Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 301. máls.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 346 — 301. mál.
um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.
Markmið laga þessara er:
a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem fellur undir ákvæði laga þessara hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar,
b. að draga eins og kostur er úr umhverfisáhrifum framkvæmdar,
c. að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laga þessara,
d. að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir.
Lög þessi gilda um framkvæmdir sem falla undir ákvæði laga þessara, á landi, í landhelgi, í lofthelgi og í mengunarlögsögu Íslands.
a. Í stað orðsins „úrskurði“ í 2. málsl. a-liðar kemur: áliti.
b. D-liður orðast svo: Leyfi til framkvæmda: Framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum svo og leyfi til starfsemi sem framkvæmdum fylgir og önnur leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda.
c. 1. efnismálsl. h-liðar orðast svo: Skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir ásamt tillögum um mótvægisaðgerðir eftir því sem við á.
d. Við k-lið bætist nýr málsliður sem orðast svo: Þar með eru þó ekki talin þjóðhagsleg áhrif og arðsemi einstakra framkvæmda.
e. Í stað l-liðar koma tveir nýir liðir sem orðast svo:
l. Umhverfisverndarsamtök: Samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Þau skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald.
m. Umsagnaraðilar: Opinberar stofnanir og stjórnvöld sem sinna lögbundnum verkefnum er varða matsskyldar framkvæmdir eða umhverfisáhrif þeirra.
Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæða eða þær eru háðar hver annarri getur Skipulagsstofnun að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skulu metin sameiginlega.
a. 1. mgr. orðast svo:
Ef framkvæmdaraðili hyggur á framkvæmd eða starfsemi sem háð er mati á umhverfisáhrifum skal að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. unnin skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Skýrslan skal unnin af framkvæmdaraðila í samráði við Skipulagsstofnun. Skal gerð og efni matsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun, sbr. 8. gr.
b. 3. málsl. 2. mgr. orðast svo: Lýsa skal þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast er talið að geti valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu, samræmi við skipulagsáætlanir, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og tillögum um umhverfisvöktun þar sem það á við.
c. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður sem orðast svo: Í niðurstöðu matsskýrslu skal geta um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdar á grundvelli leiðbeininga sem Skipulagsstofnun gefur út, sbr. 19. gr.
a. Á eftir orðinu „Skipulagsstofnun“ í 1. mgr. kemur: drög að; og í stað orðsins „skýrslan“ í sömu málsgrein kemur: drög að skýrslunni.
b. Á eftir orðinu „og“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: drög að.
c. Á eftir orðunum „framkvæmd og“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: drög að; og í stað orðsins „matsskýrsla“ í 2. málsl. sömu málsgreinar kemur: drög að matsskýrslu.
d. Í stað orðanna „Matsskýrslan skal“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: Drög að matsskýrslu skulu; og í stað orðanna „framlagða matsskýrslu“ í 2. málsl. sömu málsgreinar kemur: framlögð drög að matsskýrslu.
e. Í stað orðsins „matsskýrslu“ í 2. málsl. 5. mgr. kemur: drögum að matsskýrslu.
f. 6. mgr. orðast svo:
Skipulagsstofnun skal senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir sem henni berast. Þegar umsagnir og athugasemdir hafa borist framkvæmdaraðila skal hann vinna endanlega skýrslu um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdaraðili skal gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum.
Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki verulega frá drögum að matsskýrslu skal hún auglýst að nýju skv. 10. gr.
Þegar álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir skal það kynnt umhverfisráðherra, framkvæmdaraðila, leyfisveitendum, öðrum umsagnaraðilum svo og þeim sem gert hafa athugasemdir við drög að matsskýrslu á kynningartíma. Almenningur skal eiga greiðan aðgang að áliti Skipulagsstofnunar.
Skipulagsstofnun getur ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu framkvæmdaraðila skv. 1. mgr. ef forsendur hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina. Verði niðurstaðan sú að endurskoða skuli matsskýrslu að hluta eða í heild sinni skal fara með málið skv. 8.–11. gr. eftir því sem við á.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu skal auglýst í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu innan viku frá útgáfu leyfis. Í auglýsingu skal tilgreina kæruheimildir og kærufresti.
a. (14. gr.)
Öllum þeim sem eiga sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta er heimilt að kæra fyrrgreindar ákvarðanir Skipulagsstofnunar til þess að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt. Umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem varnarþing eiga á Íslandi njóta sama réttar, enda séu félagsmenn samtakanna 50 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að.
Enn fremur getur framkvæmdaraðili kært til ráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 8. gr. um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni og ákvörðun stofnunarinnar um að drög að matsskýrslu uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar eru í 9. gr. eða séu ekki í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr.
Úrskurður í kærumáli samkvæmt þessari grein skal kveðinn upp innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út.
Úrskurður ráðherra er fullnaðarúrskurður á stjórnsýslustigi.
b. (15. gr.)
Um kæru samkvæmt þessari grein fer að öðru leyti eftir skipulags- og byggingarlögum.
Óheimilt er að gefa út leyfi til framkvæmda skv. 5. eða 6. gr. og starfsemi sem henni fylgir fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld.
Við útgáfu leyfis til framkvæmda skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.
a. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Skipulagsstofnun gefur út leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum, m.a. um:
a. undirbúning og málsmeðferð vegna ákvarðana um matsskyldu framkvæmda,
b. undirbúning og málsmeðferð vegna matsáætlana,
c. undirbúning og málsmeðferð vegna matsskýrslna,
d. flokkun og viðmið umhverfisáhrifa,
e. um nauðsynleg leyfi vegna matsskyldra framkvæmda.
b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Reglugerð og leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum.
Heimilt er að ljúka mati á umhverfisáhrifum sem hafið er við gildistöku laga þessara samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gildir samkvæmt eldri lögum til 1. janúar 2006.
a. D-liður 1. tölul. orðast svo: Nýræktun skóga á 50 ha svæði eða stærra þar sem ekki er í gildi skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt og leyfisveitingar vegna slíkra framkvæmda eða nýræktun skóga á verndarsvæðum svo og ruðningur á náttúrulegum skógi.
b. 2. málsl. a-liðar 2. tölul. orðast svo: Efnistaka þar sem fleiri en einn efnistökustaður vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði ná samanlagt yfir 25.000 m 2.
c. Á eftir b-lið 2. tölul. kemur nýr liður og orðast svo: Námuvinnsla af hafs- eða árbotni.
d. Í stað orðanna „100 kW“ í a-lið 3. tölul. kemur: 200 kW.
e. Orðin „ofan jarðar“ í e-lið 3. tölul. falla brott.
f. Við a-, b-, c-, d-, e-, f-, g- og i-lið 7. tölul. bætist: á verndarsvæðum.
g. Við 10. tölul. bætast þrír nýir liðir, a–c-liðir, sem orðast svo:
a. Uppbygging iðnaðarsvæða sem eru stærri en 15 ha.
b. Bygging verslunarmiðstöðva stærri en 10.000 m 2 og bygging bílastæðahúsa fyrir meira en 400 stæði.
c. Bygging járnbrauta og samgöngumiðstöðva.
h. A-liður 10. tölul., sem verður d-liður, orðast svo: Flugvellir með minni en 2.100 m langa meginflugbraut.
i. Í stað orðanna „á verndarsvæðum“ í g-lið 10. tölul., sem verður j-liður, koma orðin: 10 km eða lengri og grafnar niður.
j. Á eftir orðunum „á strandlengjum“ í 1. málsl. h-liðar 10. tölul., sem verður k-liður, kemur: á verndarsvæðum og svæðum á náttúruminjaskrá.
k. Orðin „á verndarsvæðum“ í i-lið 10. tölul., sem verður l-liður, falla brott.
l. Orðin „á verndarsvæðum“ í j-lið 10. tölul., sem verður m-liður, falla brott
m. Á eftir orðunum „á verndarsvæðum“ í c-lið 11. tölul. kemur: og svæðum á náttúruminjaskrá.
Þegar lög þessi hafa öðlast gildi skal fella meginmál þeirra inn í lög nr. 106 25. maí 2000, ásamt breytingum á viðaukum við þau, og gefa þau út með samfelldri greinatölu svo breytt.
a. Í stað orðsins „úrskurði“ í 33. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum, kemur: álit.
b. Orðin „og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við“ í 34. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum, falla brott.
c. Í stað orðanna „úrskurður“ og „úrskurð“ í 6. og 7. málsl. 4. mgr. 62. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, kemur: álit.
Frumvarp þetta er samið af nefnd sem skipuð var 24. október 2001 af umhverfisráðherra og var falið það hlutverk að endurskoða lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Í skipunarbréfi nefndarinnar segir: „Í ákvæði III til bráðabirgða í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er kveðið á um endurskoðun laganna en þar segir orðrétt: „Lög þessi skulu endurskoðuð fyrir 1. janúar 2003. Við endurskoðunina skal sérstaklega kanna hvort ástæða sé til að sameina og samræma mat, sbr. 11.–13. gr., við leyfisveitingar fyrir einstökum framkvæmdum, í hvaða mæli skipulagsáætlanir geti komið í stað mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar og hvort færa beri ábyrgð á mati til framkvæmdaraðila í ríkari mæli en gert er í lögum þessum.“ Jafnframt er nefndinni falið að meta hvort taka þurfi til endurskoðunar önnur ákvæði laganna í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þeirra.“
Í nefndinni áttu sæti: Magnús Jóhannesson ráðuneytisstjóri, formaður, Sigríður Auður Arnardóttir deildarstjóri, Tómas Ingi Olrich alþingismaður, öll skipuð án tilnefningar, Elín Smáradóttir lögfræðingur, tilnefnd af Skipulagsstofnun, Ari Edwald framkvæmdastjóri, tilnefndur af Samtökum atvinnulífsins, Hákon Stefánsson, bæjarlögmaður Akureyrar, tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, og Hilmar Malmquist líffræðingur, tilnefndur af umhverfisverndarsamtökum. Tómas Ingi Olrich óskaði eftir lausn frá störfum með bréfi 2. mars 2002 vegna skipunar hans í embætti menntamálaráðherra.
Vinna við endurskoðun laga nr. 106/2000 leiddi til þess að gera þurfti breytingar á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, einkum vegna tengingar mats á umhverfisáhrifum við leyfisveitingar fyrir einstakar framkvæmdir og var nefndinni því jafnframt falið að vinna frumvarp þar að lútandi. Samhliða frumvarpi þessu er því lagt fram frumvarp til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.
Nefndin hóf störf 22. nóvember 2001 og lauk störfum í apríl 2002.
Það var mat nefndarinnar að það væru einkum ákvæði 11.–13. gr. og 16.–17. gr. laganna sem taka bæri til sérstakrar skoðunar. Í þessum ákvæðum er fjallað um úrskurð Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, málskotsrétt vegna ákvörðunar og úrskurðar Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, leyfi til framkvæmda og eftirlit með þeim. Eftir að nefndin lauk störfum voru gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu.
Lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, byggjast í grundvallaratriðum á tilskipunum Evrópusambandsins nr. 85/337/EBE og nr. 97/11/EB sem eru hluti af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og ber því íslenskum stjórnvöldum að sjá til þess að ákvæðum tilskipunarinnar sé framfylgt hér á landi. Af sömu ástæðum hafa m.a. öll önnur ríki Norðurlanda fært í lög sín ákvæði tilskipunarinnar og reyndar öll önnur ríki Evrópusambandsins. Í lögum nr. 106/2000 er ákvörðunarferli stjórnvalda vegna mats á umhverfisáhrifum með öðrum hætti en tíðkast annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu. Þannig er hér á landi gert ráð fyrir að það sé hluti af matsferli að fallast á eða leggjast gegn framkvæmd en annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu er sú ákvörðun í höndum lögskipaðra leyfisveitenda. Þetta atriði var rætt ítarlega í umhverfisnefnd Alþingis þegar lögin voru til afgreiðslu hjá Alþingi og varð niðurstaða þeirrar umræðu að bæta við fyrrnefndu ákvæði III til bráðabirgða í lögunum.
Við samningu frumvarpsins kynnti nefndin sér löggjöf um mat á umhverfisáhrifum á Norðurlöndum, þó einkum danska löggjöf, en í Danmörku er reglur um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda að finna í skipulagslögunum (Lov om planlægning nr. 551/1999, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 518/2000) og í reglugerð settri á grundvelli þeirra (bekendtgørelse nr. 425/1999). Þá var við samningu frumvarpsins höfð hliðsjón af álitsgerð Árna Páls Árnasonar héraðsdómslögmanns um efnis- og formkröfur um mat á umhverfisáhrifum, sem leiða má af skuldbindingum Íslands að Evrópurétti, samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og tvær samantektir sem hann tók saman fyrir ráðuneytið. Þar er annars vegar um að ræða samantekt á því með hvaða hætti mat á umhverfisáhrifum framkvæmda fer fram hjá aðildarríkjum Evrópusambandsins og hins vegar um þýðingu orðanna „take into consideration“ í skilningi tilskipunar 85/337/EBE og 97/11/EB. Þá var skýrsla (A Comparative Study of Nordic EIA Systems. Similarities and Differences in National Implementation) sem gefin var út árið 2001 á vegum Norrænu rannsókna- og fræðslustofnunarinnar í skipulags- og byggingarmálum, Nordregio, jafnframt höfð til hliðsjónar þegar skoðuð var löggjöf Norðurlandanna um mat á umhverfisáhrifum.
