á þeirri meginforsendu að fyrir hendi sé sterkur faggildingaraðili sem getur metið hæfni þeirra sem sjá um skoðanir, vottanir og prófanir og haft með hendi stöðugt eftirlit með að hæfninni sé haldið við og farið sé að ítrustu kröfum stjórnvalda um framkvæmd eftirlitsins. Faggildingarstarfsemin lýtur ákvæðum í alþjóðastöðlum og er grundvöllur alþjóðaviðurkenningar á niðurstöðum prófana, vottana og skoðana. Vönduð faggildingarstarfsemi er því lykilforsenda þess að ganga megi út frá því að íslenskar útflutningsvörur eigi greiðan aðgang á erlenda markaði. Það er því mikilvægt að á Íslandi starfi faggildingarstofnun sem hlotið hefur alþjóðaviðurkenningu.
Önnur meginforsenda fyrir starfi faggiltra skoðunarstofa er sú að mælifræðikerfi landsins sé áreiðanlegt og þannig um hnúta búið að íslenskur iðnaður, prófunarstofur, rannsóknaraðilar og þeir sem hafa með höndum lögmælifræðilegt eftirlit hafi aðgang að rekjanlegum mælingum á einfaldan og hagkvæman hátt. Réttar mælingar eru frumforsenda þess að unnt sé að ákvarða rétt magn þess sem selt er og að hægt sé að prófa, skoða og votta vörur og verkferla með réttum hætti.
Ráðgjafarnefndin leggur því áherslu á mikilvægi þess að fjárveitingavaldið styðji við faggildingu og mælifræðiþátt í opinberri stjórnsýslu. Löggildingarstofa fer nú með báða þessa þætti samkvæmt lögum. Ljóst er að faggildingarstarfsemi Löggildingarstofu er veikburða og á faggildingardeild stofnunarinnar starfar aðeins einn starfsmaður. Umfang starfseminnar er nú þegar svo mikið að þessi eini starfsmaður getur trauðla annað þeim verkefnum sem fyrir hendi eru, jafnvel þótt ekki sé gert ráð fyrir fleiri faggildingum og eftirliti með faggiltum aðilum. Þá er það augljóslega óviðunandi, út frá alþjóðlegum viðmiðum um faggildingu, að aðeins einn maður hafi þessi verkefni með höndum. Ástæða er til að hafa áhyggjur af því hvort stofnunin fær alþjóðlega viðurkenningu sem hæfur faggildingaraðili við þessar aðstæður. Einnig er bent á að það fyrirkomulag að mælifræðin og faggildingarstarfsemin séu innan sömu stofnunar orkar verulega tvímælis vegna vanhæfis faggildingarinnar (sjá kafla D4). Hið sama á að ýmsu leyti við um mælifræðiþátt stofnunarinnar. Uppbygging mælifræðiþáttarins hefur á undanförnum árum ekki verið með þeim hætti sem gert var ráð fyrir í upphafi og nauðsynleg er og gæði vinnu stofnunarinnar á þessu sviði eru ekki ásættanleg.
Á starfstímabili sínu hefur ráðgjafarnefndin farið yfir ýmsa þætti eftirlits og má þar helst nefna eftirlit með matvælum, eftirlit með bátum og skipum, eftirlit á sviði byggingamála, vinnueftirlit og eftirlit á vegum Eftirlitsstofnunar EFTA.
Stærsta verkefni nefndarinnar á fyrsta skipunartímabilinu var án efa endurskoðun matvælaeftirlits. Ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum um miðjan desember 1999, að tillögu umhverfisráðherra, að fela nefndinni að endurskoða matvælaeftirlit í landinu, með það fyrir augum að einfalda það og gera það skilvirkara. Nefndin ákvað að fela einum nefndarmanni, Ágústi Þór Jónssyni, að leiða það starf, í samráði við Orra Hauksson og Hauk Ingibergsson. Þeir þrír mynduðu með sér vinnuhóp um málið. Síðan þá hefur miklum hluta af starfsorku nefndarinnar, fyrst og fremst milli funda hennar en einnig á fundum, verið varið í það mál. Unnið var við málið með ráðuneytisstjórum sjávarútvegsráðuneytisins, umhverfisráðuneytisins og landbúnaðarráðuneytisins og að þeirra ráði sérstaklega með forstöðumanni matvælasviðs Hollustuverndar, yfirdýralækni og forstöðumanni Fiskistofu. Vinnuhópurinn úr eftirlitsnefndinni fór með hinum þremur síðastnefndu sérstaka ferð til Bretlands, Noregs og Danmerkur til að kynna sér skipan matvælaeftirlits í þessum löndum.
Meginniðurstaða þessa starfs var kynnt í skýrslu nefndarinnar til forsætisráðherra og umhverfisráðherra. Í skýrslunni er lagt til að allt matvælaeftirlit í landinu verði sameinað í einni stofnun. Sameining þessi fæli í sér að starfsemi á verksviði þriggja ráðuneyta og allra sveitarfélaga færðist til einnar stofnunar á hendi eins ráðherra. Nefndin taldi að tillagan myndi leiða til betra eftirlits og stuðla að aukinni fjárhagslegri og faglegri samþættingu eftirlits með matvælum, hinu opinbera og eftirlitsþolum til hagsbóta. Þá myndu tillögurnar leiða til þess að í meira mæli yrði leitað til faggiltra skoðunarstofa í matvælaeftirliti. Skýrslan var lögð fram í ríkisstjórn og hefur í kjölfar þess verið unnið við nánari útfærslu þessara hugmynda, m.a. með gerð frumvarpsdraga sem útfæra nánar þessar tillögur. Haft hefur verið samráð við fulltrúa sveitarfélaga um þessar breytingar.
Eigendur báta og skipa hafa á undanförnum árum ítrekað óskað eftir að eftirlit með bátum og skipum verði einfaldað og gert skilvirkara. Fjölmargir opinberir aðilar hafa skoðað ólíka þætti báta og skipa, með tilheyrandi útgjöldum fyrir útgerðina, jafnt í beinhörðum peningum vegna útlagðs kostnaðar og vegna óþarflega langrar landlegu. Nefndin heimsótti Siglingastofnun og Póst- og fjarskiptastofnun og kynnti sér starfsemi þeirra, en báðar stofnanirnar hafa á hendi eftirlit með bátum og skipum. Þá hafa Fiskistofa og Hollustuvernd eftirlit um borð í bátum og skipum. Nefndin ákvað, í framhaldi af heimsóknunum og áframhaldandi samskiptum við stofnanirnar, að eiga frumkvæði að því að samræma og samþætta eftirlit um borð í bátum og skipum.
Í kjölfar ákvörðunar ríkisstjórnarinnar um að vinna að málinu var komið á fót vinnuhópi sem í áttu sæti fulltrúar Siglingastofnunar, Póst- og fjarskiptastofnunar, Fiskistofu og Hollustuverndar auk nefndarinnar. Vinnuhópurinn hóf störf í byrjun árs 2001 og hefur frá þeim tíma verið unnið ötullega við það á vegum stofnananna að hanna nýtt eftirlitskerfi og ganga frá nauðsynlegum skoðunarhandbókum og öðrum leiðbeiningum, þannig að unnt verði að fela einum aðila að skoða alla þá þætti sem opinberir aðilar gera kröfu um að séu skoðaðir um borð í bátum og skipum. Starfsmenn Siglingastofnunar hafa borið hitann og þungann af þessari vinnu, enda langstærsti hluti eftirlitsins á vegum þeirrar stofnunar.
Nú er svo komið að ný kerfissetning á eftirlitinu hefur verið gerð og lokið er að mestu vinnu við helstu skoðunarhandbækur og leiðbeiningarskjöl. Þess er því vænst að viðkomandi ráðuneyti taki endanlega ákvörðun um að beita sér fyrir að eftirliti með bátum og skipum verði breytt. Við nýja kerfissetningu eftirlitsins með bátum og skipum hefur verið farið að leiðbeiningum í lögum og reglum um opinberar eftirlitsreglur. Gert er ráð fyrir að allt tæknilegt eftirlit verði falið faggiltum skoðunarstofum og flokkunarfélögum sem vinna eiga í samræmi við skoðunarhandbækur og leiðbeiningar sem gefnar eru út af Siglingastofnun, Hollustuvernd, Póst- og fjarskiptastofnun og Fiskistofu. Skoðunarstofurnar og flokkunarfélögin skila niðurstöðum skoðana til viðkomandi stofnunar sem tekur ákvörðun um aðgerðir í samræmi við niðurstöður í skýrslum. Siglingastofnun mun annast rekstur gagnagrunns sem í eru allar upplýsingar um báta og skip, þar með talið allar teikningar, skýrslur og önnur opinber gögn sem tengjast hverjum báti eða skipi fyrir sig. Aðrar stofnanir munu hafa aðgang að gagnagrunninum og mun hver stofnun um sig annast allar stjórnvaldsaðgerðir, hver á sínu sviði, eins og verið hefur. Hagræðingin felst hins vegar í því að einn aðili innir allt tæknilegt eftirlit af hendi og skilar skýrslu til hvers stjórnvalds um sig. Eigendur báta og skipa þurfa því aðeins að eiga samskipti við einn eftirlitsaðila.
Nefndin telur rétt að kannað sé hvort ekki sé rétt að sameina þær stofnanir sem koma að byggingamálum í eina byggingastofnun. Jafnframt verði tryggt að kröfur um byggingar verði skýrari og aðgengilegri en nú er og að ólíkum kröfum verði ekki beitt milli byggingarumdæma.
Ráðgjafarnefndin hefur haft samráð við umhverfisráðuneytið um þetta mál, allt frá því að lögunum um Brunamálastofnun var breytt vorið 2000. Í byrjun þessa árs hófst, undir forystu umhverfisráðuneytisins, vinna við heildarendurskoðun laga á byggingasviði. Forsætisráðuneytið tilnefndi einn nefndarmanna til setu í nefndinni sem vinnur að þeirri endurskoðun. Eru miklar vonir bundnar við þetta starf, um einföldun í eftirliti.
Nefndin sendi félagsmálaráðherra erindi um málið í febrúar 2001 og lagði áherslu á að mikilvægt væri að það eftirlit sem Vinnueftirlit ríkisins hefur með höndum verði endurmetið með sama hætti og annað opinbert eftirlit í landinu. Þá tók nefndin fram að hún væri þeirrar skoðunar að brýnt væri að fá fram hið þjóðhagslega mat á einstökum þáttum þess eftirlits sem Vinnueftirlitið fer með, í samræmi við ákvæði 3. gr. laganna um opinbert eftirlit og ákvæði reglugerðar um sama efni. Í kjölfar þessa bréfs funduðu fulltrúar nefndarinnar með félagsmálaráðherra og kom þá fram að fyrirhuguð væri heildarendurskoðun á lögunum um Vinnueftirlitið. Þeirri vinnu mun enn ekki lokið af hálfu félagsmálaráðuneytisins. Nefndin leggur ríka áherslu á að lokið verði við þá endurskoðun og að starfi Vinnueftirlitsins verði settur rammi í samræmi við efni og anda laganna um opinberar eftirlitsreglur.
Nefndin samþykkti því að taka til athugunar eftirlit Eftirlitsstofnunar EFTA, með það fyrir augum að koma í veg fyrir tvöföldun eftirlits og tryggja hagkvæmni fyrir þá sem eftirlitið beinist að. Nefndin sendi þrjá fulltrúa til funda með Eftirlitsstofnuninni í Brussel, til að kynna sjónarmið nefndarinnar að þessu leyti. Til undirbúnings fundunum var boðað til funda með forsvarsmönnum helstu eftirlitsstofnana og með fulltrúum hagsmunasamtaka atvinnulífsins. Á fundum nefndarmanna í Brussel var sjónarmiðum nefndarinnar og íslenskra aðila um eftirlitsstarfsemi og skipulag hennar komið á framfæri við Eftirlitsstofnunina. Lögð var áhersla á þrjá meginþætti. Í fyrsta lagi að gætt yrði hófs í eftirliti gagnvart þeim markmiðum sem stefnt væri að þannig að eftirlit af hálfu ESA stæði ekki í vegi fyrir framþróun eftirlitsaðferða og nýjungum á því sviði. Í annan stað var bent á mikilvægi þess að eftirlit væri sambærilegt milli ríkja svo ekki sköpuðust ójafnar samkeppnisaðstæður vegna ólíkrar beitingar reglna. Í þriðja lagi var bent á mikilvægi þess að hófs yrði gætt í beinu eftirliti með fyrirtækjum og þar sem slíkt væri óhjákvæmilegt yrði það unnið með eftirlitsstjórnvöldum á viðkomandi sviði á Íslandi, til að koma í veg fyrir óþarfa tvíverknað og kostnað fyrir þá sem eftirlitið beindist að. Þá voru kynnt ákvæði laga og reglugerðar um opinberar eftirlitsreglur og Eftirlitsstofnuninni bent á að þau ákvæði byndu hendur íslenskra eftirlitsstjórnvalda. Af hálfu Eftirlitsstofnunarinnar var tekið jákvætt í athugasemdir nefndarinnar og var aðferðafræði ESA útskýrð og lögð áhersla á það meginmarkmið stofnunarinnar að tryggja að samningsaðilar stæðu við samningsskuldbindingar sínar, samkvæmt EES-samningnum.
Fulltrúar nefndarinnar notuðu tækifærið í Brussel og funduðu með sérfræðingum framkvæmdastjórnar ESB sem sinna eftirlitsmálum og umbótum í reglusetningu. Þeim voru kynnt lögin um opinberar eftirlitsreglur og starf ráðgjafarnefndarinnar. Fram kom mikill áhugi þeirra á starfi af þessum toga, en Evrópusambandið hefur unnið að átaksverkefnum í umbótum í reglusetningu og einföldun á eftirliti. Ekki er ólíklegt að vinna ESB á þessu sviði geti snert Ísland í fyllingu tímans, ef áhrifa nýrra áherslna í reglusetningu og eftirliti fer að gæta í ESB-löggjöf sem síðar er tekin upp í EES-samninginn. Þá var fundað með starfsmönnum sendiráðsins í Brussel til að kynna þeim sjónarmið nefndarinnar svo þeir geti tekið mið af þeim við umfjöllun á þeim fjölþættu eftirlitsreglum sem eiga uppruna hjá Evrópusambandinu.
