Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 545. máls.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 892 — 545. mál.
um Íslenskar orkurannsóknir.
Stjórnin hefur á hendi stjórn stofnunarinnar og samþykkir fjárhagsáætlun hennar og starfsáætlun fyrir eitt ár í senn. Fjárhagsáætlun skal send ráðherra til staðfestingar.
Þrátt fyrir ákvæði 8. gr. skal ráðherra skipa forstjóra stofnunarinnar fyrir 15. apríl 2003.
1. Inngangur.
Frumvarp þetta er að miklu leyti byggt á skýrslu nefndar sem skipuð var af Valgerði Sverrisdóttur iðnaðarráðherra 11. júní 2001 til að yfirfara skipulag Orkustofnunar með hliðsjón af því aukna stjórnsýsluhlutverki sem stofnuninni hefur verið falið með lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og lögum nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, svo og hlutverki hennar samkvæmt frumvarpi til raforkulaga. Var nefndinni falið að koma með tillögur um framtíðarskipulag stofnunarinnar. Formaður nefndarinnar var Páll Hreinsson prófessor. Aðrir nefndarmenn voru: Eyjólfur Árni Rafnsson, stjórnarformaður Orkustofnunar, Þorkell Helgason orkumálastjóri, Helgi Bjarnason, skrifstofustjóri í iðnaðarráðuneytinu, og Kristín Haraldsdóttir lögfræðingur sem einnig var starfsmaður nefndarinnar. Samhliða frumvarpinu er lagt fram frumvarp til laga um Orkustofnun. Í athugasemdum við frumvarp til laga um Orkustofnun er gerð grein fyrir núverandi skipulagi Orkustofnunar, þeim hagsmunaárekstrum sem kunna að verða í starfsemi Orkustofnunar að áliti nefndarinnar og þeim breytingum á skipulagi stofnunarinnar sem nefndin telur að gera þurfi svo komast megi hjá hagsmunaárekstrum. Um þessi atriði vísast að mestu leyti til þeirrar umfjöllunar.
Iðnaðarráðherra kynnti niðurstöður nefndarinnar á fundi með starfsmönnum Orkustofnunar í maí 2002. Í kjölfarið vann nefndin að frumvarpi til laga um Orkustofnun og frumvarpi til laga um Íslenskar orkurannsóknir. Voru drög að frumvörpum kynnt fyrir stjórnendum og fulltrúum starfsmanna stofnunarinnar á fundi með þeim haustið 2002 þar sem þeim var boðið að senda athugasemdir við frumvörpin. Er afstaða þeirra til frumvarpsdraganna rakin hér eftir því sem efni standa til.
2. Umfjöllun nefndar um skipan lögbundinna verkefna Orkustofnunar um fyrirkomulag á orkurannsóknarhlutanum.
Eins og nánari grein er gerð fyrir í frumvarpi til laga um Orkustofnun komst nefndin að þeirri niðurstöðu að hagsmunaárekstrar geti orðið í starfsemi Orkustofnunar vegna verkefna sem henni eru falin í gildandi lögum. Þeir felist í því að rannsóknasvið stofnunarinnar veiti á ákveðnu stigi þjónustu og komi að mótun verkefnis sem orkumálasvið stofnunarinnar geti á seinni stigum þurft að veita stjórnvöldum umsögn um. Nefndin telur að í þessu sambandi geti vaknað spurning hvort starfsmenn orkumálasviðs geti talist óhlutdrægir til þess að veita umsögn um störf samstarfsmanna sinna á rannsóknasviði. Um frumvarp til raforkulaga, sem lagt hefur verið fram á þessu þingi, segir enn fremur að sala á þjónusturannsóknum og ráðgjöf til orkufyrirtækja fari illa saman við það víðtæka eftirlitshlutverk sem Orkustofnun er ætlað í frumvarpinu. Búast megi við því að hagsmunaárekstrar komi skýrt fram í breyttu starfsumhverfi orkufyrirtækja þar sem samkeppni milli framleiðenda og seljenda raforku sé möguleg. Því sé rétt að skilja að orkumálahluta stofnunarinnar og orkurannsóknarhluta hennar í tvo aðskilda lögaðila.
Um fyrirkomulag á rannsóknarhlutanum segir í álitinu:
„Formið á rannsóknareiningunni getur verið með ýmsu móti og fer það að nokkru eftir markmiðum og skilgreiningu á umfangi einingarinnar hvað helst á við. Í þessu samhengi vill nefndin draga fram nokkur grundvallarsjónarmið:
– Rannsóknasviðið er ein stærsta jarðfræðistofnun landsins og um leið ein öflugasta rannsóknastofnun heims á sviði jarðhita. Á sama hátt eru vatnamælingarnar eina sérfræðistofnunin hér á landi á sínu sviði. Í ljósi hins mikla mannauðs rannsóknasviðsins er því æskilegt að það verði varðveitt sem ein heild.
– Rannsóknasviðið keppir nú á samkeppnismarkaði, enda þótt keppinautarnir séu enn fáir og smáir. Það er afar líklegt, að þróunin verði svipuð og hefur þegar orðið á vatnsorkusviðinu, að einkamarkaðurinn – jarðfræðistofur, verkfræðistofur og aðrir – hasli sér í auknum mæli völl á jarðhitasviðinu. Því þarf að gæta þess að fyrirkomulag rannsóknareiningarinnar sé þannig að hún geti aðlagast slíkri þróun.