Nefndin fékk á fund til sín fulltrúa iðnaðarráðuneytisins, Náttúruverndar ríkisins, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Samorku og Vegagerðarinnar. Þessum aðilum voru kynntar tillögur nefndarinnar um helstu breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um og bárust nefndinni skriflegar athugasemdir frá Náttúruvernd ríkisins og Samorku.
Tilskipun Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum og framkvæmd hennar í aðildarríkjum sambandsins.
Reglur um mat á umhverfisáhrifum byggjast á tilskipun ráðsins frá 1985 um mat á umhverfisáhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, nr. 97/11/EB. Í aðfaraorðum tilskipunarinnar frá 1985 segir um hinar efnislegu kröfur sem settar eru fram um matið að meta skuli hvaða áhrif framkvæmdir geta haft á umhverfið svo gera megi ráðstafanir til að vernda heilsu manna og stuðla að góðum lífsskilyrðum með hollara umhverfi og til að tryggja að margbreytileiki tegundanna haldist óbreyttur og vistkerfið í heild glati ekki hæfileika sínum til endurnýjunar, sem er undirstaða lífs á jörðinni. Í aðfaraorðum tilskipunar frá 1997 er lögð áhersla á það meginmarkmið hinnar eldri tilskipunar að veita lögbærum yfirvöldum í aðildarríkjunum þær upplýsingar sem máli skipta til að gera þeim kleift að taka ákvörðun um tiltekna framkvæmd í fullri vitneskju um líklegar verulegar afleiðingar framkvæmdar á umhverfið. Þá er vísað til þess að matsferlið sé grundvallarverkfæri umhverfisstefnu sambandsins, eins og hún er skilgreind í 130r gr. Rómarsamningsins og fimmtu áætlun Evrópusambandsins um umhverfið og sjálfbæra þróun.
Af aðfaraorðum og ákvæðum tilskipunarinnar má ráða að matsferli því sem tilskipanirnar kveða á um sé fyrst og fremst ætlað að tryggja að við veitingu framkvæmdaleyfis liggi fyrir helstu upplýsingar um þá þætti umhverfisáhrifa framkvæmdar sem máli skipta og nánar er lýst í tilskipuninni og að tekið sé mið af þessum upplýsingum og samráði við stofnanir og almenning við útgáfu framkvæmdaleyfis. Skv. 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar er aðildarríkjunum í sjálfsvald sett hvort matsferlið sé fellt inn í gildandi ferli vegna veitingar framkvæmdaleyfis í aðildarríkjunum eða sérstakt ferli sett á fót vegna mats á umhverfisáhrifum. Þannig gerir tilskipunin ekki kröfu um að sett sé á fót sérstakt matsferli óháð leyfisveitingarferli vegna umsóknar um framkvæmdaleyfi, heldur eingöngu að þær upplýsingar um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar og það samráðsferli við stofnanir og almenning sem kveðið er á um í tilskipuninni séu undanfari ákvörðunar um framkvæmdaleyfi og að þessi atriði séu tekin til umfjöllunar við ákvörðun þar um. Með öðrum orðum skal leyfisveitandi vera upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar og athugasemdir almennings þegar hann tekur afstöðu til umsóknar framkvæmdaraðila um leyfi til framkvæmda.
Tilskipanir Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um aðferð, fremur en efnisviðmið. Af umfjöllun fræðimanna og úrlausnum dómstóls Evrópusambandsins má þó ráða að aðferðin verði að lágmarki að fela í sér þrjá meginþætti:
1. Að fram komi upplýsingar um veruleg áhrif á umhverfisþætti, eins og þeir eru skilgreindir í tilskipuninni. Í því felst að greint sé frá áhrifum á einstaka umhverfisþætti og þeim lýst. Í tilskipuninni kemur fram hverjar lágmarksupplýsingar eru, en að öðru leyti er þess ekki krafist að upplýsingar séu teknar saman með einhverjum sérstökum hætti eða að eitthvert stjórnvald skuli leggja efnislegt mat á þær.
2. Að tryggt sé að almenningi og opinberum stofnunum sé gert kleift að tjá sig um framkvæmdaáform og áhrif á umhverfisþætti og koma á framfæri viðbótarupplýsingum. Þessi þáttur er vafalaust grunnþáttur tilskipananna og mörg mál hafa verið reist á þeim grunni að upplýsingar um framkvæmdaáform hafi ekki verið nægilega ljósar og almenningi því ekki gefist fullnægjandi tækifæri til að koma að athugasemdum. Ljóst er að gerðar eru kröfur um að framkvæmd sé lýst þannig að allir megindrættir hennar komi fram og að aðgangur almennings og umsagnarréttur sé tryggður. Ekki dugir þannig að leggja fram almenna lýsingu á mögulegri framkvæmd, þar sem áformin verða að vera svo skýr að unnt sé á grundvelli þeirra að gera sér grein fyrir áhrifum framkvæmdar á einstaka umhverfisþætti.
3. Að þær upplýsingar og þau gögn sem fram koma í matsferlinu séu tekin til athugunar af því stjórnvaldi sem veitir framkvæmdaleyfi. Hér er áherslan á að upplýsingarnar séu lagðar til grundvallar ákvörðun um framkvæmdaleyfi. Í því felst ekki að ákvörðun um framkvæmdaleyfi sé í samræmi við niðurstöðu matsins, en hins vegar að efnislegu upplýsingarnar sem fram koma í matsferlinu séu grundvöllur ákvörðunar um framkvæmdaleyfi. Þannig þarf í framkvæmdaleyfi að víkja að þeim upplýsingum sem fram komu í matsferlinu um umhverfisáhrif og taka afstöðu til mögulegra mótvægisaðgerða. Útgefandi framkvæmdaleyfis getur hafnað mótvægisaðgerðum eða krafist annarra aðgerða en þeirra sem greindar eru í matsskýrslu og athugasemdum almennings og opinberra aðila, en hann verður að taka efnislega afstöðu til þeirra upplýsinga sem fram komu í ferlinu við veitingu framkvæmdaleyfis.
Upplýsingar frá aðildarríkjum Evrópusambandsins um innleiðingu tilskipunarinnar eru af skornum skammti þar sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins endurskoðar ekki nema að litlu leyti þá löggjafaraðferð sem valin er í hverju og einu tilviki. Þær upplýsingar sem nefndin aflaði leiða í ljós að nokkur munur er á framkvæmdinni milli aðildarríkja, enda þeim gefið verulegt svigrúm í tilskipununum sjálfum. Þannig er ríkjunum í sjálfsvald sett hversu ítarleg ákvæði eru um undirbúning og gerð matsskýrslna, svo lengi sem virt eru þau lágmarksákvæði um efni þeirra sem fram koma í 5. gr. tilskipunarinnar og III. viðauka 85/ 337/EBE, sbr. breytingu á henni með 7. gr. og IV. viðauka tilskipunar 97/11/EB. Framkvæmdastjórn ESB hefur aftur á móti staðið fyrir gerð leiðbeininga um framkvæmd mats á umhverfisáhrifum, til að stuðla að góðri og samræmdri framkvæmd mats milli aðildarríkja.
Flest aðildarríki Evrópusambandsins hafa nýtt heimild tilskipunarinnar til að fella umhverfismatsferlið inn í leyfisveitingarferli vegna framkvæmdaleyfis. Af þeirri ástæðu einni er augljóslega mikill munur á eðli innleiðingarinnar, enda hefur leyfisveitingarferlið mótast á löngum tíma í hverju landi fyrir sig. Það er hins vegar nokkur munur á hvernig aðildarríkin hafa farið hér að. Sem dæmi má nefna að í Austurríki var komið á samfelldu kerfi sem hefst með einni umsókn um framkvæmdaleyfi til þess stjórnvalds er veitir það að lögum og lýkur með ákvörðun þess sama stjórnvalds um útgáfu eða synjun framkvæmdaleyfis. Þar var innleiðing tilskipunarinnar nýtt til að leggja af margs konar ólíkar leyfisveitingar á hinum ýmsu sviðum og koma á einföldu kerfi sem einnig tryggir að framkvæmdaraðili þarf aðeins að leita til eins aðila um framkvæmdaleyfi, sama hvers eðlis framkvæmdin er og hvar hún á sér stað. Í Finnlandi var farin önnur leið og matsferlinu skeytt inn í þau lög er taka til framkvæmdaleyfis á hverju sviði fyrir sig. Í Finnlandi er mat á umhverfisáhrifum byggt á sérstökum matslögum og er málsmeðferð á vegum stofnana sem fara með umhverfismál á svæðisstigi en á vegum viðskipta- og iðnaðarráðuneytis vegna framkvæmda sem tengjast kjarnorku. Umhverfisstofnanir eru ráðgefandi við undirbúning matsskýrslna, kynna skýrslurnar og hafa umsjón með þátttöku almennings. Enn fremur fjalla stofnanirnar um innihald skýrslnanna og gera niðurstöður sínar opinberar. Leyfisveitendum ber að taka tillit til niðurstaðnanna við veitingu framkvæmda- eða byggingarleyfis við sambærilega ákvörðun. Eins og áður hefur komið fram finnast ekki dæmi um að stjórnvald úrskurði um umhverfisþáttinn með sjálfstæðum hætti eins og gildir hér á landi og að veitingarvald framkvæmdaleyfis sé jafnvel bundið af þeim úrskurði, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.
Samanburður á löggjöf Norðurlanda um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda.
Lög um mat á umhverfisáhrifum tóku gildi á Norðurlöndum á árunum 1987 til 1994. Á vegum Norrænu rannsókna- og fræðslustofnunarinnar í skipulags- og byggingarmálum, Nordregio, hefur verið unnin samantekt um samanburð um mat á umhverfisáhrifum á öllum Norðurlöndunum og innleiðingu tilskipunar Evrópusambandsins. Þau ákvæði tilskipana Evrópusambandsins nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, nr. 97/11/EB, um mat á umhverfisáhrifum, hafa verið uppfyllt með nokkuð ólíkum hætti í löndunum. Ýmist hafa ákvæði tilskipananna verið felld inn í gildandi löggjöf eða sérstök lög verið sett, en öll löndin hafa sett reglugerðir sem kveða nánar á um hvernig framfylgja skuli ákvæðum um mat á umhverfisáhrifum. Á árunum 1999 og 2000 voru sett ný lög eða lögum breytt alls staðar á Norðurlöndum til að uppfylla kröfur nýju tilskipunarinnar nr. 97/11/EB um mat á umhverfisáhrifum. Í Danmörku eru reglur um mat á umhverfisáhrifum hluti af dönsku skipulagslögunum eins og áður segir (Lov om planlægning, nr. 551/1999) og hliðstætt fyrirkomulag er í Noregi (Plan og bygningsloven, nr. 77/1995, kafli VIII). Í Svíþjóð hafa reglurnar verið felldar inn í almenna umhverfislöggjöf (Miljöbalken, 1998:808, 6. kafli). Í Finnlandi hafa hins vegar verið sett sér lög um mat á umhverfisáhrifum eins og hér á landi (nr. 468/1994).
Í Danmörku fer umfjöllun um mat á áhrifum framkvæmdar fram á svæðisskipulagsstigi, auk þess sem hlutaðeigandi ráðuneyti eða umhverfisráðherra getur gripið inn í matsferlið. Matsskýrslan er hluti þeirra gagna sem lögð eru til grundvallar breytingu á svæðisskipulagi, en matsferlið er hluti af málsmeðferð við breytingu skipulags. Þá ber viðkomandi stjórnvöldum að fjalla um og taka tillit til allra þeirra upplýsinga sem aflað hefur verið í tengslum við meðferð málsins áður en ákvörðun um leyfi er tekin.
Í Finnlandi eru gæði matsskýrslu tryggð með umfjöllun stjórnvalds sem fer með umhverfismál á svæðisstigi, umhverfisstofnunum, en viðskipta- og iðnaðarráðuneytið sér um framkvæmdir sem tengjast kjarnorku. Samkvæmt finnskum lögum um mat á umhverfisáhrifum er umhverfisstofnun ætlað að koma með álit um matsskýrslu framkvæmdaraðila og hvort hún sé fullnægjandi. Yfirvöld mega ekki veita leyfi til að hrinda verkefni í framkvæmd eða taka nein önnur sambærileg skref fyrr en matsskýrsla hefur verið lögð fram ásamt áliti umhverfisstofnunar um hana. Í framkvæmdaleyfi eða sambærilegri ákvörðun um verkefni skal koma fram að hvaða leyti tekið hefur verið tillit til matsskýrslunnar og álits umhverfisstofnunar hennar vegna.