Ljóst er að mikilvægt er að áfram verði samráð milli ESA og ráðgjafarnefndarinnar um eftirlitsmál, enda nauðsynlegt fyrir ráðgjafarnefndina að horfa til eftirlits á vettvangi ESA, rétt eins og til annars eftirlits, ef hafa á heildarmynd af eftirlitsmálum í landinu. Þá er mikilvægt að hafa náið samráð við Evrópusambandið um starf þess á sviði umbóta í reglusetningu og einföldun á eftirliti.
Á skipunartíma nefndarinnar var áhersla lögð á að tryggja framkvæmd laganna um opinberar eftirlitsreglur og þrýsta á um endurskoðun gildandi reglna um opinbert eftirlit. Þá átti nefndin frumkvæði að skoðun á tilteknum sviðum. Nefndin vann umsagnir fyrir þau ráðuneyti sem eftir því óskuðu og kom til þeirra ábendingum um það sem hún taldi að betur mætti fara. Nefndin kom einnig sjónarmiðum sínum á framfæri við þingnefndir sem fjölluðu um frumvörp sem gerðu ráð fyrir opinberu eftirliti og átti í nokkrum tilvikum frumkvæði að því að benda ráðuneytum og þingnefndum á að mat, samkvæmt lögum og reglugerð, á eftirlitsþáttum þyrfti að fara fram.
Í umsögnum nefndarinnar var almennt lögð áhersla á að uppfyllt yrðu ákvæði 3. gr. laganna um opinbert eftirlit þess efnis að þjóðhagslegt mat færi fram áður en nýjar eftirlitsreglur yrðu settar. Þá benti nefndin almennt á nauðsyn þess að lög heimiluðu eftirlitsstjórnvöldum að fela skoðunarstofum að framkvæma eftirlit, ef stjórnvöld kysu svo við að hafa. Þá var lögð áhersla á að ábyrgð á eftirliti væri skýr og að forðast yrði að tvöfalda eftirlit.
Ráðgjafarnefndin fjallaði um ýmis frumvörp til laga á síðustu þremur árum. Verður hér á eftir vikið stuttlega að stærstu og umfangsmestu málunum sem nefndin kom að með þessum hætti.
Menntamálaráðherra tók málaleitan nefndarinnar vel og hóf í kjölfarið vinnu við frumvarp til laga, þar sem Kvikmyndaskoðun var lögð af. Umrætt frumvarp var samþykkt sem lög frá Alþingi.
Ráðgjafarnefndin fjallaði, í desember 2001, um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum. Umrædd lagabreyting fól í sér hækkun á framlagi eftirlitsskyldra aðila til Fjármálaeftirlitsins, í samræmi við hið lögbundna ferli gjaldtökuákvarðana samkvæmt lögunum um fjármálaeftirlit. Nefndin gerði margháttaðar athugasemdir við frumvarpið.
Bent var á að frumvarpið gerði ráð fyrir umtalsverðri aukningu í eftirliti af hálfu Fjármálaeftirlitsins, án þess að fram hefði farið þjóðhagslegt mat á þörf fyrir það með þeim hætti sem lög nr. 27/1999 og reglugerð nr. 812/1999 kveða á um. Hvergi kæmi fram í skýrslu Fjármálaeftirlitsins hagsmunamat eða forgangsröðun í eftirliti, sem þó væri eðlilegt að gera ráð fyrir í ljósi verulegrar aukningar á umfangi eftirlitsins. Þá lýsti ráðgjafarnefndin verulegum efasemdum um stjórnskipulag og tekjuöflunarkerfi Fjármálaeftirlitsins. Með lögum nr. 87/1998 var stofnunin sett undir sjálfstæða stjórn og þar með undanskilin stjórnskipulegri ábyrgð og eftirliti viðskiptaráðherra. Um leið var samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila komið á fót til að veita stjórn stofnunarinnar ákveðið mótvægi og aðhald. Reynslan hefði hins vegar sýnt að Fjármálaeftirlitinu hefði í reynd verið gefið sjálfdæmi um gjaldtöku, enda virðist viðskiptaráðherra tæpast hafa heimild til að víkja frá tillögum Fjármálaeftirlitsins um gjaldskrárhækkanir, skv. 3. mgr. 2. gr. Þessi skipan svipti ríkisstjórn og Alþingi þeim áhrifum sem fjárstjórn fjárlaga ætlar þeim annars að hafa á vöxt og viðgang stofnana hins opinbera.
Ráðgjafarnefndin lýsti verulegum efasemdum um að kostir þess að skipa eftirlitsstofnunum hins opinbera til hliðar við hið almenna stjórnkerfi ríkisins yfirgnæfðu þann alvarlega annmarka á þeirri skipan að slíkar stofnanir lúta ekki stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra og um leið þeirri ábyrgð sem einungis hann getur borið gagnvart Alþingi. Slíkar stofnanir eru m.ö.o. undanskildar því aðhaldi sem Alþingi er á grundvelli þingræðisvenjunnar ætlað að veita framkvæmdavaldinu. Sjálfstæð stjórn eftirlitsstofnunar felur í sér hættur út frá eftirlitspólitísku sjónarmiði og hefur að auki þau áhrif að auðvelda sjálftöku stofnunarinnar á tekjuhlið.
Nefndin benti á að í frumvarpinu væri farin sú leið að skilja að hagrænt og tæknilegt eftirlit og fela hagræna þáttinn Orkustofnun og tæknilega þáttinn Löggildingarstofu. Nefndin taldi nokkuð skorta á að fullnægjandi röksemdir hefðu verið færðar fram fyrir því að aðskilja stjórnvaldsþáttinn í eftirliti með fyrirtækjunum með þessum hætti, enda ljóst að þessi aðskilnaður hefði í för með sér tvískiptingu þess eftirlits sem fyrirtækin í atvinnugreininni verða fyrir. Ítarlegri hagkvæmnisathugun á valkostum í eftirlitsmálum í mati ráðuneytisins í gátlista hefði gefið betri stoð við vægi á hagkvæmni þessara tveggja kosta í fyrirkomulagi eftirlitsins. Nefndin taldi engin efnisleg rök hafa verið færð fyrir því að hlutverk eftirlitsstjórnvalds væri aðgreint með fyrrgreindum hætti og lagði til að þær skyldur sem Orkustofnun og Löggildingarstofu væru faldar í 24. og 28. gr. frumvarpsins yrðu faldar einni stofnun.
Löggildingarstofa hefur með höndum faggildingu, lögmælifræði og hagnýta mælifræði. Samkvæmt lögum um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu, nr. 134/1995, hefur Löggildingarstofa með höndum opinbera markaðsgæslu á þeim sviðum sem sérlög fela ekki öðrum stjórnvöldum slíkt hlutverk. Þá ber Löggildingarstofu að annast heildarskipulag opinberrar markaðsgæslu í samvinnu við önnur eftirlitsstjórnvöld með það að markmiði að tryggja hagkvæmni og samhæfingu í markaðseftirliti og hafa forgöngu um samráð ef stjórnvaldshlutverk er í höndum fleiri en eins eftirlitsstjórnvalds. Þá er Löggildingarstofa eftirlitsstjórnvald á sviði rafmagnsöryggis og hefur með höndum eftirlit með framkvæmd laga um rafrænar undirskriftir, svo nokkuð sé nefnt.
Hlutverk Löggildingarstofu er því margþætt og gegnir stofnunin lykilhlutverki í því að tryggja að útflutningsstarfsemi þjóðarinnar á öllum sviðum sé búið rétt alþjóðlegt umhverfi hvað varðar eftirlit og samræmismat. Þá er ljóst að vandað starfsumhverfi faggildingar og mælifræði skiptir miklu máli til að tryggja að kerfisbreytingar þær sem nú er unnið að á sviði eftirlits með bátum og skipum og í byggingamálum skili tilætluðum ávinningi. Eins er ljóst að vandað samráð og samhæfing eftirlitsstjórnvalda, undir leiðsögn Löggildingarstofu, yrði mikill ávinningur fyrir uppbyggingu skilvirks markaðseftirlits.
Ráðgjafarnefndin hefur ítrekað á undanförnum árum lagt áherslu á mikilvægi Löggildingarstofu í opinberu eftirliti og það lykilhlutverk sem hún verður að gegna til að unnt sé að koma fram umbótum, hagræðingu og aukinni fagmennsku í opinberu eftirliti. Ástæða er til að ítreka að efla verður og bæta við starf stofnunarinnar á sviði mælifræði og tryggja að hún geti gegnt hlutverki sínu í samræmi við alþjóðlegar viðmiðanir.
Ráðgjafarnefndin vill einnig benda á að núverandi skipulag Löggildingarstofu, þar sem faggildingarstarfsemin er hluti af verkefnum stofnunarinnar, orkar tvímælis þar sem hlutleysi og hæfi faggildingarstarfseminnar eru meginforsenda þess að alþjóðleg viðurkenning fáist. Það orkar einnig tvímælis, svo ekki sé meira sagt, að sama stofnun tryggi rekjanleika mælinga til alþjóðlegra mælistaðla og framkvæmi einnig hæfnismat á starfsemi stofnunarinnar þar sem rekjanleiki og áreiðanleiki rekjanleikans eru mikilvægir þættir í hæfnismatinu. Stofnunin verður með þessu skipulagi dómari yfir eigin verkum. Nauðsynlegt er að kanna nánar þetta fyrirkomulag.
Á undanförnum misserum hafa aðstæður stofnunarinnar ekki þróast eins og nefndin telur nauðsynlegt til þess að tryggja að unnt verði að halda áfram á þeirri braut kerfisbreytinga sem hafnar eru í anda laga um opinberar eftirlitsreglur, eins og vikið var að í kafla V.B.3 hér að framan.
Umræddar reglur eru til mikils hægðarauka fyrir atvinnulífið, þar sem þær byggjast á alþjóðlega viðurkenndum viðmiðum og hafa því í för með sér þann ávinning að samræmd beiting þeirra tryggir viðurkenningu hvarvetna í álfunni. Eigandi loftfars skráðs á Íslandi á þannig mikið undir því að skoðun á útbúnaði vélar hafi farið fram með viðurkenndum hætti á grundvelli samræmdra reglna. Beiting hinna samræmdu reglna er forsenda þess að eigandinn geti leigt vélina til annarra landa og fengið að fljúga um lofthelgi annarra ríkja. Með sama hætti er það mikilvægt að skip, sem ganga kaupum og sölum milli ríkja, séu útbúin með þeim hætti að öryggi þeirra sé tryggt og að ekki þurfi kostnaðarsama ástandsskoðun og endurnýjun á búnaði þegar skip er keypt að utan. Fullvissa um að byggingavörur séu framleiddar í samræmi við staðla er forsenda þess að markaðsaðgangur fyrir þær sé tryggður. Þá felst í umræddum reglum að unnt á að vera að einfalda og stytta regluverkið í landsrétti að mun, þar sem unnt á að vera að vísa í því til alþjóðlega viðurkenndra viðmiða um gæði, gerð og búnað.
Gildi reglna af þessum toga er hins vegar í besta falli óljóst að íslenskum rétti. Ákvæði laga um birtingu laga og annarra stjórnvaldsfyrirmæla, nr. 64/1943, hafa verið túlkuð þannig að til að alþjóðlegar reglur af því tagi sem hér um ræðir geti talist bindandi hér á landi þurfi þær samsvarandi birtingarháttu og þar er greint. Í því skyni var birtingarlögunum breytt með lögum nr. 95/1994 og 63/2001, þar sem sett voru sérákvæði um birtingu EES-gerða.
Þær reglur sem hér um ræðir hafa á hinn bóginn mikla sérstöðu. EES-gerðir hafa í flestum tilvikum í för með sér efnisreglur og því var óhjákvæmilegt að setja sérreglur þar um. Í því tilviki sem hér um ræðir er hins vegar fyrst og fremst um að ræða tæknilegar útfærslureglur, fremur en efnisreglur. Umfang þeirra og tæknileiki endurspegla breytingar í atvinnuháttum og sífellt flóknari viðmið í framleiðslu og þjónustu. Almennt hafa þessar reglur ekki verið leiddar í lög hér á landi með hefðbundnum hætti. Í sumum tilvikum er vísað til þeirra í reglugerðum, í öðrum eru hlutar þeirra þýddir og settir sem reglugerð, en umfang þeirra og tíðni breytinga er slíkt að ekki er unnt að koma við þýðingu og birtingu þeirra með venjubundnum hætti. Umfangið hleypur á þúsundum blaðsíðna í hverju tilviki og kostnaður við birtingu yrði gífurlegur. Þá er ótalinn kostnaður við þýðingu. Þá er það staðreynd að reglurnar breytast með slíkum hraða að jafnvel þótt þýðingu yrði komið við, væri henni ólokið þegar ný útgáfa reglnanna liti dagsins ljós. Af því leiddi að íslensk fyrirtæki væru alltaf að vinna með úreltar reglur, en slíkt skapar verulega hættu fyrir markaðsaðgang erlendis. Tvö atriði skipta því í reynd höfuðmáli: Að unnt sé að beita fyrrgreindum reglum með sama hætti hér á landi og í öðrum löndum og að komast megi hjá sérstakri þýðingu og birtingu þessara reglna hér á landi, án þess að réttaröryggi þeirra sem með reglurnar fara verði lakara eftir en áður.
Ljóst er að núverandi staða veldur skaðlegri réttaróvissu, jafnt fyrir fyrirtæki og einstaklinga og fyrir hið opinbera. Þá er veruleg hætta á því að núverandi staða kalli á að eftirlitsstofnanir hins opinbera leggi óþarflega mikinn mannafla og fé í að staðfæra umræddar reglur að einhverju leyti, en án þess að íslensk fyrirtæki njóti þess ávinnings sem felst í því að farið sé að reglunum í einu og öllu. Allt veldur þetta óþarfa kostnaði í opinberri eftirlitsstarfsemi, sem er ekki í samræmi við meginreglu laga nr. 27/1999.
Breytingar á verklagi við gerð eftirlitsreglna, eins og skilgreint er í lögunum um opinberar eftirlitsreglur, er langtímaverkefni. Ráðgjafarnefndin telur margt hafa áunnist í þessu efni, en enn er það regla fremur en undantekning að drög að reglugerðum eða frumvörp til laga séu lögð fram án þess að fram hafi farið þjóðhagslegt mat á eftirlitsþætti draganna. Því blasir við að bæta þarf verklag í þessum efnum.