– Vatnamælingarnar eru ekki á samkeppnismarkaði enda verður seint komið við samkeppni um eign og rekstur vatnamæla. Að þessu leyti kunna ólík sjónarmið að vera um rekstrarfyrirkomulag vatnamælinga og annarra rannsóknarþátta, sbr. atriðið hér á undan.
– Rannsóknareiningin á að vera fjárhagslega sjálfbær og því ekki að fá fé beint af fjárlögum. Eins og fyrr segir ber að viðhalda því fyrirkomulagi að fé til orkurannsókna í þágu ríkisins fari til stjórnsýslueiningarinnar sem síðan kaupi vinnu af rannsóknareiningunni eða öðrum. Ella munu koma upp sömu vandamál hjá rannsóknareiningunni og kölluðu á skipulagsbreytingarinnar á Orkustofnun í ársbyrjun 1997.
– Sambýli. Ekkert er því til fyrirstöðu að hýsa hinar nýju einingar núverandi Orkustofnunar á einum stað og nýta sameiginlega þá þjónustu sem ekki fer í bága við meginmarkmið aðskilnaðarins og er í samræmi við samkeppnissjónarmið. Af því ætti að vera hagræði að stofnanir ríkisins geti sem mest sameinast um þjónustu.
Nefndin er þeirrar skoðunar að mikilvægt sé að sá aðskilnaður sem hún leggur til fari fram áður en nýtt raforkulagaumhverfi tekur gildi. Nefndin telur m.a. af þeim sökum heppilegast að breytingin gangi snurðulaust fyrir sig; því verði sem minnstar breytingar á rekstrarformi einingarinnar og að verkefni hennar verði í samræmi við núverandi skipurit Orkustofnunar. Nefndin leggur því til að rannsóknareiningin verði opinber stofnun, B-hlutastofnun, og að undir hana heyri vatnamælingar og rannsóknasvið Orkustofnunar. Í ljósi þeirra grundvallarsjónarmiða sem rakin eru að framan telur nefndin mikilvægt að stofnunin verði fjárhagslega sjálfbær og fái ekki fé beint af fjárlögum. Þá verði að hafa rekstrarform rannsóknareiningarinnar áfram til skoðunar með það í huga að tryggja að fyrirkomulagið verði þannig að rannsóknareiningin geti aðlagast sem best þróun á samkeppnismarkaði. Í ljósi þeirrar þróunar telur nefndin einnig rétt að rannsóknareiningin fari með þá hluti í félögum sem Orkustofnun fer nú með og að rannsóknareiningunni verði veitt lagaheimild til að eiga aðild að félögum með takmarkaðri ábyrgð sem starfa á sama sviði og rannsóknareiningin.“
3. Megintillögur frumvarpsins.
3.1. Aðskilnaður rannsóknasviðs Orkustofnunar frá stofnuninni.
Í frumvarpi þessu er lagt til að rannsóknasvið Orkustofnunar verði gert að sjálfstæðri stofnun er beri heitið Íslenskar orkurannsóknir. Eins og nánar er rakið í frumvarpi til laga um Orkustofnun er ekki lagt til að vatnamælingar tilheyri Íslenskum orkurannsóknum eins og nefndin lagði til. Þrátt fyrir að fallast megi á að mikilvægt sé að sem minnstar breytingar verði á skipulagi Orkustofnunar á þessu stigi vega önnur rök þyngra. Veigamestu rökin eru að starfsemi vatnamælinga er að mörgu leyti ólík starfsemi rannsóknasviðsins. Greinir þar helst á milli að starfsemi vatnamælinga felst einkum í söfnun og úrvinnslu grunngagna sem ekki eru unnar í samkeppni við aðra aðila. Starfsemi rannsóknasviðsins er á hinn bóginn að nokkru leyti unnin í samkeppni við aðra aðila, svo sem aðrar stofnanir og verkfræðistofur. Því er mikilvægt að Íslenskar orkurannsóknir geti aðlagað sig sem best að því markaðsumhverfi sem stofnuninni er ætlað að starfa í. Eins og nánar er rakið í athugasemdum við frumvarp til laga um Orkustofnun hafa starfsmenn vatnamælinga lagt til að sérstök stofnun verði sett á fót um starfsemi sviðsins. Eru þar rakin rök gegn slíkri ráðstöfun að sinni en bent á að með því að láta vatnamælingar fylgja Orkustofnun en ekki Íslenskum orkurannsóknum skapast betra svigrúm en ella til að kanna frekar hvort rétt sé að stuðla að meiri samvinnu þeirra aðila sem starfa á svipuðum vettvangi og hvort rétt sé að sameina stofnanir sem að vatnafarsrannsóknum koma.
Í skýrslu nefndarinnar er bent á að stjórnsýsluhlutinn, þ.e. Orkustofnun, og rannsóknarhlutinn, þ.e. Íslenskar orkurannsóknir, geti áfram starfað í sambýli. Telja verður að slíkt fyrirkomulag sé æskilegt til að stuðla að kostnaðarlegu hagræði og áframhaldandi faglegu aðhaldi. Í frumvarpi til laga um Orkustofnun er Orkustofnun heimilað að hafa samvinnu um ýmsa þjónustu við aðrar stofnanir og fyrirtæki. Geta Íslenskar orkurannsóknir því samnýtt ýmsa þjónustu Orkustofnunar, gegn greiðslu til hennar. Af ýmsum ástæðum, ekki hvað síst vegna fyrirkomulags virðisaukaskatts, þykir heppilegast að vista hina sameiginlegu þjónustu á A-hlutastofnuninni Orkustofnun, fremur en á B-hlutastofnuninni Íslenskum orkurannsóknum. Á hinn bóginn stendur því ekkert í vegi að stofnanirnar komi að sameiginlegum rekstri, m.a. með sérstakri rekstrarstjórn hins sameiginlega rekstrar.
