Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 654. máls.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 1064 — 654. mál.
um eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra.
Forstjóri, sem ráðherra skipar til fimm ára í senn, fer með stjórn stofnunarinnar, gætir þess að hún starfi í samræmi við gildandi lög og reglugerðir á hverjum tíma og ber ábyrgð á daglegum rekstri.
Heimilt er með sérstökum samningum að fela öðrum tiltekna þætti starfsemi Matvælastofnunar, sbr. 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997.
Starfsmenn Matvælastofnunar og aðrir þeir sem starfa samkvæmt lögum þessum eru bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls.
Ráðherra skal með reglugerð setja nánari fyrirmæli um skipulag matvælaeftirlits, þar á meðal um skiptingu landsins í eftirlitssvæði, sbr. 3. gr., um skipulag Matvælastofnunar og skiptingu hennar í starfsdeildir. Þó skal starfrækt sérstök starfsdeild til að fjalla um heilbrigði dýra og skal yfirdýralæknir veita henni forstöðu.
Á hverri svæðisskrifstofu skal starfa a.m.k. einn dýralæknir.
Matvælastofnun fer með verkefni sem Hollustuvernd ríkisins, yfirdýralækni, Fiskistofu og heilbrigðisnefndum sveitarfélaga (heilbrigðiseftirliti) eru falin samkvæmt lögum um nr. 93/1995, með síðari breytingum, sem og verkefni sem samstarfsráði eru falin samkvæmt sömu lögum.
Eftirfarandi breytingar verða á lögum nr. 93/1995, með síðari breytingum:
1. 2. og 3. málsl. 1. mgr. 8. gr. laganna falla brott.
2. 21. gr. laganna fellur brott.
3. 25. gr. laganna orðast svo:
Matvælastofnun er heimilt að taka gjald vegna kostnaðar við undirbúning, ferðir, skoðun, frágang, sýnatöku og rannsókn sýna vegna matvælaeftirlits, sbr. 22. gr., og opinberra matvælarannsókna. Gjald samkvæmt þessum ákvæðum má taka lögtaki og setur ráðherra reglugerð með nánari ákvæðum um upphæð þess, gjaldskyldu, innheimtu, gjalddaga, lögvernd og annað er lýtur að innheimtu gjaldsins.
4. 30. gr. laganna orðast svo:
Um þvingunarúrræði eftirlitsaðila gilda ákvæði VI. kafla laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
5. Síðari málsliður 31. gr. laganna orðast svo: Um viðurlög gilda að öðru leyti ákvæði VIII. kafla laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Starfsemi rannsóknar- og prófunarstofu Hollustuverndar ríkisins, sem rekin er með stoð í 3. mgr. 18. gr. laga nr. 7/1998, færist til Matvælastofnunar.
Tilkynningarskylda um smithættu skv. 1. mgr. 11. gr. sóttvarnalaga, nr. 19/1997, sbr. 18. gr. laga nr. 93/2002, gildir einnig um Matvælastofnun.
Eftirlitsstörf og staða yfirdýralæknis skulu lúta yfirstjórn þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum en almenn dýralæknisþjónusta yfirstjórn landbúnaðarráðherra.
Eftirlit og framkvæmd laga sem falin eru yfirdýralækni og héraðsdýralæknum í lögum nr. 66/1998 skulu falin Matvælastofnun.
Eftirlitsstörf skulu lúta yfirstjórn þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum en almenn dýralæknisþjónusta yfirstjórn landbúnaðarráðherra.
Eftirlit og framkvæmd laga sem falin eru yfirdýralækni og héraðsdýralæknum í lögum nr. 25/1993, með síðari breytingum, skulu falin Matvælastofnun.
Verkefni sóttvarnardýralæknis og umsjónardýralækna samkvæmt lögum nr. 54/1990, með síðari breytingum, færast til Matvælastofnunar og lúta yfirstjórn þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum. Verkefni fagráðs samkvæmt sömu lögum, sbr. og búnaðarlög, lúta yfirstjórn landbúnaðarráðherra.
Matvælastofnun fer með verkefni sem yfirdýralækni og kjötskoðunarlækni eru falin samkvæmt lögum nr. 96/1997, með síðari breytingum.
Matvælastofnun fer með verkefni sem yfirdýralækni og Aðfangaeftirlitinu eru falin samkvæmt lögum nr. 22/1994, með síðari breytingum.
Matvælastofnun fer með þau verkefni sem Hollustuvernd ríkisins eru falin samkvæmt lögum nr. 18/1996, með síðari breytingum.
Matvælastofnun fer með þau verkefni sem embættisdýralækni og yfirdýralækni eru falin samkvæmt lögum nr. 55/2002.
Matvælastofnun skal annast framkvæmd laga nr. 55/1998, með síðari breytingum, og reglna settra með stoð í þeim í stað Fiskistofu og hafa með höndum öll verkefni sem Fiskistofu eru falin samkvæmt lögunum.
Matvælastofnun skal annast verkefni Fiskistofu skv. 5. gr. laga nr. 54/1992, sbr. 3. gr. laga nr. 58/1996.
Matvælastofnun annast þau verkefni sem héraðsdýralæknum eru falin í lögum sem ekki heyra undir verksvið þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum.
Forsætisráðherra sker úr ágreiningi um flutning verkefna, sbr. 8. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969.
Ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, gildir ekki um þau störf sem ráðið er í skv. 1. mgr.
Frumvarp þetta er lagt fram til kynningar á yfirstandandi þingi.
1. Aðdragandi.
Hreinleiki og hollusta matvæla eru mikilvæg heilbrigði manna og hafa stjórnvöld viðamiklu hlutverki að gegna á því sviði. Ítarlegar reglur hafa gilt um fyrirkomulag við framleiðslu og meðferð matvæla til að tryggja hollustu og heilbrigði. Á síðustu árum hafa komið upp hérlendis og víða í Evrópu vandamál sem tengjast dýrasjúkdómum og sýktum matvælum og hefur umræða í kjölfar þessa kallað á viðbrögð af hálfu stjórnvalda. Hefur þessi umræða m.a. flýtt fyrir endurskoðun opinberra reglna á þessu sviði innan Evrópusambandsins og þannig haft viðamikil áhrif hér á landi. Unnið hefur verið að því að gera reglur um eftirlit með heilbrigði dýra og matvæla skilvirkari og markvissari þannig að þær leiði til meira öryggis í matvælamálum en jafnframt nauðsynlegrar hagkvæmni. Hér á landi hefur framkvæmd þessara mála verið á hendi margra aðila en ljóst er að þróunin í viðskiptalöndum okkar er að sameina á einni hendi eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra. Þarf þróunin hér á landi að verða með sama hætti til að kröfur sem gerðar eru til íslenskrar framleiðslu standist kröfur í þeim löndum sem matvara héðan er flutt til. Ísland er matvælaframleiðsluþjóð og því mikilvægt að standast þær alþjóðlegu kröfur sem gerðar eru á þessu sviði til að ekki komi upp vandkvæði við útflutning. Þá er ekki síður mikilvægt að innlendir neytendur geti á hverjum tíma treyst því að hreinleiki og heilbrigði matvæla sé með allra besta móti.
Í kjölfar kampýlóbaktersýkinga hér á landi haustið 1999 lagði umhverfisráðherra til við ríkisstjórnina að ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur sem starfar á vegum forsætisráðuneytisins fengi það verkefni að skoða fyrirkomulag matvælaeftirlits hér á landi. Nefndin skyldi hafa samráð við hlutaðeigandi ráðuneyti og gera tillögur um framtíðarskipan matvælaeftirlits hér á landi sem miðaði að því að einfalda og bæta núverandi fyrirkomulag. Ríkisstjórnin féllst á tillöguna.
Eftirlitsnefndin átti samstarf við umhverfisráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti og landbúnaðarráðuneyti vegna þessa verkefnis. Þá áttu fulltrúar nefndarinnar fundi með ráðherrum, ráðuneytisstjórum, sérfræðingum ráðuneytanna og helstu eftirlitsstofnunum á þessu sviði og stjórnendum þeirra. Starfshópurinn kynnti sér fyrirkomulag eftirlits með matvælum í nálægum löndum, m.a. með kynnisferðum til Bretlands, Danmerkur og Noregs, auk þess sem hópurinn kynnti sér stöðu þessara mála innan Evrópusambandsins (ESB), Bandaríkjanna og Kanada. Þá kynnti nefndin sér alþjóðlega samninga sem Ísland er aðili að. Formanni og framkvæmdastjóra Sambands íslenskra sveitarfélaga hafa verið kynntar helstu niðurstöður nefndarinnar.
Nefndin skilaði greinargerð og tillögum um framtíðarskipan opinbers matvælaeftirlits í febrúar 2001. Þar er að finna lýsingu á fyrirkomulagi matvælaeftirlits á Íslandi, greiningu á helstu göllum þess og tillögur til úrbóta. Greinargerðin er birt sem fylgiskjal I með frumvarpi þessu. Frumvarp þetta er í samræmi við tillögur ráðgjafarnefndarinnar.
Matvælaeftirlit samkvæmt núverandi fyrirkomulagi fellur undir tvö stjórnsýslustig, ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti og stofnanir þeirra hafa með matvælaeftirlit að gera auk sveitarstjórna og heilbrigðisnefnda þeirra. Þetta fyrirkomulag hefur oft í för með sér ósamræmi í verklagi og eftirlitsaðferðum, ómarkvissa verkaskiptingu, óljósa ábyrgð og flókna stjórnsýslu.
Núverandi fyrirkomulag matvælaeftirlits samræmist ekki kröfum sem gera verður um skilvirka og hagkvæma stjórnsýslu til að tryggja mikilvæga hagsmuni þjóðarinnar. Matvælaeftirlit hér á landi tekur ekki að fullu tillit til þeirrar þróunar sem orðið hefur á undanförnum árum í tækniþróun við framleiðslu matvæla, aukinna krafna neytenda um gæði matvæla og stöðu Íslands sem matvælaframleiðslulands á alþjóðamarkaði. Um helmingur útflutningstekna þjóðarinnar kemur frá sjávarútvegi.
2. Áhrif EES-samningsins.
Við gildistöku EES-samningsins tók Ísland upp mikinn fjölda gerða sem gilda innan ESB um matvæli og er nú svo komið að langstærstur hluti laga og reglugerða sem fjalla um málaflokkinn hér á landi eiga uppruna sinn innan ramma EES-samningsins. Ráðuneyti og stofnanir sem fjalla um matvæli hafa því á undanförnum árum lagað sig að kröfum í tilskipunum ESB um lagasetningar og framkvæmd laganna. Eftirlit með matvælum hefur tekið miklum breytingum hér á landi frá því að EES-samningurinn tók gildi. Nýjum stofnunum hefur verið komið á fót og öðrum breytt. Nauðsynlegt er að halda áfram aðlögun að fyrirkomulagi ESB við lagasetningu og framkvæmd á matvælasviði eftir því sem breytingar eiga sér stað innan ESB.
Á undanförnum missirum hefur verið unnið að gagngerum breytingum á skipulagi stjórnsýslu matvælamála innan ESB. Ástæður þessa eru að eldra fyrirkomulag hefur ekki gefið fullnægjandi árangur við að tryggja þegnum bandalagsins örugga fæðu. Dæmin um kúariðu og díoxín í fóðri og fjölgun salmonellu- og kampýlóbaktersýkinga hafa sýnt að breytinga er þörf.
ESB hefur sett sér ný markmið um aukna neytendavernd með áherslu á áhættumat sem byggt er á vöktun matvæla á markaði og neyslukönnunum, skilvirkara matvælaeftirliti, gagnsærri stjórnsýslu með aukinni upplýsingagjöf til neytenda, rekjanleika matvæla og samræmdri og markvissari matvælalöggjöf. Sambandið ætlar að ná fram þessum markmiðum með að gera öryggi matvæla að forgangsverkefni á komandi árum. Búið er að marka stefnu með útgáfu hvítbókar um öryggi matvæla (White Paper on Food Safety, 12. janúar 2000) og koma þar fram 84 tímasett verkefni sem flest eiga að vera komin í framkvæmd eigi síðar en árið 2003. Sum þessara verkefna eru þegar komin vel af stað og munu áður en langt um líður hafa áhrif á matvælalöggjöf og matvælaeftirlit hér á landi.
ESB leggur áherslu á að samræma löggjöf og eftirlit með matvælum „frá hafi og haga til maga“. Sömu reglur eiga að gilda um hollustuhætti óháð því hvort um er að ræða framleiðslu eða dreifingu á kjöti, fiski, matjurtum eða unnum matvælum. Þá verður löggjöf og eftirlit með fóðri og öðrum þáttum sem geta haft áhrif á öryggi matvæla endurskoðað.
Löggjafarvald innan ESB mun eftir sem áður verða í höndum stofnana ESB. Allt framkvæmdarvald vegna matvælaeftirlits verður í höndum aðildarríkjanna sjálfra undir yfirumsjón Food and Veterinary Office sem verður sjálfstæð stofnun, óháð framkvæmdastjórn ESB. Þó er gert ráð fyrir að framkvæmdastjórnin setji reglur um eftirlitið til að tryggja samræmdar aðferðir innan aðildarríkjanna við framkvæmd og má búast við að gerðar verði skilgreindar gæðakröfur til þeirra sem annast eftirlitið.
Evrópusambandið hefur sett reglugerð um Matvælastofnun Evrópu og helstu grunnreglur um setningu laga um matvæli og fóðurvörur. Hér er um að ræða reglugerð Evrópuþingsins og ráðherraráðs ESB nr. 2002/178/EB frá 28. janúar 2002, um matvælaöryggisstofnun Evrópu og matvælalög varðandi öryggi matvæla. (Regulation (EC) NO 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28. January 2002, laying down procedures in matters of food safety.)
Um þessar mundir er Matvælastofnun Evrópu að hefja starfsemi sína. Stofnunin mun ekki fá löggjafar- eða framkvæmdarvald, heldur verður hún ráðgefandi sérfræðistofnun óháð framkvæmdastjórn ESB. Yfir stofnuninni verður stjórn með fulltrúum tilnefndum af aðildarríkjunum, neytendasamtökum og matvælaiðnaði, en starfsmenn verða sérfræðingar á hinum ýmsu sviðum sem varða öryggi matvæla. Þá er ráðgert að sérfræðinganefndir sem nú eru starfandi verði hluti af þessari stofnun.
Þær breytingar sem orðið hafa innan ESB munu hafa bein áhrif hér á landi vegna aðildar Íslands að EES-samningnum. Það er því mikilvægt að væntanlegar breytingar á matvælaeftirliti hér á landi verði í samræmi við aðferðafræði ESB til þess að tryggja óhindraðan útflutning á matvælum héðan til ríkja sambandsins og að íslenskir neytendur njóti sömu réttinda og aðrir neytendur á EES-svæðinu.
3. Tillögur til úrbóta.
Frumvarp þetta gerir ráð fyrir að eftirlit með matvælum verði sameinað undir yfirstjórn eins ráðuneytis og dagleg framkvæmd og umsýsla falin einni stofnun sem heyri undir það ráðuneyti. Með því móti verði brugðist við framangreindum annmörkum á núverandi skipan.
Gert er ráð fyrir að verkefni gæðasviðs Fiskistofu, matvælasviðs Hollustuverndar, yfirdýralæknis og Aðfangaeftirlitins og plöntueftirlit ásamt því eftirliti með matvælum sem nú er framkvæmt af heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga verði sameinað í einni stofnun, Matvælastofnun. Með þessu er stjórnsýsla málaflokksins færð á eitt stjórnsýslustig, kraftar allra þeirra sem vinna við matvælaeftirlit verða sameinaðir undir einni stjórn í sterkara faglegu umhverfi. Þannig er talið að ná megi fram heildstæðara eftirliti, markvissari vinnubrögðum og aukinni skilvirkni. Einnig má benda á að Matvælastofnun mun hafa alla burði til öflugra samstarfs við erlendar eftirlitsstofnanir á þessu sviði en núverandi fyrirkomulag gefur færi á.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að landinu verði skipt upp í eftirlitssvæði og að Matvælastofnun hafi starfsstöð, svæðisskrifstofu, innan hvers svæðis. Jafnframt verður ein þeirra höfuðstöðvar stofnunarinnar. Gert er ráð fyrir að allir starfsmenn sem nú vinna að þessum verkefnum innan málaflokksins færist til Matvælastofnunar og að skipulag á landsbyggðinni verði þannig að fyrst um sinn haldi núverandi starfsmenn sama starfsstað. Reiknað er með að heildarfjöldi starfsmanna Matvælastofnunar verði sambærilegur við það sem er í dag hjá þeim stofnunum sem vinna við matvælaeftirlit og má því ætla að kostnaður verði svipaður því sem hann er nú.
Sú leið er farin í þessu frumvarpi að sameina framkvæmd fjölmargra gildandi lagaákvæða undir eina stofnun og eitt ráðuneyti. Gert er ráð fyrir að síðar komi til þess að sett verði ein heildstæð matvælalöggjöf hér á landi en því verkefni þarf að gefa lengri tíma. Þá þarf slík löggjöf að falla vel að matvælareglum ESB sem enn eru í mótun.
Í frumvarpi þessu er ekki tekin afstaða til þess undir hvaða ráðuneyti sameinað matvælaeftirlit skuli heyra, enda er það ekki löggjafarmálefni í sjálfu sér. Til greina kemur að fela það einhverju þeirra ráðuneyta sem nú fara með þau málefni sem sameinuð verða undir nýrri skipan.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum fellur stjórnsýsla matvælamála og heilbrigði dýra nú undir bæði ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti og fjórtán sjálfstæðar stofnanir og nefndir annast eftirlit með matvælum í landinu. Leiðir þetta fyrirkomulag til þess að hætta er á að túlkun og framkvæmd laga og eftirlits verði mismunandi eftir málaflokkum og eftirlitssvæðum.
Samkvæmt 5. gr. laga um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999, skal forsætisráðuneytið hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra og eftirlits á vegum hins opinbera. Ráðuneytið skal jafnframt leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera og móta aðferðir við mat á opinberu eftirliti. Markmið þessara laga er í samræmi við þessa skyldu stjórnvalda og tryggir auk þess að Ísland geti staðið við skuldbindingar sínar á alþjóðlegum vettvangi, bæði hvað varðar innflutning og útflutning matvæla og dýra.
Í 2. mgr. er í samræmi við meginreglu starfsmannalaga lagt til að forstjóri Matavælastofnunar sé skipaður til fimm ára í senn. Hann ráði starfsfólk stofnunarinnar, þar á meðal yfirdýralækni sem veita mun einni starfsdeild stofnunarinnar forstöðu.
Minnt er á að unnt er með sérstökum samningi að fela öðrum ákveðna þætti í starfsemi stofnunarinnar í samræmi við ákvæði 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins.
Ráðherra er fengið vald til að ákveða í reglugerð nánar hvernig skipulagi og innra starfi Matvælastofnunar er háttað. Í greinargerð og tillögum ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur um framtíðarskipan opinbers matvælaeftirlits, frá febrúar 2001, eru gerðar tillögur þar að lútandi. Jafnframt er mikilvægt að reglugerðin kveði á um stöðu yfirdýralæknis og taki til annarra atriða sem nú er kveðið á um í reglugerð nr. 782/1999. Starfi yfirdýralæknis verði gengt af starfsmanni Matvælastofnunar, skipuðum af forstjóra hennar. Yfirdýralækni er ætlað að gegna áfram lykilhlutverki í eftirliti með heilbrigði dýra og staðfestingu á að öryggiskröfur séu uppfylltar, t.d. við útflutning dýra. Á ensku er starfsheiti yfirdýralæknis Chief Veterinary Officer og mjög mikilvægt er að engum vafa sé undirorpið að Matvælastofnun gegni því hlutverki.
Við skipulag matvælaeftirlits ber að fylgja ákvæðum laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerðar nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera.
Í II. kafla laganna eru ákvæði um nánari tilfærslu verkefna.
Í frumvarpinu er einnig sett fram markmið um nýja og heildstæða löggjöf um matvæli og Matvælastofnun. Sú vinna verður tímafrek og er ekki tímabær nú sökum breytinga, fyrst og fremst á löggjöf ESB sem hafa mun áhrif á réttarreglur EES. Rétt þykir hins vegar að taka nú þegar það skref að færa öll þau verkefni sem hér um ræðir á eina hendi og hefja þar með aðlögun og undirbúning að komandi breytingu. Sá háttur sem hér er hafður á tryggir jafnframt að þeir sérfræðingar sem með málin fara innan Matvælastofnunar komi með einum eða öðrum hætti að mótun hins nýja lagaramma.
Ljóst er að breytingar þær sem hér eru lagðar til munu hafa í för með sér verulegar breytingar á starfssviði heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Nauðsynlegt verður að endurskoða starfsemi nefndanna og skilgreina framtíðarverksvið þeirra og samvinnu nefndanna og Matvælastofnunar. Hér er t.d. átt við umfang eftirlits heilbrigðisnefnda sveitarfélaga með umhverfisáhrifum matvælaframleiðenda, svo sem vegna frárennslis.
Í 3. mgr. er í fyrsta lagi lagt til að 2. og 3. málsl. 8. gr. laga nr. 93/1995 falli brott en þar er fjallað um skipun í samstarfsráð sem hefur þann tilgang að efla samstarf ráðuneyta og stofnana sem fara með eftirlitshlutverk samkvæmt lögunum. Í ljósi þeirra breytinga sem felst í 1. og 2. mgr. verður ekki þörf fyrir slíkan samráðsvettvang.
Í öðru lagi er lagt til að 21. gr. laga um matvæli falli brott. Greinin fjallar um heimild ráðherra til að gera sín á milli samkomulag um að einn og sami aðili annist leyfisveitingar og eftirlit vegna tiltekinnar starfsemi. Þar sem þeim markmiðum sem stefnt er að með greininni er náð verði þetta frumvarp að lögum hefur hún ekki þýðingu.
Í þriðja lagi er gjaldtökuheimild 25. gr. endurorðuð en engar efnislegar breytingar er þar að finna að öðru leyti en því sem leiðir af ákvæðum 1. og 2. mgr. Því fellur heimild sveitarfélaga til gjaldtöku vegna matvælaeftirlits niður.
Í fjórða lagi er lagt til að 30. gr. verði endurorðuð og vísi beint til VI. kafla laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, um þvingunarúrræði. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 93/1995 var lögð áhersla á það nýmæli að öllum eftirlitsaðilum væri ætlað að starfa eftir sömu ákvæðum hvað varðaði valdsvið og þvingunarúrræði (þskj. 15, 15. mál 119. löggjafarþings). Til að samræma málsmeðferð var m.a. um þvingunarúrræði og viðurlög vísað til laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, þá lög nr. 81/1988. Með lögum nr. 7/1998 voru lög nr. 81/1988 felld úr gildi. Ekki var þó gerð breyting á því fyrirkomulagi að vísa til meginreglna þeirra laga um málsmeðferð, komi til þess að beita þurfi þvingunarúrræðum eða viðurlögum af hálfu aðila sem fara með matvælaeftirlit á grundvelli laga nr. 93/1995. Með þessu frumvarpi er ekki lögð til nein breyting á því fyrirkomulagi. Rétt þykir þó að taka skýrt fram að VII. kafli laga nr. 7/1998, um málsmeðferð og úrskurði, hefur ekki verið talin gilda um málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 93/1995. Ágreiningur um aðgerðir eftirlitsaðila sætir almennum reglum um stjórnsýslukærur eftir því sem við á. Það sama gildir um ágreining um framkvæmd laga nr. 93/1995.
Að lokum er í 5. tölul. 3. mgr. lagt til að í síðari málslið 31. gr. laga nr. 93/1995 verði vísað beint til viðurlagakafla laga nr. 7/1998, þ.e. VIII. kafla. Eiga hér sömu rök við og áður er getið í skýringum við 4. tölul. 3. mgr.
Verkefni héraðsdýralækna munu færast til svæðisskrifstofa Matvælastofnunar, sbr. 2. og 3. gr. frumvarpsins. Þar af leiðir að umdæmi héraðsdýralækna skv. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 66/1998 leggjast af. Þá leiðir það af lagabreytingunni að embætti héraðsdýralækna verða lögð niður en héraðsdýralæknar munu eiga forgangsrétt til starfa hjá Matvælastofnun, sbr. 23. gr. frumvarpsins. Um réttaráhrif niðurlagningu embættis vísast til 34. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Með þessari lagabreytingu er markmiði laga nr. 66/1998, sbr. 3. mgr. 11. gr., um fullan aðskilnað eftirlits og þjónustu náð. Í 5. mgr. 11. gr. laga nr. 66/1998 er yfirdýralækni heimilt að ráða sjálfstætt starfandi dýralækna í sína þjónustu á álagstímum og heldur sú heimild gildi sínu. Nánar er gerð grein fyrir áhrifum þessa aðskilnaðar á almenna dýralæknaþjónustu í athugasemdum við 26. gr.
Það er nú almennt viðurkennt að líta verður á dýrafóður sem hluta af matvælakeðjunni. Þetta á rætur að rekja til vandamála hér á landi og erlendis. Hér hefur verið óstaðfestur grunur um að salmonella í fóðri svína og kjúklinga hafi valdið sýkingum í þessum dýrum. Eftirlit með sjúkdómsvaldandi örverum í fóðri, þ.m.t. kúariðusmitefninu, er því nátengt eftirliti yfirdýralæknis með sláturdýrum. Erlendis ber helst á vandamálum vegna kúariðu sem rakin er til kjöt- og beinamjöls í fóðri og einnig díoxínmengunar fóðurs í Belgíu. Evrópusambandið er nú að slá saman mörgum fastanefndum á vegum framkvæmdastjórnarinnar, svo sem um fóður, matvæli og dýralæknamál. Einnig tengist fóðrið og hugsanleg mengun þess með eiturefninu aflatoxín matvælakeðjunni. Efni þetta getur myndast í fóðri við sveppamengun. Efnið getur borist upp fæðukeðjuna með mjólk og er með þekktustu krabbameinsvöldunum.
Nauðsynlegt er að litið sé á tilbúinn áburð og eftirlit með honum sem hluta af matvælaeftirliti. Í þessum áburði er að finna blöndu af mörgum áburðarefnum, svo sem steinefnum, og gæta þarf þess að magn ýmissa þungmálma og mengunarefna í þeim sé ekki yfir leyfilegu hámarki. Sem dæmi um slíkt er cadmíum sem getur borist upp alla fæðukeðjuna til mannsins.