Í Noregi meta þar til bær stjórnvöld innihald matsskýrslu og framfylgd matsferlisins er ýmist á vegum stjórnvalda sem starfa á landsvísu, eða skipulagsyfirvalda á svæðis- og aðalskipulagsstigi. Stjórnvöld geta ekki veitt leyfi eða tekið ákvarðanir um matsskyldar framkvæmdir fyrr en öll skilyrði mats á umhverfisáhrifum hafa verið uppfyllt. Ljóst verður að vera hvernig fjallað hefur verið um mat á umhverfisáhrifum, ásamt athugasemdum, og tillit tekið til þess við ákvörðunina, einkum hvað varðar aðra kosti og leiðir til að draga sem mest úr tjóni.
Í Svíþjóð er matsskýrslan hluti af umsókn um framkvæmdaleyfi sem er fjallað um hjá leyfisveitendum. Samkvæmt sænsku umhverfislögunum skal við veitingu framkvæmdaleyfis taka tillit til niðurstaðna matsskýrslu sem komið hafa fram við umfjöllun um matsskýrslu. Samkvæmt sænskri löggjöf á mat á umhverfisáhrifum að vera fylgiskjal með umsókn um framkvæmdir. Áður en ákvörðun er tekin um framkvæmdaleyfi ber til þess bærum yfirvöldum að fjalla um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum.
Hér á landi er málsmeðferðin vegna mats á umhverfisáhrifum hjá Skipulagsstofnun en hún fjallar m.a. um gæði og réttmæti upplýsinga sem kynntar eru í matsskýrslu í samráði við leyfisveitendur og aðra umsagnaraðila, eftir því sem við á. Málsmeðferð við veitingu framkvæmdaleyfis er hjá viðkomandi sveitarstjórn.
Málskotsréttur vegna mats á umhverfisáhrifum er með öðrum hætti á Norðurlöndum en hér á landi og eru heimildir til að kæra ákvarðanir vegna þess þrengri en hér tíðkast.
Í Danmörku er öllum heimilt að kæra eigi þeir lögmætra hagsmuna að gæta í málinu. Heimilt er að kæra mál til sérstakrar nefndar (Naturklagenævnet) m.a. á grundvelli eftirfarandi atriða: Ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar, innihald skýrslu um mat á umhverfisáhrifum, ákvörðun um afmörkun matsáætlunar og opinber kynning.
Í Finnlandi er ekki að finna nein ákvæði um málskotsrétt í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæði um réttindi þeirra sem verða fyrir áhrifum vegna framkvæmdarinnar er hins vegar að finna í öðrum lögum. Umhverfisstofnanir hafa rétt til að kæra niðurstöðu vegna matsskyldu framkvæmdar. Framkvæmdaraðili getur kært úrskurði umhverfisráðuneytis um mat á athugun á hvort framkvæmd er matsskyld til æðra stjórnsýsludómstóls.
Í Noregi er ekki hægt að kæra niðurstöður mats á umhverfisáhrifum eða ákvörðun um hvort framkvæmd sé matsskyld.
Í Svíþjóð er ekki heimilt að kæra á sjálfstæðan hátt ákvörðun til þess bærra yfirvalda um hvort mat á umhverfisáhrifum og sú aðferð sem beitt er uppfylli kröfur í 6. kafla umhverfislaga, heldur einungis sem hluta leyfisveitingar. Þeir sem rétt hafa til að kæra eru meðal annars einstaklingur sem dómur eða ákvörðun varðar beint, staðbundin samtök eða landssamtök og eins samtök sem ekki eru stofnuð í hagnaðarskyni og hafa starfað í þrjú ár hið minnsta og í eru að minnsta kosti 2.000 félagar.
Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu.
Helstu breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um eru eftirfarandi:
1. Í matsferlinu verður ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á með eða án skilyrða eða leggjast gegn framkvæmd sem lýst hefur verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila.
2. Matsferlið miði að því að matsskýrsla framkvæmdaraðila lýsi sem best og dragi fram öll veigamikil umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og geri grein fyrir athugasemdum almennings og umsagnaraðila við framkvæmdina.
3. Álit Skipulagsstofnunar við endanlega matsskýrslu framkvæmdaraðila verði umfjöllun um matsferlið og niðurstöðu matsskýrslu.
4. Enginn vafi leiki á því að leyfisveitandi í samræmi við viðeigandi lög taki ákvörðun um hvort leyfa skuli viðkomandi framkvæmd, þegar fyrir liggur matsskýrsla framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, og að leyfisveitanda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.
5. Málskotsréttur til æðra stjórnvalds vegna matsskyldra framkvæmda verði bundinn við leyfi til framkvæmda á sveitarstjórnarstigi, þ.e. framkvæmda- og byggingarleyfis og takmarkast við þá aðila sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, umhverfisverndarsamtök og hagsmunasamtök eftir nánari reglum.
Í b-lið er að finna nýmæli, en þar segir að markmið frumvarpsins sé að draga eins og kostur er úr umhverfisáhrifum framkvæmdar. Rétt þykir að þetta komi efnislega fram í markmiðsgrein laganna, sbr. forsendur tilskipunar 97/11/EB. Í þessu sambandi er vísað til þess sem segir í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarp það sem varð að núgildandi lögum: „Nefndin vill minna á að í tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB er byggt á þeim meginreglum sem mótast hafa á síðustu árum og áratugum jafnt á alþjóðavettvangi og í framkvæmd ríkja, þ.e. varúðarreglunni, mengunarbótareglunni, reglunni um verndarsjónarmið og reglunni um að mengun sé upprætt við upptök. Þessar meginreglur koma ekki fram í sjálfu frumvarpinu þar sem efni reglnanna og orðalag þeirra er um margt óljóst og enn í mótun. Nefndin leggur hins vegar áherslu á að fjallað er um meginreglurnar í 73. gr. EES-samningsins og ber því að hafa þær í huga við framkvæmd laganna.“
Gerðar eru breytingar á b-lið gildandi laga sem nú verður c-liður í samræmi við breytingu sem lögð er til í a-lið.
Í d-lið eru gerðar nokkrar breytingar á c-lið gildandi laga. Til samræmis við þá breytingu sem gerð er í a-lið er tilvísun til framkvæmda sem hafa umtalsverð umhverfisáhrif felld brott. Að lokum er í samræmi við breytingu sem fram kemur í 10. gr. um niðurstöðu Skipulagsstofnunar gerð tillaga um að í stað úrskurðar komi álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar.
Í b-lið er lagt til að leyfi til framkvæmda samkvæmt lögunum teljist framkvæmda- og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, svo og leyfi til starfsemi sem framkvæmdum fylgir. Undir síðargreindu leyfin falla m.a. leyfi Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun, sbr. lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, og rekstrarleyfi veiðimálastjóra til fiskeldis og hafbeitar, sbr. lög um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970. Þá er lagt til að leyfi til framkvæmda teljist einnig önnur leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum en að framan eru talin, svo sem leyfi iðnaðarráðherra fyrir raforkuverum stærri en 1.000 kw, sbr. raforkulög, nr. 65/2003. Hér er um að ræða upptalningu á þeim leyfum sem framkvæmdaraðili kann að þurfa að afla vegna matsskyldrar framkvæmdar sinnar.
Í c-lið er lagt til að áréttað sé að í matsskýrslu skuli fjallað um mótvægisaðgerðir, sbr. 9. gr. laganna.
Lagt er til í d-lið að skilgreiningunni á umhverfisáhrifum verði breytt, þannig að hún taki ekki til þjóðhagslega áhrifa og arðsemi einstakra framkvæmda. Um þetta atriði hefur nokkur óvissa ríkt og ýmsir talið að þessi atriði bæri að skoða sem samfélagsleg áhrif á grundvelli gildandi laga. Því þykir rétt að kveða skýrt á um þetta atriði í lögunum. Í úrskurði umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar var sérstaklega fjallað um arðsemi framkvæmda og þjóðhagsleg áhrif þeirra. Í niðurstöðu þessa úrskurðar er hvorki arðsemi né þjóðhagsleg áhrif framkvæmda talin eiga að vera hluti af mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Hins vegar er eðlilegt að leyfisveitandi við útgáfu leyfis vegna matsskyldra framkvæmda taki þessi atriði til skoðunar ásamt því að skoða umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
Í e-lið er lagt til að skilgreining á hugtakinu „umtalsverð umhverfisáhrif“ verði felld brott. Til að skilgreiningin hafi einhverja þýðingu verður hún að vera upplýsandi og veita leiðbeiningu. Þar sem hugtakið er í sjálfu sér afar matskennt er ekki unnt að færa það í form skilgreiningar. Ekki er vitað til þess að hliðstæða skilgreiningu sé að finna í sambærilegri löggjöf annarra landa. Í 10. gr. frumvarpsins er til samræmis við þá breytingu sem hér er lögð til gert ráð fyrir að tilvísun til þessarar skilgreiningar verði felld brott og vísast til athugasemda við þá grein.
Þá er að lokum lögð til skilgreining á umhverfisverndarsamtökum, en lagt er til að þeim sé veittur málskotsréttur skv. 12. gr. frumvarpsins til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Rétt þykir því að skilgreina hugtakið umhverfisverndarsamtök þannig að ekki leiki vafi á hvers konar samtök hafi slíkan málskotsrétt. Í 12. gr. er auk þess lagt til að samtök verði að hafa að lágmarki 50 félagsmenn til að öðlast slíkan rétt.
Þá er lagt til að í matsskýrslu skuli koma fram tillögur framkvæmdaraðila um umhverfisvöktun þar sem það á við. Með þessari breytingu er gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili geri tillögur um hvernig vöktun á umhverfinu skuli háttað ef hann telur að einhverrar óvissu gæti um einstök umhverfisáhrif og úr því megi bæta með umhverfisvöktun. Þessi breyting er liður í því að bæta matsskýrsluna og auka ábyrgð framkvæmdaraðila á matinu. Í þeim tilgangi að tryggja samræmi og gæði matsskýrslu framkvæmdaraðila er lagt til að í niðurstöðu matsskýrslu skuli geta um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdarinnar en lagt er til að Skipulagsstofnun gefi út leiðbeiningar um þau, sbr. 15. gr. Í slíkum leiðbeiningum yrðu umhverfisáhrif flokkuð eftir áhrifum og sett verða fram viðmið um það hvernig beri að lýsa þessum áhrifum. Umhverfisáhrif yrðu þannig flokkuð eftir gæðum, umfangi, lengd og tegund og innan hvers flokks væru sett fram ákveðin viðmið, svo sem jákvæð, neikvæð, lítil, veruleg og varanleg áhrif. Framkvæmdaraðilum ber skv. d-lið 3. tölul. 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 að kveða á um niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum í matsskýrslu, þ.e. mats á líklegum umhverfisáhrifum framkvæmdar og áhrifum starfsemi sem henni fylgir á umhverfið og líffræðilega fjölbreytni vegna tilkomu hennar, nýtingar náttúruauðlinda, losunar mengunarefna, ónæðis og/eða úrgangs. Hér er hins vegar lagt til að niðurstaða um umhverfisáhrif sem fram kemur í matsskýrslu framkvæmdaraðila verði sett fram eftir ákveðnum skýrum viðmiðum. Slík framsetning ætti að auðvelda Skipulagsstofnun og öðrum þeim sem fjalla um matsskýrsluna að gefa álit sitt á henni.
Því er lagt til að í stað þess að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar gefi stofnunin álit sitt á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila. Í 1. mgr. er gert er ráð fyrir að í áliti Skipulagsstofnunar komi fram hvort skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum uppfylli skilyrði laganna og þeirra reglugerða og leiðbeininga sem settar eru á grundvelli þeirra og jafnframt hvort umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Skipulagsstofnun mundi þannig m.a. kanna hvort umhverfisáhrifum væri rétt lýst í matsskýrslu miðað við leiðbeiningar stofnunarinnar, sbr. 8. gr. Sé það mat Skipulagsstofnunar að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni eða að gera þurfi aðrar eða frekari mótvægisaðgerðir sem skilyrði en lagt er til í skýrslunni ber stofnuninni að tilgreina þessi skilyrði í áliti sínu og færa rök fyrir þeim. Þannig er gert ráð fyrir að stofnunin geti sett fram skilyrði í áliti sínu um mótvægisaðgerðir eða önnur skilyrði enda telji hún að með því megi draga úr eða koma í veg fyrir neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
Í 2. mgr. er lagt til að ef matsskýrsla víkur verulega frá drögum að matsskýrslu að mati Skipulagsstofnunar skuli hún auglýst og kynnt í samræmi við 10. gr. laganna. Þannig er öllum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hin nýju drög og Skipulagsstofnun leitar að nýju umsagnar leyfisveitanda og annarra aðila eftir því sem við á. Lagt er til að slíkur varnagli sé settur þar sem að öðrum kosti fengju verulegar breytingar á matsskýrslu ekki þá umfjöllun sem eðlilegt er, af sérfróðum aðilum og öðrum sem kynnu að vilja tjá sig um þær.