Ráðgjafarnefndin telur eðlilegt að hafa stöðugt til endurskoðunar reglugerðina um opinbert eftirlit og þann gátlista sem þar er settur fram í fylgiskjali og felur í sér leiðbeiningar til handa stjórnvöldum til að fara eftir við hið þjóðhagslega mat. Slík hjálpartæki eiga ávallt að vera eins einföld og skýr og kostur er. Eðlilegt er því að gátlistinn verði endurskoðaður í ljósi reynslunnar og við þá endurskoðun verði tekið mið af athugasemdum þeirra sem hafa notað hann.
Á hinn bóginn er nauðsynlegt að komið verði á samræmdu vinnulagi við framkvæmd mats á þjóðhagslegum áhrifum laga- og reglugerðarfrumvarpa og stuðlað að því að reglugerðarmat verði notað sem hluti af ákvörðunarferli við setningu og endurmat á áhrifum eftirlitsreglna. Þannig er mikilvægt að hið þjóðhagslega mat liggi ávallt fyrir ráðherra, áður en hann setur reglugerð, og fyrir ríkisstjórn, áður en fjallað er um hvort frumvarp skuli lagt fyrir Alþingi. Þá er eðlilegt að þingmannafrumvörp sæti sömu athugun. Nefndin lítur svo á að á fyrsta skipunartímabili nefndarinnar hafi þessi ferill verið hafinn en að gera verði ráð fyrir að áfram verði haldið þegar ný nefnd verður skipuð. Mikilvægt er að fullt aðhald verði veitt af hálfu nýrrar ráðgjafarnefndar í þessu efni og að hún njóti við það verkefni óskoraðs stuðnings ríkisstjórnar, Alþingis, einstakra alþingismanna og nefndarformanna og starfsmanna þingnefnda. Þrátt fyrir að ekki hafi náðst fullnægjandi árangur í að fá fram hið þjóðhagslega mat á þessum fyrstu þremur starfsárum, má minna á að með lögunum um opinbert eftirlit var bryddað upp á algerlega nýrri hugsun um efnistakmarkanir á frumvörpum til laga og reglugerða. Því má vænta þess að betur gangi þegar hin nýja hugsun hefur fest sig í sessi.
Verkefni á sviði opinbers eftirlits munu stöðugt halda áfram að aukast. Jafnframt hefur rutt sér til rúms aukin áhersla á umbætur í reglusetningu í öllum vestrænum ríkjum. Með setningu laganna árið 1999 skipaði Ísland sér í fremstu röð OECD-ríkja hvað þetta varðar. Mikilvægt er að áfram verði unnið að því að fylgjast með þróun á þessu sviði, jafnt innan OECD og innan Evrópusambandsins. Þá er ljóst að með EES-samningnum og samningnum um Alþjóðaviðskiptastofnunina skuldbatt Ísland sig til þess að við setningu eftirlitsreglna skyldi vísað sem kostur er til evrópskra eða alþjóðlegra staðla, til að einfalda regluverk, auka gagnsæi þess og samræma regluverk í ólíkum löndum. Til þess að þetta gangi eftir þarf að auka kynningu á stöðlum innan stjórnsýslunnar, svo stjórnvöldum sé ljóst í hversu ríkum mæli unnt er að byggja á stöðlum við gerð eftirlitsreglna. Þá hefur sú þróun átt sér stað að tilkynningakerfi það um drög að lögum og reglugerðum, sem sett var upp með EES- samningnum, hefur breyst á þann veg að nú mun þurfa að tilkynna mat, áþekkt því sem kveðið er á um í lögunum um opinberar eftirlitsreglur, samhliða því sem drög að lögum og reglugerðum eru tilkynnt öðrum samningsríkjum. Sú breyting mun auka á mikilvægi þess að þjóðhagslegt mat verði að sjálfsögðum og eðlilegum hluta undirbúnings nýrrar löggjafar og reglugerða.
Á þessu fyrsta skipunartímabili ráðgjafarnefndarinnar var henni látið í té takmarkað vinnuframlag af hendi forsætisráðuneytisins. Undir lok þessa tímabils fór hins vegar að koma í ljós að nefndin þarf, eigi hún að geta sinnt verkefnum sínum sem skyldi, að geta átt meiri og stöðugri aðgang að vinnuframlagi en formaður og einstakir nefndarmenn geta veitt, ekki síst þar sem verkefni nefndarinnar eru í síauknum mæli kerfisbundin.
Ráðgjafarnefndin leggur til að gripið verði til eftirfarandi aðgerða af hálfu forsætisráðuneytisins við upphaf skipunartíma nýrrar nefndar:
* Kynna þarf frekar efnisákvæði laganna og reglugerðarinnar um opinberar eftirlitsreglur. Í því samhengi þarf að horfa til embættismanna innan stjórnsýslunnar og til starfsmanna Alþingis, jafnt og til þingmanna og til ráðherra. Markmiðið þarf að vera að öllum frumvörpum til laga og reglugerða fylgi mat á þjóðhagslegum áhrifum eftirlits.
* Koma þarf á fót skipulegum samskiptum ráðgjafarnefndarinnar og Alþingis til þess að tryggja að nefndin hafi vitneskju um framlögð frumvörp, sem kunna að fela í sér eftirlitsþætti.
* Tryggja þarf að ráðuneyti sinni ákvæðum laga og reglugerðar um endurskoðun á gildandi eftirlitsreglum. Þá þarf að tryggja að ráðuneyti skili forsætisráðuneytinu yfirliti, í samræmi við ákvæði laganna, um allar gildandi eftirlitsreglur, sem síðan verði haldið dagréttum.
* Kynna þarf helstu markmið laganna og áhrif þeirra á framkvæmd eftirlits, þar með talin áhrif á kerfissetningu eftirlits þegar faggiltar skoðunarstofur eru notaðar við framkvæmd eftirlitsins. Kynna þarf alþjóðastaðla sem fjalla um faggiltar skoðunarstofur og auka á skilning eftirlitsstjórnvalda á því að unnt sé að nota skoðunarstofur til að sinna framkvæmd eftirlits, þrátt fyrir að stjórnvaldshlutverkið sé áfram óskipt hjá stjórnvaldinu.
* Æskilegt væri að ríkisstjórnin samþykkti sams konar verklagsreglur varðandi þjóðhagslegt mat á eftirlitsreglum og nú gilda varðandi áhrif frumvarpa á afkomu ríkissjóðs. Þannig væri tryggt að drögum að stjórnarfrumvarpi fylgdi ávallt mat á eftirlitsþætti frumvarpsins og þjóðhagslegri hagkvæmni hans þegar frumvarp væri lagt fram í ríkisstjórn.
* Kanna þarf möguleika á að styrkja starfsemi nefndarinnar á þann veg að starfsmaður forsætisráðuneytisins vinni með nefndinni.
* Kanna þarf á hvern hátt gerð mats á þjóðhagslegum áhrifum tengist tilkynningakerfi EES um tæknilegar reglugerðir og koma þarf upp verklagsreglum um samvinnu.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 846 — 510. mál.
Skýrsla
forsætisráðherra um áhrif laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og störf ráðgjafarnefndar þar að lútandi 1999–2002.
(Lögð fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003)
Árið 1999 samþykkti Alþingi lög um opinberar eftirlitsreglur sem m.a. hafa það að markmiði að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar og öryggi og heilbrigði almennings. Áhersla er lögð á að eftirlit á vegum hins opinbera leiði ekki til mismununar né takmarki athafnafrelsi.
Samkvæmt 6. gr. laganna skipar forsætisráðherra nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera. Nefndinni er m.a. ætlað að sjá til þess að opinberar eftirlitsreglur séu í samræmi við ákvæði laganna og að eftirlit á vegum hins opinbera sé jafnan eins hagkvæmt og kostur er fyrir þau fyrirtæki og einstaklinga sem eftirlitið beinist að og fyrir hið opinbera.
Lögin gera jafnframt ráð fyrir að forsætisráðherra gefi Alþingi að jafnaði á þriggja ára fresti skýrslu um áhrif laganna, störf ráðgjafarnefndarinnar og önnur tengd atriði.
Meðfylgjandi er skýrsla ráðgjafarnefndarinnar fyrir fyrsta þriggja ára starfstímabil nefndarinnar. Í skýrslunni er m.a. gerð grein fyrir setningu reglugerðar nr. 812/1999, um opinberar eftirlitsreglur, þar sem ákvæði fyrrnefndra laga eru nánar útfærð og skýrð. Þá er gerð grein fyrir þeim starfsháttum sem ráðgjafarnefndin hefur mótað sér. Ráðgjafarnefndinni er ætlað að vera bakhjarl stjórnvalda við ákvarðanir um eftirlitsreglur og skipan eftirlitsmála. Jafnframt á nefndin að vera faglegur vettvangur fyrir stefnumótun í eftirlitsmálum og driffjöður sem hlutast til um breytingar í anda laganna. Nefndin hefur hins vegar hvorki heimildir til stjórnvaldsákvarðana né til áfrýjunar mála.
Helstu verkefni ráðgjafanefndarinnar
Meginefni skýrslu ráðgjafarnefndar er frásögn af helstu verkefnum nefndarinnar síðastliðin þrjú ár. Fram kemur að nefndin hafi í upphafi lagt áherslu á að skýra stjórnsýslulega ábyrgð framkvæmdarvaldshafa á framkvæmd eftirlitsins. Í því sambandi hefur nefndin bent á að löggjafarvaldið á sviði eftirlits eigi í öllum tilvikum að vera í höndum Alþingis og vald til setningar reglugerða í höndum ráðherra. Nokkuð er um að eftirlitsstofnanir hafi verið settar á fót sem lúta sérstakri stjórn. Slíkar stofnanir lúta almennt ekki boðvaldi ráðherra með sama hætti og aðrar eftirlitsstofnanir og hafa í sumum tilvikum heimildir til reglusetningar á sínu eftirlitssviði.
Ráðgjafarnefndin hefur heimsótt helstu eftirlitsstofnanir, kannað viðhorf forsvarsmanna þeirra og leitað hófanna um hagræðingarmöguleika. Nefndin telur að almennt hafi orðið góður árangur af þessum heimsóknum og m.a. átti heimsókn til Siglingamálastofnunar mikilvægan þátt í að hefjast handa um að einfalda og hagræða í eftirliti með bátum og skipum.
Fulltrúar faggiltra skoðunarstofa hafa kynnt ráðgjafarnefndinni starfsemi sína og viðhorf til þróunar eftirlitsmála. Starfsemi skoðunarstofa byggist á því að fyrir hendi sé sterkur faggildingaraðili sem gert getur hæfnismat á þeim sem fara með skoðanir, vottanir og prófanir og haft með hendi stöðugt eftirlit með að hæfninni sé við haldið og farið sé að ýtrustu kröfum stjórnvalda um framkvæmd eftirlitsins. Faggildingarstarfsemin lýtur ákvæðum í alþjóðastöðlum og er grundvöllur alþjóðaviðurkenningar á niðurstöðum prófana, vottana og skoðana.
Stærsta verkefni ráðgjafarnefndarinnar var endurskoðun matvælaeftirlits. Ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum um miðjan desember 1999, að tillögu umhverfisráðherra, að fela nefndinni að endurskoða matvælaeftirlit í landinu. Nefndin skilaði forsætisráðherra og umhverfisráðherra skýrslu þar sem lagt var til að allt matvælaeftirlit í landinu verði sameinað í einni stofnun. Sameiningin fæli í sér að starfsemi á verksviði þriggja ráðuneyta og allra sveitarfélaga færðist til einnar stofnunar á hendi eins ráðherra. Skýrslan var lögð fram í ríkisstjórn og í kjölfar þess hefur verið unnið að nánari útfærslu þessara hugmynda. Ríkisstjórnin hyggst á næstunni leggja fram á Alþingi frumvarp til laga um eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra þar sem ein stofnun, Matvælastofnun, fer með umsýslu og framkvæmd alls matvælaeftirlits.
Ríkisstjórnin fól ráðgjafarnefndinni í byrjun árs 2001 að gera tillögur um að einfalda og auka skilvirkni eftirlits með bátum og skipum. Nefndin hefur unnið að þessum málum í samvinnu við Siglingastofnun, Póst- og fjarskiptastofnun og Hollustuvernd. Ný kerfissetning á eftirlitinu hefur verið gerð og lokið er að mestu vinnu við helstu skoðunarhandbækur og leiðbeiningarskjöl. Þess er vænst að viðkomandi ráðuneyti taki endanlega ákvörðun um að eftirliti með bátum og skipum verði breytt. Gert er ráð fyrir að allt tæknilegt eftirlit verði falið faggiltum skoðunarstofum og flokkunarfélögum. Siglingastofnun annast áfram alla stjórnsýslu málaflokksins og er m.a. ætlað að annast rekstur gagnagrunns þar sem í eru allar upplýsingar um báta og skip, þar með taldar teikningar, skýrslur og önnur opinber gögn sem tengjast hverjum báti eða skipi fyrir sig. Hagræðingin felst í því að einn aðili framkvæmir allt tæknilegt eftirlit og skilar skýrslu til hvers stjórnvalds um sig. Eigendur báta og skipa þurfa því aðeins að eiga samskipti við einn eftirlitsaðila.
Ráðgjafarnefndin óskaði eftir fundi með Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) með það fyrir augum að kynna lögin um opinberar eftirlitsreglur. Á fundum með ESA lagði ráðgjafarnefndin áherslu á að gætt yrði hófs í eftirliti og að eftirlit af hálfu ESA stæði ekki í vegi fyrir framþróun eftirlitsaðferða og nýjungum á því sviði. Einnig að eftirlit væri sambærilegt á milli ríkja svo ekki sköpuðust ójafnar samkeppnisaðstæður vegna ólíkra beitingar reglna. Þá yrði gætt hófs í beinu eftirliti með fyrirtækjum og þar sem slíkt væri óhjákvæmilegt yrði það unnið með eftirlitsstjórnvöldum á viðkomandi sviði á Íslandi til að koma í veg fyrir óþarfa tvíverknað og kostnað fyrir þá sem eftirlitið beinist að. Af hálfu ESA var tekið jákvætt í athugasemdir nefndarinnar og lögð áhersla á það meginmarkmið stofnunarinnar að tryggja að samningsaðilar stæðu við samningsskuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningum.