Eftirlit með sáðvöru er hluti af núverandi Aðfangaeftirliti en hefur ekki áhrif á heilbrigði matvæla. Þó getur það tengst umræðunni um erfðabreytt matvæli.
Í samræmi við stjórnarskrárbundnar valdheimildir ríkisstjórnarinnar, sbr. síðari málslið 15. gr. stjórnarskrárinnar, er jafnframt eðlilegt að ríkisstjórnin taki sjálf um það ákvörðun undir hvaða ráðuneyti sameinað matvælaeftirlit skuli heyra, sbr. jafnframt 8. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands.
Fylgiskjal I.
Inngangur.
Með minnisblaði, dags. 26. nóvember 1999, um rannsóknir á kampýlóbakter lagði umhverfisráðherra til við ríkisstjórnina að nefnd forsætisráðuneytisins um opinbera eftirlitsstarfsemi fengi það verkefni að skoða fyrirkomulag matvælaeftirlits í samráði við hlutaðeigandi ráðuneyti og gera tillögu um framtíðarskipan matvælaeftirlits hér á landi sem miði að því að einfalda og bæta núverandi fyrirkomulag. Ríkisstjórnin féllst á tillöguna.
Í framhaldi af samþykkt ríkisstjórnarinnar hóf eftirlitsnefndin störf að þessu viðfangsefni og fól það sérstökum starfshópi. Í honum voru Orri Hauksson og síðar Skarphéðinn B. Steinarsson, formenn hennar, Ágúst Þór Jónsson verkfræðingur, nefndarmaður, og Haukur Ingibergsson, ritari nefndarinnar. Starfshópurinn kynnti sér fyrirkomulag eftirlits með matvælum í nálægum löndum, m.a. með kynnisferðum til Bretlands, Danmerkur og Noregs, auk þess sem hópurinn kynnti sér stöðu þessara mála innan Evrópusambandsins (ESB), Bandaríkjanna og Kanada. Þá kynnti nefndin sér alþjóðlega samninga sem Ísland er aðili að.
Nefndin átti samstarf við umhverfisráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti og landbúnaðarráðuneyti. Þá átti starfshópur nefndarinnar fundi með ráðherrum, ráðuneytisstjórum og sérfræðingum ráðuneytanna ásamt fundum og sameiginlegri upplýsingaöflun með helstu eftirlitsstofnunum á þessu sviði og stjórnendum þeirra. Einnig átti starfshópurinn fundi með formönnum stjórnarflokkanna um málið. Starfshópurinn ræddi framgang verkefnisins í eftirlitsnefndinni eftir því sem verkinu miðaði. Formanni og framkvæmdastjóra Sambands íslenskra sveitarfélaga hafa verið kynntar helstu niðurstöður nefndarinnar.
Í greinargerðinni er að finna stutta lýsingu á framangreindu fyrirkomulagi matvælaeftirlits á Íslandi, greiningu á helstu göllum þess og tillögur til úrbóta.
Helstu niðurstöður.
Nefndin hefur í starfi sínu kannað núverandi fyrirkomulag stjórnsýslu matvælamála hérlendis og erlendis og framkvæmd eftirlits með öryggi matvæla.
Matvælaeftirlit fellur undir tvö stjórnsýslustig, ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti og stofnanir þeirra hafa með matvælaeftirlit að gera auk sveitarstjórna og heilbrigðisnefnda þeirra. Þetta fyrirkomulag hefur oft í för með sér ósamræmi í verklagi og eftirlitsaðferðum, ómarkvissa verkaskiptingu, óljósa ábyrgð og flókna stjórnsýslu.
Það er meginniðurstaða nefndarinnar að núverandi fyrirkomulag sé óviðunandi. Það samræmist ekki kröfum sem gera verður um skilvirka og hagkvæma stjórnsýslu til að tryggja mikilvæga hagsmuni þjóðarinnar. Matvælaeftirlit hér á landi tekur ekki að fullu tillit til þeirrar þróunar sem orðið hefur á undanförnum árum í tækni við framleiðslu matvæla, aukinna krafna neytenda um gæði matvæla og stöðu Íslands sem matvælaframleiðslulands á alþjóðamarkaði, enda er um helmingur útflutningstekna þjóðarinnar frá sjávarútvegi.
Tillaga nefndarinnar er að sameina stjórnsýslu eftirlits með matvælum innan eins ráðuneytis og einnar matvælaeftirlitsstofnunar sem undir það ráðuneyti fellur. Með því móti verði brugðist við þeim göllum sem eru á núverandi kerfi.
Lagt er til að verkefni gæðasviðs Fiskistofu, matvælasviðs Hollustuverndar, yfirdýralæknis og Aðfangaeftirlits, plöntueftirlit og kjötskoðun ásamt því eftirliti með matvælum sem nú er framkvæmt af heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga verði sameinuð í einni stofnun, Matvælastofu. Með þessu er stjórnsýsla málaflokksins færð á eitt stjórnsýslustig, kraftar allra þeirra sem vinna við matvælaeftirlit verða sameinaðir undir einni stjórn í sterkara faglegu umhverfi. Þannig ætti að fást heildstæðara eftirlit, markvissari vinnubrögð og aukin skilvirkni. Matvælastofa væri einnig með meiri burði til samstarfs við erlendar eftirlitsstofnanir á þessu sviði en núverandi fyrirkomulag gefur færi á.
Nefndin leggur einnig til að við skipulag alls eftirlits á vegum stofnunarinnar verði farið að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera.
Lagt er til að Matvælastofa hafi höfuðstöðvar í Reykjavík en stofnunin hafi starfsstöðvar á sex stöðum utan höfuðborgarsvæðisins. Gert er ráð fyrir að allir starfsmenn sem nú vinna innan málaflokksins færist til Matvælastofunnar og að skipulag á landsbyggðinni verði þannig að fyrst um sinn haldi núverandi starfsmenn sama starfsstað. Reiknað er með að heildarfjöldi starfsmanna Matvælastofu verði sambærilegur við það sem er nú hjá þeim stofnunum sem vinna við matvælaeftirlit og má því ætla að kostnaður verði svipaður því sem hann er nú. Ekki er tekin afstaða til þess undir hvaða ráðuneyti Matvælastofa skuli heyra.
Núverandi fyrirkomulag matvælaeftirlits.
Stjórnsýsla matvælamála fellur nú undir bæði ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti bera ábyrgð á málaflokknum, landbúnaðarráðuneyti, umhverfisráðuneyti og sjávarútvegsráðuneyti, en stofnanir ráðuneytanna annast framkvæmd laga og reglugerða sem um málaflokkinn fjalla. Þessar stofnanir eru Hollustuvernd sem heyrir undir umhverfisráðuneytið, Fiskistofa sem heyrir undir sjávarútvegsráðuneytið og embætti yfirdýralæknis og Aðfangaeftirlitið sem heyra undir landbúnaðarráðuneytið. Á vegum sveitarfélaga annast nú tíu heilbrigðisnefndir eftirlit með matvælum. Það eru því þrjú ráðuneyti og fjórtán sjálfstæðar stofnanir og nefndir sem annast eftirlit með matvælum í landinu.
Málaflokknum er í reynd skipt í þrjú aðskilin ábyrgðarsvið í samræmi við verkaskiptingu milli ráðuneytanna. Formleg samskipti eru á vettvangi Matvælaráðs auk þess sem gert er ráð fyrir að stofnanir vinni saman þegar það á við. Athygli vekur að heilbrigðisnefndir sveitarfélaga og heilbrigðisfulltrúar sveitarfélaga eru ekki undir beinu boðvaldi Hollustuverndar eða umhverfisráðuneytis. Í raun er því hægt að segja að landinu sé skipt í tíu svæði þar sem túlkun og framkvæmd laga og eftirlits getur verið mismunandi. Landinu er þannig í raun skipt í tíu mismunandi viðskiptasvæði hvað matvæli varðar þar sem einstakar heilbrigðisnefndir geta bannað markaðssetningu einstakra matvæla á sínu svæði án samráðs við aðra eftir að varan er komin í verslanir. Hollustuvernd hefur það hlutverk að samræma starfsaðferðir og túlkun á lögum og reglugerðum milli heilbrigðiseftirlitssvæða en getur aðeins beitt fræðslu og þjálfun til handa heilbrigðisnefndum og heilbrigðisfulltrúum í þeim tilgangi. Skipulag þetta hefur í för með sér að íslensk stjórnvöld eiga í erfiðleikum með að uppfylla kröfur í alþjóðasamningum, svo sem samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og samningnum um Alþjóðaviðskiptastofnunina.
Hér á eftir verður gerð frekari grein fyrir starfsemi þeirra meginstofnana sem koma að eftirliti með matvælum.
Hollustuvernd ríkisins.
Á matvælasviði Hollustuverndar ríkisins starfa sjö sérfræðingar á sviði matvælafræði. Um helmingur af starfsemi matvælasviðs er tengdur framkvæmd EES-samningsins varðandi framleiðslu og dreifingu matvæla. Önnur starfsemi felst í að hafa yfirumsjón og samræma eftirlit á vegum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga án þess að um beint boðvald yfir þeim sé að ræða. Sú starfsemi felst m.a. í að samræma kröfur sem gerðar eru til framleiðenda og seljenda matvæla og samræma aðgerðir þegar upp koma matarsýkingar. Hollustuvernd samræmir vinnu heilbrigðisnefnda eftir viðbragðsáætlun sem gerð er af stofnuninni í samvinnu við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga. Þegar um er að ræða innköllun vöru er það hlutverk Hollustuverndar að samhæfa aðgerðir en það nær þó ekki lengra en að beina tilmælum til heilbrigðisnefnda.
Önnur verkefni Hollustuverndar eru:
– Innflutningseftirlit matvæla. Felst það m.a. í að fylgjast með tilkynningarvef (RASFF, Rapid alert system for food) þar sem aðilar innan Evrópu tilkynna vitneskju um hættuleg matvæli. Varnarefnismælingar á grænmeti eru einnig framkvæmdar samkvæmt reglugerð um aðskotaefni.
– Mjólkureftirlit í mjólkurbúum í samvinnu við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga.
– Vöktun á sjúkdómsvaldandi örverum í matvælum, erfðabreyttum matvælum o.fl.
– Eftirlitsverkefni, svo sem könnun á endurmerkingum matvæla.
– Fræðsla til heilbrigðisnefnda, heilbrigðisfulltrúa og almennings.
– Viðbragðsaðgerðir þegar upp kemur sýking eða umræða um sýkingu í matvælum, sbr. umræðu um kúariðu undanfarið.
– Að fylgjast með þróun mála erlendis.
– Að kanna hvort umbúðir og umbúðamerkingar matvæla uppfylli kröfur.
– Að heimila notkun fullyrðinga um efnisinnihald matvæla.
– Að kanna efnisinnihald í tengslum við áhrif vöru á ofnæmi eða óþol neytenda.
– Að kanna hvort efnainnihald matvöru uppfylli kröfur.
Rannsóknarstofa Hollustuverndar annast örveru- og efnafræðirannsóknir matvæla. Matvælasvið nýtur þjónustu rannsóknarstofunnar þegar upp koma matarsýkingar, við rannsóknir á varnarefnum í grænmeti og ávöxtum og við sýnatöku og samantekt á niðurstöðum.
Verkefni matvælasviðs Hollustuverndar hafa aukist jafnt og þétt undanfarin ár. Stofnunin hefur þó ekki haft tök á að sinna öllum þeim verkefnum sem henni hafa verið falin.
Eins og sjá má af upptalningunni hér að framan kemur starfsemi Hollustuverndar inn á mörg svið matvælaeftirlits. Segja má að helstu kostir þess fyrirkomulags sem ríkir við eftirlit hjá stofnuninni sé að reglusetning og framkvæmd eftirlits er að mestu aðskilin og fagleg tengsl eru á milli þeirra sem vinna við eftirlit og öflugrar rannsóknastofu. Skýr skil eru á milli verksviðs Hollustuverndar ríkisins og heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Hins vegar eru tengslin óljós og Hollustuvernd sem samræmingaraðili hefur ekkert boðvald yfir heilbrigðisnefndunum. Þannig geta einstakar nefndir í raun ákveðið hvernig þær haga málum við framkvæmd eftirlitsins. Þá hefur verið vandamál að nokkur skörun er á milli verkefna Hollustuverndar og embættis yfirdýralæknis. Í umfjöllun um kúariðu að undanförnu hefur það t.d. komið fram að innflutningur kjöts fellur almennt undir yfirdýralækni en ef efnisinnihald kjöts er allt að 20% af vöru þá er það Hollustuvernd sem á að hafa eftirlit. Enginn hefur hins vegar með höndum að fylgjast með hversu stór hluti innihalds vöru er kjöt.
Lög sem matvælasvið Hollustuverndar starfar eftir eru:
– Lög nr. 93/1995, um matvæli, með síðari breytingum.
– Lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur.
– Lög nr. 19/1997, sóttvarnalög.
– Lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
– Lög nr. 75/1998, áfengislög.
Fiskistofa.
Fiskistofa er hið lögboðna yfirvald sem fer með eftirlit með meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða sem ætlaðar eru til útflutnings. Fiskistofa hefur umsjón með og ber ábyrgð á framkvæmd eftirlitsins og veitir skoðunarstofum starfsleyfi. Einkareknum skoðunarstofum er falið það hlutverk að annast hið daglega eftirlit á vettvangi í umboði Fiskistofu. Til þess að hljóta umboð til þess er krafist faggildingar samkvæmt ÍST EN 45004 staðlinum auk krafna, sbr. reglugerð nr. 450/1997. Löggildingarstofa annast faggildingu stofanna í samvinnu við SWEDAC og Fiskistofu.
Allar vinnslustöðvar (þ.m.t. vinnsluskip) skulu hafa vinnsluleyfi. Uppbygging leyfisnúmers endurspeglar þá vinnslugrein sem vinnslustöðin er í og margar vinnslustöðvar hafa fleiri en eitt leyfi. Fiskmarkaðir, -geymslur og veiðiskip hafa á hinn bóginn starfsleyfi. Með starfsleyfi er farið á sambærilegan hátt og með vinnsluleyfi.
Þegar vinnslustöð sækir um leyfi til vinnslu er í fyrstu gerður samningur um skoðunarþjónustu við faggilta skoðunarstofu. Skoðunarstofan kemur upplýsingum um viðkomandi til Fiskistofu og jafnframt er lögð inn beiðni um upphafsskoðun. Fiskistofa annast upphafsskoðun og þegar umsækjandinn hefur uppfyllt sett skilyrði er honum veitt vinnsluleyfi. Jafnframt er skoðunarstofu tilkynnt um leyfisveitinguna og skoðanir af hennar hálfu hefjast. Frávik frá þessu verklagi er að upphafsskoðun veiðiskipa vegna starfsleyfis er gerð af skoðunarstofu.
Skoðunarstofur skulu samkvæmt fyrirmælum Fiskistofu skoða hvert vinnsluleyfi fjórum sinnum á ári eða þriðja hvern mánuð. Leyfi sem eru starfrækt hluta úr ári eru skoðuð hlutfallslega eftir lengd starfstíma. Veiðiskip með starfsleyfi eru skoðuð einu sinni á ári.
Vinnsluleyfishafa er skylt að hafa virkt innra eftirlit með framleiðslu sinni sem byggist á HACCP-aðferðum (GÁMES). Skoðun skoðunarstofunnar er því fyrst og fremst eftirlit með því að byggingar og búnaður vinnslunnar uppfylli kröfur sem og að innra eftirlit vinnsluleyfishafa sé virkt. Fiskistofa hefur gefið út skoðunarhandbækur þar sem allar kröfur, sem finna má í lögum og reglugerðum til viðkomandi vinnslugreinar eru tíundaðar, túlkaðar og yfirfærðar í skoðunaratriði, mælanleg, ef unnt er. Fiskistofa hefur ákveðið hvaða vægi hverju skoðunaratriði er gefið, en þar er um tvö stig að ræða, F, „frávik“, og A, „alvarleg frávik“. Vinnsluleyfishafa ber síðan að lagfæra viðkomandi frávik án tafar. Komi fram eitt eða fleiri A-frávik eða ítrekað F-frávik við skoðun er máli vinnsluleyfishafans strax vísað til Fiskistofu.
Þegar máli hefur verið vísað til Fiskistofu er viðkomandi leyfishafa skrifað bréf eða hann heimsóttur af eftirlitsmönnum Fiskistofu. Vinnsluleyfishafa er þá að jafnaði gefinn stuttur frestur (sjö dagar) til úrbóta. Möguleiki er á að hann geti sótt um lengri frest ef frávikið er þess eðlis að ekki reynist unnt að lagfæra það strax og það veldur ekki mengun afurðarinnar. Valdi frávikið hins vegar yfirvofandi hættu á heilnæmi afurðarinnar er vinnsla stöðvuð uns lagfæring hefur átt sér stað. Ef vinnsluleyfishafi sinnir ekki úrbótum innan tilskilins frests er starfsemi hans stöðvuð þar til þær hafa farið fram.
Allar skoðanir eru skrásettar og gefin eru út skoðunarvottorð. Þessi vottorð eru vistuð í viðkomandi vinnslustöðvum og hjá skoðunarstofu sem jafnframt sendir Fiskistofu afrit á rafrænu formi. Fiskistofa hefur því aðgang að öllum skoðunarvottorðum frá því að þetta fyrirkomulag komst á árið 1998. Öll bein samskipti Fiskistofu við vinnsluleyfishafa vegna eftirlits eru vistuð í skjalasafni stofnunarinnar.
Fiskistofu er ætlað það hlutverk að samræma störf þeirra sem annast skoðanir og eftirlit hjá vinnsluleyfishöfum svo tryggt sé að þeir sitji við sama borð, þó svo að fleiri en einn aðili sjái um skoðunarþjónustu. Skoðunarhandbækur eru mikilvæg tæki til tryggingar samræmdum skoðunum og skoðunaraðferðum. Þá hefur Fiskistofa sett upp verklag sem ætlað er annars vegar að koma til skila skilningi Fiskistofu á því hvernig skoðun eigi að fara fram og í öðru lagi til að auka samræmi milli einstakra skoðunarstofa og skoðunarmanna. Það er í stuttu máli eftirfarandi:
– Eftirlitsmenn Fiskistofu koma að gerð skoðunarhandbóka og eru upplýstir af stjórnendum eftirlitssviðs Fiskistofu um ástæður og tilgang einstakra skoðunaratriða.
– Störf eftirlitsmanna Fiskistofu eru samræmd innbyrðis, m.a. með því að þeir vinna hver með öðrum.
– Samanburðarskoðanir. – Eftirlitsmenn Fiskistofu skoða sömu vinnslustöð og skoðunarmenn skoðunarstofanna hafa áður nýlega gert skoðun hjá. Skoðunarstofur eru upplýstar um misræmi.
– Tvenndarskoðanir. – Eftirlitsmaður Fiskistofu og skoðunarmaður skoðunarstofu fara saman í úttekt í vinnslustöð. Þessar skoðanir eru gerðar tvisvar sinnum á ári með hverjum skoðunarmanni.
– Tölfræðisamanburður á niðurstöðum skoðunarvottorða.
– Samráðsfundir með skoðunarstofum – þar sem niðurstöður í framangreindum samræmingaraðgerðum eru yfirfarnar.
Eftirlit þetta byggist á lögum nr. 55/1998 og er framkvæmt samkvæmt reglugerð nr. 849/1999.
Innflutning frá ríkjum innan EES þarf aðeins að tilkynna Fiskistofu, en þær vörur eru í frjálsu flæði á EES-markaðinum. Fiskistofu er þó heimilt að láta fram fara, án mismununar, skyndiskoðun og sýnatöku til rannsóknar á vörum. Innflutningur frá ríkjum utan EES er aðeins heimill frá framleiðendum og vinnsluskipum sem EB hefur viðurkennt. Innfluttar vörur skulu fara um landamærastöðvar, en þær eru sex talsins. Eftirlit á landamærastöðvum er þríþætt og fer fram þegar við komu sendingar til landsins. Haft er eftirlit með skjölum, auðkenningu og með heilnæmi. Fer það eftir því hvaðan vörur koma og hvort um innflutning eða umflutning er að ræða hvort heilnæmisskoðun er framkvæmd. Skjalaskoðun og auðkennaskoðun er alltaf gerð.
Í lögum um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, nr. 55/1998, er kveðið á um það fyrirkomulag sem fylgt er hér á landi. Nánari skilgreining á kröfum sem uppfylla þarf er að finna í lögum nr. 54/1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum.
Eftirlitskerfi Fiskistofu er vel skilgreint og ábyrgðarsvið þeirra sem að eftirlitinu koma skýr. Eftirlitsreglur eru settar fram í skoðunarhandbókum þar sem fram koma allar kröfur, túlkun og skoðunaraðferðir stjórnvalda ásamt matskerfi. Eftirlitsþegar hafa gegnsæjan aðgang að kröfum og túlkunum stjórnvalda. Strangar hæfniskröfur eru gerðar til allra eftirlitsmanna og er tryggt með faggildingu að hæfninni er við haldið. Áfrýjunarleiðir eru skýrar.
Skörun er á verksviðum Fiskistofu og Hollustuverndar þegar framleidd eru matvæli sem innihalda fisk og aðra matvöru. Skörun er einnig á verksviðum Fiskistofu og yfirdýralæknisins. Skipting verksviða milli Fiskistofu og yfirdýralæknis veldur því að í mörgum tilfellum þurfa báðar stofnanirnar að taka þátt í starfi sömu nefnda og ráða á vettvangi EES-samningsins. Ekki er því tryggt að sjónarmið séu samhæfð gagnvart ESB. Fiskistofa hefur ekki yfir að ráða prófunaraðstöðu.
Embætti yfirdýralæknis.
Yfirdýralæknir hefur með höndum yfirstjórn og eftirlit með störfum héraðsdýralækna, sérgreinadýralækna og annarra dýralækna sem leyfi hafa til að stunda dýralækningar. Þá annast hann yfirumsjón með öllu er varðar heilbrigðismál dýra; hann skal einnig afla upplýsinga um heilbrigðisástand dýra og hollustu dýraafurða í öðrum löndum eftir því sem nauðsyn krefur. Embættið annast yfirumsjón með sjúkdómavörnum dýra, forvörnum, fræðslustarfi varðandi búfjársjúkdóma, innflutningi og útflutningi lifandi dýra, erfðaefnis og búfjárafurða og fylgist með hollustu dýrafóðurs, einnig umsjón með heilbrigði sláturdýra, heilbrigðiseftirliti í sláturhúsum og framleiðslu mjólkur, auk yfirumsjónar með heilbrigði annars búfjár og afurða þess. Önnur verkefni yfirdýralæknis eru:
– Skipulagning, gagnaöflun og skýrslugerð varðandi dýrasjúkdóma, heilbrigðisskoðun sláturafurða og heilbrigðiseftirlit með framleiðslu mjólkur, svo og árleg útgáfu heilbrigðisskýrslna.
– Umsjón með að öll embætti héraðsdýralækna séu að jafnaði setin, eftir því sem dýralæknar fást til starfa.
– Yfirumsjón með gerð fjárlagatillagna og framkvæmd fjárhagsáætlana og eftirlit með fjárreiðum stofnunarinnar.
– Erlend samskipti við alþjóðastofnanir og yfirdýralæknisembætti um allt sem snýr að verkefnasviði embættisins.
Á vegum yfirdýralæknisembættisins starfa 40 starfsmenn en af þeim tengjast um 30 starfsmenn matvælaeftirliti með einum eða öðrum hætti, svo sem kjötskoðun, eftirliti með mjólkurframleiðslu, svína- og alifuglabúum og fiskeldi. Embættið hefur starfsstöðvar á 12 stöðum utan Reykjavíkur. Á eftirfarandi skipuriti er fyrirkomulag starfsemi yfirdýralæknisembættisins sýnt:
Engin landamærastöð er rekin, en héraðsdýralæknirinn í Reykjavík fer til Keflavíkur ef þörf er á vegna innflutnings á lifandi fiski. Innflutningseftirlit er á aðalskrifstofu þar sem innflytjendur verða að koma með öll vottorð áður en innflutningur er heimilaður. Útflutningseftirlit er með búfjárafurðum og lifandi dýrum, aðallega í Reykjavík.
Lög sem embætti yfirdýralæknis starfar eftir eða fer með framkvæmd á eru:
– Lög nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr.
– Lög nr. 54/1990, um innflutning dýra, með síðari breytingum.
– Lög nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, með síðari breytingum.
– Lög nr. 161/1994, um útflutning hrossa.
– Lög nr. 19/1997, sóttvarnalög.
– Lög nr. 15/1994, um dýravernd.
– Lög nr. 96/1997, um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum.
– Lög nr. 93/1995, um matvæli.
– Lög nr. 70/1998, búnaðarlög.
– Lög nr. 46/1991, um búfjárhald, með síðari breytingum.
– Lög nr. 54/1990, um innflutning dýra.
– Lög nr. 50/1986, um Rannsóknadeild fisksjúkdóma.
– Lög nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði.
– Lög nr. 50/1998, um breytingu á lögum um lax- og silungsveiði.
– Lög nr. 26/1949, um hvalveiðar.
– Reglugerð nr. 105/1949, um vinnslu og umbúnað á hvalkjöti.
– Reglugerð nr. 163/1973, um hvalveiðar.
– Lög nr. 162/1994, um lífræna landbúnaðarframleiðslu.
– Lög nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, með síðari breytingum.
Eftirlitskerfi á vegum yfirdýralæknis er miðstýrt og allir sem að því koma eru starfsmenn embættisins. Það er hagkvæmt og skilvirkt á sínu sviði. Þá má geta þess að nær allir starfsmenn embættisins eru með háskólamenntun og er það styrkur.