Gert er ráð fyrir í 3. mgr. að álit Skipulagsstofnunar sé kynnt sömu aðilum og við á um úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt gildandi lögum nema að lagt er til að umhverfisráðherra sé jafnframt kynnt álitið. Ekki er gert ráð fyrir að álitið sé kynnt í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu fyrr en við útgáfu framkvæmdaleyfis samkvæmt skipulags- og byggingarlögum enda er það ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu leyfis til framkvæmda samkvæmt skipulags- og byggingarlögum fyrir matsskyldar framkvæmdir sem heimilt er að kæra.
Í 2. mgr. er kveðið á um í hvaða tilvikum Skipulagsstofnun er heimilt að ákveða að endurskoða beri matsskýrslu. Þannig þurfa forsendur að hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál eða að tækniþróun hafi breytt möguleikum til að minnka neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
Hér er lagt til að ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu verði auglýst í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu og í auglýsingunni verði tilgreindar kæruheimildir og kærufrestir. Þannig er tryggt að þeim sem hafa málskotsrétt vegna framangreindra ákvarðana Skipulagsstofnunar sé kynnt ákvörðun hennar og þeim þannig gefið tækifæri til að gera athugasemdir við þá ákvörðun.
Þá er í 2. mgr. lagt til að réttur til að skjóta máli til ráðherra verði einungis bundinn við þá sem hafa sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta og umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem starfa á Íslandi og hafa a.m.k. 50 félagsmenn, enda samrýmist það tilgangi samtakanna eftir því sem fyrir kann að vera mælt í lögum eða samþykktum þeirra. Lagt er til að sömu reglur eigi hér við um kæruheimild og kveðið er á um í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að öðru leyti en því að umhverfisverndarsamtök öðlist hér málskotsrétt. Umhverfisverndarsamtök skulu uppfylla þau skilyrði sem fram koma í skilgreiningu í 3. gr., sbr. 3. gr. frumvarpsins. Þær breytingar sem hér eru lagðar til um kæruheimild eru til samræmis við það sem gildir á Norðurlöndum, sbr. almennar athugasemdir hér að framan, en réttur til málskots hefur hvergi á Norðurlöndum verið eins víðtækur og hér á landi. Þá er tekið af skarið um það, eins og í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, að ákvarðanir Skipulagsstofnunar verði aðeins kærðar til ógildingar eða breytinga. Það þýðir að ekki yrði heimilt að kæra ákvarðanir stofnunarinnar til staðfestingar einvörðungu.
Þá er í 3. mgr. lagt til að framkvæmdaraðila sé heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar um synjun eða breytingar á matsáætlun og um að drög að matsskýrslu uppfylli ekki kröfur laganna.
Lagt er til í 4. mgr. að umhverfisráðherra kveði upp úrskurð í kærumáli innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út. Hér er því lagt til að frestur ráðherra til að úrskurða vegna matsskyldra framkvæmda verði lengdur frá því sem nú er, en sá frestur er fjórar vikur frá því að kærufrestur rann út. Miðað við þá reynslu sem fengist hefur af þeim málum sem kærð hafa verið er ljóst að fjórar vikur til að úrskurða er of skammur tími, enda þarf ráðherra m.a. að afla umsagna frá ýmsum aðilum og veita kærendum rétt til að koma á framfæri athugasemdum sínum áður en hann kveður upp úrskurð sinn.
Í 1. mgr. b-liðar greinarinnar er nýmæli, tilkomið vegna þeirra breytinga sem lagt er til að gerðar verði á matsferlinu, en með þeim verður matsferlið nátengdara en áður leyfisveitingum viðkomandi framkvæmdar. Gengið er út frá því í skipulags- og byggingarlögum að unnt sé að skjóta lokaákvörðun stjórnsýslu sveitarfélaga til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, þannig verður ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu leyfis til framkvæmda skotið til nefndarinnar. Eins og fram kemur í athugasemdum við 10. gr. er ekki gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð vegna mats á umhverfisáhrifum heldur er þess í stað lagt til að stofnunin gefi álit sitt á matsskýrslu framkvæmdaraðila. Eftir þá breytingu væri óeðlilegt að það álit yrði kært til umhverfisráðherra, eitt og sér, heldur er lagt til að það verði borið undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála í tengslum við kæru á ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu byggingar- eða framkvæmdaleyfis.
Í 2. mgr. b-liðar er tekið fram, til þess að taka af allan vafa, að um kæru samkvæmt greininni fer að öðru leyti samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.
Leyfisveiting vegna matsskyldra framkvæmda er í höndum margra stjórnvalda en í 3. gr. er leyfi til framkvæmda skilgreint. Sem dæmi má nefna að leyfi iðnaðarráðherra þarf fyrir raforkuver 1000 kW og stærri, sbr. 4. gr. raforkulaga, nr. 65/2003. Skv. 69.–70. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, veitir iðnaðarráðherra leyfi til vatnsmiðlunar. Enn fremur þarf leyfi til ýmissa nánar tilgreindra ráðstafana skv. 133. gr. vatnalaga. Leyfi iðnaðarráðherra þarf til nýtingar auðlinda úr jörðu, sbr. 6. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Skv. 2. gr. laga nr. 73/1990, um eignarrétt ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, þarf leyfi iðnaðarráðherra til hagnýtingar á efnum á eða í hafsbotni utan netlaga og leyfi iðnaðarráðherra þarf einnig til vinnslu kolvetnis skv. 7. gr. laga nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Til fiskeldis og hafbeitar þarf rekstrarleyfi veiðimálastjóra, sbr. 62. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, og leyfi Umhverfisstofnunar þarf til framkvæmda þar sem hætta er á að spillt verði friðlýstum náttúruminjum, sbr. 38. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun á grundvelli 6. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Sveitarstjórnir veita framkvæmda- eða byggingarleyfi á grundvelli skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, vegna matsskyldra framkvæmda, þó ekki vegna matsskyldra framkvæmda utan netlaga, svo sem vegna fiskeldis í sjó eða efnistöku af hafsbotni, sbr. álit félagsmálaráðuneytis um staðarmörk sveitarfélaga frá 19. október 2000.
Lagt er til að öllum þeim sem veita leyfi til framkvæmda vegna matsskyldra framkvæmda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka afstöðu til álits um mat á umhverfisáhrifum hennar. Um leyfisveitingu fer að öðru leyti skv. 27., 36., sbr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. frumvarp um breytingu á þeim lögum sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu.
Í a-lið er lögð til breyting varðandi tilkynningarskyldu á nýræktun skóga. Þar sem í gildi er skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt og leyfisveitingar vegna slíkrar framkvæmdar á 50 ha svæði eða stærra þykir ekki ástæða til þess að hún sé tilkynningarskyld vegna mats á umhverfisáhrifum nema þegar um er að ræða skógrækt á verndarsvæðum eins og er í gildandi lögum. Er því lagt til að tilkynna beri nýræktun skóga sem eru stærri en 50 ha að stærð þar sem ekki liggur fyrir staðfest skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt á viðkomandi svæði og leyfisveitingar vegna slíkra verkefna.
Í b-lið er lagt til að efnistaka þar sem fleiri en einn efnistökustaður ná til samans yfir 25.000 m 2 svæði eða stærra verði tilkynningarskyld sé um að ræða efnistöku vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði. Lagt er til að ákvæðið verði þrengt þannig að slík efnistaka sé aðeins tilkynningarskyld sé um að ræða efnistöku á sama svæði. Um er að ræða sama svæði til að mynda vegna landfræðilegra aðstæðna, efnistöku úr sömu jarðmyndun eða úr sama árfarvegi. Það að efnistökustaðir ná til samans yfir framangreint svæði ber að skýra á þann hátt að taka beri tillit til sammögnunaráhrifa þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Sammögnun getur verið vegna sjónrænna áhrifa, umferðar, áhrifa á gróður á landi og áhrifa á lífríki áa þar sem ekki eru fyrir náttúrulegar hindranir milli efnistökusvæða svo sem eins og fossar og flúðir.
Í c-lið eru lagðar til breytingar til samræmis við c-lið 2. tölul. II. viðauka tilskipunar 97/11/EB þar sem slíkar framkvæmdir eru tilkynningarskyldar.
Þá er í d-lið lagt til að ákvæðið miðist við að vatnsorkuver 200 kW eða stærri verði tilkynningarskyld í stað 100 kW vatnsorkuvera áður. Á það hefur verið bent að viðmiðunin í lögunum sé óeðlilega lág.
Í e-lið er lagt til að geymsla jarðefnaeldsneytis á verndarsvæðum verði tilkynningarskyld hvort sem hún er ofan jarðar eða neðan en ekki eingöngu ofan jarðar eins og nú gildir.
Í f-lið er lagt til allur matvælaiðnaður sem tilgreindur eru í 7. tölul. verði eingöngu tilkynningarskyldur sé hann á verndarsvæði en að það sé ekki aðeins bundið við fiskimjöls- og lýsisverksmiðjur, sbr. h-lið. Þessi breyting leiðir til þess að tilkynningarskyldum framkvæmdum fækkar verulega verði frumvarp þetta að lögum.
Í g-lið er lagt til að þær framkvæmdir sem þar eru tilgreindar verði tilkynningarskyldar. Hér er um að ræða framkvæmdir sem falla undir a–c-liði 10. tölul. 2. viðauka tilskipunarinnar. Ekki eru settar stærðarviðmiðanir í tilskipuninni en rétt þykir að setja slíkar viðmiðanir hvað varðar a- og b-lið.
Í h-lið eru lagt til að allir flugvellir með minna en 2.100 m langa meginflugbraut verði tilkynningarskyldir en ekki einungis flugvellir á verndarsvæðum eins og nú gildir en það er til samræmis við d-lið 10. tölul. 2. viðauka laganna. Flugvellir sem eru með lengri en 2.100 m flugbraut eru hins vegar ávallt matsskyldir, sbr. 9. tölul. 1. viðauka laganna.
Þá er lagt til í i-lið að gildissvið g-liðar 10. tölul. verði útvíkkað, þannig að tilkynningarskylda vegna vatnsleiðslna utan þéttbýlis verði ekki bundin við það að þessar framkvæmdir séu á verndarsvæðum heldur að þær séu 10 km langar og grafnar niður. Hér er lögð til sama viðmiðun og fram kemur í b-lið 3. tölul. 2. viðauka.
Lagt er til í j-lið að tilkynningarskylda mannvirkja til að verjast rofi á strandlengjum verði bundin við slíkar framkvæmdir á verndarsvæðum skv. 3. viðauka og á svæðum á náttúruminjaskrá. Með því að miða tilkynningarskylduna við verndarsvæði og svæði á náttúruminjaskrá verður fækkað tilkynningum um fyrirhugaðar framkvæmdir, t.d. á hafnarsvæðum þar sem ljóst má telja að ekki séu líkur á neikvæðum umhverfisáhrifum. Hins vegar yrðu tilkynningarskyldar slíkar framkvæmdir á svæðum sem talið er vert að vernda, t.d. vegna fuglalífs eins og verið hefur.
Lagt er til í k- og l-lið að gildissvið i-liðar og j-liðar 10. tölul. verði útvíkkað þannig að tilkynningarskylda vegna vinnslu grunnvatns og tilflutningur grunnvatns verði ekki bundin við að þessar framkvæmdir séu á verndarsvæðum. Sama á við um mannvirki til að færa vatnslindir milli vatnasvæða.
Þá er lagt til í m-lið að skolphreinsistöðvar á svæðum á náttúruminjaskrá verði tilkynningarskyldar, auk þeirra sem eru á verndarsvæðum.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Ekki verður séð að frumvarp þetta, verði það óbreytt að lögum, leiði til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 346 — 301. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.
(Lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi 2003–2004.)
1. gr.
Markmið laga þessara er:
a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem fellur undir ákvæði laga þessara hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar,
b. að draga eins og kostur er úr umhverfisáhrifum framkvæmdar,
c. að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laga þessara,
d. að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir.
2. gr.
Lög þessi gilda um framkvæmdir sem falla undir ákvæði laga þessara, á landi, í landhelgi, í lofthelgi og í mengunarlögsögu Íslands.