Athugun OECD á nauðsyn opinbers eftirlits
Á vettvangi OECD hefur um allnokkurt skeið verið unnið í samvinnu við aðildarríkin að almennri umfjöllun og rannsóknum á grundvelli eftirlitsreglna, nauðsyn þeirra og réttlætingu. Í því sambandi hafa á vegum OECD verið þróaðar aðferðir til að meta þjóðhagslegan kostnað og ávinning af eftirlitsreglum sem unnt er að beita áður en slíkar reglur eru lögfestar. Einnig hafa verið þróaðar aðferðir við að meta hagkvæmni gildandi eftirlitsreglna. Þessi vinna hefur leitt til betri skilnings á markmiðum með eftirlitsreglum og eðli þeirra og jafnframt leitt til vandaðri vinnubragða við undirbúning og setningu nýrra eftirlitsreglna.
Við setningu laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, var m.a. stuðst við niðurstöður og árangur sem náðst hafði í fyrrnefndu starfi OECD og aðildarríkja þeirra. Ákvæði íslensku laganna eru í anda þeirra áherslna sem efst eru á baugi við stefnumörkun stjórnvalda innan OECD í opinberum eftirlitmálum. Leitast er við að reglur um opinbert eftirlit stuðli að hámörkun afkasta og virkni jafnframt því sem reglurnar séu öllum skýrar, gagnsæjar og áreiðanlegar. Lögin kveða enn fremur á um að eitt ráðuneyti, þ.e. forsætisráðuneytið, skuli hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og tryggi nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera. Að þessu leyti erum við komin lengra áleiðis en flest önnur OECD- ríki.
Umbætur í opinberu eftirliti á næstu árum
Forsætisráðuneytið hefur að nýju skipað ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur til næstu þriggja ára. Henni er ætlað að halda áfram því verki sem fyrri nefnd lagði af stað með og koma fram með tillögur að frekari framþróun í opinberu eftirliti.
Stjórnvöld leggja áherslu á að auka gæði opinbers eftirlits enn frekar. Stefna ber að því að skipulag eftirlitsins sé á hverjum tíma eins aðgengilegt þeim sem eftirlitið beinist að og nokkur kostur er á án þess að það veiki öryggi eftirlitsins. Atvinnulífið hefur betri vitneskju um hvernig uppfylla beri opinberar kröfur eftir því sem eftirlitið er skýrara og gagnsærra.
Þá ber að leita leiða til að sjálfstæðar, faggildar skoðanastofur geti í ríkari mæli en nú sinnt skoðunum í þágu eftirlitsstjórnvalda. Á þann hátt er rekstrargrundvöllur þeirra treystur en það leiðir til öflugrar samkeppni þeirra á milli. Ætla má að öflugri samkeppni leiði til meiri hagkvæmni í framkvæmd eftirlitsins.
Stjórnvöld leggja áherslu á vandaðan undirbúning við setningu nýrra eftirlitsreglna og að verklag við þann undirbúning sé í samræmi við ákvæði 3. gr. laga um opinberar eftirlitsreglur. Meta þarf vandlega þörfina fyrir eftirlitið svo og gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Huga þarf að alþjóðlegum skuldbindingum og sjá til þess að aðilum sé ekki mismunað.
Nýskipaðri ráðgjafarnefnd er ætlað að hafa frumkvæði að því að starfsemi einstakra málaflokka eða stofnana verði endurskoðuð þar sem ástæða er talin til með það að markmiði að fyrirkomulag opinbers eftirlits verði í samræmi við ákvæði laga um opinbert eftirlit. Þá er þess vænst að einstök ráðuneyti hafi samráð við nefndina um setningu nýrra eftirlitsreglna.
Áfram verður unnið að kynningu á efnisákvæðum laganna og reglugerðarinnar um opinberar eftirlitsreglur. Í því samhengi verður horft til embættismanna innan stjórnsýslunnar og til starfsmanna Alþingis, jafnt og til þingmanna og til ráðherra. Stefnt er að því að með öllum frumvörpum til laga og reglugerða, sem fela í sér eftirlit, fylgi mat á þjóðhagslegum áhrifum eftirlits. Þá verður lögð áhersla á að ráðuneyti sinni ákvæðum laga og reglugerðar um endurskoðun á gildandi eftirlitsreglum.
Viðauki I
Skýrsla ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur
um áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur og störf nefndarinnar 1999–2002
I. Inngangur
Opinbert eftirlit hefur á undanförnum árum orðið sífellt umfangsmeira og snert æ fleiri þætti samfélagsins og haft áhrif á atvinnurekstur og líf einstaklinga. Jafnframt hefur skilningur aukist á því að opinbert eftirlit geti haft í för með sér gríðarlegan kostnað fyrir atvinnulífið og valdið fyrirtækjum miklum erfiðleikum í samkeppni, en einnig að vel rekið opinbert eftirlit, sem byggist á skýrum og aðgengilegum reglum og er framkvæmt með hagkvæmum hætti, skapi mikinn ávinning fyrir atvinnulífið og samfélagið í heild.
II. Framkvæmd laganna um opinbert eftirlit
Forsætisráðherra fer með framkvæmd laganna um opinbert eftirlit, samkvæmt ákvæðum þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna bar forsætisráðherra að skipa nefnd til ráðgjafar um eftirlit á vegum hins opinbera og framkvæmd laganna, sem skipuð skyldi fimm mönnum er hefðu þekkingu á opinberu eftirliti eða viðfangsefnum þess og jafnframt var þess getið að meirihluti nefndarmanna skyldi ekki vinna við eða bera ábyrgð á framkvæmd opinberra eftirlitsreglna. Ákveðið var að hleypa starfinu af stokkunum sem fyrst með skipun nefndarinnar og var hún skipuð frá og með 3. október 1999 til þriggja ára, en hóf óformlega störf um miðjan júlí 1999.
Í ráðgjafarnefndina voru skipuð Orri Hauksson, aðstoðarmaður forsætisráðherra, sem var skipaður formaður, Ágúst Þór Jónsson verkfræðingur, Kristín Guðmundsdóttir, fjármálastjóri Granda, Sigurður M. Magnússon, forstjóri Geislavarna ríkisins, og Þórunn Sveinbjörnsdóttir, 1. varaformaður Eflingar. Varamenn voru skipaðir Guðmundur K. Steinbach verkfræðingur og Árni Páll Árnason lögmaður. Var frá upphafi ákveðið að varamenn sætu alla fundi nefndarinnar og tækju að öðru leyti þátt í öllu starfi hennar. Haukur Ingibergsson, þáverandi skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu og núverandi forstjóri Fasteignamats ríkisins, var skipaður ritari nefndarinnar. Nefndarmenn uppfylltu allir fyrrgreind skilyrði 6. gr. laganna um þekkingu á eftirlitsmálum og höfðu allir haft reynslu af opinberu eftirliti, mismikla og hver með sínum hætti. Sumarið 2000 lét Orri Hauksson af störfum og tók Skarphéðinn B. Steinarsson, skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu, við sæti hans í nefndinni og jafnframt við formennsku.
Við skipun ráðgjafarnefndarinnar óskaði forsætisráðherra eftir að hún gerði drög að reglugerð þeirri sem lögin heimila forsætisráðherra að setja um nánari framkvæmd laganna. Forsætisráðherra fól Birgi Ármannssyni lögfræðingi að vinna með nefndinni þar að. Starf nefndarinnar var í fyrstu markað af þessu verkefni og þróaði hún drög að reglugerðinni. Forsætisráðherra óskaði eftir umsögnum ráðuneyta um lokadrög reglugerðarinnar, gerði að lokum nokkrar minniháttar breytingar á drögunum og gátlistanum og setti reglugerðina 1. desember 1999.
Ákveðið var í upphafi að leyfa starfi nefndarinnar að þróast fyrstu árin og taka mið af reynslu af því starfi þegar starfsmannaþörf í þessum málaflokki yrði metin til lengri tíma litið. Formaður nefndarinnar var í fyrstu aðstoðarmaður forsætisráðherra og síðar skrifstofustjóri í forsætisráðuneytinu og voru verkefni formanns því hluti af daglegum störfum í ráðuneytinu. Verkefni ráðuneytisins að eftirlitsmálum undanfarin þrjú ár hafa því einkum falist í að reka og þjónusta ráðgjafarnefndina og veita henni nauðsynlegan stuðning í störfum. Þannig kom forsætisráðuneytið fram gagnvart öðrum ráðuneytum og kallaði eftir skilum á gögnum og veitti nefndinni lögfræðilega aðstoð. Til viðbótar formanni hafa einstakir nefndarmenn, einkum Ágúst Þór Jónsson og Árni Páll Árnason, unnið við verkefni fyrir forsætisráðuneytið á sviði eftirlitsmála, sem nýst hafa nefndinni í störfum hennar. Umhverfi nefndarstarfsins var þannig á þessu upphafstímabili í samræmi við þarfir þess.
III. Setning reglugerðar um opinberar eftirlitsreglur
Með setningu laganna um opinbert eftirlit markaði Alþingi samhljóða afstöðu sína til opinbers eftirlits. Tilgangur laganna um opinberar eftirlitsreglur er sá að eftirlit hins opinbera, eins og það er skilgreint í lögunum, sé eins hagkvæmt og kostur er, bæði fyrir þá sem eftirlitið beinist að og eins fyrir hið opinbera sjálft. Enn fremur að það eftirlit á vegum hins opinbera, sem dagað hefur uppi og er óþarft, sé lagt niður. Samhliða þessum markmiðum um hagkvæmni sé þess þó gætt að eftirlitsstarfsemi hins opinbera sé nógu áhrifarík til að þjóna tilgangi sínum. Þess vegna er einnig tekið sérstaklega fram að markmið laganna sé að opinbert eftirlit stuðli að velferð þjóðarinnar, öryggi og heilbrigði almennings, öryggi eigna, umhverfisvernd, eðlilegum viðskiptaháttum og neytendavernd. Í lögunum felst einnig að stjórnvöld skuli ávallt láta fara fram þjóðhagslegt mat áður en nýjar eftirlitsreglur eru settar. Af því má ráða að ætlun löggjafans sé sú að tryggja að umfang eftirlitsins sé í réttu hlutfalli við þau markmið sem ætlunin er að ná. Að baki liggur þá jafnframt það grunnviðmið að eftirlit skuli ekki vera umfangsmeira eða erfiðara í framkvæmd en þörf er á til að það þjóni tilgangi sínum. Þá fól Alþingi forsætisráðherra með lögunum að leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera. Slíkt verður meðal annars gert með því að fela sjálfstætt starfandi aðilum í samkeppni að inna eftirlitið af hendi, þótt hið opinbera skilgreini áfram kröfurnar og hafi með höndum stjórnvaldshlutverk.
Í 7. gr. laganna um opinbert eftirlit er heimild til handa forsætisráðherra að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Með setningu reglugerðar nr. 812/1999 um opinberar eftirlitsreglur var sú heimild nýtt, starfi ráðuneytisins að þessum málaflokki settur skýrari rammi og verksvið ráðgjafarnefndarinnar skýrt nokkuð.
Í 5. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um aðferðafræði þá sem stjórnvald skal beita við greiningu á þörf fyrir eftirlit. Gert er ráð fyrir að gildi eftirlits sé metið og kostnaður þjóðfélagsins af því. Slíkt mat geti m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Í 6. gr. eru ákvæði um hvernig meta skuli kostnað við eftirlit og er þar rakinn beinn kostnaður hins opinbera, kostnaður atvinnulífs og einstaklinga, óbeinn kostnaður samfélagsins og áhrif eftirlits á samkeppnishæfni og nýsköpun og fjárhagsleg áhrif á einstök svið þjóðfélagsins og á einstakar atvinnugreinar. Í 7. gr. er fjallað um mat á gildi og árangri af eftirliti og er þar mælt fyrir um að meta skuli þjóðhagslegt gildi eftirlitsreglna. Við slíkt mat skal tekið tillit til gildis eftirlits og einnig jákvæðra áhrifa þess á aðra þætti en þá sem meginmarkmið þess snýr að, en einnig skal leitast við að meta fjárhagslegt gildi eftirlitsreglna með því að bera saman kostnað við framkvæmd þeirra og áætlaðan árangur. Ef heildarumfang eftirlits er mikið skal beita viðameiri greiningaraðferðum, svo sem kostnaðar- og nytjagreiningu eða kostnaðar- og áhrifagreiningu.