3.2. Rekstrarform stofnunarinnar.
Við undirbúning að frumvarpi þessu kom einkum til skoðunar hvort stofna ætti hlutafélag um rannsóknasvið Orkustofnunar eða hvort setja ætti á fót stofnun um starfsemina sem væri fjárhagslega sjálfstæð að öllu leyti. Þriðji möguleikinn væri að setja á fót stofnun sem fengi hluta tekna sinna af fjárlögum. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðs Orkustofnunar við drög að frumvarpi þessu var lagt til að síðastnefnda leiðin yrði farin og að rannsóknarhluti Orkustofnunar ætti að vera ein stofnun. Kom m.a. fram sú afstaða þeirra að rannsóknarhlutar Orkustofnunar hefðu miklu opinberu og samfélagslegu hlutverki að gegna í rannsóknum og gagnavarðveislu sem trúlega yrði alltaf kostuð með fjárveitingum af fjárlögum. Því væri eðlilegt að rannsóknarhlutinn væri ríkisstofnun fremur en hlutafélag. Þá var lögð áhersla á að rannsóknarhlutinn fengi skilgreint hlutverk í lögum sem sá aðili sem sinnir þverfaglegum rannsóknum á orkulindum landsins og nýtingu þeirra með áherslu á jarðvísindaþáttinn. Enn fremur kom fram að fjárveitingar til stofnunarinnar ættu að vera á grundvelli þjónustusamninga við ráðuneytið um vel skilgreind verkefni. Fjárveitingar til grunnstarfsemi stofnunarinnar ættu að koma milliliðalaust til hennar en ekki í gegnum aðra stofnun. Í þessu sambandi var m.a. tekið fram að engin fordæmi væru fyrir því fyrirkomulagi sem hér er lagt til og því mundi stofnun sem slíkar reglur giltu um ekki sitja við sama borð og aðrar stofnanir hvað fjárveitingar varðar. Þar sem sjálfstæð rannsóknastofnun muni heyra undir iðnaðarráðherra væri eðlilegt að þangað leitaði hún með óskir sínar og þarfir. Sama ætti við þegar ráðuneytið þyrfti að fá þjónustu stofnunarinnar. Ítrekað var að æskilegt væri að rannsóknarhlutinn yrði ríkisstofnun þótt aðrir rekstrarmöguleikar kæmu til greina. Þótt fjárveitingar til grunnstarfsemi rannsóknarhlutans kæmu beint til rannsóknastofnunarinnar af fjárlögum útilokaði það ekki B-hluta fyrirkomulag, enda yrði slík fjárveiting langt innan við helming af heildartekjum.
Eins og fram kemur í skýrslu nefndarinnar er afar mikilvægt að Íslenskar orkurannsóknir verði fjárhagslega sjálfstæð stofnun þar sem hún mun starfa á samkeppnismarkaði. Að öðrum kosti er hætta á að þeir hagsmunaárekstrar sem þegar er hætta á að verði í starfsemi Orkustofnunar flytjist yfir á Íslenskar orkurannsóknir. Þá er mikilvægt að ákvörðun um hvaða orkurannsóknir skuli fjármagnaðar af opinberu fé liggi hjá einni stofnun. Sama máli gegnir um allt annað opinbert eða samfélagslegt hlutverk sem rannsóknasviðið sinnir í dag. Geta Íslenskar orkurannsóknir áfram sinnt slíkum verkefnum á grundvelli langtímasamninga við Orkustofnun að uppfylltum samkeppnislegum skilyrðum. Er því ekki fallist á framangreind sjónarmið starfsmanna rannsóknasviðsins og á því byggt í frumvarpi þessu að Íslenskar orkurannsóknir fái engar tekjur af fjárlögum. Það þýðir að stofnunin verður að geta aflað sér tekna líkt og fyrirtæki á samkeppnismarkaði og er því lagt til að hún geti verðlagt þjónustu sína líkt og einkaréttarlegt fyrirtæki á samkeppnismarkaði enda þótt hún verði a.m.k. enn um sinn rekin sem B-hlutastofnun en ekki hlutafélag. Þróun á þeim markaði sem stofnunin starfar á verður svo að leiða í ljós hvort rétt sé að breyta stofnuninni í hlutafélag. Í því sambandi verður að hafa í huga að stofnunin geti þróast og eflst eftir því sem markaðsaðstæður krefja.
