Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 841. máls.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1291 — 841. mál.
um gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði á íslenskum fjölmiðlamarkaði.
Ásta R. Jóhannesdóttir, Jóhann Ársælsson.
Alþingi ályktar að skipa nefnd til að undirbúa löggjöf sem tryggi nauðsynlegt gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði á fjölmiðlamarkaði á Íslandi. Nefndin taki í störfum sínum mið af tilmælum ráðherranefndar Evrópuráðsins, nr. R (94) 13, um ráðstafanir til stuðnings gegnsæi á fjölmiðlamarkaði.
Nefndin athugi hvernig hægt sé að tryggja almenningi hlutlægar grundvallarupplýsingar um eignarhald á fjölmiðlum og rekstur þeirra. Hún taki afstöðu til þess hvort gera eigi slíka upplýsingagjöf að skilyrði við veitingu útvarpsleyfis þannig að upplýsingarnar séu uppfærðar reglulega og liggi alltaf fyrir.
Nefndin athugi hvernig hægt sé að stuðla að sem mestu sjálfstæði ritstjórnar gagnvart eigendum fjölmiðla, skoði hvort siðareglur um samskipti eigenda og ritstjórnar geti komið að haldi og hvort heppilegt væri að gera slíkar reglur að skilyrði útvarpsleyfis.
Nefndin taki við þessa athugun mið af lögmætum hagsmunum þeirra sem að fjölmiðli standa og gæti jafnvægis milli gagnsæis á fjölmiðlavettvangi annars vegar og hins vegar viðskiptafrelsis og viðskiptaleyndar, persónuverndar og verndar heimildamanna.
Nefndin hugi einnig að því hvort skýra þurfi eða efla valdheimildir stjórnvalda og eftirlitsstofnana við þær breytingar sem hún telur geta stuðlað að gagnsæi og ritstjórnarlegu sjálfstæði.
Nefndina skipi einn fulltrúi frá hverjum þingflokki. Að auki skipi Blaðamannafélag Íslands, félagsvísindadeild Háskóla Íslands, Neytendasamtökin, Ríkisútvarpið og útgáfufélögin Árvakur, Norðurljós og Íslenska sjónvarpsfélagið sinn fulltrúann hvert. Formaður nefndarinnar verði kjörinn úr hópi þeirra sem þingflokkar tilnefna.
Nefndin leggi tillögur fyrir Alþingi í formi skýrslu, frumvarps eða hvors tveggja eigi síðar en 1. október 2004.
Miklar umræður hafa orðið um þróunina á íslenska fjölmiðlamarkaðnum að undanförnu og hefur þar einkum borið á áhyggjum af einokun og fákeppni. Slíkar áhyggjur eru raunar ekki nýjar af nálinni og má nefna umræður um fákeppni á dagblaðamarkaði þegar Morgunblaðið tók að bera höfuð og herðar yfir önnur dagblöð fyrir tveimur til þremur áratugum, áhyggjur af því á níunda áratugnum að ljósvakaveldi í eigu einkaaðila gæti vaxið Ríkisútvarpinu yfir höfuð, og efasemdir á síðasta áratug vegna eignarhlutar prentmiðla í ljósvakamiðlum og öfugt. Slík umræða er eðlileg. Hætta er á því að einokun eða fákeppni skaði hæfni fjölmiðlanna til að sinna hlutverki sínu og grafi undan gildi þeirra með því að þeir sinni öðru
Prentað upp.
fremur hagsmunum eigenda sinna eða stjórnenda, m.a. í stjórnmálum og viðskiptum. Hlutverk fjölmiðlanna sem upplýsingaveitu, umræðuvettvangs og menningarmiðils er afar mikilvægt. Í nútímasamfélagi er heilbrigð fjölmiðlastarfsemi forsenda grundvallarmannréttinda og tjáningarfrelsis og að auki óhjákvæmileg flestu gangverki samfélagsins, í atvinnulífi, félagslífi, menntun, menningarstarfi o.s.frv. Því má ekki gleyma að íslensk fjölmiðlun er atvinnugrein sem veltir sennilega um og yfir 10 milljörðum kr. árlega, og starfsvettvangur um 1100 manna. Þessar tölur ná aðeins yfir fjölmiðlana sjálfa en ekki skyldar eða tengdar greinar, prentsmiðjur, auglýsinga- og hönnunarstofur, sjálfstæða framleiðendur sjónvarpsefnis o.s.frv.
Hlutverk almannavaldsins á sviði fjölmiðlunar er fyrst og síðast að setja almennar leikreglur þar sem gætt er réttar almennings til upplýsinga og tjáningarfrelsis ásamt því að skapa fjölmiðlafyrirtækjum svigrúm til blómlegs rekstrar. Í samfélagi okkar hljóta að vera gerðar miklar kröfur til fjölmiðla en slíkar kröfur eru að mati flutningsmanna einkum þrenns konar.