Í reglugerðinni er gert ráð fyrir að þá fyrst, þegar niðurstaða mats á gildi eftirlits sé sú að það sé til þess fallið að ná settum markmiðum og að heildargildi eftirlitsins sé til ávinnings fyrir þjóðfélagið, skuli meta hvaða eftirlitsaðferð hentar best, eins og rakið er í 8. gr. Leitast skuli við að samþætta framkvæmd eftirlitsins milli einstakra eftirlitsstjórnvalda og þess getið að stjórnvaldi beri að þróa aðferðir til að meta hvort árangur eftirlits á starfssviði þess sé í samræmi við markmið viðkomandi eftirlitsreglna. Í 9. gr. reglugerðarinnar eru rakin þau meginsjónarmið sem byggja beri á við val á eftirlitsaðferð. Stjórnvald skal meta hversu mikil hætta er á óæskilegum frávikum og hversu auðvelt er að setja skilgreindar reglur um framkvæmd eftirlits. Jafnan skal miðað við að valin sé sú eftirlitsaðferð sem hefur mestan þjóðfélagslegan ávinning í för með sér að teknu tilliti til heildarkostnaðar og ávallt skal gera ákveðnar hæfiskröfur til þeirra stofnana, fyrirtækja og einstakra eftirlitsmanna sem eiga að inna eftirlitið af hendi. Þá skal við val á eftirlitsaðferð jafnan miða við að opinber afskipti verði eins takmörkuð og unnt er og dregið verði úr beinni ábyrgð hins opinbera á eftirliti en þess í stað lögð áhersla á ábyrgð þeirra einstaklinga og fyrirtækja sem eftirlit beinist að. Við eftirlit skal leitast við að beita almennum viðmiðunum og sértækar kröfur ekki gerðar nema nauðsyn beri til. Val á aðferð skal miða við að unnt sé að velja á milli fleiri en einnar aðferðar til að uppfylla settar reglur og fleiri en eins aðila til að annast eftirlit, þar sem unnt er. Jafnframt skal leitast við að sveigjanleiki eftirlitskerfisins verði sem mestur, að samþætta eftirlitsþætti og að gera þeim sem eftirlit beinist að kleift að nota heildstæðar aðferðir við að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru. Sérstaklega skal leitast við að samþætta eftirlit sem beinist að sams konar eða svipuðum atriðum þannig að allar kröfur einstakra eftirlitsstjórnvalda verði samhæfðar og eftirlit megi í sem mestum mæli framkvæma af einum og sama eftirlitsaðila. Í 10 gr. eru taldir upp flokkar eftirlitsaðferða, þar sem vægasta aðferðin er talin fyrst. Gert er ráð fyrir að stjórnvald rökstyðji sérstaklega ef sú aðferð er ekki valin:
1. Upplýsingaskylda fyrirtækis til stjórnvalds.
2. Innra eftirlit fyrirtækja eftir skilgreindum reglum með upplýsingaskyldu til stjórnvalds.
3. Vottun faggilts aðila á vöru, gæðakerfi eða starfsfólki – vottorð til stjórnvalds.
4. Opinbert eftirlit framkvæmt af sjálfstæðum faggiltum aðilum.
5. Beint eftirlit eftirlitsstjórnvalds.
Þá er í reglugerðinni mælt fyrir um meginregluna um að eftirlit skuli samþætt þar sem kostur er, sami aðili skuli almennt ekki setja reglur og hafa eftirlit með því að þeim sé fylgt, kæruleiðir skuli skilgreindar og kostnaður af eftirliti skuli almennt borinn af þeim sem eftirlitið beinist að. Þá er kveðið á um að eftirlitsreglur skuli vera einfaldar, skýrar og auðskiljanlegar og aðgengilegar þeim sem eftirlit beinist að.
IV. Starfshættir ráðgjafarnefndarinnar
Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laganna um opinberar eftirlitsreglur skal starf ráðgjafarnefndarinnar miða að því að opinberar eftirlitsreglur séu í samræmi við ákvæði laganna og að eftirlit á vegum hins opinbera sé jafnan eins hagkvæmt og kostur er fyrir þau fyrirtæki og einstaklinga sem eftirlitið beinist að og fyrir hið opinbera. Nefndin getur beint tilmælum til forsætisráðherra og annarra ráðherra um að eftirlitsreglur verði endurskoðaðar. Þá segir í 2. mgr. 6. gr. að þeir aðilar sem eftirlit beinist að, og aðrir þeir sem hagsmuni hafi af opinberu eftirliti, geti óskað eftir athugun nefndarinnar á tilteknum þáttum þess. Ráðherrar geti einnig sent nefndinni til umsagnar mál er varða opinbert eftirlit. Jafnframt geti nefndin átt frumkvæði að athugunum á vissum þáttum eftirlits.
Tilgangur nefndarinnar, samkvæmt þessu, er býsna víðtækur. Í reynd má segja að verkefni hennar sé að fylgja lögunum eftir, reyna að sjá til þess að nýjar eftirlitsreglur standist þau viðmið sem lögin setja og stuðla að því að framkvæmd opinbers eftirlits sé eins hagfelld eftirlitsþolum og hinu opinbera og kostur er. Nefndin á þannig að gegna hlutverki sem bakhjarl stjórnvalda við ákvarðanir um eftirlitsreglur og skipan eftirlitsmála. Jafnframt á nefndin að vera faglegur vettvangur fyrir stefnumótun í eftirlitsmálum og driffjöður sem hlutast til um breytingar í anda laganna. Verksvið nefndarinnar takmarkast hins vegar af hinni lögákveðnu stöðu hennar sem ráðgjafarnefndar. Aldrei stóð til af hálfu löggjafans að nefndin tæki stjórnvaldsákvarðanir eða yrði einhvers konar áfrýjunaraðili.
Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið varð því úr að verkefni nefndarinnar voru nánar skilgreind með eftirfarandi hætti í 22. gr. reglugerðarinnar, sbr. heimild 3. mgr. 6. gr. laganna:
1. Taka eftirlitsreglur eða framkvæmd tiltekinnar eftirlitsstarfsemi til athugunar í heild eða að hluta. Athuganir nefndarinnar skulu vera almenns eðlis og mega ekki grípa inn í meðferð einstakra mála, sem eftirlitsstjórnvöld hafa til úrlausnar.
2. Veita umsögn um lagafrumvörp og drög að stjórnvaldsfyrirmælum um eftirlitsreglur.
3. Fylgjast með að endurskoðun eftirlitsreglna sé í samræmi við lög nr. 27/1999 og setja fram ábendingar um endurskoðun eftir því sem við á.
4. Veita stjórnvöldum ráðgjöf um endurskoðun eftirlitsreglna og framkvæmd eftirlits í samræmi við markmið laga nr. 27/1999.
Lögin um opinberar eftirlitsreglur taka til opinbers eftirlits í nokkuð víðtækum skilningi hugtaksins. Sérstaklega er þó tekið fram í lögunum að þau nái ekki til stjórnsýslueftirlits né innra eftirlits hins opinbera, þar með talins fjárhagslegs eftirlits, löggæslu, tollgæslu og eftirlits í tengslum við skatta og gjöld, sifjamál, vernd barna og ungmenna, reynslulausn og ákærufrestun. Engu að síður telur nefndin eðlilegt að sömu sjónarmið og greinir í lögunum séu höfð að leiðarljósi í tæknilegu innra eftirliti ríkisins, svo sem við eftirlit samkvæmt ákvæðum laga um opinberar framkvæmdir. Í nefndinni var það rætt hversu víðtækt hlutverk hennar gæti verið að því er varðaði til dæmis samkeppniseftirlit og fjármálaeftirlit. Ljóst er að sú hugmyndafræði sem lögin byggja á tengist fremur tæknilegu eftirliti í þrengri skilningi. Á hinn bóginn er ljóst að mörg meginsjónarmið um opinbert eftirlit eiga jafn vel við um samkeppniseftirlit og fjármálaeftirlit, svo sem áhersla á skilvirkni, aðskilnað reglusetningar og eftirlits og gagnsæi. Á þessum sviðum þarf að forðast tvíverknað og óþarfa erfiðleika fyrir þann sem eftirlit beinist að, eins og í öðru eftirliti. Við umfjöllun um eftirlit á þessum sviðum þarf hins vegar að virða meginreglur, eins og þá að úrskurðir samkeppnisráðs sæta áfrýjun til sérstakrar áfrýjunarnefndar og verða að því loknu bornir undir dómstóla. Eftirlitsnefndin er ekki áfrýjunarnefnd og er því ekki bær um að leggja efnislegt mat á þær viðmiðanir sem samkeppnisyfirvöld beita við mat á samkeppnishömlum, svo dæmi sé tekið um atriði sem falla utan verksviðs nefndarinnar.
V. Helstu verkefni ráðgjafarnefndar
Helstu verkefni ráðgjafarnefndarinnar á skipunartíma hennar tóku mið af þeirri staðreynd að um brautryðjendastarf var að ræða. Þrátt fyrir að víða í nágrannalöndum okkar hafi verið unnið með skipulegum hætti að umbótum í reglusetningu og í opinberu eftirliti fól setning laganna um opinberar eftirlitsreglur og um ráðgjafarnefndina í sér mikið nýnæmi hér á landi. Þess vegna var það samdóma álit nefndarmanna að fara bæri með gát og gæta fyllstu hófsemi í vinnubrögðum og faglegrar vandvirkni í störfum nefndarinnar í hvívetna.
Í grófum dráttum má skipta verkefnum nefndarinnar þessi fyrstu þrjú ár í fernt. Í fyrsta lagi var fjallað um framkvæmd laganna og reglugerðarinnar og um það hvernig stjórnvöld stæðu við skyldu sína, skv. 1. mgr. 3. gr. laganna um að láta ávallt fara fram mat á þjóðhagslegu gildi eftirlits áður en eftirlitsregla er sett. Í öðru lagi var starf nefndarinnar kynnt og helstu eftirlitsstofnanir heimsóttar og viðhorf forsvarsmanna þeirra könnuð og leitað hófanna um hagræðingarmöguleika. Í þriðja lagi var fjallað um tiltekin svið opinbers eftirlits, svo sem eftirlit með matvælum, með bátum og skipum, með byggingamálum, vinnueftirlit og eftirlit á vegum Eftirlitsstofnunar EFTA. Að síðustu má svo telja einstök atriði sem nefndin vakti athygli á í umsögnum um frumvörp þar sem eftirlitsákvæði var að finna og ábendingar sem veittar voru einstökum ráðuneytum, eftir formlega eða óformlega ósk þar um. Undir þennan flokk falla einnig afmörkuð mál sem nefndin tók upp að eigin frumkvæði.
A. Lög, reglugerð og mat á eftirlitsreglum
Skemmst er frá því að segja að veruleg vinna fór í að reyna að tryggja að stjórnvöld færu að 1. mgr. 3. gr. laganna og létu fara fram hið þjóðhagslega mat sem lögin kveða á um. Fram að því að reglugerðin var sett var vandkvæðum bundið að fá ráðuneyti, sem þá unnu við gerð eftirlitsreglna eða frumvarpa um eftirlit, til að fylgja ákvæðum laganna með beinum hætti. Því benti nefndin ráðuneytum á að vinna eftir gátlistanum, eftir að nefndinni fóru að berast lagafrumvörp sem sýnilega tóku ekki nægt mið af þeirri eftirlitspólitísku sýn sem í lögunum og reglugerðinni felast. Nefndin taldi því mikils um vert að reglugerðin, sem skýrði stefnumið laganna, yrði sett og að framkvæmd hennar væri vel skilgreind. Í framhaldi af setningu reglugerðarinnar var efnt til kynningarátaks á lögunum og reglugerðinni. Í ársbyrjun 2000 gaf forsætisráðuneytið út, að undirlagi nefndarinnar, kynningarrit með öllum helstu upplýsingum og gögnum sem málið varða og var því dreift um stjórnsýsluna. Nefndin hélt sérstakan hálfsdags kynningarfund á lögunum og nefndinni fyrir starfsfólk eftirlitsstofnana og ráðuneyta. Forsætisráðherra setti fundinn og stjórnendur fjölmargra eftirlitsstofnana mættu, auk lykilfólks úr ráðuneytum.
Þrátt fyrir þetta upphafsátak og endurteknar athugasemdir nefndarinnar var nokkuð um að ekki væri farið að ákvæðum laganna um hið þjóðhagslega mat. Því sendi forsætisráðuneytið umburðarbréf til allra ráðuneyta, dags. 12. janúar 2001, þar sem lögð var áhersla á að með öllum breytingum á eftirlitsreglum og við setningu nýrra eftirlitsreglna skuli fylgja mat á þörf á eftirlitinu, þjóðfélagslegu gildi þess og kostnaði af því og semja skuli um það greinargerð. Tekið er fram að greinargerð um matið skuli fylgja frumvarpi við meðferð þess til ríkisstjórnar eða eftir atvikum til staðfestingar, sé málið ekki borið upp í ríkisstjórn, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna um opinberar eftirlitsreglur. Þrátt fyrir þennan ítrekaða eftirrekstur má staðhæfa að enn sé verulegur misbrestur á því að mat sé gert og það lagt fyrir ríkisstjórn eða fyrir ráðherra, eins og lögin gera ráð fyrir.
Í lögunum og reglugerðinni um opinbert eftirlit er gert ráð fyrir því að mat á þjóðhagslegum áhrifum sé á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. Ekki er gert ráð fyrir að matið sé háð samþykki einhvers annars stjórnvalds. Matið á því, samkvæmt lögunum, að vera unnið innan stjórnsýslunnar, án sérstakrar eftirfylgni. Þjóðhagslega matið á þörf fyrir setningu nýrra eftirlitsreglna og framsetning á niðurstöðum úr því, sem forsenda fyrir setningu nýrra eftirlitsreglna, eru á ábyrgð einstakra ráðuneyta. Í ýmsum nágrannalöndum er hins vegar sérstakri stofnun falið það verkefni að aðstoða við matið og greina niðurstöður. Ef til vill felst í núverandi fyrirkomulagi ástæða þess að stjórnvöld sinna ekki þessu verkefni sem skyldi: Þar sem lögin skilgreina ekki neinn tiltekinn úttektaraðila á matinu er enginn aðili innan stjórnsýslunnar bær um að stöðva drög að eftirlitsreglum sem eru án þjóðhagslegs mats. Þá er ljóst að nefndir þingsins og einstakir þingmenn hafa ekki kallað eftir því að stjórnvöld láti mat samkvæmt lögunum fylgja lagafrumvörpum sem fela í sér eftirlitsreglur. Telja má fullvíst að aukin árvekni Alþingis í þessu efni myndi auka verulega aðhald að stjórnsýslunni að þessu leyti.
Lögin um opinberar eftirlitsreglur gera einnig ráð fyrir að forsætisráðuneytið haldi til haga lista yfir allar eftirlitsreglur sem í gildi eru í landinu hverju sinni. Ráðuneytin hófu að taka saman listann yfir eftirlitsreglurnar að beiðni forsætisráðuneytisins í byrjun ársins 2000. Hins vegar gengur hægt að fá sum ráðuneytin til að ljúka þeirri vinnu og illa hefur gengið að fá dagréttar upplýsingar til uppfærslu á listanum. Nauðsynlegt er að koma þessu í betra horf, sérstaklega þar sem eingöngu er um að ræða lista yfir gildandi reglur.
Í lögunum og í reglugerðinni er enn fremur gert ráð fyrir að allar eftirlitsreglur skuli endurskoða innan fimm ára frá gildistöku reglugerðarinnar og var þess óskað að ráðuneytin gerðu grein fyrir tímaáætlunum um þetta verkefni. Illa hefur gengið að fá fram tímaáætlanir og ekki er vitað til þess að einstök ráðuneyti hafi gert heildaráætlun um verkefnið þó svo að nú séu liðin tæp þrjú ár frá gildistöku reglugerðarinnar. Þess ber þó að geta að einstök ráðuneyti vinna nú að endurskoðun eftirlitsreglna á tilteknum sviðum.