3.3. Hlutverk Íslenskra orkurannsókna.
Hlutverki Íslenskra orkurannsókna er lýst í 2. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram að stofnunin eigi að vinna að verkefnum og rannsóknum á sviði náttúrufars, orkumála og annarra auðlindamála eftir því sem stjórn stofnunarinnar ákveður. Eins og fram kemur í kafla 3.2 er Íslenskum orkurannsóknum ekki ætlað að skilgreina og ákveða hvaða rannsóknir skuli fjármagnaðar af opinberu fé. Verður það hlutverk í höndum Orkustofnunar. Hlutverk Íslenskra orkurannsókna á að vera, líkt og hlutverk rannsóknasviðs Orkustofnunar nú er, að selja bæði einkaaðilum og opinberum aðilum rannsóknar- og ráðgjafarþjónustu sína. Mikilvægt er að stjórn Íslenskra orkurannsókna hafi vakandi auga með því hvernig rétt sé að þróa hlutverk stofnunarinnar á markaðnum eftir aðstæðum á honum. Af þeim sökum er leitast við að njörva hlutverk stofnunarinnar ekki of mikið niður heldur halda sem flestum möguleikum opnum. Á það jafnt við um þau verkefni sem stofnunin á að geta tekið þátt í sjálf og um möguleika hennar til að taka þátt í rannsóknar- og þróunarfélögum með takmarkaðri ábyrgð.
3.4. Stjórn Íslenskra orkurannsókna.
Íslenskar orkurannsóknir munu starfa á viðskiptalegum forsendum og er því mikilvægt að starfsskilyrði stofnunarinnar verði sem líkust starfsskilyrðum hlutafélaga. Í frumvarpinu er lagt til að skipuð verði stjórn yfir stofnunina sem hafi sama hlutverki að gegna og stjórnir hlutafélaga hafa. Er ráðherra falið að skipa fimm menn í stjórnina. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðs Orkustofnunar við drög að frumvarpi þessu kom fram að treysta ætti tengsl rannsóknarhlutans og orkuiðnaðarins með því að meiri hluti stjórnar rannsóknarhlutans kæmi frá orkufyrirtækjunum. Þar sem stjórn fyrirtækisins á að gegna rekstrarlegu hlutverki en ekki eingöngu ráðgjafarhlutverki er ekki skynsamlegt að helstu viðskiptaaðilar stofnunarinnar sitji í stjórn þess. Hins vegar getur verið skynsamlegt að mynda ráðgefandi ráð þar sem í eiga sæti fulltrúar helstu viðskiptaaðila stofnunarinnar. Ekki er nauðsynlegt að mæla fyrir um slíkt ráð í lögum.
3.5. Heiti stofnunarinnar.
Í frumvarpi þessu er lagt til að heitið „Orkustofnun“ fylgi stjórnsýsluhlutanum. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðs við frumvarpið kemur fram sú skoðun að heitið „Orkustofnun“ eigi að fylgja rannsóknasviðinu. Í þessu sambandi kemur fram að „Orkustofnun“ hafi um áratugaskeið verið byggt upp sem nafn á vísindalegri jarðfræða- og jarðhitastofnun á alþjóðlega vísu. Með því að rannsóknasviðið geti ekki notað nafnið sé verið að skaða áratuga markaðsstarf erlendis. Taka má undir þessar röksemdir að nokkru leyti. Hins vegar er rétt að miða við að Íslenskum orkurannsóknum kunni síðar að vera breytt í hlutafélag. Heitið með orðinu „stofnun“ á illa við þegar um hlutafélag er að ræða þar sem það ber með sér að um opinberan aðila sé að ræða. Þá má að lokum benda á að þar sem heiti „Orkustofnunar“ er getið í öðrum gildandi lögum vísar það ávallt til þess hluta Orkustofnunar sem ekki er lagt til að skilinn verði frá stofnuninni. Ætti rannsóknastofnunin að erfa það heiti þyrfti því að breyta öðrum lögum og t.d. einnig nýframlögðu frumvarpi til raforkulaga.
Þar sem í ákvæðinu er mælt svo fyrir að stofnunin starfi á viðskiptalegum grundvelli á samkeppnismarkaði gilda einkaréttarlegar reglur um kaup og sölu á þjónustu þeirri sem Íslenskar orkurannsóknir veitir en ekki reglur opinbers réttar um þjónustugjöld.
Æskilegt er að forstjóri Íslenskra orkurannsókna komi til starfa og sinni undirbúningi áður en starfsemi stofnunarinnar hefst. Því er í 2. mgr. gert ráð fyrir að forstjórinn verði skipaður fyrir 15. apríl 2003.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Tilgangur frumvarpsins er að skilgreina hlutverk og skyldur nýrrar stofnunar, Íslenskar orkurannsóknir. Stofnunin, sem er í dag rannsóknasvið Orkustofnunar, mun alfarið standa undir eigin rekstri, þ.m.t. lífeyrisskuldbindingum með gjaldtöku fyrir rannsóknir og ráðgjöf fyrir verkkaupendur. Vera kann að einhver kostnaður komi til við aðskilnaðinn frá Orkustofnun og verða Íslenskar orkurannsóknir því að gera ráð fyrir kostnaðinum við setningu gjaldskrár. Ef útseld vinna Íslenskra orkurannsókna til ríkisfyrirtækja hækkar af þessum sökum er gert ráð fyrir að sú hækkun verði óveruleg og rúmist innan ramma viðkomandi stofnunar.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að þau hafi teljandi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 892 — 545. mál.
Frumvarp til laga
um Íslenskar orkurannsóknir.
(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)
1. gr.
Íslenskar orkurannsóknir eru sérstök ríkisstofnun sem heyrir undir yfirstjórn iðnaðarráðherra.2. gr.