3. gr.
a. Í stað orðsins „úrskurði“ í 2. málsl. a-liðar kemur: áliti.
b. D-liður orðast svo: Leyfi til framkvæmda: Framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum svo og leyfi til starfsemi sem framkvæmdum fylgir og önnur leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda.
c. 1. efnismálsl. h-liðar orðast svo: Skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir ásamt tillögum um mótvægisaðgerðir eftir því sem við á.
d. Við k-lið bætist nýr málsliður sem orðast svo: Þar með eru þó ekki talin þjóðhagsleg áhrif og arðsemi einstakra framkvæmda.
e. Í stað l-liðar koma tveir nýir liðir sem orðast svo:
l. Umhverfisverndarsamtök: Samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Þau skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald.
m. Umsagnaraðilar: Opinberar stofnanir og stjórnvöld sem sinna lögbundnum verkefnum er varða matsskyldar framkvæmdir eða umhverfisáhrif þeirra.
4. gr.
5. gr.
Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæða eða þær eru háðar hver annarri getur Skipulagsstofnun að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skulu metin sameiginlega.
6. gr.
7. gr.
8. gr.
a. 1. mgr. orðast svo:
Ef framkvæmdaraðili hyggur á framkvæmd eða starfsemi sem háð er mati á umhverfisáhrifum skal að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. unnin skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Skýrslan skal unnin af framkvæmdaraðila í samráði við Skipulagsstofnun. Skal gerð og efni matsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun, sbr. 8. gr.
b. 3. málsl. 2. mgr. orðast svo: Lýsa skal þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast er talið að geti valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu, samræmi við skipulagsáætlanir, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og tillögum um umhverfisvöktun þar sem það á við.
c. Við 2. mgr. bætist nýr málsliður sem orðast svo: Í niðurstöðu matsskýrslu skal geta um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdar á grundvelli leiðbeininga sem Skipulagsstofnun gefur út, sbr. 19. gr.
9. gr.
a. Á eftir orðinu „Skipulagsstofnun“ í 1. mgr. kemur: drög að; og í stað orðsins „skýrslan“ í sömu málsgrein kemur: drög að skýrslunni.
b. Á eftir orðinu „og“ í 1. málsl. 2. mgr. kemur: drög að.
c. Á eftir orðunum „framkvæmd og“ í 1. málsl. 3. mgr. kemur: drög að; og í stað orðsins „matsskýrsla“ í 2. málsl. sömu málsgreinar kemur: drög að matsskýrslu.
d. Í stað orðanna „Matsskýrslan skal“ í 1. málsl. 4. mgr. kemur: Drög að matsskýrslu skulu; og í stað orðanna „framlagða matsskýrslu“ í 2. málsl. sömu málsgreinar kemur: framlögð drög að matsskýrslu.
e. Í stað orðsins „matsskýrslu“ í 2. málsl. 5. mgr. kemur: drögum að matsskýrslu.
f. 6. mgr. orðast svo:
Skipulagsstofnun skal senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir sem henni berast. Þegar umsagnir og athugasemdir hafa borist framkvæmdaraðila skal hann vinna endanlega skýrslu um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdaraðili skal gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum.
10. gr.
Álit Skipulagsstofnunar.
Telji Skipulagsstofnun að matsskýrsla framkvæmdaraðila víki verulega frá drögum að matsskýrslu skal hún auglýst að nýju skv. 10. gr.
Þegar álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir skal það kynnt umhverfisráðherra, framkvæmdaraðila, leyfisveitendum, öðrum umsagnaraðilum svo og þeim sem gert hafa athugasemdir við drög að matsskýrslu á kynningartíma. Almenningur skal eiga greiðan aðgang að áliti Skipulagsstofnunar.
11. gr.
Endurskoðun matsskýrslu.
Skipulagsstofnun getur ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu framkvæmdaraðila skv. 1. mgr. ef forsendur hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina. Verði niðurstaðan sú að endurskoða skuli matsskýrslu að hluta eða í heild sinni skal fara með málið skv. 8.–11. gr. eftir því sem við á.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu skal auglýst í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu innan viku frá útgáfu leyfis. Í auglýsingu skal tilgreina kæruheimildir og kærufresti.
12. gr.
a. (14. gr.)
Málskot til ráðherra.
Öllum þeim sem eiga sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta er heimilt að kæra fyrrgreindar ákvarðanir Skipulagsstofnunar til þess að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt. Umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem varnarþing eiga á Íslandi njóta sama réttar, enda séu félagsmenn samtakanna 50 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að.
Enn fremur getur framkvæmdaraðili kært til ráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 8. gr. um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni og ákvörðun stofnunarinnar um að drög að matsskýrslu uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar eru í 9. gr. eða séu ekki í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr.
Úrskurður í kærumáli samkvæmt þessari grein skal kveðinn upp innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út.
Úrskurður ráðherra er fullnaðarúrskurður á stjórnsýslustigi.
b. (15. gr.)
Málskot til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.
Um kæru samkvæmt þessari grein fer að öðru leyti eftir skipulags- og byggingarlögum.
13. gr.
Óheimilt er að gefa út leyfi til framkvæmda skv. 5. eða 6. gr. og starfsemi sem henni fylgir fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld.
Við útgáfu leyfis til framkvæmda skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.
14. gr.
Eftirlit framkvæmda.
15. gr.
a. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Skipulagsstofnun gefur út leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum, m.a. um:
a. undirbúning og málsmeðferð vegna ákvarðana um matsskyldu framkvæmda,
b. undirbúning og málsmeðferð vegna matsáætlana,
c. undirbúning og málsmeðferð vegna matsskýrslna,
d. flokkun og viðmið umhverfisáhrifa,
e. um nauðsynleg leyfi vegna matsskyldra framkvæmda.
b. Fyrirsögn greinarinnar orðast svo: Reglugerð og leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum.
16. gr.
Undanþága frá frestum.
17. gr.
Heimilt er að ljúka mati á umhverfisáhrifum sem hafið er við gildistöku laga þessara samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gildir samkvæmt eldri lögum til 1. janúar 2006.
18. gr.
19. gr.
a. D-liður 1. tölul. orðast svo: Nýræktun skóga á 50 ha svæði eða stærra þar sem ekki er í gildi skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt og leyfisveitingar vegna slíkra framkvæmda eða nýræktun skóga á verndarsvæðum svo og ruðningur á náttúrulegum skógi.
b. 2. málsl. a-liðar 2. tölul. orðast svo: Efnistaka þar sem fleiri en einn efnistökustaður vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði ná samanlagt yfir 25.000 m 2.
c. Á eftir b-lið 2. tölul. kemur nýr liður og orðast svo: Námuvinnsla af hafs- eða árbotni.
d. Í stað orðanna „100 kW“ í a-lið 3. tölul. kemur: 200 kW.
e. Orðin „ofan jarðar“ í e-lið 3. tölul. falla brott.
f. Við a-, b-, c-, d-, e-, f-, g- og i-lið 7. tölul. bætist: á verndarsvæðum.
g. Við 10. tölul. bætast þrír nýir liðir, a–c-liðir, sem orðast svo:
a. Uppbygging iðnaðarsvæða sem eru stærri en 15 ha.
b. Bygging verslunarmiðstöðva stærri en 10.000 m 2 og bygging bílastæðahúsa fyrir meira en 400 stæði.
c. Bygging járnbrauta og samgöngumiðstöðva.
h. A-liður 10. tölul., sem verður d-liður, orðast svo: Flugvellir með minni en 2.100 m langa meginflugbraut.
i. Í stað orðanna „á verndarsvæðum“ í g-lið 10. tölul., sem verður j-liður, koma orðin: 10 km eða lengri og grafnar niður.
j. Á eftir orðunum „á strandlengjum“ í 1. málsl. h-liðar 10. tölul., sem verður k-liður, kemur: á verndarsvæðum og svæðum á náttúruminjaskrá.
k. Orðin „á verndarsvæðum“ í i-lið 10. tölul., sem verður l-liður, falla brott.
l. Orðin „á verndarsvæðum“ í j-lið 10. tölul., sem verður m-liður, falla brott
m. Á eftir orðunum „á verndarsvæðum“ í c-lið 11. tölul. kemur: og svæðum á náttúruminjaskrá.
20. gr.
Gildistaka.
Þegar lög þessi hafa öðlast gildi skal fella meginmál þeirra inn í lög nr. 106 25. maí 2000, ásamt breytingum á viðaukum við þau, og gefa þau út með samfelldri greinatölu svo breytt.
21. gr.
a. Í stað orðsins „úrskurði“ í 33. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum, kemur: álit.
b. Orðin „og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við“ í 34. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum, falla brott.
c. Í stað orðanna „úrskurður“ og „úrskurð“ í 6. og 7. málsl. 4. mgr. 62. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, með síðari breytingum, kemur: álit.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Frumvarp þetta er samið af nefnd sem skipuð var 24. október 2001 af umhverfisráðherra og var falið það hlutverk að endurskoða lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Í skipunarbréfi nefndarinnar segir: „Í ákvæði III til bráðabirgða í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er kveðið á um endurskoðun laganna en þar segir orðrétt: „Lög þessi skulu endurskoðuð fyrir 1. janúar 2003. Við endurskoðunina skal sérstaklega kanna hvort ástæða sé til að sameina og samræma mat, sbr. 11.–13. gr., við leyfisveitingar fyrir einstökum framkvæmdum, í hvaða mæli skipulagsáætlanir geti komið í stað mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar og hvort færa beri ábyrgð á mati til framkvæmdaraðila í ríkari mæli en gert er í lögum þessum.“ Jafnframt er nefndinni falið að meta hvort taka þurfi til endurskoðunar önnur ákvæði laganna í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af framkvæmd þeirra.“
Í nefndinni áttu sæti: Magnús Jóhannesson ráðuneytisstjóri, formaður, Sigríður Auður Arnardóttir deildarstjóri, Tómas Ingi Olrich alþingismaður, öll skipuð án tilnefningar, Elín Smáradóttir lögfræðingur, tilnefnd af Skipulagsstofnun, Ari Edwald framkvæmdastjóri, tilnefndur af Samtökum atvinnulífsins, Hákon Stefánsson, bæjarlögmaður Akureyrar, tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, og Hilmar Malmquist líffræðingur, tilnefndur af umhverfisverndarsamtökum. Tómas Ingi Olrich óskaði eftir lausn frá störfum með bréfi 2. mars 2002 vegna skipunar hans í embætti menntamálaráðherra.
Vinna við endurskoðun laga nr. 106/2000 leiddi til þess að gera þurfti breytingar á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, einkum vegna tengingar mats á umhverfisáhrifum við leyfisveitingar fyrir einstakar framkvæmdir og var nefndinni því jafnframt falið að vinna frumvarp þar að lútandi. Samhliða frumvarpi þessu er því lagt fram frumvarp til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.
Nefndin hóf störf 22. nóvember 2001 og lauk störfum í apríl 2002.
Það var mat nefndarinnar að það væru einkum ákvæði 11.–13. gr. og 16.–17. gr. laganna sem taka bæri til sérstakrar skoðunar. Í þessum ákvæðum er fjallað um úrskurð Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, málskotsrétt vegna ákvörðunar og úrskurðar Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, leyfi til framkvæmda og eftirlit með þeim. Eftir að nefndin lauk störfum voru gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu.
Lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, byggjast í grundvallaratriðum á tilskipunum Evrópusambandsins nr. 85/337/EBE og nr. 97/11/EB sem eru hluti af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og ber því íslenskum stjórnvöldum að sjá til þess að ákvæðum tilskipunarinnar sé framfylgt hér á landi. Af sömu ástæðum hafa m.a. öll önnur ríki Norðurlanda fært í lög sín ákvæði tilskipunarinnar og reyndar öll önnur ríki Evrópusambandsins. Í lögum nr. 106/2000 er ákvörðunarferli stjórnvalda vegna mats á umhverfisáhrifum með öðrum hætti en tíðkast annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu. Þannig er hér á landi gert ráð fyrir að það sé hluti af matsferli að fallast á eða leggjast gegn framkvæmd en annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu er sú ákvörðun í höndum lögskipaðra leyfisveitenda. Þetta atriði var rætt ítarlega í umhverfisnefnd Alþingis þegar lögin voru til afgreiðslu hjá Alþingi og varð niðurstaða þeirrar umræðu að bæta við fyrrnefndu ákvæði III til bráðabirgða í lögunum.
Við samningu frumvarpsins kynnti nefndin sér löggjöf um mat á umhverfisáhrifum á Norðurlöndum, þó einkum danska löggjöf, en í Danmörku er reglur um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda að finna í skipulagslögunum (Lov om planlægning nr. 551/1999, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 518/2000) og í reglugerð settri á grundvelli þeirra (bekendtgørelse nr. 425/1999). Þá var við samningu frumvarpsins höfð hliðsjón af álitsgerð Árna Páls Árnasonar héraðsdómslögmanns um efnis- og formkröfur um mat á umhverfisáhrifum, sem leiða má af skuldbindingum Íslands að Evrópurétti, samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og tvær samantektir sem hann tók saman fyrir ráðuneytið. Þar er annars vegar um að ræða samantekt á því með hvaða hætti mat á umhverfisáhrifum framkvæmda fer fram hjá aðildarríkjum Evrópusambandsins og hins vegar um þýðingu orðanna „take into consideration“ í skilningi tilskipunar 85/337/EBE og 97/11/EB. Þá var skýrsla (A Comparative Study of Nordic EIA Systems. Similarities and Differences in National Implementation) sem gefin var út árið 2001 á vegum Norrænu rannsókna- og fræðslustofnunarinnar í skipulags- og byggingarmálum, Nordregio, jafnframt höfð til hliðsjónar þegar skoðuð var löggjöf Norðurlandanna um mat á umhverfisáhrifum.