Að útflutningi mjólkurafurða þurfa að koma heilbrigðisfulltrúi viðkomandi sveitarfélags og fulltrúar matvælasviðs Hollustuverndar auk embættis yfirdýralæknis. Framkvæmdastjórn ESB gerði athugasemdir við þetta fyrirkomulag í skoðunarskýrslu sinni 1999/2000 vegna mjólkurútflutnings. Taldi stofnunin hér um óskýra stjórnsýslu að ræða sem ekki tryggði að fullu heilbrigði mjólkurafurða. Komi upp matarsýking vegna búfjárafurða þurfa margar stofnanir að koma að málinu og oft fylgir heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga ekki Hollustuvernd og yfirdýralækni að málum. Þá skortir skýr lagafyrirmæli um innflutning matvæla sem innihalda kjöt, hvort þau eigi að falla undir Hollustuvernd eða embætti yfirdýralæknis. Fiskistofa, Hollustuvernd og embætti yfirdýralæknis eru þátttakendur í CODEX-samstarfinu, en samhæfingu vantar.
Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga.
Heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga er skipt upp í tíu svæði. Á hverju svæði er heilbrigðisnefnd sem ber ábyrgð á að skipuleggja og samhæfa eftirlit með matvælum á sínu svæði. Heilbrigðisnefndir fara einnig með eftirlit með mengun og hættulegum efnum og er eftirlit á þessum sviðum einnig framkvæmt af heilbrigðisfulltrúum.
Aðkoma heilbrigðiseftirlits að matvælaeftirliti er skilgreind í matvælareglugerð, nr. 522/1994. Samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar gefur heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga út starfsleyfi fyrir dreifingu og framleiðslu matvæla á sínu svæði og á að sjá til þess að öll matvælafyrirtæki uppfylli settar kröfur, þ.m.t. að framleiðendur og seljendur matvæla hafi innra eftirlitskerfi. Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga skipuleggur matvælaeftirlit á hverju eftirlitssvæði og grípur til aðgerða sé þess þörf, t.d. í sambandi við matarsjúkdóma.
Lög sem heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga starfa eftir eru:
– Lög nr. 93/1995, um matvæli.
– Lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur.
– Lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
– Lög nr. 75/1998, áfengislög.
Kostir við matvælaeftirlit á vegum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga eru að eftirlitið er framkvæmt af starfsmönnum í héraði. Þess vegna eru takmörkuð tengsl þeirra sem setja reglurnar og þeirra sem hafa eftirlit með þeim. Á hinn bóginn eru helstu ókostir þeir að eftirlitsaðgerðir og vinnureglur eru illa samræmdar milli svæða og heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga eru óháð og ekki undir beinu boðvaldi Hollustuverndar. Tengsl heilbrigðisnefnda við Hollustuvernd eru illa skilgreind og faglegt umhverfi einstakra heilbrigðisfulltrúa er takmarkað.
Áhrif EES-samningsins.
Við gildistöku EES-samningsins yfirtók Ísland mikinn fjölda gerða sem gilda innan ESB um matvæli og er nú svo komið að langstærstur hluti laga og reglugerða sem um málaflokkinn fjalla hér á landi eiga uppruna sinn innan ramma EES-samningsins. Ráðuneyti og stofnanir sem um matvæli fjalla hafa því á undanförnum árum aðlagað sig að kröfum í tilskipunum ESB um lagasetningar og framkvæmd laganna. Eftirlit með matvælum hefur tekið miklum breytingum hér á landi frá því er EES-samningurinn tók gildi. Nýjum stofnunum hefur verið komið á fót og öðrum breytt. Nauðsynlegt er að halda áfram aðlögun að fyrirkomulagi ESB við lagasetningu og framkvæmd á matvælasviði eftir því sem breytingar eiga sér stað innan ESB.
Á undanförnum missirum hefur verið unnið að gagngerum breytingum á skipulagi stjórnsýslu matvælamála innan ESB. Ástæður þessa eru að eldra fyrirkomulag hefur ekki gefið fullnægjandi árangur við að tryggja þegnum bandalagsins örugga fæðu. Dæmin um kúariðu og díoxín í fóðri og fjölgun salmonellu- og kampýlóbaktersýkinga hafa sýnt að breytinga er þörf.
ESB hefur sett sér ný markmið um aukna neytendavernd, betra matvælaeftirlit og samræmda og markvissari matvælalöggjöf. Sambandið ætlar að ná fram þessum markmiðum með því að gera öryggi matvæla að forgangsverkefni á komandi árum. Búið er að marka stefnu með útgáfu hvítbókar um öryggi matvæla (White Paper on Food Safety, 12. janúar 2000) og koma þar fram 84 tímasett verkefni sem flest eiga að vera komin í framkvæmd eigi síðar en árið 2003. Sum af þessum verkefnum eru þegar komin vel af stað og munu áður en langt um líður hafa áhrif á matvælalöggjöf og matvælaeftirlit hér á landi.
ESB leggur áherslu á að samræma löggjöf og eftirlit með matvælum „frá hafi og haga til maga“. Sömu reglur eiga að gilda um hollustuhætti óháð því hvort um er að ræða framleiðslu eða dreifingu á kjöti, fiski, matjurtum eða unnum matvælum. Strangari kröfur verða gerðar til matvælafyrirtækja en þeirra sem starfa við frumframleiðslu. Þá verða löggjöf og eftirlit með fóðri og öðrum þáttum sem geta haft áhrif á öryggi matvæla endurskoðuð.
Löggjafarvald innan ESB mun eftir sem áður verða í höndum stofnana ESB. Allt framkvæmdarvald vegna matvælaeftirlits verður í höndum aðildarríkjanna sjálfra undir yfirumsjón Food and Veterinary Office sem verður sjálfstæð stofnun óháð framkvæmdastjórn ESB. Þó er gert ráð fyrir að framkvæmdastjórnin setji reglur um eftirlitið til að tryggja samræmdar aðferðir innan aðildarríkjanna við framkvæmd og má búast við að gerðar verði skilgreindar gæðakröfur til þeirra sem annast eftirlitið.
Á næsta ári er fyrirhugað að komið verði á fót Matvælastofnun Evrópu. Stofnunin mun ekki fá löggjafar- eða framkvæmdarvald, heldur verður hún ráðgefandi sérfræðistofnun óháð framkvæmdastjórn ESB. Yfir stofnuninni verður væntanlega stjórn með fulltrúum tilnefndum af aðildarríkjunum, neytendasamtökum og matvælaiðnaði, en starfsmenn verða sérfræðingar á ýmsum sviðum sem varða öryggi matvæla. Þá er ráðgert að sérfræðinganefndir sem nú eru starfandi verði hluti af þessari stofnun.
Þar sem Matvælastofnun Evrópu mun ekki hafa framkvæmdarvald verður mikill munur á henni og Matvæla- og lyfjastofnun Bandaríkjanna, hvað sem síðar kann að verða. Framkvæmdastjórn ESB mun leita ráða hjá matvælastofnuninni um matarsjúkdóma, aðskotaefni, öryggi efnisþátta sem bætt er í matvæli og annað sem kann að varða öryggi matvæla. Þá er ljóst að stofnuninni er ætlað að vera ráðgefandi þegar upp koma alvarleg mál eins og kúariðan í Bretlandi og díoxínmálið í Belgíu. Jafnframt má gera ráð fyrir að matvælastofnanir í aðildarríkjunum leiti þar ráða.
Af því sem að framan er sagt er ljóst að breytingar þær sem nú eiga sér stað innan ESB byggjast á skiptingu valdsins þannig að tryggt sé að löggjafarvald og framkvæmdarvald verði aðskilið.
Þær breytingar sem nú verða innan ESB munu hafa bein áhrif hér á landi vegna aðildar Íslands að EES-samningnum. Sambandið hefur í undirbúningi að setja reglugerð um Matvælastofnun Evrópu og helstu grunnreglur er gilda eiga við setningu laga um matvæli og fóðurvörur. Það er því mikilvægt að væntanlegar breytingar á matvælaeftirliti hér á landi verði í samræmi við aðferðafræði ESB til þess að tryggja óhindraðan útflutning á matvælum héðan til ríkja sambandsins.
Tillögur til breytinga.
Megintillögur.
Á grundvelli greiningar á núverandi kerfi og með tilliti til þróunar matvælaeftirlits innan EES-svæðisins leggur nefndin til eftirfarandi heildarskipulag:
– Matvælaeftirlit verði sameinað undir einu ráðuneyti.
– Komið verði á fót Matvælastofu sem taki við umsýslu og framkvæmd alls matvælaeftirlits. Matvælastofa taki við öllum verkefnum yfirdýralæknis, matvælasviðs Hollustuverndar og gæðaeftirlits fiskistofu og verkefnum Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits og kjötskoðunar. Að auki er gert ráð fyrir að rannsóknarstofa Hollustuverndar og Rannsóknastofa Fiskiðnaðarins falli undir stofnunina. Þá er lagt til að stofnunin taki við öllum verkefnum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem tengjast matvælaeftirliti.
– Við skipulag alls eftirlits á vegum stofnunarinnar verði farið að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera.
Skil í matvælaeftirliti eftir því hvort uppruni matvæla er á landi eða sjó, innan lands eða utan er órökrétt. Matvæli blandast og tengjast með ýmsum hætti í framleiðslu og framreiðslu.
Ísland er matvælaframleiðsluland. Öryggi íslenskra matvæla er ein af meginforsendum þess að íslenskar afurðir eigi greiðan aðgang að erlendum mörkuðum. Slys á þessu sviði gætu valdið efnahagslegum áföllum og samdrætti í þjóðartekjum. Alþjóðleg viðskipti með matvæli aukast stöðugt. Íslendingar eru hluti af hinu alþjóðlega hagkerfi hvað þetta varðar. Til að geta tekið þátt í þessu umhverfi er nauðsynlegt að hafa virkt og heildstætt eftirlitskerfi sem nýtur trausts innlendra og erlendra kaupenda matvæla.
Heppilegt er að stjórnsýslu matvælamála hér á landi sé skipað með svipuðum hætti og í helstu viðskiptalöndum okkar. Þar hefur þróunin á síðustu árum verið í þá átt sem hér er lögð til. Nægir að nefna yfirstandandi breytingar innan ESB, Matvæla- og lyfjastofnun Bandaríkjanna sem starfað hefur um langan aldur og nýja stofnun í Kanada. Í Danmörku hefur matvælaeftirlit verið sameinað innan einnar stofnunar óháð uppruna matvælanna.
Eftirlit með matvælum krefst menntaðs starfsfólks, mikillar þekkingar og sérhæfingar. Þær stofnanir sem sinna matvælaeftirliti hér á landi eru flestar fámennar og þess vegna ekki í stakk búnar til að sinna öllum þáttum eftirlits á fullnægjandi hátt. Fullyrða má að með því að sameina matvælaeftirlit verði mögulegt að efla sérþekkingu, faglega getu og hæfni eftirlitsins þannig að um allt land fari fram samræmt eftirlit sem uppfyllir væntingar stjórnvalda, fyrirtækja og almennings í landinu. Heildaryfirsýn yfir málaflokkinn hefur í för með sér meiri möguleika á því að bregðast við áföllum sem upp kunna að koma á réttan hátt þar sem unnt er að taka tillit til allra aðstæðna frá upphafi. Gera má ráð fyrir að slík stofnun verði eftirsóknarverður starfsvettvangur fyrir vel menntað starfsfólk. Innan stofnunarinnar verði vettvangur fyrir starfsmenn til að sinna þróunarverkefnum erlendis á verksviði stofnunarinnar.
Nefndin leggur til að farið verði að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera, við skipulag alls eftirlits á vegum Matvælastofu. Það felur í sér að öll framkvæmd eftirlits á vegum stofnunarinnar verði gerð samkvæmt gæðakerfum í samræmi við ákvæði í alþjóðastaðlaröðinni ÍST EN 45 000. Nauðsynlegt verður að gera ítarlegar skoðunarhandbækur yfir öll svið matvælaeftirlits ásamt skilgreindri kerfissetningu. Þetta mun hafa í för með sér opnara kerfi þar sem eftirlitsþegar hafa betri skilning á kröfum og þeim aðferðum sem beita þarf til að uppfylla settar kröfur. Þessi kerfisuppbygging hefur það í för með sér að unnt verður í framtíðinni að fela sjálfstætt starfandi skoðunarstofum hluta eftirlitsins.
Reiknað er með að heildarfjöldi starfsmanna Matvælastofu verði sambærilegur við það sem er í dag hjá þeim stofnunum sem vinna við matvælaeftirlit eða á bilinu 75 til 85 starfsmenn og má því ætla að kostnaður verði svipaður því sem hann er nú. Þá er gert ráð fyrir að höfuðstöðvar matvælaeftirlitsins verði í Reykjavík en að landinu verði skipt í sex eftirlitssvæði og að í hverju þeirra verði útibú. Ekki er tekin afstaða til þess undir hvaða ráðuneyti Matvælastofa skuli heyra.
Útfærsla.
Lagt er til að sett verði á fót ný A-hluta ríkisstofnun undir einu ráðuneyti sem sinni matvælamálum. Lagt er til að stofnunin fái heitið Matvælastofa.
Tillaga um stofnun Matvælastofu felur í sér að verkefnum yfirdýralæknis, Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits, kjötskoðunar, matvælasviðs Hollustuverndar og gæðaeftirlits Fiskistofu ásamt verkefnum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem tengjast matvælaeftirliti verði framvegis sinnt hjá hinni nýju stofnun. Lagt er til að samhliða færslu verkefna til hinnar nýju stofnunar verði verkefni og verkferlar yfirfarnir og lagt mat á hvort framkvæma megi eftirlitið á hagkvæmari eða betri hátt hjá hinni nýju stofnun með samþættingu og samnýtingu aðfanga. Þá er nauðsynlegt að kanna umfang verkefnanna svo að lögbundið eftirlit verði ekki vanrækt eða framkvæmt eftirlit sem ekki er lagastoð fyrir.
Nefndin leggur til að:
– Matvælastofu verði skipt upp í fimm starfsdeildir; lögfræðisvið, heilbrigði dýra og aðfangaeftirlit, matvæla- og plöntusvið, eftirlit með sjávarafurðum og eftirlits- og stjórnunarsvið.
– Forstjóra til aðstoðar verði almenn skrifstofa og gæðastjóri ásamt upplýsinga- og þjálfunardeild.
– Skipurit stofnunarinnar byggt á þessum tillögum nefndarinnar má sjá á mynd hér á eftir.
Verkefnum stofnunarinnar og einstakra deilda er nánar lýst hér á eftir.
Lögfræðisvið.
Lögfræðisvið skal annast alla almenna lögfræðilega ráðgjöf innan stofnunarinnar ásamt því að taka þátt í þvingunaraðgerðum þegar þess gerist þörf. Þá er reiknað með að lögfræðisvið annist erlend samskipti og veiti ráðuneytum og öðrum stjórnvöldum ráðgjöf við setningu laga og reglugerða.
Heilbrigði dýra, aðfangaeftirlit.
Heilbrigði dýra og aðfangaeftirlits skal annast eftirfarandi verkefni:
– Smitsjúkdómavarnir, skrá sjúkdóma, viðbragðsáætlanir, sýnatökur, úrvinnsla sýna, rekstur varnargirðinga, eldi nytjadýra, þ.m.t. eldisfiskur.
– Eftirlit með aðstöðu og heilbrigði dýra, lyfjanotkun, aðskotaefnum í búfjárafurðum, innflutningi dýra, þ.m.t. sóttkvíar.
– Dýraverndarmál.
– Útflutningseftirlit, eftirlit með afurðum og dýrum.
– Innflutningseftirlit, eftirlit með afurðum og dýrum.
– Skipulag eftirlits með heilbrigði dýra og aðfangaeftirlit, gerð leiðbeininga og handbóka, eftirlitsverkefni og átaksverkefni, vöktun og gagnasöfnun.
– Aðfangaeftirlit, fóður, fræ og áburður.
– Meðferð kærumála í samráði við lögfræðisvið.
– Ráðgjöf við ráðuneyti.
– Erlend samskipti.
Deildin ber ábyrgð á faglegum þáttum verkefnanna og vinnur leiðbeiningar og fyrirmæli um á hvern hátt eftirliti skuli fyrir komið. Deildin túlkar lög og reglur og tekur þátt í úrlausnum faglegra vafaatriða. Dagleg framkvæmd eftirlitsins er hins vegar í höndum eftirlits- og stjórnunardeildar og verður það framkvæmt af starfsmönnum stofnunarinnar eða af sjálfstætt starfandi faggiltum skoðunarstofum.
Matvæla- og plöntusvið.
Matvæla- og plöntusvið skal annast eftirfarandi verkefni:
– Eftirlit með unnum matvörum á markaði, m.a. sjúkdómar, matvælaörverufræði, skráning á sótthreinsiefnum, neysluvatnseftirlit, efnainnihald matvæla (aukefni, aðskotaefni, bragðefni, bætiefni), efni og hlutir (plastumbúðir o.fl.), nýfæði (t.d. erfðabreytt matvæli), geislun matvæla, sérfæði (t.d. barnamatur), umbúðamerkingar, mjólk og mjólkurvörur, kjöt og kjötvörur, heilsu- og náttúruvörur og erfðabreyttar lífverur.
– Skipulag eftirlits á matvæla- og plöntusviði, gerð leiðbeininga og handbóka, eftirlitsverkefni og átaksverkefni, vöktun, gagnasöfnun.
– Innflutningseftirlit á unnum matvælum og grænmeti og ávöxtum.
– Kjötskoðun, kjötmat.
– Plöntusjúkdómar, notkun varnarefna.
– Eftirlit með lífrænum og vistvænum vörum.
– Ráðgjöf við ráðuneyti.
– Erlend samskipti.
Deildin ber ábyrgð á faglegum þáttum verkefnanna og vinnur leiðbeiningar og fyrirmæli um á hvern hátt eftirliti skuli fyrir komið. Deildin túlkar lög og reglur og tekur þátt í úrlausnum faglegra vafaatriða. Dagleg framkvæmd eftirlitsins er hins vegar í höndum eftirlits- og stjórnunardeildar og verður það framkvæmt af starfsmönnum stofnunarinnar eða af sjálfstætt starfandi faggiltum skoðunarstofum.
Eftirlit með sjávarafurðum.
Deildin mun annast alla faglega þætti eftirlits varðandi meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða sem ætlaðar eru til útflutnings. Verkefni deildarinnar ná til eftirfarandi þátta:
– Útgáfa vinnsluleyfa og starfsleyfa.
– Skipulag eftirlits með sjávarafurðum, gerð leiðbeininga og handbóka, eftirlit og átaksverkefni, vöktun og gagnasöfnun.
– Yfirumsjón eftirlits með vinnsluleyfishöfum.
– Útgáfa heilbrigðisvottorða.
– Eftirlit með starfsemi skoðunarstofa.
– Eftirlit með fiskiskipum.
– Landamæraeftirlit.
– Sýnatökur og prófun á afurðum.
– Eftirlit með ílátum og flytjendum.
– Erlend samskipti.
– Ráðgjöf við ráðuneyti.
Deildin ber ábyrgð á faglegum þáttum verkefnanna og vinnur leiðbeiningar og fyrirmæli um á hvern hátt eftirliti skuli fyrir komið. Deildin túlkar lög og reglur og tekur þátt í úrlausnum faglegra vafaatriða. Dagleg framkvæmd eftirlitsins er hins vegar í höndum eftirlits- og stjórnunardeildar og verður það framkvæmt af sjálfstætt starfandi faggiltum skoðunarstofum.
Eftirlits- og stjórnunarsvið.
Allt eftirlit á vegum stofnunarinnar mun verða framkvæmt undir stjórn eftirlits- og stjórnunarsviðs. Eftirlitið verði framkvæmt í samræmi við skoðunarhandbækur og leiðbeiningar fagdeildanna þriggja. Samþætta skal framkvæmd eftirlitsins þannig að sami skoðunarmaður geti í sem flestum tilfellum framkvæmt allt eftirlit sem framkvæma þarf hjá hverjum eftirlitsþega.
Í upphafi er gert ráð fyrir að skipulag eftirlits á vegum stofnunarinnar verði tvenns konar. Allt eftirlit með sjávarafurðum, vinnsluskipum og bátum verður framkvæmt af faggiltum óháðum skoðunarstofum en annað eftirlit verður í fyrstu framkvæmt af starfsmönnum stofnunarinnar. Þess er vænst að aðrir hlutar eftirlitsstarfseminnar verði smám saman færðir til faggiltra skoðunarstofa eftir því sem aðstæður leyfa.
Á sex stöðum á landinu er gert ráð fyrir að starfrækt verði útibú frá stofnuninni og að öllu eftirliti á svæðinu verði stjórnað frá útibúinu þannig að starfsmenn útibúsins framkvæmi allt eftirlit á svæðinu fyrir hönd fagdeildanna þriggja nema eftirlit með sjávarafurðum, vinnsluskipum og bátum. Skoðunarstofurnar skulu skila skýrslum sínum til viðkomandi útibús. Allar upplýsingar er tengjast framkvæmd eftirlitsins skulu skráðar í miðlægan gagnagrunn.
Nefndin leggur til að landinu verði skipt í eftirfarandi starfssvæði:
– Höfuðborgarsvæðið og Reykjanes.
– Vesturland.
– Vestfirðir.
– Norðurland.
– Austurland.
– Suðurland.
Þá annist eftirlits- og stjórnunarsvið tölvumál stofnunarinnar.
Prófunarstofa.
Lagt er til að stofnunin hafi yfir að ráða fullkominni prófunarstofu sem hlotið hefur faggildingu. Gert er ráð fyrir að prófunarstofan verði rekin sem sjálfstæð eining bæði rekstrarlega og faglega enda augljóst að prófunarstofan mun veita öðrum þjónustu með því að framkvæma prófanir fyrir matvælaframleiðendur og önnur stjórnvöld. Hlutverk prófunarstofunnar eru eftirfarandi:
– Sýnataka.
– Prófun og úrvinnsla sýna á sviði örverufræði og efnafræði.
– Skráning sýna og niðurstaðna í gagnagrunn.
– Þjónustuprófanir.
– Þátttaka í samráði vegna matarsjúkdóma á vettvangi aðgerðanefndar um sóttvarnir.
Stofnunin skal einnig nýta sér þjónustu annarra prófunarstofa eftir því sem kostur er. Þótt hér sé lagt til að prófunarstofan verði hluti af stofnuninni vill nefndin minna á að rétt getur verið að einkavæða starfsemi prófunarstofunnar þegar samruni prófunarstofu Hollustuverndar og Rannsóknarstofu fiskiðnaðarins hefur átt sér stað og faggilding hefur fengist.
Upplýsinga- og þjálfunarsvið.
Matvælastofa þarf að halda uppi stöðugu streymi upplýsinga til framleiðenda og neytenda í gegnum fjölmiðla og eftir öðrum tiltækum leiðum. Upplýsinga- og þjálfunarsvið mun því annast og hafa forgöngu um útgáfu upplýsingarita, símenntun starfsmanna, fræðslumál og samskipti við fjölmiðla.
Gæðasvið.
Nefndin telur nauðsynlegt að stjórnkerfi nýrrar stofnunar verði byggt á hugmyndum um gæðastjórnun, einkum þar sem skoðunarstarfsemin og prófunarstarfsemin verður faggilt. Hlutverk gæðasviðsins er að byggja upp og halda við gæðakerfum stofnunarinnar og að annast innri úttektir.
Matvælaráð.
Matvælaráð verður samráðsvettvangur stofnunarinnar og markaðarins með fulltrúum frá bændum, neytendum, iðnaði, sjávarútvegi o.s.frv. Auk þess skal matvælaráð vera vísindalegur vettvangur þar sem fjallað er um málefni er tengjast þróun og framkvæmd matvælaeftirlits, áhættumati o.fl.
Aðgerðanefnd um sóttvarnir.
Þegar bregðast þarf við vá er nauðsynlegt að tiltæk sé aðgerðaáætlun þar sem allir ábyrgðaraðilar koma saman til að bregðast við ástandinu. Stofnunin þarf þess vegna að hafa yfir að ráða sérstöku innra skipulagi sem nær til allra sérfræðinga stofnunarinnar í þeim tilgangi að taka þátt í greiningu á uppkomnum vanda, tillögugerð um ráðstafanir og þátttöku í aðgerðum. Stofnunin mun bera ábyrgð á ráðstöfunum sem gera þarf en ljóst er að náin samvinna við sóttvarnaráð og sóttvarnalækna er nauðsynleg og skylda. Aðgerðanefnd um sóttvarnir er vettvangur stofnunarinnar þar sem sérfræðingar stofnunarinnar vinna með sóttvarnalæknum og sóttvarnaráði.
Framangreint skipulag stofnunarinnar er gert með það í huga að sem einfaldast verði að sameina stofnanirnar og prófunarstofurnar. Gert er ráð fyrir að allir dýralæknar sem nú vinna innan yfirdýralæknisembættisins, Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits og kjötskoðunar flytjist til stofnunarinnar ásamt öllum starfsmönnum matvælasviðs Hollustuverndar og þeim starfsmönnum eftirlitsdeildar Fiskistofu sem vinna að gæðaeftirliti með sjávarafurðum. Þá er gert ráð fyrir að starfsmenn heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem þess óska flytjist til stofnunarinnar.
Við gerð fyrrgreindrar tillögu er einnig tekið tillit til þess að þeir starfsmenn sem nú starfa úti á landi og flytjast til stofnunarinnar haldi áfram störfum sínum á þeim stöðum sem þeir nú starfa á en að yfirstjórn eftirlitsins á svæðinu verði færð til útibúsins. Á þennan hátt er tryggt að sem minnst röskun verði á högum þeirra sem að matvælaeftirliti vinna og því eru miklar líkur til þess að sú þekking og reynsla sem fyrir er glatist ekki.
Nauðsynlegar lagabreytingar.
Ef ákveðið verður að fara að tillögum nefndarinnar þarf að gera nokkrar breytingar á lagaumhverfi matvælamála. Eðlilegast er að sett verði ein heildarlög um matvæli og önnur heildarlög um Matvælastofu og starfsemi hennar.
Rétt er hins vegar að minna á að nú er unnið að endurskipulagningu alls lagaumhverfis málaflokksins innan ESB og verður Ísland að taka upp þessar nýju gerðir innan skamms vegna aðildar að EES-samningnum.