3. gr.
Stjórnin hefur á hendi stjórn stofnunarinnar og samþykkir fjárhagsáætlun hennar og starfsáætlun fyrir eitt ár í senn. Fjárhagsáætlun skal send ráðherra til staðfestingar.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
7. gr.
8. gr.
Ákvæði til bráðabirgða.
Þrátt fyrir ákvæði 8. gr. skal ráðherra skipa forstjóra stofnunarinnar fyrir 15. apríl 2003.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
1. Inngangur.
Frumvarp þetta er að miklu leyti byggt á skýrslu nefndar sem skipuð var af Valgerði Sverrisdóttur iðnaðarráðherra 11. júní 2001 til að yfirfara skipulag Orkustofnunar með hliðsjón af því aukna stjórnsýsluhlutverki sem stofnuninni hefur verið falið með lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og lögum nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, svo og hlutverki hennar samkvæmt frumvarpi til raforkulaga. Var nefndinni falið að koma með tillögur um framtíðarskipulag stofnunarinnar. Formaður nefndarinnar var Páll Hreinsson prófessor. Aðrir nefndarmenn voru: Eyjólfur Árni Rafnsson, stjórnarformaður Orkustofnunar, Þorkell Helgason orkumálastjóri, Helgi Bjarnason, skrifstofustjóri í iðnaðarráðuneytinu, og Kristín Haraldsdóttir lögfræðingur sem einnig var starfsmaður nefndarinnar. Samhliða frumvarpinu er lagt fram frumvarp til laga um Orkustofnun. Í athugasemdum við frumvarp til laga um Orkustofnun er gerð grein fyrir núverandi skipulagi Orkustofnunar, þeim hagsmunaárekstrum sem kunna að verða í starfsemi Orkustofnunar að áliti nefndarinnar og þeim breytingum á skipulagi stofnunarinnar sem nefndin telur að gera þurfi svo komast megi hjá hagsmunaárekstrum. Um þessi atriði vísast að mestu leyti til þeirrar umfjöllunar.
Iðnaðarráðherra kynnti niðurstöður nefndarinnar á fundi með starfsmönnum Orkustofnunar í maí 2002. Í kjölfarið vann nefndin að frumvarpi til laga um Orkustofnun og frumvarpi til laga um Íslenskar orkurannsóknir. Voru drög að frumvörpum kynnt fyrir stjórnendum og fulltrúum starfsmanna stofnunarinnar á fundi með þeim haustið 2002 þar sem þeim var boðið að senda athugasemdir við frumvörpin. Er afstaða þeirra til frumvarpsdraganna rakin hér eftir því sem efni standa til.
2. Umfjöllun nefndar um skipan lögbundinna verkefna Orkustofnunar um fyrirkomulag á orkurannsóknarhlutanum.
Eins og nánari grein er gerð fyrir í frumvarpi til laga um Orkustofnun komst nefndin að þeirri niðurstöðu að hagsmunaárekstrar geti orðið í starfsemi Orkustofnunar vegna verkefna sem henni eru falin í gildandi lögum. Þeir felist í því að rannsóknasvið stofnunarinnar veiti á ákveðnu stigi þjónustu og komi að mótun verkefnis sem orkumálasvið stofnunarinnar geti á seinni stigum þurft að veita stjórnvöldum umsögn um. Nefndin telur að í þessu sambandi geti vaknað spurning hvort starfsmenn orkumálasviðs geti talist óhlutdrægir til þess að veita umsögn um störf samstarfsmanna sinna á rannsóknasviði. Um frumvarp til raforkulaga, sem lagt hefur verið fram á þessu þingi, segir enn fremur að sala á þjónusturannsóknum og ráðgjöf til orkufyrirtækja fari illa saman við það víðtæka eftirlitshlutverk sem Orkustofnun er ætlað í frumvarpinu. Búast megi við því að hagsmunaárekstrar komi skýrt fram í breyttu starfsumhverfi orkufyrirtækja þar sem samkeppni milli framleiðenda og seljenda raforku sé möguleg. Því sé rétt að skilja að orkumálahluta stofnunarinnar og orkurannsóknarhluta hennar í tvo aðskilda lögaðila.
Um fyrirkomulag á rannsóknarhlutanum segir í álitinu:
„Formið á rannsóknareiningunni getur verið með ýmsu móti og fer það að nokkru eftir markmiðum og skilgreiningu á umfangi einingarinnar hvað helst á við. Í þessu samhengi vill nefndin draga fram nokkur grundvallarsjónarmið:
– Rannsóknasviðið er ein stærsta jarðfræðistofnun landsins og um leið ein öflugasta rannsóknastofnun heims á sviði jarðhita. Á sama hátt eru vatnamælingarnar eina sérfræðistofnunin hér á landi á sínu sviði. Í ljósi hins mikla mannauðs rannsóknasviðsins er því æskilegt að það verði varðveitt sem ein heild.
– Rannsóknasviðið keppir nú á samkeppnismarkaði, enda þótt keppinautarnir séu enn fáir og smáir. Það er afar líklegt, að þróunin verði svipuð og hefur þegar orðið á vatnsorkusviðinu, að einkamarkaðurinn – jarðfræðistofur, verkfræðistofur og aðrir – hasli sér í auknum mæli völl á jarðhitasviðinu. Því þarf að gæta þess að fyrirkomulag rannsóknareiningarinnar sé þannig að hún geti aðlagast slíkri þróun.