Nefndin fékk á fund til sín fulltrúa iðnaðarráðuneytisins, Náttúruverndar ríkisins, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Samorku og Vegagerðarinnar. Þessum aðilum voru kynntar tillögur nefndarinnar um helstu breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um og bárust nefndinni skriflegar athugasemdir frá Náttúruvernd ríkisins og Samorku.
Tilskipun Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum og framkvæmd hennar í aðildarríkjum sambandsins.
Reglur um mat á umhverfisáhrifum byggjast á tilskipun ráðsins frá 1985 um mat á umhverfisáhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, nr. 97/11/EB. Í aðfaraorðum tilskipunarinnar frá 1985 segir um hinar efnislegu kröfur sem settar eru fram um matið að meta skuli hvaða áhrif framkvæmdir geta haft á umhverfið svo gera megi ráðstafanir til að vernda heilsu manna og stuðla að góðum lífsskilyrðum með hollara umhverfi og til að tryggja að margbreytileiki tegundanna haldist óbreyttur og vistkerfið í heild glati ekki hæfileika sínum til endurnýjunar, sem er undirstaða lífs á jörðinni. Í aðfaraorðum tilskipunar frá 1997 er lögð áhersla á það meginmarkmið hinnar eldri tilskipunar að veita lögbærum yfirvöldum í aðildarríkjunum þær upplýsingar sem máli skipta til að gera þeim kleift að taka ákvörðun um tiltekna framkvæmd í fullri vitneskju um líklegar verulegar afleiðingar framkvæmdar á umhverfið. Þá er vísað til þess að matsferlið sé grundvallarverkfæri umhverfisstefnu sambandsins, eins og hún er skilgreind í 130r gr. Rómarsamningsins og fimmtu áætlun Evrópusambandsins um umhverfið og sjálfbæra þróun.
Af aðfaraorðum og ákvæðum tilskipunarinnar má ráða að matsferli því sem tilskipanirnar kveða á um sé fyrst og fremst ætlað að tryggja að við veitingu framkvæmdaleyfis liggi fyrir helstu upplýsingar um þá þætti umhverfisáhrifa framkvæmdar sem máli skipta og nánar er lýst í tilskipuninni og að tekið sé mið af þessum upplýsingum og samráði við stofnanir og almenning við útgáfu framkvæmdaleyfis. Skv. 2. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar er aðildarríkjunum í sjálfsvald sett hvort matsferlið sé fellt inn í gildandi ferli vegna veitingar framkvæmdaleyfis í aðildarríkjunum eða sérstakt ferli sett á fót vegna mats á umhverfisáhrifum. Þannig gerir tilskipunin ekki kröfu um að sett sé á fót sérstakt matsferli óháð leyfisveitingarferli vegna umsóknar um framkvæmdaleyfi, heldur eingöngu að þær upplýsingar um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar og það samráðsferli við stofnanir og almenning sem kveðið er á um í tilskipuninni séu undanfari ákvörðunar um framkvæmdaleyfi og að þessi atriði séu tekin til umfjöllunar við ákvörðun þar um. Með öðrum orðum skal leyfisveitandi vera upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar og athugasemdir almennings þegar hann tekur afstöðu til umsóknar framkvæmdaraðila um leyfi til framkvæmda.
Tilskipanir Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um aðferð, fremur en efnisviðmið. Af umfjöllun fræðimanna og úrlausnum dómstóls Evrópusambandsins má þó ráða að aðferðin verði að lágmarki að fela í sér þrjá meginþætti:
1. Að fram komi upplýsingar um veruleg áhrif á umhverfisþætti, eins og þeir eru skilgreindir í tilskipuninni. Í því felst að greint sé frá áhrifum á einstaka umhverfisþætti og þeim lýst. Í tilskipuninni kemur fram hverjar lágmarksupplýsingar eru, en að öðru leyti er þess ekki krafist að upplýsingar séu teknar saman með einhverjum sérstökum hætti eða að eitthvert stjórnvald skuli leggja efnislegt mat á þær.
2. Að tryggt sé að almenningi og opinberum stofnunum sé gert kleift að tjá sig um framkvæmdaáform og áhrif á umhverfisþætti og koma á framfæri viðbótarupplýsingum. Þessi þáttur er vafalaust grunnþáttur tilskipananna og mörg mál hafa verið reist á þeim grunni að upplýsingar um framkvæmdaáform hafi ekki verið nægilega ljósar og almenningi því ekki gefist fullnægjandi tækifæri til að koma að athugasemdum. Ljóst er að gerðar eru kröfur um að framkvæmd sé lýst þannig að allir megindrættir hennar komi fram og að aðgangur almennings og umsagnarréttur sé tryggður. Ekki dugir þannig að leggja fram almenna lýsingu á mögulegri framkvæmd, þar sem áformin verða að vera svo skýr að unnt sé á grundvelli þeirra að gera sér grein fyrir áhrifum framkvæmdar á einstaka umhverfisþætti.
3. Að þær upplýsingar og þau gögn sem fram koma í matsferlinu séu tekin til athugunar af því stjórnvaldi sem veitir framkvæmdaleyfi. Hér er áherslan á að upplýsingarnar séu lagðar til grundvallar ákvörðun um framkvæmdaleyfi. Í því felst ekki að ákvörðun um framkvæmdaleyfi sé í samræmi við niðurstöðu matsins, en hins vegar að efnislegu upplýsingarnar sem fram koma í matsferlinu séu grundvöllur ákvörðunar um framkvæmdaleyfi. Þannig þarf í framkvæmdaleyfi að víkja að þeim upplýsingum sem fram komu í matsferlinu um umhverfisáhrif og taka afstöðu til mögulegra mótvægisaðgerða. Útgefandi framkvæmdaleyfis getur hafnað mótvægisaðgerðum eða krafist annarra aðgerða en þeirra sem greindar eru í matsskýrslu og athugasemdum almennings og opinberra aðila, en hann verður að taka efnislega afstöðu til þeirra upplýsinga sem fram komu í ferlinu við veitingu framkvæmdaleyfis.
Upplýsingar frá aðildarríkjum Evrópusambandsins um innleiðingu tilskipunarinnar eru af skornum skammti þar sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins endurskoðar ekki nema að litlu leyti þá löggjafaraðferð sem valin er í hverju og einu tilviki. Þær upplýsingar sem nefndin aflaði leiða í ljós að nokkur munur er á framkvæmdinni milli aðildarríkja, enda þeim gefið verulegt svigrúm í tilskipununum sjálfum. Þannig er ríkjunum í sjálfsvald sett hversu ítarleg ákvæði eru um undirbúning og gerð matsskýrslna, svo lengi sem virt eru þau lágmarksákvæði um efni þeirra sem fram koma í 5. gr. tilskipunarinnar og III. viðauka 85/ 337/EBE, sbr. breytingu á henni með 7. gr. og IV. viðauka tilskipunar 97/11/EB. Framkvæmdastjórn ESB hefur aftur á móti staðið fyrir gerð leiðbeininga um framkvæmd mats á umhverfisáhrifum, til að stuðla að góðri og samræmdri framkvæmd mats milli aðildarríkja.
Flest aðildarríki Evrópusambandsins hafa nýtt heimild tilskipunarinnar til að fella umhverfismatsferlið inn í leyfisveitingarferli vegna framkvæmdaleyfis. Af þeirri ástæðu einni er augljóslega mikill munur á eðli innleiðingarinnar, enda hefur leyfisveitingarferlið mótast á löngum tíma í hverju landi fyrir sig. Það er hins vegar nokkur munur á hvernig aðildarríkin hafa farið hér að. Sem dæmi má nefna að í Austurríki var komið á samfelldu kerfi sem hefst með einni umsókn um framkvæmdaleyfi til þess stjórnvalds er veitir það að lögum og lýkur með ákvörðun þess sama stjórnvalds um útgáfu eða synjun framkvæmdaleyfis. Þar var innleiðing tilskipunarinnar nýtt til að leggja af margs konar ólíkar leyfisveitingar á hinum ýmsu sviðum og koma á einföldu kerfi sem einnig tryggir að framkvæmdaraðili þarf aðeins að leita til eins aðila um framkvæmdaleyfi, sama hvers eðlis framkvæmdin er og hvar hún á sér stað. Í Finnlandi var farin önnur leið og matsferlinu skeytt inn í þau lög er taka til framkvæmdaleyfis á hverju sviði fyrir sig. Í Finnlandi er mat á umhverfisáhrifum byggt á sérstökum matslögum og er málsmeðferð á vegum stofnana sem fara með umhverfismál á svæðisstigi en á vegum viðskipta- og iðnaðarráðuneytis vegna framkvæmda sem tengjast kjarnorku. Umhverfisstofnanir eru ráðgefandi við undirbúning matsskýrslna, kynna skýrslurnar og hafa umsjón með þátttöku almennings. Enn fremur fjalla stofnanirnar um innihald skýrslnanna og gera niðurstöður sínar opinberar. Leyfisveitendum ber að taka tillit til niðurstaðnanna við veitingu framkvæmda- eða byggingarleyfis við sambærilega ákvörðun. Eins og áður hefur komið fram finnast ekki dæmi um að stjórnvald úrskurði um umhverfisþáttinn með sjálfstæðum hætti eins og gildir hér á landi og að veitingarvald framkvæmdaleyfis sé jafnvel bundið af þeim úrskurði, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.
Samanburður á löggjöf Norðurlanda um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda.
Lög um mat á umhverfisáhrifum tóku gildi á Norðurlöndum á árunum 1987 til 1994. Á vegum Norrænu rannsókna- og fræðslustofnunarinnar í skipulags- og byggingarmálum, Nordregio, hefur verið unnin samantekt um samanburð um mat á umhverfisáhrifum á öllum Norðurlöndunum og innleiðingu tilskipunar Evrópusambandsins. Þau ákvæði tilskipana Evrópusambandsins nr. 85/337/EBE, með síðari breytingum, nr. 97/11/EB, um mat á umhverfisáhrifum, hafa verið uppfyllt með nokkuð ólíkum hætti í löndunum. Ýmist hafa ákvæði tilskipananna verið felld inn í gildandi löggjöf eða sérstök lög verið sett, en öll löndin hafa sett reglugerðir sem kveða nánar á um hvernig framfylgja skuli ákvæðum um mat á umhverfisáhrifum. Á árunum 1999 og 2000 voru sett ný lög eða lögum breytt alls staðar á Norðurlöndum til að uppfylla kröfur nýju tilskipunarinnar nr. 97/11/EB um mat á umhverfisáhrifum. Í Danmörku eru reglur um mat á umhverfisáhrifum hluti af dönsku skipulagslögunum eins og áður segir (Lov om planlægning, nr. 551/1999) og hliðstætt fyrirkomulag er í Noregi (Plan og bygningsloven, nr. 77/1995, kafli VIII). Í Svíþjóð hafa reglurnar verið felldar inn í almenna umhverfislöggjöf (Miljöbalken, 1998:808, 6. kafli). Í Finnlandi hafa hins vegar verið sett sér lög um mat á umhverfisáhrifum eins og hér á landi (nr. 468/1994).
Í Danmörku fer umfjöllun um mat á áhrifum framkvæmdar fram á svæðisskipulagsstigi, auk þess sem hlutaðeigandi ráðuneyti eða umhverfisráðherra getur gripið inn í matsferlið. Matsskýrslan er hluti þeirra gagna sem lögð eru til grundvallar breytingu á svæðisskipulagi, en matsferlið er hluti af málsmeðferð við breytingu skipulags. Þá ber viðkomandi stjórnvöldum að fjalla um og taka tillit til allra þeirra upplýsinga sem aflað hefur verið í tengslum við meðferð málsins áður en ákvörðun um leyfi er tekin.
Í Finnlandi eru gæði matsskýrslu tryggð með umfjöllun stjórnvalds sem fer með umhverfismál á svæðisstigi, umhverfisstofnunum, en viðskipta- og iðnaðarráðuneytið sér um framkvæmdir sem tengjast kjarnorku. Samkvæmt finnskum lögum um mat á umhverfisáhrifum er umhverfisstofnun ætlað að koma með álit um matsskýrslu framkvæmdaraðila og hvort hún sé fullnægjandi. Yfirvöld mega ekki veita leyfi til að hrinda verkefni í framkvæmd eða taka nein önnur sambærileg skref fyrr en matsskýrsla hefur verið lögð fram ásamt áliti umhverfisstofnunar um hana. Í framkvæmdaleyfi eða sambærilegri ákvörðun um verkefni skal koma fram að hvaða leyti tekið hefur verið tillit til matsskýrslunnar og álits umhverfisstofnunar hennar vegna.