Framkvæmdastjórn ESB hefur lagt fram drög að reglugerð sem fjallar um grunnreglur sem skulu gilda við lagasetningu á matvælasviði og stofnun matvælastofnunar Evrópu Þar er lögð áhersla á að það eru framleiðendur og dreifendur matvæla sem bera ábyrgð á öryggi þeirra, ákvæði verða um rekjanleika vöru og jafnframt um matvælaeftirlit og framkvæmd þess. Um eftirlitsþáttinn verður nánar fjallað í sérstakri reglugerð. Gera má ráð fyrir að „matvælalög“ ESB og ný reglugerð um opinbert eftirlit með matvælum og fóðri geti tekið gildi árið 2002.
Þessar breytingar munu leiða til mikillar einföldunar á löggjöf ESB um hollustu matvæla. Markmiðið er að fjórar reglugerðir, tvær um hollustuhætti, ein um eftirlit með afurðum dýra og ein um heilbrigði dýra, komi í stað sautján núgildandi tilskipana. Um leið verða reglur samræmdar þannig að sömu grunnkröfur munu gilda um kjöt, fisk, matjurtir og önnur matvæli. Til viðbótar verða síðan sérkröfur fyrir tiltekna matvælaflokka.
Af því sem að framan er sagt er ljóst að nauðsynlegt verður að gera heildarendurskoðun á lagaramma matvælamála hér á landi óháð þeim breytingum sem hér eru lagðar til um Matvælastofu. Breytingarnar munu leiða til breytinga á framkvæmd laganna þannig að nauðsynlegt verður að vista stjórnsýslu málaflokksins á einum stað.
Af þessum ástæðum telur nefndin óráðlegt að setja nú af stað viðamikla vinnu við samningu heildarlaga um matvæli og um Matvælastofu. Það mundi bjóða heim hættu á tvíverknaði, enda væri ljóst að frekari lagabreytinga yrði fljótlega þörf vegna breytinga á regluverki ESB á þessu sviði. Engu að síður er þörf löggjafar til að setja á fót A-hluta stofnun af þessum toga.
Tillaga nefndarinnar er því sú að sett verði stutt lög sem felli undir eina stofnun stjórnsýslu yfirdýralæknis, Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits, kjötskoðunar, matvælasviðs Hollustuverndar og gæðaeftirlits Fiskistofu ásamt verkefnum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem tengjast matvælaeftirliti. Gildandi lög verði ekki felld úr gildi en Matvælastofu falin verkefni þeirra stofnana eða hluta stofnana sem til hennar falla eins og þau eru skilgreind í hverjum lögum fyrir sig. Jafnframt verði í þeim lögum forsætisráðherra eða þeim fagráðherra sem stofnunin mun falla undir heimilað að setja reglugerð um innra starf stofnunarinnar, að frágenginni framkvæmdaáætlun um samrunann. Jafnframt verði sett fram markmið um ný heildarlög um matvæli og lög um Matvælastofu innan hæfilegs tíma. Samning frumvarpa þar að lútandi verði unnin í nánu samráði við þá sérfræðinga sem með málin fara innan hinnar nýju stofnunar.
Með þessu fyrirkomulagi er komist hjá tímafrekri löggjafarvinnu sem er ekki tímabær nú í ljósi þeirrar þróunar sem er innan ESB. Jafnframt er tryggð fagleg þátttaka sérfræðinga hinnar nýju stofnunar í samningu hins nýja lagaramma.
Framkvæmdaáætlun.
Samruni fjölda stofnana er viðamikið ferli sem nauðsynlegt er að undirbúa og skipuleggja vel. Nefndin telur ekki að rétt sé að gerð verði framkvæmdaáætlun að svo komnu máli enda nauðsynlegt að áður hafi verið tekin ákvörðun um á hvern hátt stjórnsýslu málaflokksins verður komið fyrir. Nauðsynlegt er að ná samstöðu með sveitarfélögunum um framkvæmd málsins.
Nefndin er reiðubúin til að aðstoða frekar við framgang málsins.
Lokaorð.
Tillögur þær sem hér eru settar fram miða að því að tryggja hagsmuni neytenda og matvælaframleiðenda í landinu. Beitt verði bestu fáanlegri þekkingu og tækjum við framkvæmd eftirlits með matvælum. Tillögurnar taka mið af þeirri þróun sem nú á sér stað innan EES- svæðisins og í öðrum löndum sem Íslendingar eiga viðskipti við með matvæli. Þá er ljóst að Ísland verður innan skamms að tileinka sér þá nýju aðferðafræði sem nú hefur verið ákveðið að taka upp innan ESB. Það verður best tryggt með því að koma á fót einni matvælastofnun.
Atburðir þeir sem hafa orðið að undanförnu hér á landi tengdir framleiðslu, innflutningi og neyslu matvæla leiða í ljós að nauðsynlegt er að koma á heildstæðri stjórnsýslu sem nær til allrar matvælaframleiðslu. Það er hlutverk ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur að stuðla að hagkvæmri framkvæmd eftirlits hér á landi og í því ljósi er tillögurnar lagðar fram.
Fylgiskjal II.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Niðurstaða kostnaðarmats er sú að frumvarpið geti haft í för með sér 60–85 m.kr. upphafskostnað fyrir ríkissjóð verði það að lögum. Þar af eru 10–15 m.kr. kostnaður við skipulagsvinnu og endurskoðun laga og reglugerða umfram það sem venjulegt er, 10–20 m.kr. kostnaður vegna hugsanlegra biðlauna og 40–50 m.kr. kostnaður vegna kerfa og búnaðar í nýju húsnæði sem að hluta til mun falla til óháð frumvarpinu. Þá er áætlað að árlegur rekstrarkostnaður við eftirlit aukist að öðru óbreyttu samanlagt um 46–75 m.kr., þar af um 25–30 m.kr. vegna húsnæðis sem að hluta til mun falla til óháð frumvarpinu og 21 m.kr. vegna matvælaeftirlits sem færist frá heilbrigðisnefndum en sá kostnaður gæti orðið allt að 45 m.kr. sé tekinn með hugsanlegur kostnaðarauki heilbrigðisnefnda verði rekstur þeirra ekki lagaður að breyttu umfangi verkefna. Ekki er forsenda til að meta aukinn ferðakostnað vegna breytinga á dýralæknaþjónustu.
Á móti kemur að nýtt skipulag mun auka samlegð og bæta samræmingu í starfsemi og ætti því að öðru óbreyttu að skapa forsendur fyrir lækkun heildarkostnaðar við opinbert matvælaeftirlit þegar fram í sækir. Ekki eru forsendur til að meta hversu mikill sparnaður gæti orðið vegna þessa þar sem nákvæm útfærsla á nýju skipulagi liggur ekki fyrir. Breytingar á matvælalöggjöf og matvælaeftirliti innan Evrópusambandsins munu líklega leiða til aukins kostnaðar hér á landi á næstu árum. Þess er vænst að skipulagsbreytingar samkvæmt frumvarpinu auðveldi að hamla á móti auknum kostnaði af þeim sökum.
Forsendur skortir til að meta til fjár margt af því sem í frumvarpinu er og mun kostnaður ráðast af útfærslu þeirra breytinga sem þar eru boðaðar. Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir þáttum sem taldir eru hafa áhrif á kostnað .
Undirbúningur og endurskoðun laga og reglugerða.
Í frumvarpinu er lagt til að samin verði sérstök framkvæmdaáætlun um yfirfærslu verkefna og að fram fari endurskoðun á fyrirkomulagi almennrar dýralæknaþjónustu og á lögum og reglugerðum um matvælaeftirlit, meðal annars til að tryggja samræmi og samfellu í framkvæmd og koma í veg fyrir skörun verkefna. Vegna þess hversu breytingarnar sem boðaðar eru í frumvarpinu eru víðtækar og flóknar er rétt að gera ráð fyrir að undirbúningur og innleiðing þeirra hafi í för með sér meiri kostnað en venjulegt er. Ekki eru forsendur til að meta umframkostnað nákvæmlega en hann gæti orðið 10–15 m.kr.
Biðlaun.
Gert er ráð fyrir að í allt flytjist 104–106 störf til Matvælastofnunar, en nákvæmur listi liggur ekki fyrir og því er talan ekki nákvæm. Hér er miðað við að störfin skiptist þannig að 20 færist frá matvælasviði, rannsóknastofu og almennri skrifstofu Hollustuverndar ríkisins; 29 frá embætti yfirdýralæknis; 17 frá heilbrigðisnefndum sveitarfélaga; 17 frá gæðastjórnunarsviði Fiskistofu vegna eftirlits með innflutningi, eftirlits með fiskeldi í sjó og vegna skrifstofustarfa; 17 við efna- og örverumælingar hjá Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins og á skrifstofu, þar af 8 störf í útibúum; 3 störf færist frá Aðfangaeftirliti og 1–2 störf færist frá plöntueftirliti Rannsóknastofnunar landbúnaðarins. Þá tengjast væntanlega 3–4 störf í ráðuneytum matvælamálefnum. Áætlað er að staðsetning á landinu sé nú þannig að á höfuðborgarsvæðinu séu 56–57 manns við stjórnsýslu og eftirlit og 18 við rannsóknir en utan svæðisins séu 22–23 við eftirlit og 8 við rannsóknir.
Samkvæmt frumvarpinu verða lögð niður tæplega 90 störf hjá ríkisstofnunum og ráðuneytum og stofnuð jafnmörg ný störf hjá Matvælastofnun og matvælaráðuneyti. Í 9. gr. frumvarpsins er beinlínis tekið fram að embætti 17 héraðsdýralækna verði lögð niður. Gert er ráð fyrir að starfsmenn þeirra stofnana sem sinnt hafa verkefnum sem færast til Matvælastofnunar eigi forgangsrétt til starfa þar á fyrsta starfsári og að þeir sem ekki taka starf hjá stofnuninni fari flestir í aðra vinnu. Eigi að síður er viðbúið að greiða þurfi einhver biðlaun. Þrátt fyrir að í rauninni sé ógerningur að áætla líklegan biðlaunakostnað verður slegið á að hann nemi 10–20 m.kr.
Eftirlitsstörf dýralækna skilin frá almennri dýralæknaþjónustu.
Í 10. gr. frumvarpsins er lagt til að eftirlitsstörf dýralækna og almenn dýralæknaþjónusta verði aðgreind. Héraðsdýralæknar í Gullbringu- og Kjósar-, Skagafjarðar- og Eyjafjarðar- og Suðurlandsumdæmum sinna eingöngu eftirlitsstörfum, en héraðsdýralæknar í öðrum dýralæknisumdæmum annast jafnframt eftirlitsstörfum almenna dýralæknisþjónustu í umdæminu, þar með talda vaktþjónustu. Áætlað er að um það bil 11 störfum við almenna dýralæknaþjónustu sé nú sinnt af starfsmönnum embættis yfirdýralæknis. Búast má við því að skipulagsbreytingin leiði til þess að kostnaður við almenna dýralæknaþjónustu aukist að öðru óbreyttu. Ástæðan er sú að á sumum svæðum munu dýralæknar að öðru óbreyttu taka meira gjald fyrir þjónustu sína við bændur eða þurfa að sinna stærra svæði. Ríkinu er skylt samkvæmt lögum að tryggja byggðum fjarri aðsetri dýralæknis reglubundna þjónustu og bráðaþjónustu. Áætlað er að ferðakostnaður vegna dýralæknaþjónustu nemi alls 15 m.kr. í ár og að ríkið greiði meiri hlutann. Á sama hátt er áætlað að ferðakostnaður dýralækna sem sinna eftirliti muni aukast vegna meiri fjarlægða, en á móti kemur að gera verður ráð fyrir samnýtingu eftirlitsferða. Ekki eru forsendur til að meta hversu mikil breyting yrði á ferðakostnaði dýralækna við þetta. Að auki greiðir ríki fyrir vaktþjónustu samkvæmt samningum Dýralæknafélags Íslands við landbúnaðar- og fjármálaráðuneyti. Gert er ráð fyrir að þær greiðslur breytist ekki.
Húsnæði og búnaður.
Starfsemi sú sem flyst til Matvælastofnunar er dreifð um landið, en gert er ráð fyrir aðalskrifstofu og nokkrum svæðisskrifstofum. Í kostnaðarumsögninni er miðað við að aðalskrifstofan verði á höfuðborgarsvæðinu og að reknar verði 6 svæðisskrifstofur í þéttbýliskjörnum á landsbyggðinni. Gert er ráð fyrir að sú aðstaða sem er fyrir hendi hjá þeim stofnunum sem sameinast verði nýtt eins og kostur er. Sumar stofnananna sem lagt er til að myndi Matvælastofnun búa við ófullnægjandi húsnæði sem þarf að bæta úr hvort sem Matvælastofnun verður sett á laggirnar eða ekki. Sumar þessara stofnana bera sjálfar aðeins hluta þess kostnaðar sem er við núverandi húsnæði þeirra vegna þess hvernig húsnæðismálum ríkisins er háttað. Heimild er í fjárlögum yfirstandandi árs til að kaupa eða leigja húsnæði fyrir bæði Hollustuvernd ríkisins og embætti yfirdýralæknis. Af þessum sökum verður fyrirsjáanlegur kostnaður við húsnæðisbreytingar ekki einvörðungu rakinn til lagafrumvarpsins heldur til þess að núverandi húsnæði er ófullnægjandi. Yfirstjórn embættis yfirdýralæknis er til húsa í aðalskrifstofu landbúnaðarráðuneytisins sem leigir hjá Rekstrarfélagi stjórnarráðsbygginga við Arnarhvál, starfsmenn héraðsdýralæknis Gullbringu- og Kjósarsýslu og flestir sérgreinadýralæknar eru með leiguaðstöðu í húsnæði Tilraunastöðvar HÍ að Keldum við Vesturlandsveg en aðrir héraðs- og sérgreinadýralæknar eru með vinnuaðstöðu á sautján stöðum á landinu. Ýmist er um að ræða aðstöðu í embættisbústöðum sem ríkið á eða skrifstofuherbergi sem eru leigð af öðrum. Heilbrigðisnefndir sveitarfélaga reka skrifstofur á tíu stöðum á landinu. Aðfangaeftirlitið og plöntueftirlit er með aðstöðu hjá Rannsóknastofnun landbúnaðarins á Keldnaholti. Hollustuvernd ríkisins leigir hjá Landspítala – háskólasjúkrahúsi, Ármúla 1a, í Reykjavík en flytur um áramótin í nýtt húsnæði að undanskilinni rannsóknastofu. Gæðaeftirlit Fiskistofu flutti nýlega í Tollstöðvarhúsið við Tryggvagötu sem er í eigu ríkisins. Þjónustusvið Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins er til húsa ásamt öðrum hlutum þeirrar stofnunar í byggingu rannsóknastofnana sjávarútvegsins við Skúlagötu 4 í Reykjavík en að auki eru rekin útibú á Ísafirði, Akureyri, í Neskaupstað og Vestmannaeyjum.
Ekki er unnt að meta húsnæðiskostnað nákvæmlega þar sem forsendur liggja ekki fyrir. Þó má gera ráð fyrir að meðalkostnaður á ári við leigu húsnæðis á markaðskjörum og rekstur á því sé liðlega 600 þús. kr. á starfsmann þegar um er að ræða skrifstofuhúsnæði. Miðað við 80 manns yrði árlegur kostnaður nálægt 50 m.kr. Lauslega áætlað er það 50–60% meira en hlutaðeigandi stofnanir greiða nú og nemur aukakostnaður samkvæmt því 25–30 m.kr. á ári.
Gert er ráð fyrir að bæði vegna sameiningar og flutnings í nýtt húsnæði þurfi að fjárfesta í kerfum, aðstöðu og ýmsum búnaði. Ekki liggur fyrir hvað af því sem nú þegar er til hjá þeim stofnunum sem sameinast verður hægt að nýta áfram, þannig að hér verður slegið á 400–500 þús. kr. á mann sem gerir 40–50 m.kr. í stofnkostnað miðað við 100 starfsmenn.
Ekki eru forsendur til að meta kostnað við að sameina starfsemi rannsóknastofu Hollustuverndar ríkisins og þjónustusviðs Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins á einum stað. Lausleg athugun bendir til þess að flytja mætti hluta af rannsóknum saman án mikils tilkostnaðar en flutningur rannsóknastofa í nýtt húsnæði gæti kostað nokkra tugi milljóna króna.
Matvælaeftirlit heilbrigðisnefnda sveitarfélaga.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að matvælaeftirlit á vegum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga færist til Matvælastofnunar. Haft var samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga um mat á fjárhagslegum áhrifum þessa. Í fyrsta lagi voru upplýsingar sóttar í ársreikninga heilbrigðisnefnda 2000 og 2001. Í öðru lagi voru viðbótarupplýsingar sóttar í sveitarfélagareikninga Hagstofu Íslands fyrir árið 2000. Í þriðja lagi var byggt á upplýsingum sem Samband íslenskra sveitarfélaga safnaði í desember 2001 um umfang og helstu breytingar á starfssviði heilbrigðisnefnda á undanförnum árum. Í fjórða lagi var aflað upplýsinga hjá Hollustuvernd ríkisins og af vefsíðum heilbrigðiseftirlitssvæðanna. Í fimmta og síðasta lagi var byggt á áætlun sérstaks vinnuhóps sérfræðinga ríkis og sveitarfélaga um matvælaeftirlit.
Ársreikningar heilbrigðisnefnda sveitarfélaga eru mismikið sundurliðaðir og mismunandi hvort tekjur af eftirliti eru bókfærðar í reikningum nefndanna eða reikningum sveitarfélaganna. Auk þess eru kostnaður og tekjur af matvælaeftirliti ekki aðgreind frá öðrum rekstri í bókhaldi heilbrigðisnefnda.
Við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga voru unnin um það bil 48 ársverk í dagvinnu árið 2000 og 50 árið 2001. Þar af er áætlað að um það bil 14 heilbrigðisfulltrúar hafi sinnt matvælaeftirliti. Sú tala er ekki nákvæm og er jafnvel talin of lág, því sumir heilbrigðisfulltrúar sinna jöfnum höndum eftirliti með matvælum, hollustuháttum og mengun. Til viðbótar kemur áætluð hlutdeild í stjórnunar- og stoðstörfum, þannig að alls er miðað við í þessari kostnaðarumsögn að 17 af 50 ársverkum í dagvinnu hjá heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna tengist matvælaeftirliti. Þetta er þriðjungur af fjölda. Rekstur hundaeftirlits er ekki meðtalinn í þeim tilvikum sem eftirlitið er aðgreint í bókhaldi. Áætlað er að útgjöld vegna heilbrigðiseftirlits hafi numið 265 m.kr. árið 2000 en 312 m.kr. á árinu 2001. Framreiknuð samsvara útgjöld ársins 2001 nálægt 320 m.kr. á verðlagi 2002. Sé þessum útgjöldum skipt jafnt á starfsmenn heilbrigðisnefnda nema meðalútgjöld á starfsmann um það bil 6,4 m.kr. árið 2002. Miðað við að 17 starfsmenn tengist matvælaeftirliti nemur kostnaður við það eftirlit samtals 109 m.kr. á árinu 2002.
Tölur úr ársreikningum benda til þess að um 57% útgjalda á árinu 2001 eða 177 m.kr. hafi verið borin af tekjum af eftirlits- og leyfisgjöldum, 129 m.kr. af framlögum sveitarfélaga og 15 m.kr. af öðrum tekjum. Gjaldskrár vegna heilbrigðiseftirlits byggjast á þeirri forsendu að ekki skuli innheimta hærra gjald en sem nemur sannanlegum kostnaði við eftirlitið. Samkvæmt könnun Sambands íslenskra sveitarfélaga sem helmingur heilbrigðisnefnda svaraði skiptast útgjöld nefndanna nokkurn veginn þannig að 50% eru vegna þjónustu við fyrirtækin og 50% vegna fólks á svæðinu. Framangreind áætlun um tekjur af eftirlits- og leyfisgjöldum er í ágætu samræmi við áætlun sérstaks vinnuhóps sérfræðinga ríkis og sveitarfélaga sem áætlar á grundvelli talna frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra að samtals verði innheimtar 171,2 m.kr. vegna heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna á árinu 2002. Samkvæmt áætlun vinnuhópsins falla 8.400 fyrirtæki undir eftirlit heilbrigðisnefnda og er meðalkostnaður á eftirlitsskyldan aðila samkvæmt því nálægt 20 þús. kr. á árinu 2002. Þar af er áætlað að 2.445 matvælafyrirtæki, sem eru 29% af fjölda, greiði 77,8 m.kr. vegna eftirlits á árinu 2002. Það eru 45% af áætluðum eftirlitstekjum vegna heilbrigðiseftirlits. Meðalgjald á matvælafyrirtæki er samkvæmt þessu 31,8 þús. kr.
Áðurnefndur vinnuhópur lagði mat á það hagræði sem núverandi samþætting eftirlits með matvælum, hollustuháttum og mengun hefur í för með sér. Byggt var á upplýsingum frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra og þær framreiknaðar. Niðurstaða hópsins er sú að samþættingin spari 21,2 m.kr. útgjöld á árinu 2002 vegna matvælafyrirtækja sem eru 27% af áætluðum tekjum af eftirliti vegna þeirra. Verði matvælaeftirlit flutt til ríkisins mun eftirlitskostnaður aukast að öðru óbreyttu sem þessu nemur.
Samband íslenskra sveitarfélaga kallaði eftir sjálfstæðu mati þriggja heilbrigðisnefnda á áhrifum breytinganna og framreiknaði síðan fjárhæðir. Niðurstaða Sambands íslenskra sveitarfélaga er sú að kostnaðarauki nemi 35–45 m.kr. vegna þess að starfsmönnum heilbrigðisnefnda muni ekki fækka í samræmi við minni verkefni, fastur kostnaður muni ekki breytast og að gjöld vegna eftirlits með matvælafyrirtækjum innheimtist mun betur en gjöld sem önnur fyrirtæki eru krafin um.
Ljóst er að aðgreining á matvælaeftirliti frá öðrum eftirlitsverkefnum heilbrigðisnefnda leiðir að öðru óbreyttu til aukins kostnaðar við eftirlit þegar á heildina er litið. Útgjaldaaukinn kæmi bæði fram hjá ríki og sveitarfélögum þar sem reiknað er með að starfskraftar og aðstaða heilbrigðisnefnda muni nýtast verr verði ekki gerðar sérstakar ráðstafanir til að endurskipuleggja eftirlitið. Gera verður ráð fyrir að við endurskipulagningu verði reynt að hagræða í rekstri til að nýta betur eftirlitsferðir, upplýsingar og fastan kostnað, svo sem af húsnæði og stoðþjónustu. Ekki eru forsendur til að meta hversu langan tíma það muni taka að laga reksturinn að breyttum aðstæðum og hversu miklum sparnaði er hægt að ná fram.
Venjan er sú að þegar verkefni færast milli ríkis og sveitarfélaga þá flytjist með allur búnaður og eignir sem hafa verið notaðar við úrlausn verkefnisins. Gera verður ráð fyrir að sami háttur verði hafður á verði af flutningi matvælaeftirlits frá heilbrigðisnefndum til ríkisins.
Jafnframt hefur sú venja skapast að bjóða starfsmönnum, sem annast hafa verkefni sem færast, að flytjast með verkefninu til nýs vinnuveitanda og að sá aðili sem leggur niður störf vegna slíkra breytinga greiði biðlaun ef starfsmenn eiga rétt á slíku. Ekki eru forsendur til að meta kostnað sem af þessu gæti leitt.
Samanlagt nemur áætlaður kostnaður við matvælaeftirlit á vegum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga 109 m.kr. árið 2002 eins og áður er komið fram. Áætlað er að tekjur af eftirliti með fyrirtækjum standi undir nálægt 78 m.kr. Þær 31 m.kr. sem á vantar verða fjármagnaðar með framlögum sveitarfélaga og öðrum tekjum. Áætlað er að við matvælaeftirlit starfi um það bil 14 heilbrigðisfulltrúar auk fólks á skrifstofu og við stjórnun, samtals um það bil 17 manns. Einhver hluti þeirra gæti átt rétt á biðlaunum, en ekki eru forsendur til að meta hugsanlegan kostað vegna þeirra. Heilbrigðisfulltrúar sem annast matvælaeftirlit sinna að hluta til einnig eftirliti með mengunarvörnum og hollustuháttum. Verði þetta fyrirkomulag lagt af er eins og áður hefur komið fram áætlað að kostnaður við opinbert eftirlit aukist ef ekkert verður gert til að hagræða í rekstri. Tveimur aðferðum hefur verið beitt til að áætla kostnað eins og áður er komið fram. Önnur bendir til 21 m.kr. kostnaðarauka á ári og að sveitarfélögin spari sér ef til vill 10 m.kr. útgjöld. Hin aðferðin bendir til 35–45 m.kr. árlegs kostnaðarauka vegna eftirlits.
128. löggjafarþing 2002–2003.
Þskj. 1064 — 654. mál.
Frumvarp til laga
um eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra.
(Lagt fyrir Alþingi á 128. löggjafarþingi 2002–2003.)
I. KAFLI
Matvælaeftirlit.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Matvælastofnun.
Forstjóri, sem ráðherra skipar til fimm ára í senn, fer með stjórn stofnunarinnar, gætir þess að hún starfi í samræmi við gildandi lög og reglugerðir á hverjum tíma og ber ábyrgð á daglegum rekstri.
Heimilt er með sérstökum samningum að fela öðrum tiltekna þætti starfsemi Matvælastofnunar, sbr. 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997.
Starfsmenn Matvælastofnunar og aðrir þeir sem starfa samkvæmt lögum þessum eru bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls.
Ráðherra skal með reglugerð setja nánari fyrirmæli um skipulag matvælaeftirlits, þar á meðal um skiptingu landsins í eftirlitssvæði, sbr. 3. gr., um skipulag Matvælastofnunar og skiptingu hennar í starfsdeildir. Þó skal starfrækt sérstök starfsdeild til að fjalla um heilbrigði dýra og skal yfirdýralæknir veita henni forstöðu.
3. gr.
Starfssvæði.
Á hverri svæðisskrifstofu skal starfa a.m.k. einn dýralæknir.
4. gr.
Verkefni Matvælastofnunar.
II. KAFLI
Breytingar á ýmsum lögum er varða eftirlit með matvælum.
5. gr.
Lög um matvæli.