Í fyrsta lagi bera fjölmiðlar sérstaka samfélagslega ábyrgð. Þeir hafa ákveðnar lýðræðislegar skyldur, t.d. um málefnalega umfjöllun, öryggi við heimildaöflun og trúnað við heimildarmenn. Þeir þurfa að gæta réttar til andmæla og bera mikla ábyrgð gagnvart viðmælanda og þeim sem um er fjallað. Þeir hafa að auki þá skyldu að virða menningarlega fjölbreytni í samfélaginu.
Í öðru lagi þarf almenningi að vera ljóst hverjir það eru sem helst geta haft áhrif á fréttaflutning og almenna dagskrá í fjölmiðlunum. Því er eðlilegt að gera til þeirra kröfur um gagnsæi í eignarhaldi og rekstri umfram önnur fyrirtæki.
Í þriðja lagi verður ritstjórnarlegt sjálfstæði að vera svo tryggt sem unnt er. Þar er um að ræða sjálfstæði faglegrar ritstjórnar gagnvart sérstökum hagsmunum eigenda, annars konar aðstandenda eða auglýsenda, bæði hvað varðar fréttaflutning og aðra umfjöllun um stjórnmál, viðskipti, félagsmál, menningarlíf o.s.frv.
Fjölmiðlalöggjöf á Íslandi er fábrotnari en víðast annars staðar á Vesturlöndum. Í gildandi reglum um fjölmiðla hér á landi er einkum fjallað um fyrsta þáttinn af þeim þremur sem raktir voru að framan. Fyrir Alþingi liggja nú tvö lagafrumvörp þingmanna Samfylkingarinnar um vernd heimildamanna fjölmiðla en helsta markmið þeirra er að tryggja ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla. Með þessari þingsályktunartillögu er lagt til að vinna verði hafin að því að tryggja tvo síðarnefndu þættina sem nefndir voru hér að framan.
Flutningsmenn telja hins vegar ekki heppilegt að setja sérstök lög um að takmarka eignarhald á íslenskum fjölmiðlum, umfram þau ákvæði samkeppnislaga sem eiga við um fjölmiðla rétt eins og annan rekstur. Með takmörkun á eignarhaldi væri þrengt að fjölmiðlarekstri og starfsumhverfi í þeirri atvinnugrein settar sérstakar skorður hvað varðar aðgang að fjármagni. Þetta er í samræmi við niðurstöðu nefndar sem þáverandi menntamálaráðherra, Björn Bjarnason skipaði um endurskoðun á útvarpslögum árið 1996 en í nefndinni sátu Gunnlaugur Sævar Gunnlaugsson, formaður, Tómas Ingi Olrich, Páll Magnússon og Ásdís Halla Bragadóttir. Flutningsmenn telja að með skýrum lagareglum um gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði megi ná betri árangri án þess að skerða rekstrarskilyrði fjölmiðlafyrirtækjanna.
Lög og reglur um fjölmiðla á Íslandi.
Ákvæði um prentfrelsi voru sett í stjórnarskrár flestra ríkja í kjölfar frönsku mannréttindayfirlýsingarinnar 1789. Í stjórnarskrá fyrir Ísland frá árinu 1874 var kveðið á um prentfrelsi í 54. gr. og mælt fyrir um að hverjum manni væri frjálst að láta í ljós hugsanir sínar á prenti en þó yrði hann að ábyrgjast þær fyrir dómi. Þá var kveðið á um að ritskoðun og aðrar tálmanir fyrir prentfrelsi mætti aldrei lögleiða.
Ákvæði þetta stóð nær óbreytt í stjórnarskránni fram til ársins 1995. Við breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, var ákvæðið víkkað út og nær nú til tjáningarfrelsisins almennt enda höfðu gríðarlegar breytingar orðið á miðlun upplýsinga frá því að ákvæðið var upphaflega sett í stjórnarskrána. Af helstu lögum sem snerta fjölmiðla á Íslandi má nefna lög nr. 81/2003, um fjarskipti, lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, lög nr. 57/1956, um prentrétt, lög nr. 62/1994, um Mannréttindasáttmála Evrópu, útvarpslög, nr. 53/2000, lög nr. 53/2000, um Ríkisútvarpið, og samkeppnislög, nr. 8/1993. Ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífsins, lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, og upplýsingalög, nr. 50/1996, snerta einnig starfssvið fjölmiðla. Félagar Blaðamannafélags Íslands hafa siðareglur og úrskurðar siðanefnd félagsins í málum sem henni berast á grunni reglnanna. Þá eru til sérstakar vinnu- og siðareglur á einstökum fjölmiðlum, svo sem á fréttastofum RÚV og á fréttastofu Stöðvar 2 og Bylgjunnar. Ljóst er að margvíslegar lögfestar eða ólögfestar leikreglur gilda um fjölmiðla og þá starfsemi sem þar fer fram, einkum um ábyrgðarþátt hennar.