Í Noregi meta þar til bær stjórnvöld innihald matsskýrslu og framfylgd matsferlisins er ýmist á vegum stjórnvalda sem starfa á landsvísu, eða skipulagsyfirvalda á svæðis- og aðalskipulagsstigi. Stjórnvöld geta ekki veitt leyfi eða tekið ákvarðanir um matsskyldar framkvæmdir fyrr en öll skilyrði mats á umhverfisáhrifum hafa verið uppfyllt. Ljóst verður að vera hvernig fjallað hefur verið um mat á umhverfisáhrifum, ásamt athugasemdum, og tillit tekið til þess við ákvörðunina, einkum hvað varðar aðra kosti og leiðir til að draga sem mest úr tjóni.
Í Svíþjóð er matsskýrslan hluti af umsókn um framkvæmdaleyfi sem er fjallað um hjá leyfisveitendum. Samkvæmt sænsku umhverfislögunum skal við veitingu framkvæmdaleyfis taka tillit til niðurstaðna matsskýrslu sem komið hafa fram við umfjöllun um matsskýrslu. Samkvæmt sænskri löggjöf á mat á umhverfisáhrifum að vera fylgiskjal með umsókn um framkvæmdir. Áður en ákvörðun er tekin um framkvæmdaleyfi ber til þess bærum yfirvöldum að fjalla um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum.
Hér á landi er málsmeðferðin vegna mats á umhverfisáhrifum hjá Skipulagsstofnun en hún fjallar m.a. um gæði og réttmæti upplýsinga sem kynntar eru í matsskýrslu í samráði við leyfisveitendur og aðra umsagnaraðila, eftir því sem við á. Málsmeðferð við veitingu framkvæmdaleyfis er hjá viðkomandi sveitarstjórn.
Málskotsréttur vegna mats á umhverfisáhrifum er með öðrum hætti á Norðurlöndum en hér á landi og eru heimildir til að kæra ákvarðanir vegna þess þrengri en hér tíðkast.
Í Danmörku er öllum heimilt að kæra eigi þeir lögmætra hagsmuna að gæta í málinu. Heimilt er að kæra mál til sérstakrar nefndar (Naturklagenævnet) m.a. á grundvelli eftirfarandi atriða: Ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar, innihald skýrslu um mat á umhverfisáhrifum, ákvörðun um afmörkun matsáætlunar og opinber kynning.
Í Finnlandi er ekki að finna nein ákvæði um málskotsrétt í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæði um réttindi þeirra sem verða fyrir áhrifum vegna framkvæmdarinnar er hins vegar að finna í öðrum lögum. Umhverfisstofnanir hafa rétt til að kæra niðurstöðu vegna matsskyldu framkvæmdar. Framkvæmdaraðili getur kært úrskurði umhverfisráðuneytis um mat á athugun á hvort framkvæmd er matsskyld til æðra stjórnsýsludómstóls.
Í Noregi er ekki hægt að kæra niðurstöður mats á umhverfisáhrifum eða ákvörðun um hvort framkvæmd sé matsskyld.
Í Svíþjóð er ekki heimilt að kæra á sjálfstæðan hátt ákvörðun til þess bærra yfirvalda um hvort mat á umhverfisáhrifum og sú aðferð sem beitt er uppfylli kröfur í 6. kafla umhverfislaga, heldur einungis sem hluta leyfisveitingar. Þeir sem rétt hafa til að kæra eru meðal annars einstaklingur sem dómur eða ákvörðun varðar beint, staðbundin samtök eða landssamtök og eins samtök sem ekki eru stofnuð í hagnaðarskyni og hafa starfað í þrjú ár hið minnsta og í eru að minnsta kosti 2.000 félagar.
Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu.
Helstu breytingar sem frumvarp þetta mælir fyrir um eru eftirfarandi:
1. Í matsferlinu verður ekki tekin afstaða til þess hvort fallast beri á með eða án skilyrða eða leggjast gegn framkvæmd sem lýst hefur verið með fullnægjandi hætti í matsskýrslu framkvæmdaraðila.
2. Matsferlið miði að því að matsskýrsla framkvæmdaraðila lýsi sem best og dragi fram öll veigamikil umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og geri grein fyrir athugasemdum almennings og umsagnaraðila við framkvæmdina.
3. Álit Skipulagsstofnunar við endanlega matsskýrslu framkvæmdaraðila verði umfjöllun um matsferlið og niðurstöðu matsskýrslu.
4. Enginn vafi leiki á því að leyfisveitandi í samræmi við viðeigandi lög taki ákvörðun um hvort leyfa skuli viðkomandi framkvæmd, þegar fyrir liggur matsskýrsla framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, og að leyfisveitanda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.
5. Málskotsréttur til æðra stjórnvalds vegna matsskyldra framkvæmda verði bundinn við leyfi til framkvæmda á sveitarstjórnarstigi, þ.e. framkvæmda- og byggingarleyfis og takmarkast við þá aðila sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, umhverfisverndarsamtök og hagsmunasamtök eftir nánari reglum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í b-lið er að finna nýmæli, en þar segir að markmið frumvarpsins sé að draga eins og kostur er úr umhverfisáhrifum framkvæmdar. Rétt þykir að þetta komi efnislega fram í markmiðsgrein laganna, sbr. forsendur tilskipunar 97/11/EB. Í þessu sambandi er vísað til þess sem segir í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarp það sem varð að núgildandi lögum: „Nefndin vill minna á að í tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB er byggt á þeim meginreglum sem mótast hafa á síðustu árum og áratugum jafnt á alþjóðavettvangi og í framkvæmd ríkja, þ.e. varúðarreglunni, mengunarbótareglunni, reglunni um verndarsjónarmið og reglunni um að mengun sé upprætt við upptök. Þessar meginreglur koma ekki fram í sjálfu frumvarpinu þar sem efni reglnanna og orðalag þeirra er um margt óljóst og enn í mótun. Nefndin leggur hins vegar áherslu á að fjallað er um meginreglurnar í 73. gr. EES-samningsins og ber því að hafa þær í huga við framkvæmd laganna.“
Gerðar eru breytingar á b-lið gildandi laga sem nú verður c-liður í samræmi við breytingu sem lögð er til í a-lið.
Í d-lið eru gerðar nokkrar breytingar á c-lið gildandi laga. Til samræmis við þá breytingu sem gerð er í a-lið er tilvísun til framkvæmda sem hafa umtalsverð umhverfisáhrif felld brott. Að lokum er í samræmi við breytingu sem fram kemur í 10. gr. um niðurstöðu Skipulagsstofnunar gerð tillaga um að í stað úrskurðar komi álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í b-lið er lagt til að leyfi til framkvæmda samkvæmt lögunum teljist framkvæmda- og byggingarleyfi samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, svo og leyfi til starfsemi sem framkvæmdum fylgir. Undir síðargreindu leyfin falla m.a. leyfi Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun, sbr. lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, og rekstrarleyfi veiðimálastjóra til fiskeldis og hafbeitar, sbr. lög um lax- og silungsveiði, nr. 76/1970. Þá er lagt til að leyfi til framkvæmda teljist einnig önnur leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum en að framan eru talin, svo sem leyfi iðnaðarráðherra fyrir raforkuverum stærri en 1.000 kw, sbr. raforkulög, nr. 65/2003. Hér er um að ræða upptalningu á þeim leyfum sem framkvæmdaraðili kann að þurfa að afla vegna matsskyldrar framkvæmdar sinnar.
Í c-lið er lagt til að áréttað sé að í matsskýrslu skuli fjallað um mótvægisaðgerðir, sbr. 9. gr. laganna.
Lagt er til í d-lið að skilgreiningunni á umhverfisáhrifum verði breytt, þannig að hún taki ekki til þjóðhagslega áhrifa og arðsemi einstakra framkvæmda. Um þetta atriði hefur nokkur óvissa ríkt og ýmsir talið að þessi atriði bæri að skoða sem samfélagsleg áhrif á grundvelli gildandi laga. Því þykir rétt að kveða skýrt á um þetta atriði í lögunum. Í úrskurði umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar var sérstaklega fjallað um arðsemi framkvæmda og þjóðhagsleg áhrif þeirra. Í niðurstöðu þessa úrskurðar er hvorki arðsemi né þjóðhagsleg áhrif framkvæmda talin eiga að vera hluti af mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Hins vegar er eðlilegt að leyfisveitandi við útgáfu leyfis vegna matsskyldra framkvæmda taki þessi atriði til skoðunar ásamt því að skoða umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
Í e-lið er lagt til að skilgreining á hugtakinu „umtalsverð umhverfisáhrif“ verði felld brott. Til að skilgreiningin hafi einhverja þýðingu verður hún að vera upplýsandi og veita leiðbeiningu. Þar sem hugtakið er í sjálfu sér afar matskennt er ekki unnt að færa það í form skilgreiningar. Ekki er vitað til þess að hliðstæða skilgreiningu sé að finna í sambærilegri löggjöf annarra landa. Í 10. gr. frumvarpsins er til samræmis við þá breytingu sem hér er lögð til gert ráð fyrir að tilvísun til þessarar skilgreiningar verði felld brott og vísast til athugasemda við þá grein.
Þá er að lokum lögð til skilgreining á umhverfisverndarsamtökum, en lagt er til að þeim sé veittur málskotsréttur skv. 12. gr. frumvarpsins til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Rétt þykir því að skilgreina hugtakið umhverfisverndarsamtök þannig að ekki leiki vafi á hvers konar samtök hafi slíkan málskotsrétt. Í 12. gr. er auk þess lagt til að samtök verði að hafa að lágmarki 50 félagsmenn til að öðlast slíkan rétt.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Þá er lagt til að í matsskýrslu skuli koma fram tillögur framkvæmdaraðila um umhverfisvöktun þar sem það á við. Með þessari breytingu er gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili geri tillögur um hvernig vöktun á umhverfinu skuli háttað ef hann telur að einhverrar óvissu gæti um einstök umhverfisáhrif og úr því megi bæta með umhverfisvöktun. Þessi breyting er liður í því að bæta matsskýrsluna og auka ábyrgð framkvæmdaraðila á matinu. Í þeim tilgangi að tryggja samræmi og gæði matsskýrslu framkvæmdaraðila er lagt til að í niðurstöðu matsskýrslu skuli geta um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdarinnar en lagt er til að Skipulagsstofnun gefi út leiðbeiningar um þau, sbr. 15. gr. Í slíkum leiðbeiningum yrðu umhverfisáhrif flokkuð eftir áhrifum og sett verða fram viðmið um það hvernig beri að lýsa þessum áhrifum. Umhverfisáhrif yrðu þannig flokkuð eftir gæðum, umfangi, lengd og tegund og innan hvers flokks væru sett fram ákveðin viðmið, svo sem jákvæð, neikvæð, lítil, veruleg og varanleg áhrif. Framkvæmdaraðilum ber skv. d-lið 3. tölul. 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 að kveða á um niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum í matsskýrslu, þ.e. mats á líklegum umhverfisáhrifum framkvæmdar og áhrifum starfsemi sem henni fylgir á umhverfið og líffræðilega fjölbreytni vegna tilkomu hennar, nýtingar náttúruauðlinda, losunar mengunarefna, ónæðis og/eða úrgangs. Hér er hins vegar lagt til að niðurstaða um umhverfisáhrif sem fram kemur í matsskýrslu framkvæmdaraðila verði sett fram eftir ákveðnum skýrum viðmiðum. Slík framsetning ætti að auðvelda Skipulagsstofnun og öðrum þeim sem fjalla um matsskýrsluna að gefa álit sitt á henni.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Því er lagt til að í stað þess að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar gefi stofnunin álit sitt á endanlegri matsskýrslu framkvæmdaraðila. Í 1. mgr. er gert er ráð fyrir að í áliti Skipulagsstofnunar komi fram hvort skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum uppfylli skilyrði laganna og þeirra reglugerða og leiðbeininga sem settar eru á grundvelli þeirra og jafnframt hvort umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Skipulagsstofnun mundi þannig m.a. kanna hvort umhverfisáhrifum væri rétt lýst í matsskýrslu miðað við leiðbeiningar stofnunarinnar, sbr. 8. gr. Sé það mat Skipulagsstofnunar að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni eða að gera þurfi aðrar eða frekari mótvægisaðgerðir sem skilyrði en lagt er til í skýrslunni ber stofnuninni að tilgreina þessi skilyrði í áliti sínu og færa rök fyrir þeim. Þannig er gert ráð fyrir að stofnunin geti sett fram skilyrði í áliti sínu um mótvægisaðgerðir eða önnur skilyrði enda telji hún að með því megi draga úr eða koma í veg fyrir neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
Í 2. mgr. er lagt til að ef matsskýrsla víkur verulega frá drögum að matsskýrslu að mati Skipulagsstofnunar skuli hún auglýst og kynnt í samræmi við 10. gr. laganna. Þannig er öllum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hin nýju drög og Skipulagsstofnun leitar að nýju umsagnar leyfisveitanda og annarra aðila eftir því sem við á. Lagt er til að slíkur varnagli sé settur þar sem að öðrum kosti fengju verulegar breytingar á matsskýrslu ekki þá umfjöllun sem eðlilegt er, af sérfróðum aðilum og öðrum sem kynnu að vilja tjá sig um þær.