– Vatnamælingarnar eru ekki á samkeppnismarkaði enda verður seint komið við samkeppni um eign og rekstur vatnamæla. Að þessu leyti kunna ólík sjónarmið að vera um rekstrarfyrirkomulag vatnamælinga og annarra rannsóknarþátta, sbr. atriðið hér á undan.
– Rannsóknareiningin á að vera fjárhagslega sjálfbær og því ekki að fá fé beint af fjárlögum. Eins og fyrr segir ber að viðhalda því fyrirkomulagi að fé til orkurannsókna í þágu ríkisins fari til stjórnsýslueiningarinnar sem síðan kaupi vinnu af rannsóknareiningunni eða öðrum. Ella munu koma upp sömu vandamál hjá rannsóknareiningunni og kölluðu á skipulagsbreytingarinnar á Orkustofnun í ársbyrjun 1997.
– Sambýli. Ekkert er því til fyrirstöðu að hýsa hinar nýju einingar núverandi Orkustofnunar á einum stað og nýta sameiginlega þá þjónustu sem ekki fer í bága við meginmarkmið aðskilnaðarins og er í samræmi við samkeppnissjónarmið. Af því ætti að vera hagræði að stofnanir ríkisins geti sem mest sameinast um þjónustu.
Nefndin er þeirrar skoðunar að mikilvægt sé að sá aðskilnaður sem hún leggur til fari fram áður en nýtt raforkulagaumhverfi tekur gildi. Nefndin telur m.a. af þeim sökum heppilegast að breytingin gangi snurðulaust fyrir sig; því verði sem minnstar breytingar á rekstrarformi einingarinnar og að verkefni hennar verði í samræmi við núverandi skipurit Orkustofnunar. Nefndin leggur því til að rannsóknareiningin verði opinber stofnun, B-hlutastofnun, og að undir hana heyri vatnamælingar og rannsóknasvið Orkustofnunar. Í ljósi þeirra grundvallarsjónarmiða sem rakin eru að framan telur nefndin mikilvægt að stofnunin verði fjárhagslega sjálfbær og fái ekki fé beint af fjárlögum. Þá verði að hafa rekstrarform rannsóknareiningarinnar áfram til skoðunar með það í huga að tryggja að fyrirkomulagið verði þannig að rannsóknareiningin geti aðlagast sem best þróun á samkeppnismarkaði. Í ljósi þeirrar þróunar telur nefndin einnig rétt að rannsóknareiningin fari með þá hluti í félögum sem Orkustofnun fer nú með og að rannsóknareiningunni verði veitt lagaheimild til að eiga aðild að félögum með takmarkaðri ábyrgð sem starfa á sama sviði og rannsóknareiningin.“
3. Megintillögur frumvarpsins.
3.1. Aðskilnaður rannsóknasviðs Orkustofnunar frá stofnuninni.
Í frumvarpi þessu er lagt til að rannsóknasvið Orkustofnunar verði gert að sjálfstæðri stofnun er beri heitið Íslenskar orkurannsóknir. Eins og nánar er rakið í frumvarpi til laga um Orkustofnun er ekki lagt til að vatnamælingar tilheyri Íslenskum orkurannsóknum eins og nefndin lagði til. Þrátt fyrir að fallast megi á að mikilvægt sé að sem minnstar breytingar verði á skipulagi Orkustofnunar á þessu stigi vega önnur rök þyngra. Veigamestu rökin eru að starfsemi vatnamælinga er að mörgu leyti ólík starfsemi rannsóknasviðsins. Greinir þar helst á milli að starfsemi vatnamælinga felst einkum í söfnun og úrvinnslu grunngagna sem ekki eru unnar í samkeppni við aðra aðila. Starfsemi rannsóknasviðsins er á hinn bóginn að nokkru leyti unnin í samkeppni við aðra aðila, svo sem aðrar stofnanir og verkfræðistofur. Því er mikilvægt að Íslenskar orkurannsóknir geti aðlagað sig sem best að því markaðsumhverfi sem stofnuninni er ætlað að starfa í. Eins og nánar er rakið í athugasemdum við frumvarp til laga um Orkustofnun hafa starfsmenn vatnamælinga lagt til að sérstök stofnun verði sett á fót um starfsemi sviðsins. Eru þar rakin rök gegn slíkri ráðstöfun að sinni en bent á að með því að láta vatnamælingar fylgja Orkustofnun en ekki Íslenskum orkurannsóknum skapast betra svigrúm en ella til að kanna frekar hvort rétt sé að stuðla að meiri samvinnu þeirra aðila sem starfa á svipuðum vettvangi og hvort rétt sé að sameina stofnanir sem að vatnafarsrannsóknum koma.