Matvælastofnun fer með verkefni sem Hollustuvernd ríkisins, yfirdýralækni, Fiskistofu og heilbrigðisnefndum sveitarfélaga (heilbrigðiseftirliti) eru falin samkvæmt lögum um nr. 93/1995, með síðari breytingum, sem og verkefni sem samstarfsráði eru falin samkvæmt sömu lögum.
Eftirfarandi breytingar verða á lögum nr. 93/1995, með síðari breytingum:
1. 2. og 3. málsl. 1. mgr. 8. gr. laganna falla brott.
2. 21. gr. laganna fellur brott.
3. 25. gr. laganna orðast svo:
Matvælastofnun er heimilt að taka gjald vegna kostnaðar við undirbúning, ferðir, skoðun, frágang, sýnatöku og rannsókn sýna vegna matvælaeftirlits, sbr. 22. gr., og opinberra matvælarannsókna. Gjald samkvæmt þessum ákvæðum má taka lögtaki og setur ráðherra reglugerð með nánari ákvæðum um upphæð þess, gjaldskyldu, innheimtu, gjalddaga, lögvernd og annað er lýtur að innheimtu gjaldsins.
4. 30. gr. laganna orðast svo:
Um þvingunarúrræði eftirlitsaðila gilda ákvæði VI. kafla laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
5. Síðari málsliður 31. gr. laganna orðast svo: Um viðurlög gilda að öðru leyti ákvæði VIII. kafla laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
6. gr.
Lög um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Starfsemi rannsóknar- og prófunarstofu Hollustuverndar ríkisins, sem rekin er með stoð í 3. mgr. 18. gr. laga nr. 7/1998, færist til Matvælastofnunar.
7. gr.
Sóttvarnalög.
Tilkynningarskylda um smithættu skv. 1. mgr. 11. gr. sóttvarnalaga, nr. 19/1997, sbr. 18. gr. laga nr. 93/2002, gildir einnig um Matvælastofnun.
8. gr.
Lög um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr.
Eftirlitsstörf og staða yfirdýralæknis skulu lúta yfirstjórn þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum en almenn dýralæknisþjónusta yfirstjórn landbúnaðarráðherra.
Eftirlit og framkvæmd laga sem falin eru yfirdýralækni og héraðsdýralæknum í lögum nr. 66/1998 skulu falin Matvælastofnun.
9. gr.
Lög um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim.
Eftirlitsstörf skulu lúta yfirstjórn þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum en almenn dýralæknisþjónusta yfirstjórn landbúnaðarráðherra.
Eftirlit og framkvæmd laga sem falin eru yfirdýralækni og héraðsdýralæknum í lögum nr. 25/1993, með síðari breytingum, skulu falin Matvælastofnun.
10. gr.
Lög um innflutning dýra.
Verkefni sóttvarnardýralæknis og umsjónardýralækna samkvæmt lögum nr. 54/1990, með síðari breytingum, færast til Matvælastofnunar og lúta yfirstjórn þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum. Verkefni fagráðs samkvæmt sömu lögum, sbr. og búnaðarlög, lúta yfirstjórn landbúnaðarráðherra.
11. gr.
Lög um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu,
heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum.
Matvælastofnun fer með verkefni sem yfirdýralækni og kjötskoðunarlækni eru falin samkvæmt lögum nr. 96/1997, með síðari breytingum.
12. gr.
Lög um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru.
Matvælastofnun fer með verkefni sem yfirdýralækni og Aðfangaeftirlitinu eru falin samkvæmt lögum nr. 22/1994, með síðari breytingum.
13. gr.
Lög um lax- og silungsveiði.
14. gr.
Lög um Rannsóknadeild fisksjúkdóma.
15. gr.
Lög um erfðabreyttar lífverur.
Matvælastofnun fer með þau verkefni sem Hollustuvernd ríkisins eru falin samkvæmt lögum nr. 18/1996, með síðari breytingum.
16. gr.
Lög um rannsóknir í þágu atvinnuveganna.
17. gr.
Lög um útflutning hrossa.
Matvælastofnun fer með þau verkefni sem embættisdýralækni og yfirdýralækni eru falin samkvæmt lögum nr. 55/2002.
18. gr.
Lög um lífræna landbúnaðarframleiðslu.
19. gr.
Lög um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum.
20. gr.
Lög um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða.
Matvælastofnun skal annast framkvæmd laga nr. 55/1998, með síðari breytingum, og reglna settra með stoð í þeim í stað Fiskistofu og hafa með höndum öll verkefni sem Fiskistofu eru falin samkvæmt lögunum.
21. gr.
Lög um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum.
Matvælastofnun skal annast verkefni Fiskistofu skv. 5. gr. laga nr. 54/1992, sbr. 3. gr. laga nr. 58/1996.
22. gr.
Önnur lög sem kveða á um verkefni yfirdýralæknis og héraðsdýralækna.
Matvælastofnun annast þau verkefni sem héraðsdýralæknum eru falin í lögum sem ekki heyra undir verksvið þess ráðherra sem falið er að fara með eftirlit með matvælum.
III. KAFLI
Gildistaka, lagaskil o.fl.
23. gr.
Gildistaka.
Forsætisráðherra ákveður hvenær lög þessi eða einstakar greinar þess öðlast gildi.
24. gr.
Endurskoðun reglugerða.
25. gr.
Ný löggjöf um matvælaeftirlit.
26. gr.
Almenn dýralæknisþjónusta.
27. gr.
Framkvæmdaáætlun um yfirfærslu verkefna.
Forsætisráðherra sker úr ágreiningi um flutning verkefna, sbr. 8. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969.
28. gr.
Starfsmenn Matvælastofnunar.
Ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, gildir ekki um þau störf sem ráðið er í skv. 1. mgr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta er lagt fram til kynningar á yfirstandandi þingi.
1. Aðdragandi.
Hreinleiki og hollusta matvæla eru mikilvæg heilbrigði manna og hafa stjórnvöld viðamiklu hlutverki að gegna á því sviði. Ítarlegar reglur hafa gilt um fyrirkomulag við framleiðslu og meðferð matvæla til að tryggja hollustu og heilbrigði. Á síðustu árum hafa komið upp hérlendis og víða í Evrópu vandamál sem tengjast dýrasjúkdómum og sýktum matvælum og hefur umræða í kjölfar þessa kallað á viðbrögð af hálfu stjórnvalda. Hefur þessi umræða m.a. flýtt fyrir endurskoðun opinberra reglna á þessu sviði innan Evrópusambandsins og þannig haft viðamikil áhrif hér á landi. Unnið hefur verið að því að gera reglur um eftirlit með heilbrigði dýra og matvæla skilvirkari og markvissari þannig að þær leiði til meira öryggis í matvælamálum en jafnframt nauðsynlegrar hagkvæmni. Hér á landi hefur framkvæmd þessara mála verið á hendi margra aðila en ljóst er að þróunin í viðskiptalöndum okkar er að sameina á einni hendi eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra. Þarf þróunin hér á landi að verða með sama hætti til að kröfur sem gerðar eru til íslenskrar framleiðslu standist kröfur í þeim löndum sem matvara héðan er flutt til. Ísland er matvælaframleiðsluþjóð og því mikilvægt að standast þær alþjóðlegu kröfur sem gerðar eru á þessu sviði til að ekki komi upp vandkvæði við útflutning. Þá er ekki síður mikilvægt að innlendir neytendur geti á hverjum tíma treyst því að hreinleiki og heilbrigði matvæla sé með allra besta móti.
Í kjölfar kampýlóbaktersýkinga hér á landi haustið 1999 lagði umhverfisráðherra til við ríkisstjórnina að ráðgjafarnefnd um opinberar eftirlitsreglur sem starfar á vegum forsætisráðuneytisins fengi það verkefni að skoða fyrirkomulag matvælaeftirlits hér á landi. Nefndin skyldi hafa samráð við hlutaðeigandi ráðuneyti og gera tillögur um framtíðarskipan matvælaeftirlits hér á landi sem miðaði að því að einfalda og bæta núverandi fyrirkomulag. Ríkisstjórnin féllst á tillöguna.
Eftirlitsnefndin átti samstarf við umhverfisráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti og landbúnaðarráðuneyti vegna þessa verkefnis. Þá áttu fulltrúar nefndarinnar fundi með ráðherrum, ráðuneytisstjórum, sérfræðingum ráðuneytanna og helstu eftirlitsstofnunum á þessu sviði og stjórnendum þeirra. Starfshópurinn kynnti sér fyrirkomulag eftirlits með matvælum í nálægum löndum, m.a. með kynnisferðum til Bretlands, Danmerkur og Noregs, auk þess sem hópurinn kynnti sér stöðu þessara mála innan Evrópusambandsins (ESB), Bandaríkjanna og Kanada. Þá kynnti nefndin sér alþjóðlega samninga sem Ísland er aðili að. Formanni og framkvæmdastjóra Sambands íslenskra sveitarfélaga hafa verið kynntar helstu niðurstöður nefndarinnar.
Nefndin skilaði greinargerð og tillögum um framtíðarskipan opinbers matvælaeftirlits í febrúar 2001. Þar er að finna lýsingu á fyrirkomulagi matvælaeftirlits á Íslandi, greiningu á helstu göllum þess og tillögur til úrbóta. Greinargerðin er birt sem fylgiskjal I með frumvarpi þessu. Frumvarp þetta er í samræmi við tillögur ráðgjafarnefndarinnar.
Matvælaeftirlit samkvæmt núverandi fyrirkomulagi fellur undir tvö stjórnsýslustig, ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti og stofnanir þeirra hafa með matvælaeftirlit að gera auk sveitarstjórna og heilbrigðisnefnda þeirra. Þetta fyrirkomulag hefur oft í för með sér ósamræmi í verklagi og eftirlitsaðferðum, ómarkvissa verkaskiptingu, óljósa ábyrgð og flókna stjórnsýslu.
Núverandi fyrirkomulag matvælaeftirlits samræmist ekki kröfum sem gera verður um skilvirka og hagkvæma stjórnsýslu til að tryggja mikilvæga hagsmuni þjóðarinnar. Matvælaeftirlit hér á landi tekur ekki að fullu tillit til þeirrar þróunar sem orðið hefur á undanförnum árum í tækniþróun við framleiðslu matvæla, aukinna krafna neytenda um gæði matvæla og stöðu Íslands sem matvælaframleiðslulands á alþjóðamarkaði. Um helmingur útflutningstekna þjóðarinnar kemur frá sjávarútvegi.
2. Áhrif EES-samningsins.
Við gildistöku EES-samningsins tók Ísland upp mikinn fjölda gerða sem gilda innan ESB um matvæli og er nú svo komið að langstærstur hluti laga og reglugerða sem fjalla um málaflokkinn hér á landi eiga uppruna sinn innan ramma EES-samningsins. Ráðuneyti og stofnanir sem fjalla um matvæli hafa því á undanförnum árum lagað sig að kröfum í tilskipunum ESB um lagasetningar og framkvæmd laganna. Eftirlit með matvælum hefur tekið miklum breytingum hér á landi frá því að EES-samningurinn tók gildi. Nýjum stofnunum hefur verið komið á fót og öðrum breytt. Nauðsynlegt er að halda áfram aðlögun að fyrirkomulagi ESB við lagasetningu og framkvæmd á matvælasviði eftir því sem breytingar eiga sér stað innan ESB.
Á undanförnum missirum hefur verið unnið að gagngerum breytingum á skipulagi stjórnsýslu matvælamála innan ESB. Ástæður þessa eru að eldra fyrirkomulag hefur ekki gefið fullnægjandi árangur við að tryggja þegnum bandalagsins örugga fæðu. Dæmin um kúariðu og díoxín í fóðri og fjölgun salmonellu- og kampýlóbaktersýkinga hafa sýnt að breytinga er þörf.
ESB hefur sett sér ný markmið um aukna neytendavernd með áherslu á áhættumat sem byggt er á vöktun matvæla á markaði og neyslukönnunum, skilvirkara matvælaeftirliti, gagnsærri stjórnsýslu með aukinni upplýsingagjöf til neytenda, rekjanleika matvæla og samræmdri og markvissari matvælalöggjöf. Sambandið ætlar að ná fram þessum markmiðum með að gera öryggi matvæla að forgangsverkefni á komandi árum. Búið er að marka stefnu með útgáfu hvítbókar um öryggi matvæla (White Paper on Food Safety, 12. janúar 2000) og koma þar fram 84 tímasett verkefni sem flest eiga að vera komin í framkvæmd eigi síðar en árið 2003. Sum þessara verkefna eru þegar komin vel af stað og munu áður en langt um líður hafa áhrif á matvælalöggjöf og matvælaeftirlit hér á landi.
ESB leggur áherslu á að samræma löggjöf og eftirlit með matvælum „frá hafi og haga til maga“. Sömu reglur eiga að gilda um hollustuhætti óháð því hvort um er að ræða framleiðslu eða dreifingu á kjöti, fiski, matjurtum eða unnum matvælum. Þá verður löggjöf og eftirlit með fóðri og öðrum þáttum sem geta haft áhrif á öryggi matvæla endurskoðað.
Löggjafarvald innan ESB mun eftir sem áður verða í höndum stofnana ESB. Allt framkvæmdarvald vegna matvælaeftirlits verður í höndum aðildarríkjanna sjálfra undir yfirumsjón Food and Veterinary Office sem verður sjálfstæð stofnun, óháð framkvæmdastjórn ESB. Þó er gert ráð fyrir að framkvæmdastjórnin setji reglur um eftirlitið til að tryggja samræmdar aðferðir innan aðildarríkjanna við framkvæmd og má búast við að gerðar verði skilgreindar gæðakröfur til þeirra sem annast eftirlitið.
Evrópusambandið hefur sett reglugerð um Matvælastofnun Evrópu og helstu grunnreglur um setningu laga um matvæli og fóðurvörur. Hér er um að ræða reglugerð Evrópuþingsins og ráðherraráðs ESB nr. 2002/178/EB frá 28. janúar 2002, um matvælaöryggisstofnun Evrópu og matvælalög varðandi öryggi matvæla. (Regulation (EC) NO 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28. January 2002, laying down procedures in matters of food safety.)
Um þessar mundir er Matvælastofnun Evrópu að hefja starfsemi sína. Stofnunin mun ekki fá löggjafar- eða framkvæmdarvald, heldur verður hún ráðgefandi sérfræðistofnun óháð framkvæmdastjórn ESB. Yfir stofnuninni verður stjórn með fulltrúum tilnefndum af aðildarríkjunum, neytendasamtökum og matvælaiðnaði, en starfsmenn verða sérfræðingar á hinum ýmsu sviðum sem varða öryggi matvæla. Þá er ráðgert að sérfræðinganefndir sem nú eru starfandi verði hluti af þessari stofnun.
Þær breytingar sem orðið hafa innan ESB munu hafa bein áhrif hér á landi vegna aðildar Íslands að EES-samningnum. Það er því mikilvægt að væntanlegar breytingar á matvælaeftirliti hér á landi verði í samræmi við aðferðafræði ESB til þess að tryggja óhindraðan útflutning á matvælum héðan til ríkja sambandsins og að íslenskir neytendur njóti sömu réttinda og aðrir neytendur á EES-svæðinu.
3. Tillögur til úrbóta.
Frumvarp þetta gerir ráð fyrir að eftirlit með matvælum verði sameinað undir yfirstjórn eins ráðuneytis og dagleg framkvæmd og umsýsla falin einni stofnun sem heyri undir það ráðuneyti. Með því móti verði brugðist við framangreindum annmörkum á núverandi skipan.
Gert er ráð fyrir að verkefni gæðasviðs Fiskistofu, matvælasviðs Hollustuverndar, yfirdýralæknis og Aðfangaeftirlitins og plöntueftirlit ásamt því eftirliti með matvælum sem nú er framkvæmt af heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga verði sameinað í einni stofnun, Matvælastofnun. Með þessu er stjórnsýsla málaflokksins færð á eitt stjórnsýslustig, kraftar allra þeirra sem vinna við matvælaeftirlit verða sameinaðir undir einni stjórn í sterkara faglegu umhverfi. Þannig er talið að ná megi fram heildstæðara eftirliti, markvissari vinnubrögðum og aukinni skilvirkni. Einnig má benda á að Matvælastofnun mun hafa alla burði til öflugra samstarfs við erlendar eftirlitsstofnanir á þessu sviði en núverandi fyrirkomulag gefur færi á.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að landinu verði skipt upp í eftirlitssvæði og að Matvælastofnun hafi starfsstöð, svæðisskrifstofu, innan hvers svæðis. Jafnframt verður ein þeirra höfuðstöðvar stofnunarinnar. Gert er ráð fyrir að allir starfsmenn sem nú vinna að þessum verkefnum innan málaflokksins færist til Matvælastofnunar og að skipulag á landsbyggðinni verði þannig að fyrst um sinn haldi núverandi starfsmenn sama starfsstað. Reiknað er með að heildarfjöldi starfsmanna Matvælastofnunar verði sambærilegur við það sem er í dag hjá þeim stofnunum sem vinna við matvælaeftirlit og má því ætla að kostnaður verði svipaður því sem hann er nú.
Sú leið er farin í þessu frumvarpi að sameina framkvæmd fjölmargra gildandi lagaákvæða undir eina stofnun og eitt ráðuneyti. Gert er ráð fyrir að síðar komi til þess að sett verði ein heildstæð matvælalöggjöf hér á landi en því verkefni þarf að gefa lengri tíma. Þá þarf slík löggjöf að falla vel að matvælareglum ESB sem enn eru í mótun.
Í frumvarpi þessu er ekki tekin afstaða til þess undir hvaða ráðuneyti sameinað matvælaeftirlit skuli heyra, enda er það ekki löggjafarmálefni í sjálfu sér. Til greina kemur að fela það einhverju þeirra ráðuneyta sem nú fara með þau málefni sem sameinuð verða undir nýrri skipan.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum fellur stjórnsýsla matvælamála og heilbrigði dýra nú undir bæði ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti og fjórtán sjálfstæðar stofnanir og nefndir annast eftirlit með matvælum í landinu. Leiðir þetta fyrirkomulag til þess að hætta er á að túlkun og framkvæmd laga og eftirlits verði mismunandi eftir málaflokkum og eftirlitssvæðum.
Samkvæmt 5. gr. laga um opinberar eftirlitsreglur, nr. 27/1999, skal forsætisráðuneytið hafa yfirsýn yfir eftirlitsreglur og annast heildarmat á áhrifum þeirra og eftirlits á vegum hins opinbera. Ráðuneytið skal jafnframt leitast við að tryggja nauðsynlega samhæfingu og hagkvæmni í eftirliti á vegum hins opinbera og móta aðferðir við mat á opinberu eftirliti. Markmið þessara laga er í samræmi við þessa skyldu stjórnvalda og tryggir auk þess að Ísland geti staðið við skuldbindingar sínar á alþjóðlegum vettvangi, bæði hvað varðar innflutning og útflutning matvæla og dýra.
Um 2. gr.
Í 2. mgr. er í samræmi við meginreglu starfsmannalaga lagt til að forstjóri Matavælastofnunar sé skipaður til fimm ára í senn. Hann ráði starfsfólk stofnunarinnar, þar á meðal yfirdýralækni sem veita mun einni starfsdeild stofnunarinnar forstöðu.
Minnt er á að unnt er með sérstökum samningi að fela öðrum ákveðna þætti í starfsemi stofnunarinnar í samræmi við ákvæði 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins.
Ráðherra er fengið vald til að ákveða í reglugerð nánar hvernig skipulagi og innra starfi Matvælastofnunar er háttað. Í greinargerð og tillögum ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur um framtíðarskipan opinbers matvælaeftirlits, frá febrúar 2001, eru gerðar tillögur þar að lútandi. Jafnframt er mikilvægt að reglugerðin kveði á um stöðu yfirdýralæknis og taki til annarra atriða sem nú er kveðið á um í reglugerð nr. 782/1999. Starfi yfirdýralæknis verði gengt af starfsmanni Matvælastofnunar, skipuðum af forstjóra hennar. Yfirdýralækni er ætlað að gegna áfram lykilhlutverki í eftirliti með heilbrigði dýra og staðfestingu á að öryggiskröfur séu uppfylltar, t.d. við útflutning dýra. Á ensku er starfsheiti yfirdýralæknis Chief Veterinary Officer og mjög mikilvægt er að engum vafa sé undirorpið að Matvælastofnun gegni því hlutverki.
Við skipulag matvælaeftirlits ber að fylgja ákvæðum laga nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerðar nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Í II. kafla laganna eru ákvæði um nánari tilfærslu verkefna.
Um II. kafla.
Í frumvarpinu er einnig sett fram markmið um nýja og heildstæða löggjöf um matvæli og Matvælastofnun. Sú vinna verður tímafrek og er ekki tímabær nú sökum breytinga, fyrst og fremst á löggjöf ESB sem hafa mun áhrif á réttarreglur EES. Rétt þykir hins vegar að taka nú þegar það skref að færa öll þau verkefni sem hér um ræðir á eina hendi og hefja þar með aðlögun og undirbúning að komandi breytingu. Sá háttur sem hér er hafður á tryggir jafnframt að þeir sérfræðingar sem með málin fara innan Matvælastofnunar komi með einum eða öðrum hætti að mótun hins nýja lagaramma.
Ljóst er að breytingar þær sem hér eru lagðar til munu hafa í för með sér verulegar breytingar á starfssviði heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Nauðsynlegt verður að endurskoða starfsemi nefndanna og skilgreina framtíðarverksvið þeirra og samvinnu nefndanna og Matvælastofnunar. Hér er t.d. átt við umfang eftirlits heilbrigðisnefnda sveitarfélaga með umhverfisáhrifum matvælaframleiðenda, svo sem vegna frárennslis.
Um 5. gr.
Í 3. mgr. er í fyrsta lagi lagt til að 2. og 3. málsl. 8. gr. laga nr. 93/1995 falli brott en þar er fjallað um skipun í samstarfsráð sem hefur þann tilgang að efla samstarf ráðuneyta og stofnana sem fara með eftirlitshlutverk samkvæmt lögunum. Í ljósi þeirra breytinga sem felst í 1. og 2. mgr. verður ekki þörf fyrir slíkan samráðsvettvang.
Í öðru lagi er lagt til að 21. gr. laga um matvæli falli brott. Greinin fjallar um heimild ráðherra til að gera sín á milli samkomulag um að einn og sami aðili annist leyfisveitingar og eftirlit vegna tiltekinnar starfsemi. Þar sem þeim markmiðum sem stefnt er að með greininni er náð verði þetta frumvarp að lögum hefur hún ekki þýðingu.
Í þriðja lagi er gjaldtökuheimild 25. gr. endurorðuð en engar efnislegar breytingar er þar að finna að öðru leyti en því sem leiðir af ákvæðum 1. og 2. mgr. Því fellur heimild sveitarfélaga til gjaldtöku vegna matvælaeftirlits niður.
Í fjórða lagi er lagt til að 30. gr. verði endurorðuð og vísi beint til VI. kafla laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, um þvingunarúrræði. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 93/1995 var lögð áhersla á það nýmæli að öllum eftirlitsaðilum væri ætlað að starfa eftir sömu ákvæðum hvað varðaði valdsvið og þvingunarúrræði (þskj. 15, 15. mál 119. löggjafarþings). Til að samræma málsmeðferð var m.a. um þvingunarúrræði og viðurlög vísað til laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, þá lög nr. 81/1988. Með lögum nr. 7/1998 voru lög nr. 81/1988 felld úr gildi. Ekki var þó gerð breyting á því fyrirkomulagi að vísa til meginreglna þeirra laga um málsmeðferð, komi til þess að beita þurfi þvingunarúrræðum eða viðurlögum af hálfu aðila sem fara með matvælaeftirlit á grundvelli laga nr. 93/1995. Með þessu frumvarpi er ekki lögð til nein breyting á því fyrirkomulagi. Rétt þykir þó að taka skýrt fram að VII. kafli laga nr. 7/1998, um málsmeðferð og úrskurði, hefur ekki verið talin gilda um málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 93/1995. Ágreiningur um aðgerðir eftirlitsaðila sætir almennum reglum um stjórnsýslukærur eftir því sem við á. Það sama gildir um ágreining um framkvæmd laga nr. 93/1995.
Að lokum er í 5. tölul. 3. mgr. lagt til að í síðari málslið 31. gr. laga nr. 93/1995 verði vísað beint til viðurlagakafla laga nr. 7/1998, þ.e. VIII. kafla. Eiga hér sömu rök við og áður er getið í skýringum við 4. tölul. 3. mgr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Verkefni héraðsdýralækna munu færast til svæðisskrifstofa Matvælastofnunar, sbr. 2. og 3. gr. frumvarpsins. Þar af leiðir að umdæmi héraðsdýralækna skv. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 66/1998 leggjast af. Þá leiðir það af lagabreytingunni að embætti héraðsdýralækna verða lögð niður en héraðsdýralæknar munu eiga forgangsrétt til starfa hjá Matvælastofnun, sbr. 23. gr. frumvarpsins. Um réttaráhrif niðurlagningu embættis vísast til 34. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Með þessari lagabreytingu er markmiði laga nr. 66/1998, sbr. 3. mgr. 11. gr., um fullan aðskilnað eftirlits og þjónustu náð. Í 5. mgr. 11. gr. laga nr. 66/1998 er yfirdýralækni heimilt að ráða sjálfstætt starfandi dýralækna í sína þjónustu á álagstímum og heldur sú heimild gildi sínu. Nánar er gerð grein fyrir áhrifum þessa aðskilnaðar á almenna dýralæknaþjónustu í athugasemdum við 26. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Það er nú almennt viðurkennt að líta verður á dýrafóður sem hluta af matvælakeðjunni. Þetta á rætur að rekja til vandamála hér á landi og erlendis. Hér hefur verið óstaðfestur grunur um að salmonella í fóðri svína og kjúklinga hafi valdið sýkingum í þessum dýrum. Eftirlit með sjúkdómsvaldandi örverum í fóðri, þ.m.t. kúariðusmitefninu, er því nátengt eftirliti yfirdýralæknis með sláturdýrum. Erlendis ber helst á vandamálum vegna kúariðu sem rakin er til kjöt- og beinamjöls í fóðri og einnig díoxínmengunar fóðurs í Belgíu. Evrópusambandið er nú að slá saman mörgum fastanefndum á vegum framkvæmdastjórnarinnar, svo sem um fóður, matvæli og dýralæknamál. Einnig tengist fóðrið og hugsanleg mengun þess með eiturefninu aflatoxín matvælakeðjunni. Efni þetta getur myndast í fóðri við sveppamengun. Efnið getur borist upp fæðukeðjuna með mjólk og er með þekktustu krabbameinsvöldunum.