Lög um fjölmiðla á Vesturlöndum.
Ljóst er að íslenskt löggjafarvald hefur frá því að rekstur ljósvakamiðla var gefinn frjáls árið 1986 ekki séð ástæðu til að setja í lög ítarleg ákvæði um hverjir megi eiga og reka fjölmiðla, á hvaða forsendum, í hvaða tilgangi eða þá hvort staða þeirra á markaði sé yfirþyrmandi og þá hafa heldur ekki verið ákvæði um að opinbert þurfi að vera hvaða einstaklingar eiga fjölmiðlafyrirtæki.
Þegar litið er til annarra vestrænna ríkja sést að vilji til lagasetninga um fjölmiðlastarfsemi er mun ríkari þar en hjá Íslendingum. Markmið slíkra laga er oftast að tryggja fjölbreytni sem endurspeglar sögu, menningu og fjölbreytileika í hverju ríki. Forsendur laga um eignarhald eru þannig víðast hvar menningarlegar og félagslegar en ekki viðskiptalegs eðlis. Sú íslenska hefð að binda sem fæsta þætti fjölmiðlunar í lög kann því að skýrast að einhverju leyti af einsleitni þjóðarinnar og því að þær knýjandi menningarlegu forsendur sem fyrir hendi eru annars staðar hafa ekki þótt vera til staðar hér.
Nær alls staðar á Vesturlöndum er samkeppni á fjölmiðlamarkaði virk en virk samkeppni er forsenda blómlegrar fjölmiðlastarfsemi. Lög um gagnsæi og eignarhald hafa verið sett til að stuðla að fjölbreytni og koma í veg fyrir menningarlega eða félagslega mismunun en þeim hefur ekki verið beitt af viðskiptalegum ástæðum. Hvernig lög þessi eru síðan í hverju landi fyrir sig er mjög breytilegt. Víðast hvar eru meiri takmarkanir á eignarhaldi ljósvakamiðla en prentmiðla. Í Frakklandi og Kanada gilda t.d. lög sem takmarka eignarhald útlendinga á fjölmiðlum. Í Bretlandi, Bandaríkjunum, Noregi, Svíþjóð og víðar gilda lög sem takmarka möguleika eigenda prentmiðla á að eiga ljósvakamiðla og öfugt. Í Þýskalandi, Hollandi, Bretlandi, Noregi og víðar gilda lög sem sérstaklega er ætlað að vinna gegn samþjöppun á eignarhaldi í dagblöðum. Lög um gagnsæi á eignarhaldi fjölmiðla eru víða til, þar á meðal alls staðar á Norðurlöndum nema hér, í Bretlandi, Bandaríkjunum, Þýskalandi og víðar.
Íslenska hefðin.
Frelsi einstaklinga og fyrirtækja til að reka og eiga fjölmiðla er augljóslega meira hér á landi en víðast hvar annars staðar. Þar sem lagaumhverfi er á hinn bóginn mjög breytilegt frá einu landi til annars er erfitt að finna rök fyrir frekari lagaskipan hér á landi með því að benda til útlanda. Rökin fyrir frekari takmörkunum í lögum um íslenska fjölmiðla verða því að spretta af íslenskum aðstæðum. Slík rök gætu meðal annars verið að þróun síðustu ára hafi leitt til óeðlilegrar fábreytni í umfjöllun fjölmiðlanna, að hlutdrægni einkenni fréttaflutning og umfjöllun um samfélagsmál í íslenskum fjölmiðlum, að í umræðu um stjórnmál og skyld efni sé stjórnmálaviðhorfum eða lífsskoðunum mismunað, að vaxandi tilhneigingar gæti í fjölmiðlunum til félagslegrar og menningarlegrar mismununar. Væri um slíkt að ræða hefði fjölmiðla og stjórnvöld sannarlega borið af leið og eðlilegt væri að almannavaldið gripi til ráðstafana til að rétta kúrsinn, jafnvel þótt frjálslyndishefð okkar í þessum efnum yrði undan að láta.