Í skýrslu nefndarinnar er bent á að stjórnsýsluhlutinn, þ.e. Orkustofnun, og rannsóknarhlutinn, þ.e. Íslenskar orkurannsóknir, geti áfram starfað í sambýli. Telja verður að slíkt fyrirkomulag sé æskilegt til að stuðla að kostnaðarlegu hagræði og áframhaldandi faglegu aðhaldi. Í frumvarpi til laga um Orkustofnun er Orkustofnun heimilað að hafa samvinnu um ýmsa þjónustu við aðrar stofnanir og fyrirtæki. Geta Íslenskar orkurannsóknir því samnýtt ýmsa þjónustu Orkustofnunar, gegn greiðslu til hennar. Af ýmsum ástæðum, ekki hvað síst vegna fyrirkomulags virðisaukaskatts, þykir heppilegast að vista hina sameiginlegu þjónustu á A-hlutastofnuninni Orkustofnun, fremur en á B-hlutastofnuninni Íslenskum orkurannsóknum. Á hinn bóginn stendur því ekkert í vegi að stofnanirnar komi að sameiginlegum rekstri, m.a. með sérstakri rekstrarstjórn hins sameiginlega rekstrar.
3.2. Rekstrarform stofnunarinnar.
Við undirbúning að frumvarpi þessu kom einkum til skoðunar hvort stofna ætti hlutafélag um rannsóknasvið Orkustofnunar eða hvort setja ætti á fót stofnun um starfsemina sem væri fjárhagslega sjálfstæð að öllu leyti. Þriðji möguleikinn væri að setja á fót stofnun sem fengi hluta tekna sinna af fjárlögum. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðs Orkustofnunar við drög að frumvarpi þessu var lagt til að síðastnefnda leiðin yrði farin og að rannsóknarhluti Orkustofnunar ætti að vera ein stofnun. Kom m.a. fram sú afstaða þeirra að rannsóknarhlutar Orkustofnunar hefðu miklu opinberu og samfélagslegu hlutverki að gegna í rannsóknum og gagnavarðveislu sem trúlega yrði alltaf kostuð með fjárveitingum af fjárlögum. Því væri eðlilegt að rannsóknarhlutinn væri ríkisstofnun fremur en hlutafélag. Þá var lögð áhersla á að rannsóknarhlutinn fengi skilgreint hlutverk í lögum sem sá aðili sem sinnir þverfaglegum rannsóknum á orkulindum landsins og nýtingu þeirra með áherslu á jarðvísindaþáttinn. Enn fremur kom fram að fjárveitingar til stofnunarinnar ættu að vera á grundvelli þjónustusamninga við ráðuneytið um vel skilgreind verkefni. Fjárveitingar til grunnstarfsemi stofnunarinnar ættu að koma milliliðalaust til hennar en ekki í gegnum aðra stofnun. Í þessu sambandi var m.a. tekið fram að engin fordæmi væru fyrir því fyrirkomulagi sem hér er lagt til og því mundi stofnun sem slíkar reglur giltu um ekki sitja við sama borð og aðrar stofnanir hvað fjárveitingar varðar. Þar sem sjálfstæð rannsóknastofnun muni heyra undir iðnaðarráðherra væri eðlilegt að þangað leitaði hún með óskir sínar og þarfir. Sama ætti við þegar ráðuneytið þyrfti að fá þjónustu stofnunarinnar. Ítrekað var að æskilegt væri að rannsóknarhlutinn yrði ríkisstofnun þótt aðrir rekstrarmöguleikar kæmu til greina. Þótt fjárveitingar til grunnstarfsemi rannsóknarhlutans kæmu beint til rannsóknastofnunarinnar af fjárlögum útilokaði það ekki B-hluta fyrirkomulag, enda yrði slík fjárveiting langt innan við helming af heildartekjum.
Eins og fram kemur í skýrslu nefndarinnar er afar mikilvægt að Íslenskar orkurannsóknir verði fjárhagslega sjálfstæð stofnun þar sem hún mun starfa á samkeppnismarkaði. Að öðrum kosti er hætta á að þeir hagsmunaárekstrar sem þegar er hætta á að verði í starfsemi Orkustofnunar flytjist yfir á Íslenskar orkurannsóknir. Þá er mikilvægt að ákvörðun um hvaða orkurannsóknir skuli fjármagnaðar af opinberu fé liggi hjá einni stofnun. Sama máli gegnir um allt annað opinbert eða samfélagslegt hlutverk sem rannsóknasviðið sinnir í dag. Geta Íslenskar orkurannsóknir áfram sinnt slíkum verkefnum á grundvelli langtímasamninga við Orkustofnun að uppfylltum samkeppnislegum skilyrðum. Er því ekki fallist á framangreind sjónarmið starfsmanna rannsóknasviðsins og á því byggt í frumvarpi þessu að Íslenskar orkurannsóknir fái engar tekjur af fjárlögum. Það þýðir að stofnunin verður að geta aflað sér tekna líkt og fyrirtæki á samkeppnismarkaði og er því lagt til að hún geti verðlagt þjónustu sína líkt og einkaréttarlegt fyrirtæki á samkeppnismarkaði enda þótt hún verði a.m.k. enn um sinn rekin sem B-hlutastofnun en ekki hlutafélag. Þróun á þeim markaði sem stofnunin starfar á verður svo að leiða í ljós hvort rétt sé að breyta stofnuninni í hlutafélag. Í því sambandi verður að hafa í huga að stofnunin geti þróast og eflst eftir því sem markaðsaðstæður krefja.