Nauðsynlegt er að litið sé á tilbúinn áburð og eftirlit með honum sem hluta af matvælaeftirliti. Í þessum áburði er að finna blöndu af mörgum áburðarefnum, svo sem steinefnum, og gæta þarf þess að magn ýmissa þungmálma og mengunarefna í þeim sé ekki yfir leyfilegu hámarki. Sem dæmi um slíkt er cadmíum sem getur borist upp alla fæðukeðjuna til mannsins.
Eftirlit með sáðvöru er hluti af núverandi Aðfangaeftirliti en hefur ekki áhrif á heilbrigði matvæla. Þó getur það tengst umræðunni um erfðabreytt matvæli.
Um 13. og 14. gr.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Um 17. gr.
Um 18. gr.
Um 19. gr.
Um 20. og 21. gr.
Um 22. gr.
Um 23. gr.
Í samræmi við stjórnarskrárbundnar valdheimildir ríkisstjórnarinnar, sbr. síðari málslið 15. gr. stjórnarskrárinnar, er jafnframt eðlilegt að ríkisstjórnin taki sjálf um það ákvörðun undir hvaða ráðuneyti sameinað matvælaeftirlit skuli heyra, sbr. jafnframt 8. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands.
Um 24. gr.
Um 25. gr.
Um 26. gr.
Um 27. gr.
Um 28. gr.
Fylgiskjal I.
Greinargerð ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur
um framtíðarskipan opinbers matvælaeftirlits.
Inngangur.
Með minnisblaði, dags. 26. nóvember 1999, um rannsóknir á kampýlóbakter lagði umhverfisráðherra til við ríkisstjórnina að nefnd forsætisráðuneytisins um opinbera eftirlitsstarfsemi fengi það verkefni að skoða fyrirkomulag matvælaeftirlits í samráði við hlutaðeigandi ráðuneyti og gera tillögu um framtíðarskipan matvælaeftirlits hér á landi sem miði að því að einfalda og bæta núverandi fyrirkomulag. Ríkisstjórnin féllst á tillöguna.
Í framhaldi af samþykkt ríkisstjórnarinnar hóf eftirlitsnefndin störf að þessu viðfangsefni og fól það sérstökum starfshópi. Í honum voru Orri Hauksson og síðar Skarphéðinn B. Steinarsson, formenn hennar, Ágúst Þór Jónsson verkfræðingur, nefndarmaður, og Haukur Ingibergsson, ritari nefndarinnar. Starfshópurinn kynnti sér fyrirkomulag eftirlits með matvælum í nálægum löndum, m.a. með kynnisferðum til Bretlands, Danmerkur og Noregs, auk þess sem hópurinn kynnti sér stöðu þessara mála innan Evrópusambandsins (ESB), Bandaríkjanna og Kanada. Þá kynnti nefndin sér alþjóðlega samninga sem Ísland er aðili að.
Nefndin átti samstarf við umhverfisráðuneyti, sjávarútvegsráðuneyti og landbúnaðarráðuneyti. Þá átti starfshópur nefndarinnar fundi með ráðherrum, ráðuneytisstjórum og sérfræðingum ráðuneytanna ásamt fundum og sameiginlegri upplýsingaöflun með helstu eftirlitsstofnunum á þessu sviði og stjórnendum þeirra. Einnig átti starfshópurinn fundi með formönnum stjórnarflokkanna um málið. Starfshópurinn ræddi framgang verkefnisins í eftirlitsnefndinni eftir því sem verkinu miðaði. Formanni og framkvæmdastjóra Sambands íslenskra sveitarfélaga hafa verið kynntar helstu niðurstöður nefndarinnar.
Í greinargerðinni er að finna stutta lýsingu á framangreindu fyrirkomulagi matvælaeftirlits á Íslandi, greiningu á helstu göllum þess og tillögur til úrbóta.
Helstu niðurstöður.
Nefndin hefur í starfi sínu kannað núverandi fyrirkomulag stjórnsýslu matvælamála hérlendis og erlendis og framkvæmd eftirlits með öryggi matvæla.
Matvælaeftirlit fellur undir tvö stjórnsýslustig, ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti og stofnanir þeirra hafa með matvælaeftirlit að gera auk sveitarstjórna og heilbrigðisnefnda þeirra. Þetta fyrirkomulag hefur oft í för með sér ósamræmi í verklagi og eftirlitsaðferðum, ómarkvissa verkaskiptingu, óljósa ábyrgð og flókna stjórnsýslu.
Það er meginniðurstaða nefndarinnar að núverandi fyrirkomulag sé óviðunandi. Það samræmist ekki kröfum sem gera verður um skilvirka og hagkvæma stjórnsýslu til að tryggja mikilvæga hagsmuni þjóðarinnar. Matvælaeftirlit hér á landi tekur ekki að fullu tillit til þeirrar þróunar sem orðið hefur á undanförnum árum í tækni við framleiðslu matvæla, aukinna krafna neytenda um gæði matvæla og stöðu Íslands sem matvælaframleiðslulands á alþjóðamarkaði, enda er um helmingur útflutningstekna þjóðarinnar frá sjávarútvegi.
Tillaga nefndarinnar er að sameina stjórnsýslu eftirlits með matvælum innan eins ráðuneytis og einnar matvælaeftirlitsstofnunar sem undir það ráðuneyti fellur. Með því móti verði brugðist við þeim göllum sem eru á núverandi kerfi.
Lagt er til að verkefni gæðasviðs Fiskistofu, matvælasviðs Hollustuverndar, yfirdýralæknis og Aðfangaeftirlits, plöntueftirlit og kjötskoðun ásamt því eftirliti með matvælum sem nú er framkvæmt af heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga verði sameinuð í einni stofnun, Matvælastofu. Með þessu er stjórnsýsla málaflokksins færð á eitt stjórnsýslustig, kraftar allra þeirra sem vinna við matvælaeftirlit verða sameinaðir undir einni stjórn í sterkara faglegu umhverfi. Þannig ætti að fást heildstæðara eftirlit, markvissari vinnubrögð og aukin skilvirkni. Matvælastofa væri einnig með meiri burði til samstarfs við erlendar eftirlitsstofnanir á þessu sviði en núverandi fyrirkomulag gefur færi á.
Nefndin leggur einnig til að við skipulag alls eftirlits á vegum stofnunarinnar verði farið að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera.
Lagt er til að Matvælastofa hafi höfuðstöðvar í Reykjavík en stofnunin hafi starfsstöðvar á sex stöðum utan höfuðborgarsvæðisins. Gert er ráð fyrir að allir starfsmenn sem nú vinna innan málaflokksins færist til Matvælastofunnar og að skipulag á landsbyggðinni verði þannig að fyrst um sinn haldi núverandi starfsmenn sama starfsstað. Reiknað er með að heildarfjöldi starfsmanna Matvælastofu verði sambærilegur við það sem er nú hjá þeim stofnunum sem vinna við matvælaeftirlit og má því ætla að kostnaður verði svipaður því sem hann er nú. Ekki er tekin afstaða til þess undir hvaða ráðuneyti Matvælastofa skuli heyra.
Núverandi fyrirkomulag matvælaeftirlits.
Stjórnsýsla matvælamála fellur nú undir bæði ríki og sveitarfélög. Þrjú ráðuneyti bera ábyrgð á málaflokknum, landbúnaðarráðuneyti, umhverfisráðuneyti og sjávarútvegsráðuneyti, en stofnanir ráðuneytanna annast framkvæmd laga og reglugerða sem um málaflokkinn fjalla. Þessar stofnanir eru Hollustuvernd sem heyrir undir umhverfisráðuneytið, Fiskistofa sem heyrir undir sjávarútvegsráðuneytið og embætti yfirdýralæknis og Aðfangaeftirlitið sem heyra undir landbúnaðarráðuneytið. Á vegum sveitarfélaga annast nú tíu heilbrigðisnefndir eftirlit með matvælum. Það eru því þrjú ráðuneyti og fjórtán sjálfstæðar stofnanir og nefndir sem annast eftirlit með matvælum í landinu.
Málaflokknum er í reynd skipt í þrjú aðskilin ábyrgðarsvið í samræmi við verkaskiptingu milli ráðuneytanna. Formleg samskipti eru á vettvangi Matvælaráðs auk þess sem gert er ráð fyrir að stofnanir vinni saman þegar það á við. Athygli vekur að heilbrigðisnefndir sveitarfélaga og heilbrigðisfulltrúar sveitarfélaga eru ekki undir beinu boðvaldi Hollustuverndar eða umhverfisráðuneytis. Í raun er því hægt að segja að landinu sé skipt í tíu svæði þar sem túlkun og framkvæmd laga og eftirlits getur verið mismunandi. Landinu er þannig í raun skipt í tíu mismunandi viðskiptasvæði hvað matvæli varðar þar sem einstakar heilbrigðisnefndir geta bannað markaðssetningu einstakra matvæla á sínu svæði án samráðs við aðra eftir að varan er komin í verslanir. Hollustuvernd hefur það hlutverk að samræma starfsaðferðir og túlkun á lögum og reglugerðum milli heilbrigðiseftirlitssvæða en getur aðeins beitt fræðslu og þjálfun til handa heilbrigðisnefndum og heilbrigðisfulltrúum í þeim tilgangi. Skipulag þetta hefur í för með sér að íslensk stjórnvöld eiga í erfiðleikum með að uppfylla kröfur í alþjóðasamningum, svo sem samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og samningnum um Alþjóðaviðskiptastofnunina.
Hér á eftir verður gerð frekari grein fyrir starfsemi þeirra meginstofnana sem koma að eftirliti með matvælum.
Hollustuvernd ríkisins.
Á matvælasviði Hollustuverndar ríkisins starfa sjö sérfræðingar á sviði matvælafræði. Um helmingur af starfsemi matvælasviðs er tengdur framkvæmd EES-samningsins varðandi framleiðslu og dreifingu matvæla. Önnur starfsemi felst í að hafa yfirumsjón og samræma eftirlit á vegum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga án þess að um beint boðvald yfir þeim sé að ræða. Sú starfsemi felst m.a. í að samræma kröfur sem gerðar eru til framleiðenda og seljenda matvæla og samræma aðgerðir þegar upp koma matarsýkingar. Hollustuvernd samræmir vinnu heilbrigðisnefnda eftir viðbragðsáætlun sem gerð er af stofnuninni í samvinnu við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga. Þegar um er að ræða innköllun vöru er það hlutverk Hollustuverndar að samhæfa aðgerðir en það nær þó ekki lengra en að beina tilmælum til heilbrigðisnefnda.
Önnur verkefni Hollustuverndar eru:
– Innflutningseftirlit matvæla. Felst það m.a. í að fylgjast með tilkynningarvef (RASFF, Rapid alert system for food) þar sem aðilar innan Evrópu tilkynna vitneskju um hættuleg matvæli. Varnarefnismælingar á grænmeti eru einnig framkvæmdar samkvæmt reglugerð um aðskotaefni.
– Mjólkureftirlit í mjólkurbúum í samvinnu við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga.
– Vöktun á sjúkdómsvaldandi örverum í matvælum, erfðabreyttum matvælum o.fl.
– Eftirlitsverkefni, svo sem könnun á endurmerkingum matvæla.
– Fræðsla til heilbrigðisnefnda, heilbrigðisfulltrúa og almennings.
– Viðbragðsaðgerðir þegar upp kemur sýking eða umræða um sýkingu í matvælum, sbr. umræðu um kúariðu undanfarið.
– Að fylgjast með þróun mála erlendis.
– Að kanna hvort umbúðir og umbúðamerkingar matvæla uppfylli kröfur.
– Að heimila notkun fullyrðinga um efnisinnihald matvæla.
– Að kanna efnisinnihald í tengslum við áhrif vöru á ofnæmi eða óþol neytenda.
– Að kanna hvort efnainnihald matvöru uppfylli kröfur.
Rannsóknarstofa Hollustuverndar annast örveru- og efnafræðirannsóknir matvæla. Matvælasvið nýtur þjónustu rannsóknarstofunnar þegar upp koma matarsýkingar, við rannsóknir á varnarefnum í grænmeti og ávöxtum og við sýnatöku og samantekt á niðurstöðum.
Verkefni matvælasviðs Hollustuverndar hafa aukist jafnt og þétt undanfarin ár. Stofnunin hefur þó ekki haft tök á að sinna öllum þeim verkefnum sem henni hafa verið falin.
Eins og sjá má af upptalningunni hér að framan kemur starfsemi Hollustuverndar inn á mörg svið matvælaeftirlits. Segja má að helstu kostir þess fyrirkomulags sem ríkir við eftirlit hjá stofnuninni sé að reglusetning og framkvæmd eftirlits er að mestu aðskilin og fagleg tengsl eru á milli þeirra sem vinna við eftirlit og öflugrar rannsóknastofu. Skýr skil eru á milli verksviðs Hollustuverndar ríkisins og heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Hins vegar eru tengslin óljós og Hollustuvernd sem samræmingaraðili hefur ekkert boðvald yfir heilbrigðisnefndunum. Þannig geta einstakar nefndir í raun ákveðið hvernig þær haga málum við framkvæmd eftirlitsins. Þá hefur verið vandamál að nokkur skörun er á milli verkefna Hollustuverndar og embættis yfirdýralæknis. Í umfjöllun um kúariðu að undanförnu hefur það t.d. komið fram að innflutningur kjöts fellur almennt undir yfirdýralækni en ef efnisinnihald kjöts er allt að 20% af vöru þá er það Hollustuvernd sem á að hafa eftirlit. Enginn hefur hins vegar með höndum að fylgjast með hversu stór hluti innihalds vöru er kjöt.
Lög sem matvælasvið Hollustuverndar starfar eftir eru:
– Lög nr. 93/1995, um matvæli, með síðari breytingum.
– Lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur.
– Lög nr. 19/1997, sóttvarnalög.
– Lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
– Lög nr. 75/1998, áfengislög.
Fiskistofa.
Fiskistofa er hið lögboðna yfirvald sem fer með eftirlit með meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða sem ætlaðar eru til útflutnings. Fiskistofa hefur umsjón með og ber ábyrgð á framkvæmd eftirlitsins og veitir skoðunarstofum starfsleyfi. Einkareknum skoðunarstofum er falið það hlutverk að annast hið daglega eftirlit á vettvangi í umboði Fiskistofu. Til þess að hljóta umboð til þess er krafist faggildingar samkvæmt ÍST EN 45004 staðlinum auk krafna, sbr. reglugerð nr. 450/1997. Löggildingarstofa annast faggildingu stofanna í samvinnu við SWEDAC og Fiskistofu.
Allar vinnslustöðvar (þ.m.t. vinnsluskip) skulu hafa vinnsluleyfi. Uppbygging leyfisnúmers endurspeglar þá vinnslugrein sem vinnslustöðin er í og margar vinnslustöðvar hafa fleiri en eitt leyfi. Fiskmarkaðir, -geymslur og veiðiskip hafa á hinn bóginn starfsleyfi. Með starfsleyfi er farið á sambærilegan hátt og með vinnsluleyfi.
Þegar vinnslustöð sækir um leyfi til vinnslu er í fyrstu gerður samningur um skoðunarþjónustu við faggilta skoðunarstofu. Skoðunarstofan kemur upplýsingum um viðkomandi til Fiskistofu og jafnframt er lögð inn beiðni um upphafsskoðun. Fiskistofa annast upphafsskoðun og þegar umsækjandinn hefur uppfyllt sett skilyrði er honum veitt vinnsluleyfi. Jafnframt er skoðunarstofu tilkynnt um leyfisveitinguna og skoðanir af hennar hálfu hefjast. Frávik frá þessu verklagi er að upphafsskoðun veiðiskipa vegna starfsleyfis er gerð af skoðunarstofu.
Skoðunarstofur skulu samkvæmt fyrirmælum Fiskistofu skoða hvert vinnsluleyfi fjórum sinnum á ári eða þriðja hvern mánuð. Leyfi sem eru starfrækt hluta úr ári eru skoðuð hlutfallslega eftir lengd starfstíma. Veiðiskip með starfsleyfi eru skoðuð einu sinni á ári.
Vinnsluleyfishafa er skylt að hafa virkt innra eftirlit með framleiðslu sinni sem byggist á HACCP-aðferðum (GÁMES). Skoðun skoðunarstofunnar er því fyrst og fremst eftirlit með því að byggingar og búnaður vinnslunnar uppfylli kröfur sem og að innra eftirlit vinnsluleyfishafa sé virkt. Fiskistofa hefur gefið út skoðunarhandbækur þar sem allar kröfur, sem finna má í lögum og reglugerðum til viðkomandi vinnslugreinar eru tíundaðar, túlkaðar og yfirfærðar í skoðunaratriði, mælanleg, ef unnt er. Fiskistofa hefur ákveðið hvaða vægi hverju skoðunaratriði er gefið, en þar er um tvö stig að ræða, F, „frávik“, og A, „alvarleg frávik“. Vinnsluleyfishafa ber síðan að lagfæra viðkomandi frávik án tafar. Komi fram eitt eða fleiri A-frávik eða ítrekað F-frávik við skoðun er máli vinnsluleyfishafans strax vísað til Fiskistofu.
Þegar máli hefur verið vísað til Fiskistofu er viðkomandi leyfishafa skrifað bréf eða hann heimsóttur af eftirlitsmönnum Fiskistofu. Vinnsluleyfishafa er þá að jafnaði gefinn stuttur frestur (sjö dagar) til úrbóta. Möguleiki er á að hann geti sótt um lengri frest ef frávikið er þess eðlis að ekki reynist unnt að lagfæra það strax og það veldur ekki mengun afurðarinnar. Valdi frávikið hins vegar yfirvofandi hættu á heilnæmi afurðarinnar er vinnsla stöðvuð uns lagfæring hefur átt sér stað. Ef vinnsluleyfishafi sinnir ekki úrbótum innan tilskilins frests er starfsemi hans stöðvuð þar til þær hafa farið fram.
Allar skoðanir eru skrásettar og gefin eru út skoðunarvottorð. Þessi vottorð eru vistuð í viðkomandi vinnslustöðvum og hjá skoðunarstofu sem jafnframt sendir Fiskistofu afrit á rafrænu formi. Fiskistofa hefur því aðgang að öllum skoðunarvottorðum frá því að þetta fyrirkomulag komst á árið 1998. Öll bein samskipti Fiskistofu við vinnsluleyfishafa vegna eftirlits eru vistuð í skjalasafni stofnunarinnar.
Fiskistofu er ætlað það hlutverk að samræma störf þeirra sem annast skoðanir og eftirlit hjá vinnsluleyfishöfum svo tryggt sé að þeir sitji við sama borð, þó svo að fleiri en einn aðili sjái um skoðunarþjónustu. Skoðunarhandbækur eru mikilvæg tæki til tryggingar samræmdum skoðunum og skoðunaraðferðum. Þá hefur Fiskistofa sett upp verklag sem ætlað er annars vegar að koma til skila skilningi Fiskistofu á því hvernig skoðun eigi að fara fram og í öðru lagi til að auka samræmi milli einstakra skoðunarstofa og skoðunarmanna. Það er í stuttu máli eftirfarandi:
– Eftirlitsmenn Fiskistofu koma að gerð skoðunarhandbóka og eru upplýstir af stjórnendum eftirlitssviðs Fiskistofu um ástæður og tilgang einstakra skoðunaratriða.
– Störf eftirlitsmanna Fiskistofu eru samræmd innbyrðis, m.a. með því að þeir vinna hver með öðrum.
– Samanburðarskoðanir. – Eftirlitsmenn Fiskistofu skoða sömu vinnslustöð og skoðunarmenn skoðunarstofanna hafa áður nýlega gert skoðun hjá. Skoðunarstofur eru upplýstar um misræmi.
– Tvenndarskoðanir. – Eftirlitsmaður Fiskistofu og skoðunarmaður skoðunarstofu fara saman í úttekt í vinnslustöð. Þessar skoðanir eru gerðar tvisvar sinnum á ári með hverjum skoðunarmanni.
– Tölfræðisamanburður á niðurstöðum skoðunarvottorða.
– Samráðsfundir með skoðunarstofum – þar sem niðurstöður í framangreindum samræmingaraðgerðum eru yfirfarnar.
Eftirlit þetta byggist á lögum nr. 55/1998 og er framkvæmt samkvæmt reglugerð nr. 849/1999.
Innflutning frá ríkjum innan EES þarf aðeins að tilkynna Fiskistofu, en þær vörur eru í frjálsu flæði á EES-markaðinum. Fiskistofu er þó heimilt að láta fram fara, án mismununar, skyndiskoðun og sýnatöku til rannsóknar á vörum. Innflutningur frá ríkjum utan EES er aðeins heimill frá framleiðendum og vinnsluskipum sem EB hefur viðurkennt. Innfluttar vörur skulu fara um landamærastöðvar, en þær eru sex talsins. Eftirlit á landamærastöðvum er þríþætt og fer fram þegar við komu sendingar til landsins. Haft er eftirlit með skjölum, auðkenningu og með heilnæmi. Fer það eftir því hvaðan vörur koma og hvort um innflutning eða umflutning er að ræða hvort heilnæmisskoðun er framkvæmd. Skjalaskoðun og auðkennaskoðun er alltaf gerð.
Í lögum um meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, nr. 55/1998, er kveðið á um það fyrirkomulag sem fylgt er hér á landi. Nánari skilgreining á kröfum sem uppfylla þarf er að finna í lögum nr. 54/1992, um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum.
Eftirlitskerfi Fiskistofu er vel skilgreint og ábyrgðarsvið þeirra sem að eftirlitinu koma skýr. Eftirlitsreglur eru settar fram í skoðunarhandbókum þar sem fram koma allar kröfur, túlkun og skoðunaraðferðir stjórnvalda ásamt matskerfi. Eftirlitsþegar hafa gegnsæjan aðgang að kröfum og túlkunum stjórnvalda. Strangar hæfniskröfur eru gerðar til allra eftirlitsmanna og er tryggt með faggildingu að hæfninni er við haldið. Áfrýjunarleiðir eru skýrar.
Skörun er á verksviðum Fiskistofu og Hollustuverndar þegar framleidd eru matvæli sem innihalda fisk og aðra matvöru. Skörun er einnig á verksviðum Fiskistofu og yfirdýralæknisins. Skipting verksviða milli Fiskistofu og yfirdýralæknis veldur því að í mörgum tilfellum þurfa báðar stofnanirnar að taka þátt í starfi sömu nefnda og ráða á vettvangi EES-samningsins. Ekki er því tryggt að sjónarmið séu samhæfð gagnvart ESB. Fiskistofa hefur ekki yfir að ráða prófunaraðstöðu.
Embætti yfirdýralæknis.
Yfirdýralæknir hefur með höndum yfirstjórn og eftirlit með störfum héraðsdýralækna, sérgreinadýralækna og annarra dýralækna sem leyfi hafa til að stunda dýralækningar. Þá annast hann yfirumsjón með öllu er varðar heilbrigðismál dýra; hann skal einnig afla upplýsinga um heilbrigðisástand dýra og hollustu dýraafurða í öðrum löndum eftir því sem nauðsyn krefur. Embættið annast yfirumsjón með sjúkdómavörnum dýra, forvörnum, fræðslustarfi varðandi búfjársjúkdóma, innflutningi og útflutningi lifandi dýra, erfðaefnis og búfjárafurða og fylgist með hollustu dýrafóðurs, einnig umsjón með heilbrigði sláturdýra, heilbrigðiseftirliti í sláturhúsum og framleiðslu mjólkur, auk yfirumsjónar með heilbrigði annars búfjár og afurða þess. Önnur verkefni yfirdýralæknis eru:
– Skipulagning, gagnaöflun og skýrslugerð varðandi dýrasjúkdóma, heilbrigðisskoðun sláturafurða og heilbrigðiseftirlit með framleiðslu mjólkur, svo og árleg útgáfu heilbrigðisskýrslna.
– Umsjón með að öll embætti héraðsdýralækna séu að jafnaði setin, eftir því sem dýralæknar fást til starfa.
– Yfirumsjón með gerð fjárlagatillagna og framkvæmd fjárhagsáætlana og eftirlit með fjárreiðum stofnunarinnar.
– Erlend samskipti við alþjóðastofnanir og yfirdýralæknisembætti um allt sem snýr að verkefnasviði embættisins.
Á vegum yfirdýralæknisembættisins starfa 40 starfsmenn en af þeim tengjast um 30 starfsmenn matvælaeftirliti með einum eða öðrum hætti, svo sem kjötskoðun, eftirliti með mjólkurframleiðslu, svína- og alifuglabúum og fiskeldi. Embættið hefur starfsstöðvar á 12 stöðum utan Reykjavíkur. Á eftirfarandi skipuriti er fyrirkomulag starfsemi yfirdýralæknisembættisins sýnt:
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Engin landamærastöð er rekin, en héraðsdýralæknirinn í Reykjavík fer til Keflavíkur ef þörf er á vegna innflutnings á lifandi fiski. Innflutningseftirlit er á aðalskrifstofu þar sem innflytjendur verða að koma með öll vottorð áður en innflutningur er heimilaður. Útflutningseftirlit er með búfjárafurðum og lifandi dýrum, aðallega í Reykjavík.
Lög sem embætti yfirdýralæknis starfar eftir eða fer með framkvæmd á eru:
– Lög nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr.
– Lög nr. 54/1990, um innflutning dýra, með síðari breytingum.
– Lög nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, með síðari breytingum.
– Lög nr. 161/1994, um útflutning hrossa.
– Lög nr. 19/1997, sóttvarnalög.
– Lög nr. 15/1994, um dýravernd.
– Lög nr. 96/1997, um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum.
– Lög nr. 93/1995, um matvæli.
– Lög nr. 70/1998, búnaðarlög.
– Lög nr. 46/1991, um búfjárhald, með síðari breytingum.
– Lög nr. 54/1990, um innflutning dýra.