B. Stefnumörkun nefndarinnar – kynning laganna og efling skoðunarstofukerfisins
1. Stefnumörkun
* Forðast ber margþætt eftirlit.
* Einfalda ber eftirlit og auka á fyrirsjáanleika eftirlits þannig að eftirlitsþoli viti hvaða kröfur hann á að uppfylla og hvernig á að uppfylla kröfurnar.
* Bæta ber gæði eftirlits og hæfni eftirlitsmanna og byggja á hlutlægum viðmiðum í því efni.
* Skilja ber sem kostur er á milli framkvæmdar eftirlits og ábyrgðar á setningu efnisreglna.
* Sami aðili á ekki að framkvæma eftirlit og úrskurða um ágreining vegna framkvæmdarinnar.
* Framkvæmd eftirlits ber að færa til sjálfstæðra faggiltra skoðunarstofa í sem ríkustum mæli, nema sérstök efnisrök standi til þess að því verði haldið í höndum opinberra starfsmanna.
* Eðlislíkt eftirlit sem er í höndum ólíkra eftirlitsstjórnvalda, eða í höndum stjórnvalda og skoðunarstofa, ber að samræma svo sem kostur er í höndum skoðunarstofa, til hagsbóta fyrir eftirlitsskyldan aðila, til að forðast tvíverknað eftirlitsaðila.
Til viðbótar ofangreindum atriðum taldi nefndin mikilvægt að marka stefnu um skýra stjórnsýslulega ábyrgð framkvæmdavaldshafa á framkvæmd eftirlits. Á undanförnum árum hefur borið nokkuð á því að eftirlitsstofnanir, sem lúta sérstakri stjórn, hafa verið settar á fót. Slíkar stofnanir lúta almennt ekki boðvaldi ráðherra með sama hætti og aðrar eftirlitsstofnanir og hafa í sumum tilvikum heimild til reglusetningar á sínu eftirlitssviði. Ráðgjafarnefndin hefur verulegar efasemdir um það hversu skynsamlegt það er að taka af framkvæmdavaldinu, sem lýtur eftirliti löggjafans, ábyrgð á opinberu eftirliti með þessum hætti. Þvert á móti er það afstaða nefndarinnar að réttara sé að stofnanir starfi á ábyrgð og undir boðvaldi ráðherra, svo tryggt sé að löggjafinn geti komið fram nauðsynlegu eftirlitshlutverki sínu gagnvart stofnununum. Nefndin telur einnig rangt að heimila eftirlitsstofnunum að setja efnisreglur á viðkomandi sviði, sem þær hafa svo sjálfar eftirlit með að sé framfylgt. Löggjafarvaldið á sviði eftirlits á í öllum tilvikum að vera í höndum Alþingis og vald til setningar reglugerða í höndum ráðherra. Allar efnisreglur á að setja með slíkum hætti. Þá hefur ráðgjafarnefndin efasemdir um að binda gjaldtökuheimildir fyrir eftirlitsstofnanir í lög með þeim hætti að litlir hemlar séu á sjálfvirkum hækkunum á framlögum til eftirlitsins. Slíkt fyrirkomulag gengur þvert gegn því meginmarkmiði laganna um opinbert eftirlit að opinberar eftirlitsreglur, framkvæmd þeirra og umfang eftirlits skuli vera í stöðugri endurskoðun og byggjast á þjóðhagslegu mati.
2. Kynning á starfsemi nefndarinnar
Nefndin ræddi á fundum sínum að umræða um samþættingu í opinberum rekstri og um sameiningu stofnana, hvort sem er í eftirliti eða öðru, væri oft leidd með þröngum fjárhagslegum rökum, en ekki faglegum. Hugmyndir um slíkar breytingar mættu því oft meiri andstöðu á stofnununum en væri ef faglegar röksemdir fyrir slíkum breytingum væru meira áberandi. Nefndin taldi sig á mörgum sviðum geta haft góð tækifæri, til lengri tíma litið, til að beita sér fyrir auknu hagræði í ríkisrekstri, án þess að hið yfirlýsta markmið hverrar slíkrar breytingar væri beinn fjárhagslegur sparnaður hjá ríkinu.
Nefndin fór í heimsókn til flestra eftirlitsstofnana ríkisins. Tilgangur heimsóknanna var fjórþættur. Í fyrsta lagi að kynna meginsjónarmið laganna og starf nefndarinnar fyrir stjórnendum stofnananna. Í öðru lagi að kynnast starfi þessara stofnana og heyra sjónarmið stjórnenda þeirra á því hvernig hin nýju lög snerta þær. Í þriðja lagi að kanna hvort augljóslega megi á stofnunum þessum hrinda af stað sérstökum verkefnum í anda laganna. Til að mynda hvort samþætta megi einhver eftirlitsverkefni þessara stofnana við aðrar slíkar stofnanir án grundvallarkerfisbreytinga, eða hvort fá megi sjálfstætt starfandi skoðunarstofum einhver af verkefnum þeirra. Í fjórða lagi vildi nefndin, eftir þessar heimsóknir, geta gert sér betri mynd af því hvort svið viðkomandi stofnana þarfnist allsherjar breytinga, í samræmi við meginsjónarmið laganna. Nefndin heimsótti m.a. Vinnueftirlit ríkisins, Fjármálaeftirlitið, Póst- og fjarskiptastofnun, Geislavarnir ríkisins, Löggildingarstofuna, Flugmálastjórn og Siglingastofnun.
Almennt má telja að góður árangur hafi orðið af þessum heimsóknum. Forsvarsmenn eftirlitsstofnananna hafa orðið betur meðvitaðir um lögin og reglugerðina og starf nefndarinnar og nefndarmenn hafa fengið bætta innsýn í starf viðkomandi stofnunar. Þá hafa orðið lífleg skoðanaskipti um áherslur í eftirlitsmálum á fundunum og umræður þar orðið uppspretta frekari samskipta milli nefndarinnar og viðkomandi stofnunar í framhaldinu. Mestur ávinningur varð þó af heimsóknum í Siglingastofnun og Póst- og fjarskiptastofnun, þar sem góðar viðtökur forsvarsmanna Siglingastofnunar við hugmyndum um að einfalda og hagræða í eftirliti með bátum og skipum skiptu sköpum um að unnt var að hefjast handa við hagræðingu á því sviði.
3. Skoðunarstofukerfið – faggilding og mælifræði
Starfsemi sjálfstæðra skoðunarstofa byggist á þeirri meginforsendu að fyrir hendi sé sterkur faggildingaraðili sem getur metið hæfni þeirra sem sjá um skoðanir, vottanir og prófanir og haft með hendi stöðugt eftirlit með að hæfninni sé haldið við og farið sé að ítrustu kröfum stjórnvalda um framkvæmd eftirlitsins. Faggildingarstarfsemin lýtur ákvæðum í alþjóðastöðlum og er grundvöllur alþjóðaviðurkenningar á niðurstöðum prófana, vottana og skoðana. Vönduð faggildingarstarfsemi er því lykilforsenda þess að ganga megi út frá því að íslenskar útflutningsvörur eigi greiðan aðgang á erlenda markaði. Það er því mikilvægt að á Íslandi starfi faggildingarstofnun sem hlotið hefur alþjóðaviðurkenningu.
Önnur meginforsenda fyrir starfi faggiltra skoðunarstofa er sú að mælifræðikerfi landsins sé áreiðanlegt og þannig um hnúta búið að íslenskur iðnaður, prófunarstofur, rannsóknaraðilar og þeir sem hafa með höndum lögmælifræðilegt eftirlit hafi aðgang að rekjanlegum mælingum á einfaldan og hagkvæman hátt. Réttar mælingar eru frumforsenda þess að unnt sé að ákvarða rétt magn þess sem selt er og að hægt sé að prófa, skoða og votta vörur og verkferla með réttum hætti.
Ráðgjafarnefndin leggur því áherslu á mikilvægi þess að fjárveitingavaldið styðji við faggildingu og mælifræðiþátt í opinberri stjórnsýslu. Löggildingarstofa fer nú með báða þessa þætti samkvæmt lögum. Ljóst er að faggildingarstarfsemi Löggildingarstofu er veikburða og á faggildingardeild stofnunarinnar starfar aðeins einn starfsmaður. Umfang starfseminnar er nú þegar svo mikið að þessi eini starfsmaður getur trauðla annað þeim verkefnum sem fyrir hendi eru, jafnvel þótt ekki sé gert ráð fyrir fleiri faggildingum og eftirliti með faggiltum aðilum. Þá er það augljóslega óviðunandi, út frá alþjóðlegum viðmiðum um faggildingu, að aðeins einn maður hafi þessi verkefni með höndum. Ástæða er til að hafa áhyggjur af því hvort stofnunin fær alþjóðlega viðurkenningu sem hæfur faggildingaraðili við þessar aðstæður. Einnig er bent á að það fyrirkomulag að mælifræðin og faggildingarstarfsemin séu innan sömu stofnunar orkar verulega tvímælis vegna vanhæfis faggildingarinnar (sjá kafla D4). Hið sama á að ýmsu leyti við um mælifræðiþátt stofnunarinnar. Uppbygging mælifræðiþáttarins hefur á undanförnum árum ekki verið með þeim hætti sem gert var ráð fyrir í upphafi og nauðsynleg er og gæði vinnu stofnunarinnar á þessu sviði eru ekki ásættanleg.
C. Endurskoðun á tilteknum sviðum eftirlits
Á starfstímabili sínu hefur ráðgjafarnefndin farið yfir ýmsa þætti eftirlits og má þar helst nefna eftirlit með matvælum, eftirlit með bátum og skipum, eftirlit á sviði byggingamála, vinnueftirlit og eftirlit á vegum Eftirlitsstofnunar EFTA.
1. Matvælaeftirlit
Stærsta verkefni nefndarinnar á fyrsta skipunartímabilinu var án efa endurskoðun matvælaeftirlits. Ríkisstjórnin samþykkti á fundi sínum um miðjan desember 1999, að tillögu umhverfisráðherra, að fela nefndinni að endurskoða matvælaeftirlit í landinu, með það fyrir augum að einfalda það og gera það skilvirkara. Nefndin ákvað að fela einum nefndarmanni, Ágústi Þór Jónssyni, að leiða það starf, í samráði við Orra Hauksson og Hauk Ingibergsson. Þeir þrír mynduðu með sér vinnuhóp um málið. Síðan þá hefur miklum hluta af starfsorku nefndarinnar, fyrst og fremst milli funda hennar en einnig á fundum, verið varið í það mál. Unnið var við málið með ráðuneytisstjórum sjávarútvegsráðuneytisins, umhverfisráðuneytisins og landbúnaðarráðuneytisins og að þeirra ráði sérstaklega með forstöðumanni matvælasviðs Hollustuverndar, yfirdýralækni og forstöðumanni Fiskistofu. Vinnuhópurinn úr eftirlitsnefndinni fór með hinum þremur síðastnefndu sérstaka ferð til Bretlands, Noregs og Danmerkur til að kynna sér skipan matvælaeftirlits í þessum löndum.
Meginniðurstaða þessa starfs var kynnt í skýrslu nefndarinnar til forsætisráðherra og umhverfisráðherra. Í skýrslunni er lagt til að allt matvælaeftirlit í landinu verði sameinað í einni stofnun. Sameining þessi fæli í sér að starfsemi á verksviði þriggja ráðuneyta og allra sveitarfélaga færðist til einnar stofnunar á hendi eins ráðherra. Nefndin taldi að tillagan myndi leiða til betra eftirlits og stuðla að aukinni fjárhagslegri og faglegri samþættingu eftirlits með matvælum, hinu opinbera og eftirlitsþolum til hagsbóta. Þá myndu tillögurnar leiða til þess að í meira mæli yrði leitað til faggiltra skoðunarstofa í matvælaeftirliti. Skýrslan var lögð fram í ríkisstjórn og hefur í kjölfar þess verið unnið við nánari útfærslu þessara hugmynda, m.a. með gerð frumvarpsdraga sem útfæra nánar þessar tillögur. Haft hefur verið samráð við fulltrúa sveitarfélaga um þessar breytingar.
2. Bátar og skip
Eigendur báta og skipa hafa á undanförnum árum ítrekað óskað eftir að eftirlit með bátum og skipum verði einfaldað og gert skilvirkara. Fjölmargir opinberir aðilar hafa skoðað ólíka þætti báta og skipa, með tilheyrandi útgjöldum fyrir útgerðina, jafnt í beinhörðum peningum vegna útlagðs kostnaðar og vegna óþarflega langrar landlegu. Nefndin heimsótti Siglingastofnun og Póst- og fjarskiptastofnun og kynnti sér starfsemi þeirra, en báðar stofnanirnar hafa á hendi eftirlit með bátum og skipum. Þá hafa Fiskistofa og Hollustuvernd eftirlit um borð í bátum og skipum. Nefndin ákvað, í framhaldi af heimsóknunum og áframhaldandi samskiptum við stofnanirnar, að eiga frumkvæði að því að samræma og samþætta eftirlit um borð í bátum og skipum.
Í kjölfar ákvörðunar ríkisstjórnarinnar um að vinna að málinu var komið á fót vinnuhópi sem í áttu sæti fulltrúar Siglingastofnunar, Póst- og fjarskiptastofnunar, Fiskistofu og Hollustuverndar auk nefndarinnar. Vinnuhópurinn hóf störf í byrjun árs 2001 og hefur frá þeim tíma verið unnið ötullega við það á vegum stofnananna að hanna nýtt eftirlitskerfi og ganga frá nauðsynlegum skoðunarhandbókum og öðrum leiðbeiningum, þannig að unnt verði að fela einum aðila að skoða alla þá þætti sem opinberir aðilar gera kröfu um að séu skoðaðir um borð í bátum og skipum. Starfsmenn Siglingastofnunar hafa borið hitann og þungann af þessari vinnu, enda langstærsti hluti eftirlitsins á vegum þeirrar stofnunar.