3.3. Hlutverk Íslenskra orkurannsókna.
Hlutverki Íslenskra orkurannsókna er lýst í 2. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram að stofnunin eigi að vinna að verkefnum og rannsóknum á sviði náttúrufars, orkumála og annarra auðlindamála eftir því sem stjórn stofnunarinnar ákveður. Eins og fram kemur í kafla 3.2 er Íslenskum orkurannsóknum ekki ætlað að skilgreina og ákveða hvaða rannsóknir skuli fjármagnaðar af opinberu fé. Verður það hlutverk í höndum Orkustofnunar. Hlutverk Íslenskra orkurannsókna á að vera, líkt og hlutverk rannsóknasviðs Orkustofnunar nú er, að selja bæði einkaaðilum og opinberum aðilum rannsóknar- og ráðgjafarþjónustu sína. Mikilvægt er að stjórn Íslenskra orkurannsókna hafi vakandi auga með því hvernig rétt sé að þróa hlutverk stofnunarinnar á markaðnum eftir aðstæðum á honum. Af þeim sökum er leitast við að njörva hlutverk stofnunarinnar ekki of mikið niður heldur halda sem flestum möguleikum opnum. Á það jafnt við um þau verkefni sem stofnunin á að geta tekið þátt í sjálf og um möguleika hennar til að taka þátt í rannsóknar- og þróunarfélögum með takmarkaðri ábyrgð.
3.4. Stjórn Íslenskra orkurannsókna.
Íslenskar orkurannsóknir munu starfa á viðskiptalegum forsendum og er því mikilvægt að starfsskilyrði stofnunarinnar verði sem líkust starfsskilyrðum hlutafélaga. Í frumvarpinu er lagt til að skipuð verði stjórn yfir stofnunina sem hafi sama hlutverki að gegna og stjórnir hlutafélaga hafa. Er ráðherra falið að skipa fimm menn í stjórnina. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðs Orkustofnunar við drög að frumvarpi þessu kom fram að treysta ætti tengsl rannsóknarhlutans og orkuiðnaðarins með því að meiri hluti stjórnar rannsóknarhlutans kæmi frá orkufyrirtækjunum. Þar sem stjórn fyrirtækisins á að gegna rekstrarlegu hlutverki en ekki eingöngu ráðgjafarhlutverki er ekki skynsamlegt að helstu viðskiptaaðilar stofnunarinnar sitji í stjórn þess. Hins vegar getur verið skynsamlegt að mynda ráðgefandi ráð þar sem í eiga sæti fulltrúar helstu viðskiptaaðila stofnunarinnar. Ekki er nauðsynlegt að mæla fyrir um slíkt ráð í lögum.
3.5. Heiti stofnunarinnar.
Í frumvarpi þessu er lagt til að heitið „Orkustofnun“ fylgi stjórnsýsluhlutanum. Í athugasemdum starfsmanna rannsóknasviðs við frumvarpið kemur fram sú skoðun að heitið „Orkustofnun“ eigi að fylgja rannsóknasviðinu. Í þessu sambandi kemur fram að „Orkustofnun“ hafi um áratugaskeið verið byggt upp sem nafn á vísindalegri jarðfræða- og jarðhitastofnun á alþjóðlega vísu. Með því að rannsóknasviðið geti ekki notað nafnið sé verið að skaða áratuga markaðsstarf erlendis. Taka má undir þessar röksemdir að nokkru leyti. Hins vegar er rétt að miða við að Íslenskum orkurannsóknum kunni síðar að vera breytt í hlutafélag. Heitið með orðinu „stofnun“ á illa við þegar um hlutafélag er að ræða þar sem það ber með sér að um opinberan aðila sé að ræða. Þá má að lokum benda á að þar sem heiti „Orkustofnunar“ er getið í öðrum gildandi lögum vísar það ávallt til þess hluta Orkustofnunar sem ekki er lagt til að skilinn verði frá stofnuninni. Ætti rannsóknastofnunin að erfa það heiti þyrfti því að breyta öðrum lögum og t.d. einnig nýframlögðu frumvarpi til raforkulaga.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Þar sem í ákvæðinu er mælt svo fyrir að stofnunin starfi á viðskiptalegum grundvelli á samkeppnismarkaði gilda einkaréttarlegar reglur um kaup og sölu á þjónustu þeirri sem Íslenskar orkurannsóknir veitir en ekki reglur opinbers réttar um þjónustugjöld.
Um 6. gr.
Um 7. og 8. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Æskilegt er að forstjóri Íslenskra orkurannsókna komi til starfa og sinni undirbúningi áður en starfsemi stofnunarinnar hefst. Því er í 2. mgr. gert ráð fyrir að forstjórinn verði skipaður fyrir 15. apríl 2003.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um Íslenskar orkurannsóknir.
Tilgangur frumvarpsins er að skilgreina hlutverk og skyldur nýrrar stofnunar, Íslenskar orkurannsóknir. Stofnunin, sem er í dag rannsóknasvið Orkustofnunar, mun alfarið standa undir eigin rekstri, þ.m.t. lífeyrisskuldbindingum með gjaldtöku fyrir rannsóknir og ráðgjöf fyrir verkkaupendur. Vera kann að einhver kostnaður komi til við aðskilnaðinn frá Orkustofnun og verða Íslenskar orkurannsóknir því að gera ráð fyrir kostnaðinum við setningu gjaldskrár. Ef útseld vinna Íslenskra orkurannsókna til ríkisfyrirtækja hækkar af þessum sökum er gert ráð fyrir að sú hækkun verði óveruleg og rúmist innan ramma viðkomandi stofnunar.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki gert ráð fyrir að þau hafi teljandi áhrif á útgjöld ríkissjóðs.