– Lög nr. 50/1986, um Rannsóknadeild fisksjúkdóma.
– Lög nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði.
– Lög nr. 50/1998, um breytingu á lögum um lax- og silungsveiði.
– Lög nr. 26/1949, um hvalveiðar.
– Reglugerð nr. 105/1949, um vinnslu og umbúnað á hvalkjöti.
– Reglugerð nr. 163/1973, um hvalveiðar.
– Lög nr. 162/1994, um lífræna landbúnaðarframleiðslu.
– Lög nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, með síðari breytingum.
Eftirlitskerfi á vegum yfirdýralæknis er miðstýrt og allir sem að því koma eru starfsmenn embættisins. Það er hagkvæmt og skilvirkt á sínu sviði. Þá má geta þess að nær allir starfsmenn embættisins eru með háskólamenntun og er það styrkur.
Að útflutningi mjólkurafurða þurfa að koma heilbrigðisfulltrúi viðkomandi sveitarfélags og fulltrúar matvælasviðs Hollustuverndar auk embættis yfirdýralæknis. Framkvæmdastjórn ESB gerði athugasemdir við þetta fyrirkomulag í skoðunarskýrslu sinni 1999/2000 vegna mjólkurútflutnings. Taldi stofnunin hér um óskýra stjórnsýslu að ræða sem ekki tryggði að fullu heilbrigði mjólkurafurða. Komi upp matarsýking vegna búfjárafurða þurfa margar stofnanir að koma að málinu og oft fylgir heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga ekki Hollustuvernd og yfirdýralækni að málum. Þá skortir skýr lagafyrirmæli um innflutning matvæla sem innihalda kjöt, hvort þau eigi að falla undir Hollustuvernd eða embætti yfirdýralæknis. Fiskistofa, Hollustuvernd og embætti yfirdýralæknis eru þátttakendur í CODEX-samstarfinu, en samhæfingu vantar.
Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga.
Heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga er skipt upp í tíu svæði. Á hverju svæði er heilbrigðisnefnd sem ber ábyrgð á að skipuleggja og samhæfa eftirlit með matvælum á sínu svæði. Heilbrigðisnefndir fara einnig með eftirlit með mengun og hættulegum efnum og er eftirlit á þessum sviðum einnig framkvæmt af heilbrigðisfulltrúum.
Aðkoma heilbrigðiseftirlits að matvælaeftirliti er skilgreind í matvælareglugerð, nr. 522/1994. Samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar gefur heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga út starfsleyfi fyrir dreifingu og framleiðslu matvæla á sínu svæði og á að sjá til þess að öll matvælafyrirtæki uppfylli settar kröfur, þ.m.t. að framleiðendur og seljendur matvæla hafi innra eftirlitskerfi. Heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga skipuleggur matvælaeftirlit á hverju eftirlitssvæði og grípur til aðgerða sé þess þörf, t.d. í sambandi við matarsjúkdóma.
Lög sem heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga starfa eftir eru:
– Lög nr. 93/1995, um matvæli.
– Lög nr. 18/1996, um erfðabreyttar lífverur.
– Lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
– Lög nr. 75/1998, áfengislög.
Kostir við matvælaeftirlit á vegum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga eru að eftirlitið er framkvæmt af starfsmönnum í héraði. Þess vegna eru takmörkuð tengsl þeirra sem setja reglurnar og þeirra sem hafa eftirlit með þeim. Á hinn bóginn eru helstu ókostir þeir að eftirlitsaðgerðir og vinnureglur eru illa samræmdar milli svæða og heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga eru óháð og ekki undir beinu boðvaldi Hollustuverndar. Tengsl heilbrigðisnefnda við Hollustuvernd eru illa skilgreind og faglegt umhverfi einstakra heilbrigðisfulltrúa er takmarkað.
Áhrif EES-samningsins.
Við gildistöku EES-samningsins yfirtók Ísland mikinn fjölda gerða sem gilda innan ESB um matvæli og er nú svo komið að langstærstur hluti laga og reglugerða sem um málaflokkinn fjalla hér á landi eiga uppruna sinn innan ramma EES-samningsins. Ráðuneyti og stofnanir sem um matvæli fjalla hafa því á undanförnum árum aðlagað sig að kröfum í tilskipunum ESB um lagasetningar og framkvæmd laganna. Eftirlit með matvælum hefur tekið miklum breytingum hér á landi frá því er EES-samningurinn tók gildi. Nýjum stofnunum hefur verið komið á fót og öðrum breytt. Nauðsynlegt er að halda áfram aðlögun að fyrirkomulagi ESB við lagasetningu og framkvæmd á matvælasviði eftir því sem breytingar eiga sér stað innan ESB.
Á undanförnum missirum hefur verið unnið að gagngerum breytingum á skipulagi stjórnsýslu matvælamála innan ESB. Ástæður þessa eru að eldra fyrirkomulag hefur ekki gefið fullnægjandi árangur við að tryggja þegnum bandalagsins örugga fæðu. Dæmin um kúariðu og díoxín í fóðri og fjölgun salmonellu- og kampýlóbaktersýkinga hafa sýnt að breytinga er þörf.
ESB hefur sett sér ný markmið um aukna neytendavernd, betra matvælaeftirlit og samræmda og markvissari matvælalöggjöf. Sambandið ætlar að ná fram þessum markmiðum með því að gera öryggi matvæla að forgangsverkefni á komandi árum. Búið er að marka stefnu með útgáfu hvítbókar um öryggi matvæla (White Paper on Food Safety, 12. janúar 2000) og koma þar fram 84 tímasett verkefni sem flest eiga að vera komin í framkvæmd eigi síðar en árið 2003. Sum af þessum verkefnum eru þegar komin vel af stað og munu áður en langt um líður hafa áhrif á matvælalöggjöf og matvælaeftirlit hér á landi.
ESB leggur áherslu á að samræma löggjöf og eftirlit með matvælum „frá hafi og haga til maga“. Sömu reglur eiga að gilda um hollustuhætti óháð því hvort um er að ræða framleiðslu eða dreifingu á kjöti, fiski, matjurtum eða unnum matvælum. Strangari kröfur verða gerðar til matvælafyrirtækja en þeirra sem starfa við frumframleiðslu. Þá verða löggjöf og eftirlit með fóðri og öðrum þáttum sem geta haft áhrif á öryggi matvæla endurskoðuð.
Löggjafarvald innan ESB mun eftir sem áður verða í höndum stofnana ESB. Allt framkvæmdarvald vegna matvælaeftirlits verður í höndum aðildarríkjanna sjálfra undir yfirumsjón Food and Veterinary Office sem verður sjálfstæð stofnun óháð framkvæmdastjórn ESB. Þó er gert ráð fyrir að framkvæmdastjórnin setji reglur um eftirlitið til að tryggja samræmdar aðferðir innan aðildarríkjanna við framkvæmd og má búast við að gerðar verði skilgreindar gæðakröfur til þeirra sem annast eftirlitið.
Á næsta ári er fyrirhugað að komið verði á fót Matvælastofnun Evrópu. Stofnunin mun ekki fá löggjafar- eða framkvæmdarvald, heldur verður hún ráðgefandi sérfræðistofnun óháð framkvæmdastjórn ESB. Yfir stofnuninni verður væntanlega stjórn með fulltrúum tilnefndum af aðildarríkjunum, neytendasamtökum og matvælaiðnaði, en starfsmenn verða sérfræðingar á ýmsum sviðum sem varða öryggi matvæla. Þá er ráðgert að sérfræðinganefndir sem nú eru starfandi verði hluti af þessari stofnun.
Þar sem Matvælastofnun Evrópu mun ekki hafa framkvæmdarvald verður mikill munur á henni og Matvæla- og lyfjastofnun Bandaríkjanna, hvað sem síðar kann að verða. Framkvæmdastjórn ESB mun leita ráða hjá matvælastofnuninni um matarsjúkdóma, aðskotaefni, öryggi efnisþátta sem bætt er í matvæli og annað sem kann að varða öryggi matvæla. Þá er ljóst að stofnuninni er ætlað að vera ráðgefandi þegar upp koma alvarleg mál eins og kúariðan í Bretlandi og díoxínmálið í Belgíu. Jafnframt má gera ráð fyrir að matvælastofnanir í aðildarríkjunum leiti þar ráða.
Af því sem að framan er sagt er ljóst að breytingar þær sem nú eiga sér stað innan ESB byggjast á skiptingu valdsins þannig að tryggt sé að löggjafarvald og framkvæmdarvald verði aðskilið.
Þær breytingar sem nú verða innan ESB munu hafa bein áhrif hér á landi vegna aðildar Íslands að EES-samningnum. Sambandið hefur í undirbúningi að setja reglugerð um Matvælastofnun Evrópu og helstu grunnreglur er gilda eiga við setningu laga um matvæli og fóðurvörur. Það er því mikilvægt að væntanlegar breytingar á matvælaeftirliti hér á landi verði í samræmi við aðferðafræði ESB til þess að tryggja óhindraðan útflutning á matvælum héðan til ríkja sambandsins.
Tillögur til breytinga.
Megintillögur.
Á grundvelli greiningar á núverandi kerfi og með tilliti til þróunar matvælaeftirlits innan EES-svæðisins leggur nefndin til eftirfarandi heildarskipulag:
– Matvælaeftirlit verði sameinað undir einu ráðuneyti.
– Komið verði á fót Matvælastofu sem taki við umsýslu og framkvæmd alls matvælaeftirlits. Matvælastofa taki við öllum verkefnum yfirdýralæknis, matvælasviðs Hollustuverndar og gæðaeftirlits fiskistofu og verkefnum Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits og kjötskoðunar. Að auki er gert ráð fyrir að rannsóknarstofa Hollustuverndar og Rannsóknastofa Fiskiðnaðarins falli undir stofnunina. Þá er lagt til að stofnunin taki við öllum verkefnum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem tengjast matvælaeftirliti.
– Við skipulag alls eftirlits á vegum stofnunarinnar verði farið að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera.
Skil í matvælaeftirliti eftir því hvort uppruni matvæla er á landi eða sjó, innan lands eða utan er órökrétt. Matvæli blandast og tengjast með ýmsum hætti í framleiðslu og framreiðslu.
Ísland er matvælaframleiðsluland. Öryggi íslenskra matvæla er ein af meginforsendum þess að íslenskar afurðir eigi greiðan aðgang að erlendum mörkuðum. Slys á þessu sviði gætu valdið efnahagslegum áföllum og samdrætti í þjóðartekjum. Alþjóðleg viðskipti með matvæli aukast stöðugt. Íslendingar eru hluti af hinu alþjóðlega hagkerfi hvað þetta varðar. Til að geta tekið þátt í þessu umhverfi er nauðsynlegt að hafa virkt og heildstætt eftirlitskerfi sem nýtur trausts innlendra og erlendra kaupenda matvæla.
Heppilegt er að stjórnsýslu matvælamála hér á landi sé skipað með svipuðum hætti og í helstu viðskiptalöndum okkar. Þar hefur þróunin á síðustu árum verið í þá átt sem hér er lögð til. Nægir að nefna yfirstandandi breytingar innan ESB, Matvæla- og lyfjastofnun Bandaríkjanna sem starfað hefur um langan aldur og nýja stofnun í Kanada. Í Danmörku hefur matvælaeftirlit verið sameinað innan einnar stofnunar óháð uppruna matvælanna.
Eftirlit með matvælum krefst menntaðs starfsfólks, mikillar þekkingar og sérhæfingar. Þær stofnanir sem sinna matvælaeftirliti hér á landi eru flestar fámennar og þess vegna ekki í stakk búnar til að sinna öllum þáttum eftirlits á fullnægjandi hátt. Fullyrða má að með því að sameina matvælaeftirlit verði mögulegt að efla sérþekkingu, faglega getu og hæfni eftirlitsins þannig að um allt land fari fram samræmt eftirlit sem uppfyllir væntingar stjórnvalda, fyrirtækja og almennings í landinu. Heildaryfirsýn yfir málaflokkinn hefur í för með sér meiri möguleika á því að bregðast við áföllum sem upp kunna að koma á réttan hátt þar sem unnt er að taka tillit til allra aðstæðna frá upphafi. Gera má ráð fyrir að slík stofnun verði eftirsóknarverður starfsvettvangur fyrir vel menntað starfsfólk. Innan stofnunarinnar verði vettvangur fyrir starfsmenn til að sinna þróunarverkefnum erlendis á verksviði stofnunarinnar.
Nefndin leggur til að farið verði að lögum nr. 27/1999, um opinberar eftirlitsreglur, og reglugerð nr. 812/1999, um eftirlitsreglur hins opinbera, við skipulag alls eftirlits á vegum Matvælastofu. Það felur í sér að öll framkvæmd eftirlits á vegum stofnunarinnar verði gerð samkvæmt gæðakerfum í samræmi við ákvæði í alþjóðastaðlaröðinni ÍST EN 45 000. Nauðsynlegt verður að gera ítarlegar skoðunarhandbækur yfir öll svið matvælaeftirlits ásamt skilgreindri kerfissetningu. Þetta mun hafa í för með sér opnara kerfi þar sem eftirlitsþegar hafa betri skilning á kröfum og þeim aðferðum sem beita þarf til að uppfylla settar kröfur. Þessi kerfisuppbygging hefur það í för með sér að unnt verður í framtíðinni að fela sjálfstætt starfandi skoðunarstofum hluta eftirlitsins.
Reiknað er með að heildarfjöldi starfsmanna Matvælastofu verði sambærilegur við það sem er í dag hjá þeim stofnunum sem vinna við matvælaeftirlit eða á bilinu 75 til 85 starfsmenn og má því ætla að kostnaður verði svipaður því sem hann er nú. Þá er gert ráð fyrir að höfuðstöðvar matvælaeftirlitsins verði í Reykjavík en að landinu verði skipt í sex eftirlitssvæði og að í hverju þeirra verði útibú. Ekki er tekin afstaða til þess undir hvaða ráðuneyti Matvælastofa skuli heyra.
Útfærsla.
Lagt er til að sett verði á fót ný A-hluta ríkisstofnun undir einu ráðuneyti sem sinni matvælamálum. Lagt er til að stofnunin fái heitið Matvælastofa.
Tillaga um stofnun Matvælastofu felur í sér að verkefnum yfirdýralæknis, Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits, kjötskoðunar, matvælasviðs Hollustuverndar og gæðaeftirlits Fiskistofu ásamt verkefnum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem tengjast matvælaeftirliti verði framvegis sinnt hjá hinni nýju stofnun. Lagt er til að samhliða færslu verkefna til hinnar nýju stofnunar verði verkefni og verkferlar yfirfarnir og lagt mat á hvort framkvæma megi eftirlitið á hagkvæmari eða betri hátt hjá hinni nýju stofnun með samþættingu og samnýtingu aðfanga. Þá er nauðsynlegt að kanna umfang verkefnanna svo að lögbundið eftirlit verði ekki vanrækt eða framkvæmt eftirlit sem ekki er lagastoð fyrir.
Nefndin leggur til að:
– Matvælastofu verði skipt upp í fimm starfsdeildir; lögfræðisvið, heilbrigði dýra og aðfangaeftirlit, matvæla- og plöntusvið, eftirlit með sjávarafurðum og eftirlits- og stjórnunarsvið.
– Forstjóra til aðstoðar verði almenn skrifstofa og gæðastjóri ásamt upplýsinga- og þjálfunardeild.
– Skipurit stofnunarinnar byggt á þessum tillögum nefndarinnar má sjá á mynd hér á eftir.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Verkefnum stofnunarinnar og einstakra deilda er nánar lýst hér á eftir.
Lögfræðisvið.
Lögfræðisvið skal annast alla almenna lögfræðilega ráðgjöf innan stofnunarinnar ásamt því að taka þátt í þvingunaraðgerðum þegar þess gerist þörf. Þá er reiknað með að lögfræðisvið annist erlend samskipti og veiti ráðuneytum og öðrum stjórnvöldum ráðgjöf við setningu laga og reglugerða.
Heilbrigði dýra, aðfangaeftirlit.
Heilbrigði dýra og aðfangaeftirlits skal annast eftirfarandi verkefni:
– Smitsjúkdómavarnir, skrá sjúkdóma, viðbragðsáætlanir, sýnatökur, úrvinnsla sýna, rekstur varnargirðinga, eldi nytjadýra, þ.m.t. eldisfiskur.
– Eftirlit með aðstöðu og heilbrigði dýra, lyfjanotkun, aðskotaefnum í búfjárafurðum, innflutningi dýra, þ.m.t. sóttkvíar.
– Dýraverndarmál.
– Útflutningseftirlit, eftirlit með afurðum og dýrum.
– Innflutningseftirlit, eftirlit með afurðum og dýrum.
– Skipulag eftirlits með heilbrigði dýra og aðfangaeftirlit, gerð leiðbeininga og handbóka, eftirlitsverkefni og átaksverkefni, vöktun og gagnasöfnun.
– Aðfangaeftirlit, fóður, fræ og áburður.
– Meðferð kærumála í samráði við lögfræðisvið.
– Ráðgjöf við ráðuneyti.
– Erlend samskipti.
Deildin ber ábyrgð á faglegum þáttum verkefnanna og vinnur leiðbeiningar og fyrirmæli um á hvern hátt eftirliti skuli fyrir komið. Deildin túlkar lög og reglur og tekur þátt í úrlausnum faglegra vafaatriða. Dagleg framkvæmd eftirlitsins er hins vegar í höndum eftirlits- og stjórnunardeildar og verður það framkvæmt af starfsmönnum stofnunarinnar eða af sjálfstætt starfandi faggiltum skoðunarstofum.
Matvæla- og plöntusvið.
Matvæla- og plöntusvið skal annast eftirfarandi verkefni:
– Eftirlit með unnum matvörum á markaði, m.a. sjúkdómar, matvælaörverufræði, skráning á sótthreinsiefnum, neysluvatnseftirlit, efnainnihald matvæla (aukefni, aðskotaefni, bragðefni, bætiefni), efni og hlutir (plastumbúðir o.fl.), nýfæði (t.d. erfðabreytt matvæli), geislun matvæla, sérfæði (t.d. barnamatur), umbúðamerkingar, mjólk og mjólkurvörur, kjöt og kjötvörur, heilsu- og náttúruvörur og erfðabreyttar lífverur.
– Skipulag eftirlits á matvæla- og plöntusviði, gerð leiðbeininga og handbóka, eftirlitsverkefni og átaksverkefni, vöktun, gagnasöfnun.
– Innflutningseftirlit á unnum matvælum og grænmeti og ávöxtum.
– Kjötskoðun, kjötmat.
– Plöntusjúkdómar, notkun varnarefna.
– Eftirlit með lífrænum og vistvænum vörum.
– Ráðgjöf við ráðuneyti.
– Erlend samskipti.
Deildin ber ábyrgð á faglegum þáttum verkefnanna og vinnur leiðbeiningar og fyrirmæli um á hvern hátt eftirliti skuli fyrir komið. Deildin túlkar lög og reglur og tekur þátt í úrlausnum faglegra vafaatriða. Dagleg framkvæmd eftirlitsins er hins vegar í höndum eftirlits- og stjórnunardeildar og verður það framkvæmt af starfsmönnum stofnunarinnar eða af sjálfstætt starfandi faggiltum skoðunarstofum.
Eftirlit með sjávarafurðum.
Deildin mun annast alla faglega þætti eftirlits varðandi meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða sem ætlaðar eru til útflutnings. Verkefni deildarinnar ná til eftirfarandi þátta:
– Útgáfa vinnsluleyfa og starfsleyfa.
– Skipulag eftirlits með sjávarafurðum, gerð leiðbeininga og handbóka, eftirlit og átaksverkefni, vöktun og gagnasöfnun.
– Yfirumsjón eftirlits með vinnsluleyfishöfum.
– Útgáfa heilbrigðisvottorða.
– Eftirlit með starfsemi skoðunarstofa.
– Eftirlit með fiskiskipum.
– Landamæraeftirlit.
– Sýnatökur og prófun á afurðum.
– Eftirlit með ílátum og flytjendum.
– Erlend samskipti.
– Ráðgjöf við ráðuneyti.
Deildin ber ábyrgð á faglegum þáttum verkefnanna og vinnur leiðbeiningar og fyrirmæli um á hvern hátt eftirliti skuli fyrir komið. Deildin túlkar lög og reglur og tekur þátt í úrlausnum faglegra vafaatriða. Dagleg framkvæmd eftirlitsins er hins vegar í höndum eftirlits- og stjórnunardeildar og verður það framkvæmt af sjálfstætt starfandi faggiltum skoðunarstofum.
Eftirlits- og stjórnunarsvið.
Allt eftirlit á vegum stofnunarinnar mun verða framkvæmt undir stjórn eftirlits- og stjórnunarsviðs. Eftirlitið verði framkvæmt í samræmi við skoðunarhandbækur og leiðbeiningar fagdeildanna þriggja. Samþætta skal framkvæmd eftirlitsins þannig að sami skoðunarmaður geti í sem flestum tilfellum framkvæmt allt eftirlit sem framkvæma þarf hjá hverjum eftirlitsþega.
Í upphafi er gert ráð fyrir að skipulag eftirlits á vegum stofnunarinnar verði tvenns konar. Allt eftirlit með sjávarafurðum, vinnsluskipum og bátum verður framkvæmt af faggiltum óháðum skoðunarstofum en annað eftirlit verður í fyrstu framkvæmt af starfsmönnum stofnunarinnar. Þess er vænst að aðrir hlutar eftirlitsstarfseminnar verði smám saman færðir til faggiltra skoðunarstofa eftir því sem aðstæður leyfa.
Á sex stöðum á landinu er gert ráð fyrir að starfrækt verði útibú frá stofnuninni og að öllu eftirliti á svæðinu verði stjórnað frá útibúinu þannig að starfsmenn útibúsins framkvæmi allt eftirlit á svæðinu fyrir hönd fagdeildanna þriggja nema eftirlit með sjávarafurðum, vinnsluskipum og bátum. Skoðunarstofurnar skulu skila skýrslum sínum til viðkomandi útibús. Allar upplýsingar er tengjast framkvæmd eftirlitsins skulu skráðar í miðlægan gagnagrunn.
Nefndin leggur til að landinu verði skipt í eftirfarandi starfssvæði:
– Höfuðborgarsvæðið og Reykjanes.
– Vesturland.
– Vestfirðir.
– Norðurland.
– Austurland.
– Suðurland.
Þá annist eftirlits- og stjórnunarsvið tölvumál stofnunarinnar.
Prófunarstofa.
Lagt er til að stofnunin hafi yfir að ráða fullkominni prófunarstofu sem hlotið hefur faggildingu. Gert er ráð fyrir að prófunarstofan verði rekin sem sjálfstæð eining bæði rekstrarlega og faglega enda augljóst að prófunarstofan mun veita öðrum þjónustu með því að framkvæma prófanir fyrir matvælaframleiðendur og önnur stjórnvöld. Hlutverk prófunarstofunnar eru eftirfarandi:
– Sýnataka.
– Prófun og úrvinnsla sýna á sviði örverufræði og efnafræði.
– Skráning sýna og niðurstaðna í gagnagrunn.
– Þjónustuprófanir.
– Þátttaka í samráði vegna matarsjúkdóma á vettvangi aðgerðanefndar um sóttvarnir.
Stofnunin skal einnig nýta sér þjónustu annarra prófunarstofa eftir því sem kostur er. Þótt hér sé lagt til að prófunarstofan verði hluti af stofnuninni vill nefndin minna á að rétt getur verið að einkavæða starfsemi prófunarstofunnar þegar samruni prófunarstofu Hollustuverndar og Rannsóknarstofu fiskiðnaðarins hefur átt sér stað og faggilding hefur fengist.
Upplýsinga- og þjálfunarsvið.
Matvælastofa þarf að halda uppi stöðugu streymi upplýsinga til framleiðenda og neytenda í gegnum fjölmiðla og eftir öðrum tiltækum leiðum. Upplýsinga- og þjálfunarsvið mun því annast og hafa forgöngu um útgáfu upplýsingarita, símenntun starfsmanna, fræðslumál og samskipti við fjölmiðla.
Gæðasvið.
Nefndin telur nauðsynlegt að stjórnkerfi nýrrar stofnunar verði byggt á hugmyndum um gæðastjórnun, einkum þar sem skoðunarstarfsemin og prófunarstarfsemin verður faggilt. Hlutverk gæðasviðsins er að byggja upp og halda við gæðakerfum stofnunarinnar og að annast innri úttektir.
Matvælaráð.
Matvælaráð verður samráðsvettvangur stofnunarinnar og markaðarins með fulltrúum frá bændum, neytendum, iðnaði, sjávarútvegi o.s.frv. Auk þess skal matvælaráð vera vísindalegur vettvangur þar sem fjallað er um málefni er tengjast þróun og framkvæmd matvælaeftirlits, áhættumati o.fl.
Aðgerðanefnd um sóttvarnir.
Þegar bregðast þarf við vá er nauðsynlegt að tiltæk sé aðgerðaáætlun þar sem allir ábyrgðaraðilar koma saman til að bregðast við ástandinu. Stofnunin þarf þess vegna að hafa yfir að ráða sérstöku innra skipulagi sem nær til allra sérfræðinga stofnunarinnar í þeim tilgangi að taka þátt í greiningu á uppkomnum vanda, tillögugerð um ráðstafanir og þátttöku í aðgerðum. Stofnunin mun bera ábyrgð á ráðstöfunum sem gera þarf en ljóst er að náin samvinna við sóttvarnaráð og sóttvarnalækna er nauðsynleg og skylda. Aðgerðanefnd um sóttvarnir er vettvangur stofnunarinnar þar sem sérfræðingar stofnunarinnar vinna með sóttvarnalæknum og sóttvarnaráði.
Framangreint skipulag stofnunarinnar er gert með það í huga að sem einfaldast verði að sameina stofnanirnar og prófunarstofurnar. Gert er ráð fyrir að allir dýralæknar sem nú vinna innan yfirdýralæknisembættisins, Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits og kjötskoðunar flytjist til stofnunarinnar ásamt öllum starfsmönnum matvælasviðs Hollustuverndar og þeim starfsmönnum eftirlitsdeildar Fiskistofu sem vinna að gæðaeftirliti með sjávarafurðum. Þá er gert ráð fyrir að starfsmenn heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem þess óska flytjist til stofnunarinnar.