Á íslenskum fjölmiðlamarkaði eru þrjú fyrirtæki nú sterkust: Árvakur, útgefandi Morgunblaðsins, Ríkisútvarpið með sjónvarpsstöð og tvær útvarpsrásir, og Norðurljós með tvö dagblöð, sjónvarpsstöð og nokkrar útvarpsrásir. Þar að auki má nefna þriðju sjónvarpsstöðina, Skjá einn, í örum vexti og tvö þokkalega öflug útgáfufyrirtæki tímarita. Hins vegar er staða Ríkisútvarpsins sterk, sterkari en þjóðarútvarpsins víðast í grannlöndunum. Ekki verður séð að þessi staða eignarhalds feli beinlínis í sér verulega hættu á einokun eða skaðlegri fákeppni. Dæmi Skjás eins og Fréttablaðsins á síðustu árum bera því vitni að nýliðun á sér stað í greininni án verulegra erfiðleika. Þróun á fjölmiðlavettvangi síðustu ár hefur hins vegar kallað á skýrari reglur um gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði í íslenskri fjölmiðlun. Staða almennings til að meta áhrif eignarhalds og rekstrarhagsmuna á fjölmiðlunina er síðri en áður og einnig er flóknara en að gera sér grein fyrir ritstjórnarsjálfstæði á fjölmiðlunum. Smæð samfélagsins og tiltölulega einfalt rekstrarform fjölmiðla hefur gert það að verkum að frá upphafi fjölmiðlunar á öndverðri 19. öld hefur íslenskur almenningur átt auðvelt með að gera sér grein fyrir áhrifum eigenda á efni í fjölmiðlunum og getað metið það með nokkurri vissu hvernig sjálfstæði ritstjórnar væri háttað á hverjum stað. Hér má m.a. nefna stöðu helstu fjölmiðlanna lengst af á 20. öld: Fjögur til fimm flokkspólitísk dagblöð og eitt ó- eða þverpólitískt Ríkisútvarp. Í þessari veröld má segja að það hafi verið einn af fáum kostum að neytendur höfðu nokkuð fullkomna yfirsýn um áhrif og tengsl milli fjölmiðla, flokka og fyrirtækja. Nú eru hins vegar aðrir tímar með flókinni rekstraruppbyggingu þar sem óljóst getur verið hvaða áhrif eigendur hafa, og stundum hverjir þeir eru, þar sem auglýsendur geta haft veruleg áhrif, og þar sem það getur verið snúið fyrir neytandann að meta ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Því kemur löggjöf um þessi efni nú til álita.
Ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Sjálfstæði á ritstjórnum er ekki hægt að fyrirskipa með lögum. Þar skipta mestu máli lýðræðishefð í samfélaginu annars vegar og hins vegar fagleg vinnubrögð og metnaður í blaðamannastétt. Þó geta skýrar reglur um gagnsæi í eignarhaldi og rekstri ásamt skýrum reglum um vernd heimildamanna stuðlað að ritstjórnarlegu sjálfstæðí. Mikilvægt er einnig að á þjóðarútvarpinu sé gengið á undan með góðu fordæmi í þessum efnum.
Ráðstöfun sem stuðlað getur að ritstjórnarlegu sjálfstæði er að eigandi og starfsmenn geri með sér samning þar sem kveðið er á um ritstjórnarsjálfstæði og samskiptareglur milli eiganda, rekstrarstjórnar og starfsmanna í fréttamennsku og dagskrárgerð. Slík samningsgerð tíðkast í nokkrum mæli í til að mynda í Austurríki, Belgíu, Noregi og Þýskalandi. (Sjá grein Jens Cavallins, „European Policies and Regulations on Media Concentration“ í veftímaritinu International Journal of Communications, Law and Policy (IJCLP Web-Doc 3-1-1998).) Eitt af verkefnum nefndarinnar sem þingsályktunartillaga þessi gerir ráð fyrir ætti að vera að kynna sér gagn af slíkum samningum og íhuga hvort gera ætti samning um ritstjórnarlegt sjálfstæði að skilyrði við veitingu útvarpsleyfis þar sem við á.
Hlutverk útvarpsréttarnefndar.
Samkvæmt c-lið 4. mgr. 6. gr. útvarpslaga, nr. 53/2000, skulu útvarpsstöðvar gera útvarpsréttarnefnd grein fyrir fyrirhugaðri dagskrárstefnu, svo og ef grundvallarbreyting verður á henni. Eðlilegt er að fela útvarpsréttarnefnd eftirlit með reglum um gagnsæi, og hugsanlegt er að fela henni einnig eftirlit með ritstjórnarlegu sjálfstæði á útvarps- og sjónvarpsstöðvum.
Þá telja flutningsmenn rétt að taka til skoðunar hvort sambærilegt stjórnvald og útvarpsréttarnefnd ætti að fjalla um málefni allra fjölmiðla eða treysta á að reglur sem fylgja þarf til að fá útvarpsleyfi móti smám saman einnig starfsvettvang prentmiðlanna.
Tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R (94) 13 frá 22. nóvember 1994
um aðgerðir til að stuðla að gagnsæi í fjölmiðlun.