Nú er svo komið að ný kerfissetning á eftirlitinu hefur verið gerð og lokið er að mestu vinnu við helstu skoðunarhandbækur og leiðbeiningarskjöl. Þess er því vænst að viðkomandi ráðuneyti taki endanlega ákvörðun um að beita sér fyrir að eftirliti með bátum og skipum verði breytt. Við nýja kerfissetningu eftirlitsins með bátum og skipum hefur verið farið að leiðbeiningum í lögum og reglum um opinberar eftirlitsreglur. Gert er ráð fyrir að allt tæknilegt eftirlit verði falið faggiltum skoðunarstofum og flokkunarfélögum sem vinna eiga í samræmi við skoðunarhandbækur og leiðbeiningar sem gefnar eru út af Siglingastofnun, Hollustuvernd, Póst- og fjarskiptastofnun og Fiskistofu. Skoðunarstofurnar og flokkunarfélögin skila niðurstöðum skoðana til viðkomandi stofnunar sem tekur ákvörðun um aðgerðir í samræmi við niðurstöður í skýrslum. Siglingastofnun mun annast rekstur gagnagrunns sem í eru allar upplýsingar um báta og skip, þar með talið allar teikningar, skýrslur og önnur opinber gögn sem tengjast hverjum báti eða skipi fyrir sig. Aðrar stofnanir munu hafa aðgang að gagnagrunninum og mun hver stofnun um sig annast allar stjórnvaldsaðgerðir, hver á sínu sviði, eins og verið hefur. Hagræðingin felst hins vegar í því að einn aðili innir allt tæknilegt eftirlit af hendi og skilar skýrslu til hvers stjórnvalds um sig. Eigendur báta og skipa þurfa því aðeins að eiga samskipti við einn eftirlitsaðila.
3. Byggingamál
Nefndin telur rétt að kannað sé hvort ekki sé rétt að sameina þær stofnanir sem koma að byggingamálum í eina byggingastofnun. Jafnframt verði tryggt að kröfur um byggingar verði skýrari og aðgengilegri en nú er og að ólíkum kröfum verði ekki beitt milli byggingarumdæma.
Ráðgjafarnefndin hefur haft samráð við umhverfisráðuneytið um þetta mál, allt frá því að lögunum um Brunamálastofnun var breytt vorið 2000. Í byrjun þessa árs hófst, undir forystu umhverfisráðuneytisins, vinna við heildarendurskoðun laga á byggingasviði. Forsætisráðuneytið tilnefndi einn nefndarmanna til setu í nefndinni sem vinnur að þeirri endurskoðun. Eru miklar vonir bundnar við þetta starf, um einföldun í eftirliti.
4. Vinnueftirlit
Nefndin sendi félagsmálaráðherra erindi um málið í febrúar 2001 og lagði áherslu á að mikilvægt væri að það eftirlit sem Vinnueftirlit ríkisins hefur með höndum verði endurmetið með sama hætti og annað opinbert eftirlit í landinu. Þá tók nefndin fram að hún væri þeirrar skoðunar að brýnt væri að fá fram hið þjóðhagslega mat á einstökum þáttum þess eftirlits sem Vinnueftirlitið fer með, í samræmi við ákvæði 3. gr. laganna um opinbert eftirlit og ákvæði reglugerðar um sama efni. Í kjölfar þessa bréfs funduðu fulltrúar nefndarinnar með félagsmálaráðherra og kom þá fram að fyrirhuguð væri heildarendurskoðun á lögunum um Vinnueftirlitið. Þeirri vinnu mun enn ekki lokið af hálfu félagsmálaráðuneytisins. Nefndin leggur ríka áherslu á að lokið verði við þá endurskoðun og að starfi Vinnueftirlitsins verði settur rammi í samræmi við efni og anda laganna um opinberar eftirlitsreglur.
5. Eftirlit á vegum Eftirlitsstofnunar EFTA
Nefndin samþykkti því að taka til athugunar eftirlit Eftirlitsstofnunar EFTA, með það fyrir augum að koma í veg fyrir tvöföldun eftirlits og tryggja hagkvæmni fyrir þá sem eftirlitið beinist að. Nefndin sendi þrjá fulltrúa til funda með Eftirlitsstofnuninni í Brussel, til að kynna sjónarmið nefndarinnar að þessu leyti. Til undirbúnings fundunum var boðað til funda með forsvarsmönnum helstu eftirlitsstofnana og með fulltrúum hagsmunasamtaka atvinnulífsins. Á fundum nefndarmanna í Brussel var sjónarmiðum nefndarinnar og íslenskra aðila um eftirlitsstarfsemi og skipulag hennar komið á framfæri við Eftirlitsstofnunina. Lögð var áhersla á þrjá meginþætti. Í fyrsta lagi að gætt yrði hófs í eftirliti gagnvart þeim markmiðum sem stefnt væri að þannig að eftirlit af hálfu ESA stæði ekki í vegi fyrir framþróun eftirlitsaðferða og nýjungum á því sviði. Í annan stað var bent á mikilvægi þess að eftirlit væri sambærilegt milli ríkja svo ekki sköpuðust ójafnar samkeppnisaðstæður vegna ólíkrar beitingar reglna. Í þriðja lagi var bent á mikilvægi þess að hófs yrði gætt í beinu eftirliti með fyrirtækjum og þar sem slíkt væri óhjákvæmilegt yrði það unnið með eftirlitsstjórnvöldum á viðkomandi sviði á Íslandi, til að koma í veg fyrir óþarfa tvíverknað og kostnað fyrir þá sem eftirlitið beindist að. Þá voru kynnt ákvæði laga og reglugerðar um opinberar eftirlitsreglur og Eftirlitsstofnuninni bent á að þau ákvæði byndu hendur íslenskra eftirlitsstjórnvalda. Af hálfu Eftirlitsstofnunarinnar var tekið jákvætt í athugasemdir nefndarinnar og var aðferðafræði ESA útskýrð og lögð áhersla á það meginmarkmið stofnunarinnar að tryggja að samningsaðilar stæðu við samningsskuldbindingar sínar, samkvæmt EES-samningnum.
Fulltrúar nefndarinnar notuðu tækifærið í Brussel og funduðu með sérfræðingum framkvæmdastjórnar ESB sem sinna eftirlitsmálum og umbótum í reglusetningu. Þeim voru kynnt lögin um opinberar eftirlitsreglur og starf ráðgjafarnefndarinnar. Fram kom mikill áhugi þeirra á starfi af þessum toga, en Evrópusambandið hefur unnið að átaksverkefnum í umbótum í reglusetningu og einföldun á eftirliti. Ekki er ólíklegt að vinna ESB á þessu sviði geti snert Ísland í fyllingu tímans, ef áhrifa nýrra áherslna í reglusetningu og eftirliti fer að gæta í ESB-löggjöf sem síðar er tekin upp í EES-samninginn. Þá var fundað með starfsmönnum sendiráðsins í Brussel til að kynna þeim sjónarmið nefndarinnar svo þeir geti tekið mið af þeim við umfjöllun á þeim fjölþættu eftirlitsreglum sem eiga uppruna hjá Evrópusambandinu.
Ljóst er að mikilvægt er að áfram verði samráð milli ESA og ráðgjafarnefndarinnar um eftirlitsmál, enda nauðsynlegt fyrir ráðgjafarnefndina að horfa til eftirlits á vettvangi ESA, rétt eins og til annars eftirlits, ef hafa á heildarmynd af eftirlitsmálum í landinu. Þá er mikilvægt að hafa náið samráð við Evrópusambandið um starf þess á sviði umbóta í reglusetningu og einföldun á eftirliti.
D. Umsagnir nefndarinnar um einstaka þætti eftirlits
Á skipunartíma nefndarinnar var áhersla lögð á að tryggja framkvæmd laganna um opinberar eftirlitsreglur og þrýsta á um endurskoðun gildandi reglna um opinbert eftirlit. Þá átti nefndin frumkvæði að skoðun á tilteknum sviðum. Nefndin vann umsagnir fyrir þau ráðuneyti sem eftir því óskuðu og kom til þeirra ábendingum um það sem hún taldi að betur mætti fara. Nefndin kom einnig sjónarmiðum sínum á framfæri við þingnefndir sem fjölluðu um frumvörp sem gerðu ráð fyrir opinberu eftirliti og átti í nokkrum tilvikum frumkvæði að því að benda ráðuneytum og þingnefndum á að mat, samkvæmt lögum og reglugerð, á eftirlitsþáttum þyrfti að fara fram.
Í umsögnum nefndarinnar var almennt lögð áhersla á að uppfyllt yrðu ákvæði 3. gr. laganna um opinbert eftirlit þess efnis að þjóðhagslegt mat færi fram áður en nýjar eftirlitsreglur yrðu settar. Þá benti nefndin almennt á nauðsyn þess að lög heimiluðu eftirlitsstjórnvöldum að fela skoðunarstofum að framkvæma eftirlit, ef stjórnvöld kysu svo við að hafa. Þá var lögð áhersla á að ábyrgð á eftirliti væri skýr og að forðast yrði að tvöfalda eftirlit.
Ráðgjafarnefndin fjallaði um ýmis frumvörp til laga á síðustu þremur árum. Verður hér á eftir vikið stuttlega að stærstu og umfangsmestu málunum sem nefndin kom að með þessum hætti.
1. Kvikmyndaskoðun
Menntamálaráðherra tók málaleitan nefndarinnar vel og hóf í kjölfarið vinnu við frumvarp til laga, þar sem Kvikmyndaskoðun var lögð af. Umrætt frumvarp var samþykkt sem lög frá Alþingi.
2. Fjármálaeftirlit
Ráðgjafarnefndin fjallaði, í desember 2001, um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 99/1999, um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum. Umrædd lagabreyting fól í sér hækkun á framlagi eftirlitsskyldra aðila til Fjármálaeftirlitsins, í samræmi við hið lögbundna ferli gjaldtökuákvarðana samkvæmt lögunum um fjármálaeftirlit. Nefndin gerði margháttaðar athugasemdir við frumvarpið.
Bent var á að frumvarpið gerði ráð fyrir umtalsverðri aukningu í eftirliti af hálfu Fjármálaeftirlitsins, án þess að fram hefði farið þjóðhagslegt mat á þörf fyrir það með þeim hætti sem lög nr. 27/1999 og reglugerð nr. 812/1999 kveða á um. Hvergi kæmi fram í skýrslu Fjármálaeftirlitsins hagsmunamat eða forgangsröðun í eftirliti, sem þó væri eðlilegt að gera ráð fyrir í ljósi verulegrar aukningar á umfangi eftirlitsins. Þá lýsti ráðgjafarnefndin verulegum efasemdum um stjórnskipulag og tekjuöflunarkerfi Fjármálaeftirlitsins. Með lögum nr. 87/1998 var stofnunin sett undir sjálfstæða stjórn og þar með undanskilin stjórnskipulegri ábyrgð og eftirliti viðskiptaráðherra. Um leið var samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila komið á fót til að veita stjórn stofnunarinnar ákveðið mótvægi og aðhald. Reynslan hefði hins vegar sýnt að Fjármálaeftirlitinu hefði í reynd verið gefið sjálfdæmi um gjaldtöku, enda virðist viðskiptaráðherra tæpast hafa heimild til að víkja frá tillögum Fjármálaeftirlitsins um gjaldskrárhækkanir, skv. 3. mgr. 2. gr. Þessi skipan svipti ríkisstjórn og Alþingi þeim áhrifum sem fjárstjórn fjárlaga ætlar þeim annars að hafa á vöxt og viðgang stofnana hins opinbera.
Ráðgjafarnefndin lýsti verulegum efasemdum um að kostir þess að skipa eftirlitsstofnunum hins opinbera til hliðar við hið almenna stjórnkerfi ríkisins yfirgnæfðu þann alvarlega annmarka á þeirri skipan að slíkar stofnanir lúta ekki stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra og um leið þeirri ábyrgð sem einungis hann getur borið gagnvart Alþingi. Slíkar stofnanir eru m.ö.o. undanskildar því aðhaldi sem Alþingi er á grundvelli þingræðisvenjunnar ætlað að veita framkvæmdavaldinu. Sjálfstæð stjórn eftirlitsstofnunar felur í sér hættur út frá eftirlitspólitísku sjónarmiði og hefur að auki þau áhrif að auðvelda sjálftöku stofnunarinnar á tekjuhlið.
3. Raforkumál
Nefndin benti á að í frumvarpinu væri farin sú leið að skilja að hagrænt og tæknilegt eftirlit og fela hagræna þáttinn Orkustofnun og tæknilega þáttinn Löggildingarstofu. Nefndin taldi nokkuð skorta á að fullnægjandi röksemdir hefðu verið færðar fram fyrir því að aðskilja stjórnvaldsþáttinn í eftirliti með fyrirtækjunum með þessum hætti, enda ljóst að þessi aðskilnaður hefði í för með sér tvískiptingu þess eftirlits sem fyrirtækin í atvinnugreininni verða fyrir. Ítarlegri hagkvæmnisathugun á valkostum í eftirlitsmálum í mati ráðuneytisins í gátlista hefði gefið betri stoð við vægi á hagkvæmni þessara tveggja kosta í fyrirkomulagi eftirlitsins. Nefndin taldi engin efnisleg rök hafa verið færð fyrir því að hlutverk eftirlitsstjórnvalds væri aðgreint með fyrrgreindum hætti og lagði til að þær skyldur sem Orkustofnun og Löggildingarstofu væru faldar í 24. og 28. gr. frumvarpsins yrðu faldar einni stofnun.
4. Löggildingarstofa og starfsemi hennar
Löggildingarstofa hefur með höndum faggildingu, lögmælifræði og hagnýta mælifræði. Samkvæmt lögum um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu, nr. 134/1995, hefur Löggildingarstofa með höndum opinbera markaðsgæslu á þeim sviðum sem sérlög fela ekki öðrum stjórnvöldum slíkt hlutverk. Þá ber Löggildingarstofu að annast heildarskipulag opinberrar markaðsgæslu í samvinnu við önnur eftirlitsstjórnvöld með það að markmiði að tryggja hagkvæmni og samhæfingu í markaðseftirliti og hafa forgöngu um samráð ef stjórnvaldshlutverk er í höndum fleiri en eins eftirlitsstjórnvalds. Þá er Löggildingarstofa eftirlitsstjórnvald á sviði rafmagnsöryggis og hefur með höndum eftirlit með framkvæmd laga um rafrænar undirskriftir, svo nokkuð sé nefnt.