Gert er ráð fyrir í 3. mgr. að álit Skipulagsstofnunar sé kynnt sömu aðilum og við á um úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt gildandi lögum nema að lagt er til að umhverfisráðherra sé jafnframt kynnt álitið. Ekki er gert ráð fyrir að álitið sé kynnt í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu fyrr en við útgáfu framkvæmdaleyfis samkvæmt skipulags- og byggingarlögum enda er það ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu leyfis til framkvæmda samkvæmt skipulags- og byggingarlögum fyrir matsskyldar framkvæmdir sem heimilt er að kæra.
Um 11. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um í hvaða tilvikum Skipulagsstofnun er heimilt að ákveða að endurskoða beri matsskýrslu. Þannig þurfa forsendur að hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál eða að tækniþróun hafi breytt möguleikum til að minnka neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
Hér er lagt til að ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu verði auglýst í Lögbirtingablaði og dagblaði á landsvísu og í auglýsingunni verði tilgreindar kæruheimildir og kærufrestir. Þannig er tryggt að þeim sem hafa málskotsrétt vegna framangreindra ákvarðana Skipulagsstofnunar sé kynnt ákvörðun hennar og þeim þannig gefið tækifæri til að gera athugasemdir við þá ákvörðun.
Um 12. gr.
Þá er í 2. mgr. lagt til að réttur til að skjóta máli til ráðherra verði einungis bundinn við þá sem hafa sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta og umhverfisverndar- og hagsmunasamtök sem starfa á Íslandi og hafa a.m.k. 50 félagsmenn, enda samrýmist það tilgangi samtakanna eftir því sem fyrir kann að vera mælt í lögum eða samþykktum þeirra. Lagt er til að sömu reglur eigi hér við um kæruheimild og kveðið er á um í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, að öðru leyti en því að umhverfisverndarsamtök öðlist hér málskotsrétt. Umhverfisverndarsamtök skulu uppfylla þau skilyrði sem fram koma í skilgreiningu í 3. gr., sbr. 3. gr. frumvarpsins. Þær breytingar sem hér eru lagðar til um kæruheimild eru til samræmis við það sem gildir á Norðurlöndum, sbr. almennar athugasemdir hér að framan, en réttur til málskots hefur hvergi á Norðurlöndum verið eins víðtækur og hér á landi. Þá er tekið af skarið um það, eins og í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, að ákvarðanir Skipulagsstofnunar verði aðeins kærðar til ógildingar eða breytinga. Það þýðir að ekki yrði heimilt að kæra ákvarðanir stofnunarinnar til staðfestingar einvörðungu.
Þá er í 3. mgr. lagt til að framkvæmdaraðila sé heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar um synjun eða breytingar á matsáætlun og um að drög að matsskýrslu uppfylli ekki kröfur laganna.
Lagt er til í 4. mgr. að umhverfisráðherra kveði upp úrskurð í kærumáli innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út. Hér er því lagt til að frestur ráðherra til að úrskurða vegna matsskyldra framkvæmda verði lengdur frá því sem nú er, en sá frestur er fjórar vikur frá því að kærufrestur rann út. Miðað við þá reynslu sem fengist hefur af þeim málum sem kærð hafa verið er ljóst að fjórar vikur til að úrskurða er of skammur tími, enda þarf ráðherra m.a. að afla umsagna frá ýmsum aðilum og veita kærendum rétt til að koma á framfæri athugasemdum sínum áður en hann kveður upp úrskurð sinn.
Í 1. mgr. b-liðar greinarinnar er nýmæli, tilkomið vegna þeirra breytinga sem lagt er til að gerðar verði á matsferlinu, en með þeim verður matsferlið nátengdara en áður leyfisveitingum viðkomandi framkvæmdar. Gengið er út frá því í skipulags- og byggingarlögum að unnt sé að skjóta lokaákvörðun stjórnsýslu sveitarfélaga til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, þannig verður ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu leyfis til framkvæmda skotið til nefndarinnar. Eins og fram kemur í athugasemdum við 10. gr. er ekki gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun kveði upp úrskurð vegna mats á umhverfisáhrifum heldur er þess í stað lagt til að stofnunin gefi álit sitt á matsskýrslu framkvæmdaraðila. Eftir þá breytingu væri óeðlilegt að það álit yrði kært til umhverfisráðherra, eitt og sér, heldur er lagt til að það verði borið undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála í tengslum við kæru á ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu byggingar- eða framkvæmdaleyfis.
Í 2. mgr. b-liðar er tekið fram, til þess að taka af allan vafa, að um kæru samkvæmt greininni fer að öðru leyti samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.
Um 13. gr.
Leyfisveiting vegna matsskyldra framkvæmda er í höndum margra stjórnvalda en í 3. gr. er leyfi til framkvæmda skilgreint. Sem dæmi má nefna að leyfi iðnaðarráðherra þarf fyrir raforkuver 1000 kW og stærri, sbr. 4. gr. raforkulaga, nr. 65/2003. Skv. 69.–70. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, veitir iðnaðarráðherra leyfi til vatnsmiðlunar. Enn fremur þarf leyfi til ýmissa nánar tilgreindra ráðstafana skv. 133. gr. vatnalaga. Leyfi iðnaðarráðherra þarf til nýtingar auðlinda úr jörðu, sbr. 6. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Skv. 2. gr. laga nr. 73/1990, um eignarrétt ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, þarf leyfi iðnaðarráðherra til hagnýtingar á efnum á eða í hafsbotni utan netlaga og leyfi iðnaðarráðherra þarf einnig til vinnslu kolvetnis skv. 7. gr. laga nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis. Til fiskeldis og hafbeitar þarf rekstrarleyfi veiðimálastjóra, sbr. 62. gr. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, og leyfi Umhverfisstofnunar þarf til framkvæmda þar sem hætta er á að spillt verði friðlýstum náttúruminjum, sbr. 38. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir starfsemi sem getur haft í för með sér mengun á grundvelli 6. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Sveitarstjórnir veita framkvæmda- eða byggingarleyfi á grundvelli skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, vegna matsskyldra framkvæmda, þó ekki vegna matsskyldra framkvæmda utan netlaga, svo sem vegna fiskeldis í sjó eða efnistöku af hafsbotni, sbr. álit félagsmálaráðuneytis um staðarmörk sveitarfélaga frá 19. október 2000.
Lagt er til að öllum þeim sem veita leyfi til framkvæmda vegna matsskyldra framkvæmda beri að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka afstöðu til álits um mat á umhverfisáhrifum hennar. Um leyfisveitingu fer að öðru leyti skv. 27., 36., sbr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. frumvarp um breytingu á þeim lögum sem lagt er fram samhliða frumvarpi þessu.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Um 17. gr.
Um 18. gr. (1. viðauka).
Um 19. gr. (2. viðauka).
Í a-lið er lögð til breyting varðandi tilkynningarskyldu á nýræktun skóga. Þar sem í gildi er skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt og leyfisveitingar vegna slíkrar framkvæmdar á 50 ha svæði eða stærra þykir ekki ástæða til þess að hún sé tilkynningarskyld vegna mats á umhverfisáhrifum nema þegar um er að ræða skógrækt á verndarsvæðum eins og er í gildandi lögum. Er því lagt til að tilkynna beri nýræktun skóga sem eru stærri en 50 ha að stærð þar sem ekki liggur fyrir staðfest skipulagsáætlun sem markar stefnu um skógrækt á viðkomandi svæði og leyfisveitingar vegna slíkra verkefna.
Í b-lið er lagt til að efnistaka þar sem fleiri en einn efnistökustaður ná til samans yfir 25.000 m 2 svæði eða stærra verði tilkynningarskyld sé um að ræða efnistöku vegna sömu framkvæmdar og á sama svæði. Lagt er til að ákvæðið verði þrengt þannig að slík efnistaka sé aðeins tilkynningarskyld sé um að ræða efnistöku á sama svæði. Um er að ræða sama svæði til að mynda vegna landfræðilegra aðstæðna, efnistöku úr sömu jarðmyndun eða úr sama árfarvegi. Það að efnistökustaðir ná til samans yfir framangreint svæði ber að skýra á þann hátt að taka beri tillit til sammögnunaráhrifa þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Sammögnun getur verið vegna sjónrænna áhrifa, umferðar, áhrifa á gróður á landi og áhrifa á lífríki áa þar sem ekki eru fyrir náttúrulegar hindranir milli efnistökusvæða svo sem eins og fossar og flúðir.
Í c-lið eru lagðar til breytingar til samræmis við c-lið 2. tölul. II. viðauka tilskipunar 97/11/EB þar sem slíkar framkvæmdir eru tilkynningarskyldar.
Þá er í d-lið lagt til að ákvæðið miðist við að vatnsorkuver 200 kW eða stærri verði tilkynningarskyld í stað 100 kW vatnsorkuvera áður. Á það hefur verið bent að viðmiðunin í lögunum sé óeðlilega lág.
Í e-lið er lagt til að geymsla jarðefnaeldsneytis á verndarsvæðum verði tilkynningarskyld hvort sem hún er ofan jarðar eða neðan en ekki eingöngu ofan jarðar eins og nú gildir.
Í f-lið er lagt til allur matvælaiðnaður sem tilgreindur eru í 7. tölul. verði eingöngu tilkynningarskyldur sé hann á verndarsvæði en að það sé ekki aðeins bundið við fiskimjöls- og lýsisverksmiðjur, sbr. h-lið. Þessi breyting leiðir til þess að tilkynningarskyldum framkvæmdum fækkar verulega verði frumvarp þetta að lögum.
Í g-lið er lagt til að þær framkvæmdir sem þar eru tilgreindar verði tilkynningarskyldar. Hér er um að ræða framkvæmdir sem falla undir a–c-liði 10. tölul. 2. viðauka tilskipunarinnar. Ekki eru settar stærðarviðmiðanir í tilskipuninni en rétt þykir að setja slíkar viðmiðanir hvað varðar a- og b-lið.
Í h-lið eru lagt til að allir flugvellir með minna en 2.100 m langa meginflugbraut verði tilkynningarskyldir en ekki einungis flugvellir á verndarsvæðum eins og nú gildir en það er til samræmis við d-lið 10. tölul. 2. viðauka laganna. Flugvellir sem eru með lengri en 2.100 m flugbraut eru hins vegar ávallt matsskyldir, sbr. 9. tölul. 1. viðauka laganna.
Þá er lagt til í i-lið að gildissvið g-liðar 10. tölul. verði útvíkkað, þannig að tilkynningarskylda vegna vatnsleiðslna utan þéttbýlis verði ekki bundin við það að þessar framkvæmdir séu á verndarsvæðum heldur að þær séu 10 km langar og grafnar niður. Hér er lögð til sama viðmiðun og fram kemur í b-lið 3. tölul. 2. viðauka.
Lagt er til í j-lið að tilkynningarskylda mannvirkja til að verjast rofi á strandlengjum verði bundin við slíkar framkvæmdir á verndarsvæðum skv. 3. viðauka og á svæðum á náttúruminjaskrá. Með því að miða tilkynningarskylduna við verndarsvæði og svæði á náttúruminjaskrá verður fækkað tilkynningum um fyrirhugaðar framkvæmdir, t.d. á hafnarsvæðum þar sem ljóst má telja að ekki séu líkur á neikvæðum umhverfisáhrifum. Hins vegar yrðu tilkynningarskyldar slíkar framkvæmdir á svæðum sem talið er vert að vernda, t.d. vegna fuglalífs eins og verið hefur.
Lagt er til í k- og l-lið að gildissvið i-liðar og j-liðar 10. tölul. verði útvíkkað þannig að tilkynningarskylda vegna vinnslu grunnvatns og tilflutningur grunnvatns verði ekki bundin við að þessar framkvæmdir séu á verndarsvæðum. Sama á við um mannvirki til að færa vatnslindir milli vatnasvæða.
Þá er lagt til í m-lið að skolphreinsistöðvar á svæðum á náttúruminjaskrá verði tilkynningarskyldar, auk þeirra sem eru á verndarsvæðum.
Um 20. gr.
Um 21. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum
um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.
Ekki verður séð að frumvarp þetta, verði það óbreytt að lögum, leiði til aukins kostnaðar fyrir ríkissjóð.