Hinn 22. nóvember 1994 samþykkti ráðherranefnd Evrópuráðsins tilmæli um aðgerðir til að tryggja gagnsæi í fjölmiðlum.
Í tilmælum ráðherranefndarinnar kemur fram að fjölbreytni í fjölmiðlum sé nauðsynleg í lýðræðisþjóðfélagi og að samþjöppun á fjölmiðlamarkaði í einstökum ríkjum og á alþjóðlegum vettvangi hafi ekki aðeins jákvæð áhrif heldur geti einnig haft skaðleg áhrif á fjölbreytni fjölmiðla og sérkenni þeirra og kunni að gefa tilefni til aðgerða af hálfu stjórnvalda einstakra ríkja. Bent er á að upplýsingar um eignarhald og aðila sem líklegir séu til að hafa áhrif á sjálfstæði fjölmiðils séu nauðsynlegar til að stjórnvöld og eftirlitsstofnanir geti sinnt eftirliti með samþjöppun á fjölmiðlamarkaði. Þá er lögð áhersla á að gagnsæi á fjölmiðlamarkaði sé nauðsynlegt til að almenningur geti mótað sér skoðun á efninu sem tilteknir fjölmiðlar miðla til þeirra og minnt á að gagnsæi í fjölmiðlum er eitt af ákvæðum Evrópuráðssamningsins frá 1997 um sjónvarp án landamæra. Telur ráðherranefndin að huga ætti að frekari aðgerðum til að tryggja gagnsæi á fjölmiðlamarkaði og leyfa m.a. upplýsingamiðlun um slíkt milli aðildarríkja Evrópuráðsins, en telur að taka þurfi tillit til lögmætra hagsmuna allra aðila sem falla undir ákvæði um gagnsæi á fjölmiðlamarkaðnum. Lagði nefndin til að ríkisstjórnir Evrópuráðsríkjanna tækju til athugunar möguleika á að setja löggjöf sem tryggði gagnsæi á fjölmiðlamarkaði og auðveldaði upplýsingamiðlun milli Evrópuráðsríkja um þessi efni í samræmi við leiðbeiningarreglur í sex liðum sem fylgja tilmælunum.
Í greinargerð með tilmælunum er því m.a. haldið fram að tjáningarfrelsið og frjáls og hindrunarlaus miðlun upplýsinga og hugmynda án íhlutunar stjórnvalda sé hornsteinn lýðræðisins. Fjölbreytni í fjölmiðlun, þ.e. flóra óháðra fjölmiðla sem endurspegla ólíkar skoðanir og hugmyndir, sé nauðsynleg forsenda virks tjáningarfrelsis. Þá segir að gagnsæi í fjölmiðlun sé lykilatriði í að tryggja og styrkja þessa fjölbreytni. Bent er á að þróunin á fjölmiðlamarkaðnum hafi stefnt æ meir í þá átt að til verði margmiðlunarfyrirtæki sem eiga og reka fjölmiðla af öllum tegundum ásamt annarri starfsemi. Þannig ráði mörg þessara fyrirtækja yfir allri framleiðslu og dreifingu á efni frá upphafi til enda.
Hið flókna samspil ólíkra fyrirtækja innan slíkrar samsteypu gerir allt ógegnsærra og almenningur á stöðugt erfiðara með að átta sig á hver stendur að tilteknum fjölmiðli og tengslum hans við önnur fyrirtæki eða aðila. Gagnsæi í fjölmiðlun verður því enn meira aðkallandi eftir því sem tímar líða og tækninni fleygir fram.
Í leiðbeiningarreglunum með tilmælunum er einkum bent á sértækar lausnir til að styrkja gagnsæi í fjölmiðlun og fela reglurnar í sér leiðbeiningar um hvernig unnt sé að tryggja betri upplýsingar. Auðveldar þetta einstökum ríkjum að velja það sem best hentar á eigin markaði. Tekið er fram í greinargerðinni að aðgerðirnar þurfi í öllum tilfellum að teljast nauðsynlegar til að tryggja gagnsæið, að ekki skuli ganga lengra en þörf krefur og tekið skuli tillit til ólíkra tegunda fjölmiðla. Tilmælin og leiðbeiningarreglurnar fylgja tillögu þessari sem fylgiskjal.
Niðurlag.