Hlutverk Löggildingarstofu er því margþætt og gegnir stofnunin lykilhlutverki í því að tryggja að útflutningsstarfsemi þjóðarinnar á öllum sviðum sé búið rétt alþjóðlegt umhverfi hvað varðar eftirlit og samræmismat. Þá er ljóst að vandað starfsumhverfi faggildingar og mælifræði skiptir miklu máli til að tryggja að kerfisbreytingar þær sem nú er unnið að á sviði eftirlits með bátum og skipum og í byggingamálum skili tilætluðum ávinningi. Eins er ljóst að vandað samráð og samhæfing eftirlitsstjórnvalda, undir leiðsögn Löggildingarstofu, yrði mikill ávinningur fyrir uppbyggingu skilvirks markaðseftirlits.
Ráðgjafarnefndin hefur ítrekað á undanförnum árum lagt áherslu á mikilvægi Löggildingarstofu í opinberu eftirliti og það lykilhlutverk sem hún verður að gegna til að unnt sé að koma fram umbótum, hagræðingu og aukinni fagmennsku í opinberu eftirliti. Ástæða er til að ítreka að efla verður og bæta við starf stofnunarinnar á sviði mælifræði og tryggja að hún geti gegnt hlutverki sínu í samræmi við alþjóðlegar viðmiðanir.
Ráðgjafarnefndin vill einnig benda á að núverandi skipulag Löggildingarstofu, þar sem faggildingarstarfsemin er hluti af verkefnum stofnunarinnar, orkar tvímælis þar sem hlutleysi og hæfi faggildingarstarfseminnar eru meginforsenda þess að alþjóðleg viðurkenning fáist. Það orkar einnig tvímælis, svo ekki sé meira sagt, að sama stofnun tryggi rekjanleika mælinga til alþjóðlegra mælistaðla og framkvæmi einnig hæfnismat á starfsemi stofnunarinnar þar sem rekjanleiki og áreiðanleiki rekjanleikans eru mikilvægir þættir í hæfnismatinu. Stofnunin verður með þessu skipulagi dómari yfir eigin verkum. Nauðsynlegt er að kanna nánar þetta fyrirkomulag.
Á undanförnum misserum hafa aðstæður stofnunarinnar ekki þróast eins og nefndin telur nauðsynlegt til þess að tryggja að unnt verði að halda áfram á þeirri braut kerfisbreytinga sem hafnar eru í anda laga um opinberar eftirlitsreglur, eins og vikið var að í kafla V.B.3 hér að framan.
5. Birting eftirlitsreglna af erlendum uppruna
Umræddar reglur eru til mikils hægðarauka fyrir atvinnulífið, þar sem þær byggjast á alþjóðlega viðurkenndum viðmiðum og hafa því í för með sér þann ávinning að samræmd beiting þeirra tryggir viðurkenningu hvarvetna í álfunni. Eigandi loftfars skráðs á Íslandi á þannig mikið undir því að skoðun á útbúnaði vélar hafi farið fram með viðurkenndum hætti á grundvelli samræmdra reglna. Beiting hinna samræmdu reglna er forsenda þess að eigandinn geti leigt vélina til annarra landa og fengið að fljúga um lofthelgi annarra ríkja. Með sama hætti er það mikilvægt að skip, sem ganga kaupum og sölum milli ríkja, séu útbúin með þeim hætti að öryggi þeirra sé tryggt og að ekki þurfi kostnaðarsama ástandsskoðun og endurnýjun á búnaði þegar skip er keypt að utan. Fullvissa um að byggingavörur séu framleiddar í samræmi við staðla er forsenda þess að markaðsaðgangur fyrir þær sé tryggður. Þá felst í umræddum reglum að unnt á að vera að einfalda og stytta regluverkið í landsrétti að mun, þar sem unnt á að vera að vísa í því til alþjóðlega viðurkenndra viðmiða um gæði, gerð og búnað.
Gildi reglna af þessum toga er hins vegar í besta falli óljóst að íslenskum rétti. Ákvæði laga um birtingu laga og annarra stjórnvaldsfyrirmæla, nr. 64/1943, hafa verið túlkuð þannig að til að alþjóðlegar reglur af því tagi sem hér um ræðir geti talist bindandi hér á landi þurfi þær samsvarandi birtingarháttu og þar er greint. Í því skyni var birtingarlögunum breytt með lögum nr. 95/1994 og 63/2001, þar sem sett voru sérákvæði um birtingu EES-gerða.
Þær reglur sem hér um ræðir hafa á hinn bóginn mikla sérstöðu. EES-gerðir hafa í flestum tilvikum í för með sér efnisreglur og því var óhjákvæmilegt að setja sérreglur þar um. Í því tilviki sem hér um ræðir er hins vegar fyrst og fremst um að ræða tæknilegar útfærslureglur, fremur en efnisreglur. Umfang þeirra og tæknileiki endurspegla breytingar í atvinnuháttum og sífellt flóknari viðmið í framleiðslu og þjónustu. Almennt hafa þessar reglur ekki verið leiddar í lög hér á landi með hefðbundnum hætti. Í sumum tilvikum er vísað til þeirra í reglugerðum, í öðrum eru hlutar þeirra þýddir og settir sem reglugerð, en umfang þeirra og tíðni breytinga er slíkt að ekki er unnt að koma við þýðingu og birtingu þeirra með venjubundnum hætti. Umfangið hleypur á þúsundum blaðsíðna í hverju tilviki og kostnaður við birtingu yrði gífurlegur. Þá er ótalinn kostnaður við þýðingu. Þá er það staðreynd að reglurnar breytast með slíkum hraða að jafnvel þótt þýðingu yrði komið við, væri henni ólokið þegar ný útgáfa reglnanna liti dagsins ljós. Af því leiddi að íslensk fyrirtæki væru alltaf að vinna með úreltar reglur, en slíkt skapar verulega hættu fyrir markaðsaðgang erlendis. Tvö atriði skipta því í reynd höfuðmáli: Að unnt sé að beita fyrrgreindum reglum með sama hætti hér á landi og í öðrum löndum og að komast megi hjá sérstakri þýðingu og birtingu þessara reglna hér á landi, án þess að réttaröryggi þeirra sem með reglurnar fara verði lakara eftir en áður.
Ljóst er að núverandi staða veldur skaðlegri réttaróvissu, jafnt fyrir fyrirtæki og einstaklinga og fyrir hið opinbera. Þá er veruleg hætta á því að núverandi staða kalli á að eftirlitsstofnanir hins opinbera leggi óþarflega mikinn mannafla og fé í að staðfæra umræddar reglur að einhverju leyti, en án þess að íslensk fyrirtæki njóti þess ávinnings sem felst í því að farið sé að reglunum í einu og öllu. Allt veldur þetta óþarfa kostnaði í opinberri eftirlitsstarfsemi, sem er ekki í samræmi við meginreglu laga nr. 27/1999.
VI. Áhrif laganna og verkefnin framundan
Breytingar á verklagi við gerð eftirlitsreglna, eins og skilgreint er í lögunum um opinberar eftirlitsreglur, er langtímaverkefni. Ráðgjafarnefndin telur margt hafa áunnist í þessu efni, en enn er það regla fremur en undantekning að drög að reglugerðum eða frumvörp til laga séu lögð fram án þess að fram hafi farið þjóðhagslegt mat á eftirlitsþætti draganna. Því blasir við að bæta þarf verklag í þessum efnum.
Ráðgjafarnefndin telur eðlilegt að hafa stöðugt til endurskoðunar reglugerðina um opinbert eftirlit og þann gátlista sem þar er settur fram í fylgiskjali og felur í sér leiðbeiningar til handa stjórnvöldum til að fara eftir við hið þjóðhagslega mat. Slík hjálpartæki eiga ávallt að vera eins einföld og skýr og kostur er. Eðlilegt er því að gátlistinn verði endurskoðaður í ljósi reynslunnar og við þá endurskoðun verði tekið mið af athugasemdum þeirra sem hafa notað hann.
Á hinn bóginn er nauðsynlegt að komið verði á samræmdu vinnulagi við framkvæmd mats á þjóðhagslegum áhrifum laga- og reglugerðarfrumvarpa og stuðlað að því að reglugerðarmat verði notað sem hluti af ákvörðunarferli við setningu og endurmat á áhrifum eftirlitsreglna. Þannig er mikilvægt að hið þjóðhagslega mat liggi ávallt fyrir ráðherra, áður en hann setur reglugerð, og fyrir ríkisstjórn, áður en fjallað er um hvort frumvarp skuli lagt fyrir Alþingi. Þá er eðlilegt að þingmannafrumvörp sæti sömu athugun. Nefndin lítur svo á að á fyrsta skipunartímabili nefndarinnar hafi þessi ferill verið hafinn en að gera verði ráð fyrir að áfram verði haldið þegar ný nefnd verður skipuð. Mikilvægt er að fullt aðhald verði veitt af hálfu nýrrar ráðgjafarnefndar í þessu efni og að hún njóti við það verkefni óskoraðs stuðnings ríkisstjórnar, Alþingis, einstakra alþingismanna og nefndarformanna og starfsmanna þingnefnda. Þrátt fyrir að ekki hafi náðst fullnægjandi árangur í að fá fram hið þjóðhagslega mat á þessum fyrstu þremur starfsárum, má minna á að með lögunum um opinbert eftirlit var bryddað upp á algerlega nýrri hugsun um efnistakmarkanir á frumvörpum til laga og reglugerða. Því má vænta þess að betur gangi þegar hin nýja hugsun hefur fest sig í sessi.
Verkefni á sviði opinbers eftirlits munu stöðugt halda áfram að aukast. Jafnframt hefur rutt sér til rúms aukin áhersla á umbætur í reglusetningu í öllum vestrænum ríkjum. Með setningu laganna árið 1999 skipaði Ísland sér í fremstu röð OECD-ríkja hvað þetta varðar. Mikilvægt er að áfram verði unnið að því að fylgjast með þróun á þessu sviði, jafnt innan OECD og innan Evrópusambandsins. Þá er ljóst að með EES-samningnum og samningnum um Alþjóðaviðskiptastofnunina skuldbatt Ísland sig til þess að við setningu eftirlitsreglna skyldi vísað sem kostur er til evrópskra eða alþjóðlegra staðla, til að einfalda regluverk, auka gagnsæi þess og samræma regluverk í ólíkum löndum. Til þess að þetta gangi eftir þarf að auka kynningu á stöðlum innan stjórnsýslunnar, svo stjórnvöldum sé ljóst í hversu ríkum mæli unnt er að byggja á stöðlum við gerð eftirlitsreglna. Þá hefur sú þróun átt sér stað að tilkynningakerfi það um drög að lögum og reglugerðum, sem sett var upp með EES- samningnum, hefur breyst á þann veg að nú mun þurfa að tilkynna mat, áþekkt því sem kveðið er á um í lögunum um opinberar eftirlitsreglur, samhliða því sem drög að lögum og reglugerðum eru tilkynnt öðrum samningsríkjum. Sú breyting mun auka á mikilvægi þess að þjóðhagslegt mat verði að sjálfsögðum og eðlilegum hluta undirbúnings nýrrar löggjafar og reglugerða.
Á þessu fyrsta skipunartímabili ráðgjafarnefndarinnar var henni látið í té takmarkað vinnuframlag af hendi forsætisráðuneytisins. Undir lok þessa tímabils fór hins vegar að koma í ljós að nefndin þarf, eigi hún að geta sinnt verkefnum sínum sem skyldi, að geta átt meiri og stöðugri aðgang að vinnuframlagi en formaður og einstakir nefndarmenn geta veitt, ekki síst þar sem verkefni nefndarinnar eru í síauknum mæli kerfisbundin.
Ráðgjafarnefndin leggur til að gripið verði til eftirfarandi aðgerða af hálfu forsætisráðuneytisins við upphaf skipunartíma nýrrar nefndar:
* Kynna þarf frekar efnisákvæði laganna og reglugerðarinnar um opinberar eftirlitsreglur. Í því samhengi þarf að horfa til embættismanna innan stjórnsýslunnar og til starfsmanna Alþingis, jafnt og til þingmanna og til ráðherra. Markmiðið þarf að vera að öllum frumvörpum til laga og reglugerða fylgi mat á þjóðhagslegum áhrifum eftirlits.
* Koma þarf á fót skipulegum samskiptum ráðgjafarnefndarinnar og Alþingis til þess að tryggja að nefndin hafi vitneskju um framlögð frumvörp, sem kunna að fela í sér eftirlitsþætti.
* Tryggja þarf að ráðuneyti sinni ákvæðum laga og reglugerðar um endurskoðun á gildandi eftirlitsreglum. Þá þarf að tryggja að ráðuneyti skili forsætisráðuneytinu yfirliti, í samræmi við ákvæði laganna, um allar gildandi eftirlitsreglur, sem síðan verði haldið dagréttum.
* Kynna þarf helstu markmið laganna og áhrif þeirra á framkvæmd eftirlits, þar með talin áhrif á kerfissetningu eftirlits þegar faggiltar skoðunarstofur eru notaðar við framkvæmd eftirlitsins. Kynna þarf alþjóðastaðla sem fjalla um faggiltar skoðunarstofur og auka á skilning eftirlitsstjórnvalda á því að unnt sé að nota skoðunarstofur til að sinna framkvæmd eftirlits, þrátt fyrir að stjórnvaldshlutverkið sé áfram óskipt hjá stjórnvaldinu.
* Æskilegt væri að ríkisstjórnin samþykkti sams konar verklagsreglur varðandi þjóðhagslegt mat á eftirlitsreglum og nú gilda varðandi áhrif frumvarpa á afkomu ríkissjóðs. Þannig væri tryggt að drögum að stjórnarfrumvarpi fylgdi ávallt mat á eftirlitsþætti frumvarpsins og þjóðhagslegri hagkvæmni hans þegar frumvarp væri lagt fram í ríkisstjórn.
* Kanna þarf möguleika á að styrkja starfsemi nefndarinnar á þann veg að starfsmaður forsætisráðuneytisins vinni með nefndinni.
* Kanna þarf á hvern hátt gerð mats á þjóðhagslegum áhrifum tengist tilkynningakerfi EES um tæknilegar reglugerðir og koma þarf upp verklagsreglum um samvinnu.