Við gerð fyrrgreindrar tillögu er einnig tekið tillit til þess að þeir starfsmenn sem nú starfa úti á landi og flytjast til stofnunarinnar haldi áfram störfum sínum á þeim stöðum sem þeir nú starfa á en að yfirstjórn eftirlitsins á svæðinu verði færð til útibúsins. Á þennan hátt er tryggt að sem minnst röskun verði á högum þeirra sem að matvælaeftirliti vinna og því eru miklar líkur til þess að sú þekking og reynsla sem fyrir er glatist ekki.
Nauðsynlegar lagabreytingar.
Ef ákveðið verður að fara að tillögum nefndarinnar þarf að gera nokkrar breytingar á lagaumhverfi matvælamála. Eðlilegast er að sett verði ein heildarlög um matvæli og önnur heildarlög um Matvælastofu og starfsemi hennar.
Rétt er hins vegar að minna á að nú er unnið að endurskipulagningu alls lagaumhverfis málaflokksins innan ESB og verður Ísland að taka upp þessar nýju gerðir innan skamms vegna aðildar að EES-samningnum.
Framkvæmdastjórn ESB hefur lagt fram drög að reglugerð sem fjallar um grunnreglur sem skulu gilda við lagasetningu á matvælasviði og stofnun matvælastofnunar Evrópu Þar er lögð áhersla á að það eru framleiðendur og dreifendur matvæla sem bera ábyrgð á öryggi þeirra, ákvæði verða um rekjanleika vöru og jafnframt um matvælaeftirlit og framkvæmd þess. Um eftirlitsþáttinn verður nánar fjallað í sérstakri reglugerð. Gera má ráð fyrir að „matvælalög“ ESB og ný reglugerð um opinbert eftirlit með matvælum og fóðri geti tekið gildi árið 2002.
Þessar breytingar munu leiða til mikillar einföldunar á löggjöf ESB um hollustu matvæla. Markmiðið er að fjórar reglugerðir, tvær um hollustuhætti, ein um eftirlit með afurðum dýra og ein um heilbrigði dýra, komi í stað sautján núgildandi tilskipana. Um leið verða reglur samræmdar þannig að sömu grunnkröfur munu gilda um kjöt, fisk, matjurtir og önnur matvæli. Til viðbótar verða síðan sérkröfur fyrir tiltekna matvælaflokka.
Af því sem að framan er sagt er ljóst að nauðsynlegt verður að gera heildarendurskoðun á lagaramma matvælamála hér á landi óháð þeim breytingum sem hér eru lagðar til um Matvælastofu. Breytingarnar munu leiða til breytinga á framkvæmd laganna þannig að nauðsynlegt verður að vista stjórnsýslu málaflokksins á einum stað.
Af þessum ástæðum telur nefndin óráðlegt að setja nú af stað viðamikla vinnu við samningu heildarlaga um matvæli og um Matvælastofu. Það mundi bjóða heim hættu á tvíverknaði, enda væri ljóst að frekari lagabreytinga yrði fljótlega þörf vegna breytinga á regluverki ESB á þessu sviði. Engu að síður er þörf löggjafar til að setja á fót A-hluta stofnun af þessum toga.
Tillaga nefndarinnar er því sú að sett verði stutt lög sem felli undir eina stofnun stjórnsýslu yfirdýralæknis, Aðfangaeftirlits, plöntueftirlits, kjötskoðunar, matvælasviðs Hollustuverndar og gæðaeftirlits Fiskistofu ásamt verkefnum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem tengjast matvælaeftirliti. Gildandi lög verði ekki felld úr gildi en Matvælastofu falin verkefni þeirra stofnana eða hluta stofnana sem til hennar falla eins og þau eru skilgreind í hverjum lögum fyrir sig. Jafnframt verði í þeim lögum forsætisráðherra eða þeim fagráðherra sem stofnunin mun falla undir heimilað að setja reglugerð um innra starf stofnunarinnar, að frágenginni framkvæmdaáætlun um samrunann. Jafnframt verði sett fram markmið um ný heildarlög um matvæli og lög um Matvælastofu innan hæfilegs tíma. Samning frumvarpa þar að lútandi verði unnin í nánu samráði við þá sérfræðinga sem með málin fara innan hinnar nýju stofnunar.
Með þessu fyrirkomulagi er komist hjá tímafrekri löggjafarvinnu sem er ekki tímabær nú í ljósi þeirrar þróunar sem er innan ESB. Jafnframt er tryggð fagleg þátttaka sérfræðinga hinnar nýju stofnunar í samningu hins nýja lagaramma.
Framkvæmdaáætlun.
Samruni fjölda stofnana er viðamikið ferli sem nauðsynlegt er að undirbúa og skipuleggja vel. Nefndin telur ekki að rétt sé að gerð verði framkvæmdaáætlun að svo komnu máli enda nauðsynlegt að áður hafi verið tekin ákvörðun um á hvern hátt stjórnsýslu málaflokksins verður komið fyrir. Nauðsynlegt er að ná samstöðu með sveitarfélögunum um framkvæmd málsins.
Nefndin er reiðubúin til að aðstoða frekar við framgang málsins.
Lokaorð.
Tillögur þær sem hér eru settar fram miða að því að tryggja hagsmuni neytenda og matvælaframleiðenda í landinu. Beitt verði bestu fáanlegri þekkingu og tækjum við framkvæmd eftirlits með matvælum. Tillögurnar taka mið af þeirri þróun sem nú á sér stað innan EES- svæðisins og í öðrum löndum sem Íslendingar eiga viðskipti við með matvæli. Þá er ljóst að Ísland verður innan skamms að tileinka sér þá nýju aðferðafræði sem nú hefur verið ákveðið að taka upp innan ESB. Það verður best tryggt með því að koma á fót einni matvælastofnun.
Atburðir þeir sem hafa orðið að undanförnu hér á landi tengdir framleiðslu, innflutningi og neyslu matvæla leiða í ljós að nauðsynlegt er að koma á heildstæðri stjórnsýslu sem nær til allrar matvælaframleiðslu. Það er hlutverk ráðgjafarnefndar um opinberar eftirlitsreglur að stuðla að hagkvæmri framkvæmd eftirlits hér á landi og í því ljósi er tillögurnar lagðar fram.
Fylgiskjal II.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um eftirlit með matvælum og heilbrigði dýra.
Niðurstaða kostnaðarmats er sú að frumvarpið geti haft í för með sér 60–85 m.kr. upphafskostnað fyrir ríkissjóð verði það að lögum. Þar af eru 10–15 m.kr. kostnaður við skipulagsvinnu og endurskoðun laga og reglugerða umfram það sem venjulegt er, 10–20 m.kr. kostnaður vegna hugsanlegra biðlauna og 40–50 m.kr. kostnaður vegna kerfa og búnaðar í nýju húsnæði sem að hluta til mun falla til óháð frumvarpinu. Þá er áætlað að árlegur rekstrarkostnaður við eftirlit aukist að öðru óbreyttu samanlagt um 46–75 m.kr., þar af um 25–30 m.kr. vegna húsnæðis sem að hluta til mun falla til óháð frumvarpinu og 21 m.kr. vegna matvælaeftirlits sem færist frá heilbrigðisnefndum en sá kostnaður gæti orðið allt að 45 m.kr. sé tekinn með hugsanlegur kostnaðarauki heilbrigðisnefnda verði rekstur þeirra ekki lagaður að breyttu umfangi verkefna. Ekki er forsenda til að meta aukinn ferðakostnað vegna breytinga á dýralæknaþjónustu.
Á móti kemur að nýtt skipulag mun auka samlegð og bæta samræmingu í starfsemi og ætti því að öðru óbreyttu að skapa forsendur fyrir lækkun heildarkostnaðar við opinbert matvælaeftirlit þegar fram í sækir. Ekki eru forsendur til að meta hversu mikill sparnaður gæti orðið vegna þessa þar sem nákvæm útfærsla á nýju skipulagi liggur ekki fyrir. Breytingar á matvælalöggjöf og matvælaeftirliti innan Evrópusambandsins munu líklega leiða til aukins kostnaðar hér á landi á næstu árum. Þess er vænst að skipulagsbreytingar samkvæmt frumvarpinu auðveldi að hamla á móti auknum kostnaði af þeim sökum.
Forsendur skortir til að meta til fjár margt af því sem í frumvarpinu er og mun kostnaður ráðast af útfærslu þeirra breytinga sem þar eru boðaðar. Hér á eftir verður gerð nánari grein fyrir þáttum sem taldir eru hafa áhrif á kostnað .
Undirbúningur og endurskoðun laga og reglugerða.
Í frumvarpinu er lagt til að samin verði sérstök framkvæmdaáætlun um yfirfærslu verkefna og að fram fari endurskoðun á fyrirkomulagi almennrar dýralæknaþjónustu og á lögum og reglugerðum um matvælaeftirlit, meðal annars til að tryggja samræmi og samfellu í framkvæmd og koma í veg fyrir skörun verkefna. Vegna þess hversu breytingarnar sem boðaðar eru í frumvarpinu eru víðtækar og flóknar er rétt að gera ráð fyrir að undirbúningur og innleiðing þeirra hafi í för með sér meiri kostnað en venjulegt er. Ekki eru forsendur til að meta umframkostnað nákvæmlega en hann gæti orðið 10–15 m.kr.
Biðlaun.
Gert er ráð fyrir að í allt flytjist 104–106 störf til Matvælastofnunar, en nákvæmur listi liggur ekki fyrir og því er talan ekki nákvæm. Hér er miðað við að störfin skiptist þannig að 20 færist frá matvælasviði, rannsóknastofu og almennri skrifstofu Hollustuverndar ríkisins; 29 frá embætti yfirdýralæknis; 17 frá heilbrigðisnefndum sveitarfélaga; 17 frá gæðastjórnunarsviði Fiskistofu vegna eftirlits með innflutningi, eftirlits með fiskeldi í sjó og vegna skrifstofustarfa; 17 við efna- og örverumælingar hjá Rannsóknastofnun fiskiðnaðarins og á skrifstofu, þar af 8 störf í útibúum; 3 störf færist frá Aðfangaeftirliti og 1–2 störf færist frá plöntueftirliti Rannsóknastofnunar landbúnaðarins. Þá tengjast væntanlega 3–4 störf í ráðuneytum matvælamálefnum. Áætlað er að staðsetning á landinu sé nú þannig að á höfuðborgarsvæðinu séu 56–57 manns við stjórnsýslu og eftirlit og 18 við rannsóknir en utan svæðisins séu 22–23 við eftirlit og 8 við rannsóknir.
Samkvæmt frumvarpinu verða lögð niður tæplega 90 störf hjá ríkisstofnunum og ráðuneytum og stofnuð jafnmörg ný störf hjá Matvælastofnun og matvælaráðuneyti. Í 9. gr. frumvarpsins er beinlínis tekið fram að embætti 17 héraðsdýralækna verði lögð niður. Gert er ráð fyrir að starfsmenn þeirra stofnana sem sinnt hafa verkefnum sem færast til Matvælastofnunar eigi forgangsrétt til starfa þar á fyrsta starfsári og að þeir sem ekki taka starf hjá stofnuninni fari flestir í aðra vinnu. Eigi að síður er viðbúið að greiða þurfi einhver biðlaun. Þrátt fyrir að í rauninni sé ógerningur að áætla líklegan biðlaunakostnað verður slegið á að hann nemi 10–20 m.kr.
Eftirlitsstörf dýralækna skilin frá almennri dýralæknaþjónustu.
Í 10. gr. frumvarpsins er lagt til að eftirlitsstörf dýralækna og almenn dýralæknaþjónusta verði aðgreind. Héraðsdýralæknar í Gullbringu- og Kjósar-, Skagafjarðar- og Eyjafjarðar- og Suðurlandsumdæmum sinna eingöngu eftirlitsstörfum, en héraðsdýralæknar í öðrum dýralæknisumdæmum annast jafnframt eftirlitsstörfum almenna dýralæknisþjónustu í umdæminu, þar með talda vaktþjónustu. Áætlað er að um það bil 11 störfum við almenna dýralæknaþjónustu sé nú sinnt af starfsmönnum embættis yfirdýralæknis. Búast má við því að skipulagsbreytingin leiði til þess að kostnaður við almenna dýralæknaþjónustu aukist að öðru óbreyttu. Ástæðan er sú að á sumum svæðum munu dýralæknar að öðru óbreyttu taka meira gjald fyrir þjónustu sína við bændur eða þurfa að sinna stærra svæði. Ríkinu er skylt samkvæmt lögum að tryggja byggðum fjarri aðsetri dýralæknis reglubundna þjónustu og bráðaþjónustu. Áætlað er að ferðakostnaður vegna dýralæknaþjónustu nemi alls 15 m.kr. í ár og að ríkið greiði meiri hlutann. Á sama hátt er áætlað að ferðakostnaður dýralækna sem sinna eftirliti muni aukast vegna meiri fjarlægða, en á móti kemur að gera verður ráð fyrir samnýtingu eftirlitsferða. Ekki eru forsendur til að meta hversu mikil breyting yrði á ferðakostnaði dýralækna við þetta. Að auki greiðir ríki fyrir vaktþjónustu samkvæmt samningum Dýralæknafélags Íslands við landbúnaðar- og fjármálaráðuneyti. Gert er ráð fyrir að þær greiðslur breytist ekki.
Húsnæði og búnaður.
Starfsemi sú sem flyst til Matvælastofnunar er dreifð um landið, en gert er ráð fyrir aðalskrifstofu og nokkrum svæðisskrifstofum. Í kostnaðarumsögninni er miðað við að aðalskrifstofan verði á höfuðborgarsvæðinu og að reknar verði 6 svæðisskrifstofur í þéttbýliskjörnum á landsbyggðinni. Gert er ráð fyrir að sú aðstaða sem er fyrir hendi hjá þeim stofnunum sem sameinast verði nýtt eins og kostur er. Sumar stofnananna sem lagt er til að myndi Matvælastofnun búa við ófullnægjandi húsnæði sem þarf að bæta úr hvort sem Matvælastofnun verður sett á laggirnar eða ekki. Sumar þessara stofnana bera sjálfar aðeins hluta þess kostnaðar sem er við núverandi húsnæði þeirra vegna þess hvernig húsnæðismálum ríkisins er háttað. Heimild er í fjárlögum yfirstandandi árs til að kaupa eða leigja húsnæði fyrir bæði Hollustuvernd ríkisins og embætti yfirdýralæknis. Af þessum sökum verður fyrirsjáanlegur kostnaður við húsnæðisbreytingar ekki einvörðungu rakinn til lagafrumvarpsins heldur til þess að núverandi húsnæði er ófullnægjandi. Yfirstjórn embættis yfirdýralæknis er til húsa í aðalskrifstofu landbúnaðarráðuneytisins sem leigir hjá Rekstrarfélagi stjórnarráðsbygginga við Arnarhvál, starfsmenn héraðsdýralæknis Gullbringu- og Kjósarsýslu og flestir sérgreinadýralæknar eru með leiguaðstöðu í húsnæði Tilraunastöðvar HÍ að Keldum við Vesturlandsveg en aðrir héraðs- og sérgreinadýralæknar eru með vinnuaðstöðu á sautján stöðum á landinu. Ýmist er um að ræða aðstöðu í embættisbústöðum sem ríkið á eða skrifstofuherbergi sem eru leigð af öðrum. Heilbrigðisnefndir sveitarfélaga reka skrifstofur á tíu stöðum á landinu. Aðfangaeftirlitið og plöntueftirlit er með aðstöðu hjá Rannsóknastofnun landbúnaðarins á Keldnaholti. Hollustuvernd ríkisins leigir hjá Landspítala – háskólasjúkrahúsi, Ármúla 1a, í Reykjavík en flytur um áramótin í nýtt húsnæði að undanskilinni rannsóknastofu. Gæðaeftirlit Fiskistofu flutti nýlega í Tollstöðvarhúsið við Tryggvagötu sem er í eigu ríkisins. Þjónustusvið Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins er til húsa ásamt öðrum hlutum þeirrar stofnunar í byggingu rannsóknastofnana sjávarútvegsins við Skúlagötu 4 í Reykjavík en að auki eru rekin útibú á Ísafirði, Akureyri, í Neskaupstað og Vestmannaeyjum.
Ekki er unnt að meta húsnæðiskostnað nákvæmlega þar sem forsendur liggja ekki fyrir. Þó má gera ráð fyrir að meðalkostnaður á ári við leigu húsnæðis á markaðskjörum og rekstur á því sé liðlega 600 þús. kr. á starfsmann þegar um er að ræða skrifstofuhúsnæði. Miðað við 80 manns yrði árlegur kostnaður nálægt 50 m.kr. Lauslega áætlað er það 50–60% meira en hlutaðeigandi stofnanir greiða nú og nemur aukakostnaður samkvæmt því 25–30 m.kr. á ári.
Gert er ráð fyrir að bæði vegna sameiningar og flutnings í nýtt húsnæði þurfi að fjárfesta í kerfum, aðstöðu og ýmsum búnaði. Ekki liggur fyrir hvað af því sem nú þegar er til hjá þeim stofnunum sem sameinast verður hægt að nýta áfram, þannig að hér verður slegið á 400–500 þús. kr. á mann sem gerir 40–50 m.kr. í stofnkostnað miðað við 100 starfsmenn.
Ekki eru forsendur til að meta kostnað við að sameina starfsemi rannsóknastofu Hollustuverndar ríkisins og þjónustusviðs Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins á einum stað. Lausleg athugun bendir til þess að flytja mætti hluta af rannsóknum saman án mikils tilkostnaðar en flutningur rannsóknastofa í nýtt húsnæði gæti kostað nokkra tugi milljóna króna.
Matvælaeftirlit heilbrigðisnefnda sveitarfélaga.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að matvælaeftirlit á vegum heilbrigðisnefnda sveitarfélaga færist til Matvælastofnunar. Haft var samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga um mat á fjárhagslegum áhrifum þessa. Í fyrsta lagi voru upplýsingar sóttar í ársreikninga heilbrigðisnefnda 2000 og 2001. Í öðru lagi voru viðbótarupplýsingar sóttar í sveitarfélagareikninga Hagstofu Íslands fyrir árið 2000. Í þriðja lagi var byggt á upplýsingum sem Samband íslenskra sveitarfélaga safnaði í desember 2001 um umfang og helstu breytingar á starfssviði heilbrigðisnefnda á undanförnum árum. Í fjórða lagi var aflað upplýsinga hjá Hollustuvernd ríkisins og af vefsíðum heilbrigðiseftirlitssvæðanna. Í fimmta og síðasta lagi var byggt á áætlun sérstaks vinnuhóps sérfræðinga ríkis og sveitarfélaga um matvælaeftirlit.
Ársreikningar heilbrigðisnefnda sveitarfélaga eru mismikið sundurliðaðir og mismunandi hvort tekjur af eftirliti eru bókfærðar í reikningum nefndanna eða reikningum sveitarfélaganna. Auk þess eru kostnaður og tekjur af matvælaeftirliti ekki aðgreind frá öðrum rekstri í bókhaldi heilbrigðisnefnda.
Við heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga voru unnin um það bil 48 ársverk í dagvinnu árið 2000 og 50 árið 2001. Þar af er áætlað að um það bil 14 heilbrigðisfulltrúar hafi sinnt matvælaeftirliti. Sú tala er ekki nákvæm og er jafnvel talin of lág, því sumir heilbrigðisfulltrúar sinna jöfnum höndum eftirliti með matvælum, hollustuháttum og mengun. Til viðbótar kemur áætluð hlutdeild í stjórnunar- og stoðstörfum, þannig að alls er miðað við í þessari kostnaðarumsögn að 17 af 50 ársverkum í dagvinnu hjá heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna tengist matvælaeftirliti. Þetta er þriðjungur af fjölda. Rekstur hundaeftirlits er ekki meðtalinn í þeim tilvikum sem eftirlitið er aðgreint í bókhaldi. Áætlað er að útgjöld vegna heilbrigðiseftirlits hafi numið 265 m.kr. árið 2000 en 312 m.kr. á árinu 2001. Framreiknuð samsvara útgjöld ársins 2001 nálægt 320 m.kr. á verðlagi 2002. Sé þessum útgjöldum skipt jafnt á starfsmenn heilbrigðisnefnda nema meðalútgjöld á starfsmann um það bil 6,4 m.kr. árið 2002. Miðað við að 17 starfsmenn tengist matvælaeftirliti nemur kostnaður við það eftirlit samtals 109 m.kr. á árinu 2002.
Tölur úr ársreikningum benda til þess að um 57% útgjalda á árinu 2001 eða 177 m.kr. hafi verið borin af tekjum af eftirlits- og leyfisgjöldum, 129 m.kr. af framlögum sveitarfélaga og 15 m.kr. af öðrum tekjum. Gjaldskrár vegna heilbrigðiseftirlits byggjast á þeirri forsendu að ekki skuli innheimta hærra gjald en sem nemur sannanlegum kostnaði við eftirlitið. Samkvæmt könnun Sambands íslenskra sveitarfélaga sem helmingur heilbrigðisnefnda svaraði skiptast útgjöld nefndanna nokkurn veginn þannig að 50% eru vegna þjónustu við fyrirtækin og 50% vegna fólks á svæðinu. Framangreind áætlun um tekjur af eftirlits- og leyfisgjöldum er í ágætu samræmi við áætlun sérstaks vinnuhóps sérfræðinga ríkis og sveitarfélaga sem áætlar á grundvelli talna frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra að samtals verði innheimtar 171,2 m.kr. vegna heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna á árinu 2002. Samkvæmt áætlun vinnuhópsins falla 8.400 fyrirtæki undir eftirlit heilbrigðisnefnda og er meðalkostnaður á eftirlitsskyldan aðila samkvæmt því nálægt 20 þús. kr. á árinu 2002. Þar af er áætlað að 2.445 matvælafyrirtæki, sem eru 29% af fjölda, greiði 77,8 m.kr. vegna eftirlits á árinu 2002. Það eru 45% af áætluðum eftirlitstekjum vegna heilbrigðiseftirlits. Meðalgjald á matvælafyrirtæki er samkvæmt þessu 31,8 þús. kr.
Áðurnefndur vinnuhópur lagði mat á það hagræði sem núverandi samþætting eftirlits með matvælum, hollustuháttum og mengun hefur í för með sér. Byggt var á upplýsingum frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra og þær framreiknaðar. Niðurstaða hópsins er sú að samþættingin spari 21,2 m.kr. útgjöld á árinu 2002 vegna matvælafyrirtækja sem eru 27% af áætluðum tekjum af eftirliti vegna þeirra. Verði matvælaeftirlit flutt til ríkisins mun eftirlitskostnaður aukast að öðru óbreyttu sem þessu nemur.
Samband íslenskra sveitarfélaga kallaði eftir sjálfstæðu mati þriggja heilbrigðisnefnda á áhrifum breytinganna og framreiknaði síðan fjárhæðir. Niðurstaða Sambands íslenskra sveitarfélaga er sú að kostnaðarauki nemi 35–45 m.kr. vegna þess að starfsmönnum heilbrigðisnefnda muni ekki fækka í samræmi við minni verkefni, fastur kostnaður muni ekki breytast og að gjöld vegna eftirlits með matvælafyrirtækjum innheimtist mun betur en gjöld sem önnur fyrirtæki eru krafin um.
Ljóst er að aðgreining á matvælaeftirliti frá öðrum eftirlitsverkefnum heilbrigðisnefnda leiðir að öðru óbreyttu til aukins kostnaðar við eftirlit þegar á heildina er litið. Útgjaldaaukinn kæmi bæði fram hjá ríki og sveitarfélögum þar sem reiknað er með að starfskraftar og aðstaða heilbrigðisnefnda muni nýtast verr verði ekki gerðar sérstakar ráðstafanir til að endurskipuleggja eftirlitið. Gera verður ráð fyrir að við endurskipulagningu verði reynt að hagræða í rekstri til að nýta betur eftirlitsferðir, upplýsingar og fastan kostnað, svo sem af húsnæði og stoðþjónustu. Ekki eru forsendur til að meta hversu langan tíma það muni taka að laga reksturinn að breyttum aðstæðum og hversu miklum sparnaði er hægt að ná fram.
Venjan er sú að þegar verkefni færast milli ríkis og sveitarfélaga þá flytjist með allur búnaður og eignir sem hafa verið notaðar við úrlausn verkefnisins. Gera verður ráð fyrir að sami háttur verði hafður á verði af flutningi matvælaeftirlits frá heilbrigðisnefndum til ríkisins.
Jafnframt hefur sú venja skapast að bjóða starfsmönnum, sem annast hafa verkefni sem færast, að flytjast með verkefninu til nýs vinnuveitanda og að sá aðili sem leggur niður störf vegna slíkra breytinga greiði biðlaun ef starfsmenn eiga rétt á slíku. Ekki eru forsendur til að meta kostnað sem af þessu gæti leitt.
Samanlagt nemur áætlaður kostnaður við matvælaeftirlit á vegum heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga 109 m.kr. árið 2002 eins og áður er komið fram. Áætlað er að tekjur af eftirliti með fyrirtækjum standi undir nálægt 78 m.kr. Þær 31 m.kr. sem á vantar verða fjármagnaðar með framlögum sveitarfélaga og öðrum tekjum. Áætlað er að við matvælaeftirlit starfi um það bil 14 heilbrigðisfulltrúar auk fólks á skrifstofu og við stjórnun, samtals um það bil 17 manns. Einhver hluti þeirra gæti átt rétt á biðlaunum, en ekki eru forsendur til að meta hugsanlegan kostað vegna þeirra. Heilbrigðisfulltrúar sem annast matvælaeftirlit sinna að hluta til einnig eftirliti með mengunarvörnum og hollustuháttum. Verði þetta fyrirkomulag lagt af er eins og áður hefur komið fram áætlað að kostnaður við opinbert eftirlit aukist ef ekkert verður gert til að hagræða í rekstri. Tveimur aðferðum hefur verið beitt til að áætla kostnað eins og áður er komið fram. Önnur bendir til 21 m.kr. kostnaðarauka á ári og að sveitarfélögin spari sér ef til vill 10 m.kr. útgjöld. Hin aðferðin bendir til 35–45 m.kr. árlegs kostnaðarauka vegna eftirlits.