Brátt eru liðin 10 ár frá því ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti tilmælin um gagnsæi í fjölmiðlun en á þeim tíma hafa íslensk stjórnvöld engar tillögur gert um hvernig brugðist skuli við þeim. Flutningsmenn telja að ekki þurfi að ráðast í stórfellda endurskoðun á löggjöf um fjölmiðla hér á landi til að tryggja gagnsæi í fjölmiðlun í samræmi við tilmæli Evrópuráðsins. Almennar reglur samkeppnislaga ættu að ná yfir athafnir markaðsráðandi fjölmiðlafyrirtækja en kanna þarf hvort styrkja þurfi heimildir samkeppnisyfirvalda til að afla upplýsinga, m.a. um eignarhald og tengsl fjölmiðils við aðra fjölmiðla og áhrifamenn. Gagnsæi í fjölmiðlun má ekki verða til að hefta þróun fjölmiðla á Íslandi. Meginmarkmiðið er að tryggja nauðsynlegar grunnupplýsingar um fjölmiðlana þannig að almenningur geti gert sér skýra grein fyrir því hver á hvaða fjölmiðil, hvernig rekstri hans er háttað og hverjir kunna að hafa áhrif á eða móta ritstjórnarstefnu, dagskrárstefnu, framsetningu og val efnis. Breytingar á fjölmiðlalöggjöf mega hins vegar aldrei leiða til neins konar ritskoðunar eða opinberra afskipta af ritstjórnar- eða útgáfustefnu einstakra fjölmiðla.
Fylgiskjal I.
Ráðherranefndin, skv. skilmálum b-liðar 15. gr í lögum Evrópuráðsins,
Telur að markmið Evrópuráðsins sé að ná fram aukinni samheldni milli aðildarríkja í þeim tilgangi að standa vörð um og gera að veruleika þær hugsjónir og grundvallarreglur sem eru sameiginleg arfleifð þeirra;
Minnist þess að fjölræði og fjölbreytni í fjölmiðlun er lýðræðislegu samfélagi brýn nauðsyn;
Minnist þess einnig að samþjöppun á fjölmiðlamarkaði á lands- og alþjóðavísu hefur ekki aðeins jákvæð, heldur einnig neikvæð áhrif á fjölræði og fjölbreytni í fjölmiðlun, sem kunna að gefa tilefni til aðgerða af hálfu stjórnvalda;
Vekur athygli á því að opinbert eftirlit með samþjöppun á fjölmiðlamarkaði byggist á því að lögbærar stofnanir eða yfirvöld búi yfir upplýsingum sem gera þeim kleift að átta sig á því hver hin raunverulega staða er varðandi eignarhald fjölmiðla og ennfremur að bera kennsl á utanaðkomandi aðila sem kynnu að hafa áhrif á sjálfstæði þeirra;
Leggja einnig á það áherslu að gegnsæi á fjölmiðlamarkaði er nauðsynlegt til þess að gera almenningi kleift að mynda sér skoðun um það vægi sem gefa ætti upplýsingum, hugmyndum og skoðunum sem dreift er af fjölmiðlum;
Minna á ákvæði um gegnsæi á fjölmiðlamarkaði sem er að finna í textum sem þegar hafa verið samþykktir innan Evrópuráðsins, einkum í 6. gr. Evrópusáttmála um sjónvarpssendingar yfir landamæri;
Telja að íhuga ætti frekari ákvæði í ljósi þeirrar þróunar sem getið er hér að framan í því skyni að tryggja gegnsæi á fjölmiðlamarkaði og greiða fyrir upplýsingaskiptum milli aðildarríkja í þessu skyni;
Minna á nauðsyn þess að standa vörð um réttindi og lögmæta hagsmuni allra þeirra sem gert er að gangast undir skyldur varðandi gegnsæi;
Taka mið af vinnu sem unnin hefur verið á öðrum vettvangi, einkum innan Evrópusambandsins;
Beina þeim tilmælum til stjórnvalda í aðildarríkjum að þau íhugi þann kost að taka upp í landsrétt ákvæði sem miða að því að tryggja eða stuðla að gegnsæi á fjölmiðlamarkaði og greiða fyrir upplýsingaskiptum milli aðildarríkja um þetta mál og líti í þeim efnum til þeirra ábendinga sem fylgja tilmælum þessum.
I. Almenn ákvæði um gegnsæi á fjölmiðlamarkaði.
1. ábending: Aðgangur almennings að upplýsingum um fjölmiðla
Almenningi ætti að veita aðgang með sanngjörnum og óhlutdrægum hætti að tilteknum grundvallarupplýsingum um fjölmiðla til að gera fólki kleift að mynda sér skoðun varðandi það vægi sem gefa ætti upplýsingum, hugmyndum og skoðunum sem dreift er af fjölmiðlum.
Miðlun þessara upplýsinga til almennings af hálfu fjölmiðla eða þeirra stofnana eða yfirvalda sem bera ábyrgð á að tryggja gegnsæi á fjölmiðlamarkaði ætti að vera með þeim hætti að virtur sé réttur og lögmætir hagsmunir þeirra sem sæta kröfum um gegnsæi. Sérstaka áherslu ætti að leggja á þörfina á því að sætta kröfuna um gegnsæi við grundvallarregluna um viðskipta- og atvinnufrelsi, svo og við kröfur um upplýsingavernd, trúnað um viðskiptaleyndarmál, nafnleynd heimildarmanna fjölmiðlanna og ritstjórnarleynd.
2. ábending: Skipti á upplýsingum um fjölmiðlagegnsæi milli landsbundinna stjórnvalda.
Stofnanir eða yfirvöld sem tilnefnd eru samkvæmt landslögum til þess að safna upplýsingum um gegnsæi fjölmiðla ættu að hafa heimild til þess að miðla slíkum upplýsingum til sambærilegra stofnana eða yfirvalda í öðrum aðildarríkjum eftir því sem leyfilegt er samkvæmt landslögum og alþjóðlegum samningum sem hvert ríki um sig er aðili að. Þar sem við á ætti miðlun upplýsinganna að vera háð yfirlýstu eða ætluðu samþykki viðkomandi aðila. Þessar hugsanlegu takmarkanir ætti að setja fram í landslögum og tilkynna með kerfisbundnum hætti til þeirra stofnana eða yfirvalda sem upplýsingunum er beint til.
Þær aðstæður sem líklegar eru taldar til þess að gefa tilefni til afhendingar þessara upplýsinga ætti að taka fram berum orðum í löggjöfinni og einnig ætti í öllum beiðnum um aðgang að upplýsingunum af hálfu stofnana eða yfirvalda annarra aðildarríkja að tilgreina ástæðurnar fyrir beiðninni.
Ákvæðin sem miða að því að heimila afhendingu upplýsinga ætti að orða með þeim hætti að tekið sé tillit til allra hugsanlegra reglna varðandi trúnaðarskyldur starfsmanna viðkomandi stofnana og yfirvalda og afhendingu upplýsinga til erlendra stjórnvalda. Ef þörf krefur ætti að aðlaga ákvæðin þannig að slík upplýsingaskipti verði möguleg.
II. Sértækar aðgerðir sem kunna að tryggja gegnsæi fjölmiðla á sviði útvarps.
3. ábending. Upplýsingagjöf við veitingu leyfa til útvarpsreksturs.
Gegnsæi varðandi umsóknir um leyfi til nýtingar útvarpsþjónustu má tryggja með því að setja í landslög ákvæði sem skylda umsækjendur um leyfi til hljóðvarps- eða sjónvarpsreksturs til þess að veita þeirri stofnun eða yfirvaldi, sem umboð hefur til þess að heimila rekstur þjónustunnar, upplýsingar sem eru tiltölulega víðtækar og allnákvæmar að innihaldi. Upplýsingunum sem gera mætti kröfu um að afhentar séu má skipta í þrjá flokka:
– Fyrsti flokkur: Upplýsingar um þá einstaklinga eða lögpersónur sem koma að fyrirtækinu sem ætlað er að reka þjónustuna og um eðli og umfang þátttöku hvers þessara einstaklinga eða lögpersóna, hvers um sig, í viðkomandi fyrirtæki.
– Annar flokkur: Upplýsingar um eðli og umfang hagsmuna nefndra einstaklinga og lögpersóna í öðrum fjölmiðlum eða fjölmiðlafyrirtækjum, jafnvel í öðrum atvinnugreinum;
– Þriðji flokkur: Upplýsingar um aðra einstaklinga eða aðila sem líklegt er að muni hafa veruleg áhrif á dagskrárstefnu útvarpsþjónustunnar með því að leggja af mörkum fjármuni af einhverju tilteknu tagi, sem tilgreina ætti með skýrum hætti í verklagsreglum um leyfisveitingarferlið, til þjónustunnar eða til þeirra einstaklinga eða lögpersóna sem koma að rekstri hennar.
4. ábending: Upplýsingagjöf eftir veitingu leyfis til útvarpsreksturs.
Gegnsæi varðandi rekstur útvarpsþjónustu má tryggja með því að setja í landslög ákvæði sem skylda einstaklinga eða lögpersónur sem reka útvarpsþjónustu til þess að veita stofnuninni eða yfirvaldi, sem veitti leyfi til reksturs þjónustunnar, upplýsingar sem geta verið mismunandi víðtækar og nákvæmar.
Upplýsingunum, sem kunna að vera afhentar, má skipta í tvo meginflokka:
– upplýsingar sem miða að því að gera grein fyrir breytingum sem orðið hafa á rekstri þjónustunnar að því er varðar þá þrjá upplýsingaflokka sem getið er hér að framan;
– upplýsingar sem varða aðra upplýsingaflokka sem tengjast rekstri þjónustunnar eftir að hann er þegar hafinn.
5. ábending: Starfsemi stofnunarinnar eða yfirvaldsins sem falið er að tryggja gegnsæi í rekstri útvarpsþjónustu.
Hlutverk og völd stofnananna eða yfirvaldanna sem falið er að tryggja gegnsæi í rekstri útvarpsþjónustu ætti að skilgreina með skýrum hætti í landslögum. Stofnanir þessar og stjórnvöld ættu að hafa þau völd og úrræði sem nauðsynleg eru til þess að tryggja árangur af starfi þeirra en tryggja jafnframt virðingu fyrir rétti og lögmætum hagsmunum þeirra stofnana eða yfirvalda sem skylt er að veita upplýsingar. Þeim ætti að vera mögulegt, þar sem við á, að kalla eftir aðstoð annarra landsbundinna yfirvalda eða stofnana og jafnvel sérfræðilegri ráðgjöf annarra einstaklinga eða stofnana.
Stofnanir eða yfirvöld sem fá í hendur upplýsingar frá umsækjendum um leyfi til útvarpsreksturs og þeir aðilar sem stjórna þessum stofnunum ættu að hafa möguleika til þess að leggja hluta af upplýsingunum fyrir tiltekna samfélagshópa, enda kann samráð við slíka hópa að vera nauðsynlegt til þess að viðkomandi stofnanir eða yfirvöld geti gegnt hlutverki sínu.
III.
6. ábending. Sértækar aðgerðir sem kunna að tryggja gegnsæi fjölmiðla á sviði blaðaútgáfu.
Gegnsæi á sviði blaðaútgáfu má tryggja með því að setja í landslög ákvæði sem skylda blaðaútgáfufyrirtæki til þess að veita tilteknar upplýsingar sem kunna að vera mismunandi víðtækar og nákvæmar að innihaldi.
Upplýsingunum sem gera má kröfu um að afhentar séu má skipta í fimm flokka:
– Fyrsti flokkur: Upplýsingar um hvaða einstaklingar eða lögpersónur koma að útgáfuþætti blaðaútgáfufyrirtækis og um eðli og umfang þátttöku hvers þessara einstaklinga eða aðila í útgáfunni.
– Annar flokkur: Upplýsingar um hagsmuni í öðrum fjölmiðlum af hálfu blaðaútgáfunnar eða einstaklinganna eða aðilanna sem að henni standa;
– Þriðji flokkur: Upplýsingar varðandi þá einstaklinga eða aðila, aðra en þá sem koma með beinum hætti að blaðaútgáfunni, sem líklegir eru til þess að hafa veruleg áhrif á ritstjórnarstefnu blaðanna sem þeir stjórna;
– Fjórði flokkur: Upplýsingar um hvers kyns yfirlýsingar um annað hvort ritstjórnarstefnu eða pólitíska afstöðu dagblaða og rita;
– Fimmti flokkur: Upplýsingar varðandi fjárhagslega afkomu útgáfufyrirtækisins og dreifingu blaða þess.
Fylgiskjal II.
Jóhann Hauksson,
dagskrárstjóri Rásar 2
og forstöðumaður landshlutastöðva RÚV:
Á vegum Alþingis og ríkisstjórnar er nú sérstaklega fjallað um það hvort reisa beri skorður við samþjöppun á eignarhaldi fjölmiðla. Álitamálin í þessu efni hafa m.a. komið fram í tillögu nokkurra þingmanna til þingsályktunar um skipun nefndar sem fjalla á um starfsumgjörð fjölmiðla. Þar er spurt hvort þörf sé á að sporna með lagaákvæðum eða öðrum hætti gegn óæskilegri samþjöppun á fjölmiðlamarkaði. Hvort sporna þurfi gegn því að sömu aðilar geti í senn átt áhrifamikla prent- og ljósvakamiðla. Jafnframt er spurt hvort ástæða sé til að takmarka eignarhlut manna í fjölmiðlum sem jafnframt eru voldugir í öðrum greinum viðskipta.
Eitt af síðustu verkum fráfarandi menntamálaráðherra Tómasar Inga Olrich var að skipa nefnd um eignarhald á fjölmiðlum. Nefndin á að skila greinargerð til núverandi menntamálaráðherra um það hvort tilefni sé til að setja sérstaka löggjöf um eignarhald á fjölmiðlum. Nefndinni er einnig falið að semja frumvarp að slíkri löggjöf verði það niðurstaða ráðherra að hennar sé þörf.
Þá hefur viðskiptaráðherra ákveðið að skipa nefnd sem fjalla á um umhverfi íslensks viðskiptalífs og hvernig bregðast megi við aukinni samþjöppun. Þar eð rekstur fjölmiðla er í engu frábrugðinn venjulegum rekstri fyrirtækja hlýtur nefnd viðskiptaráðherra einnig að fjalla um rekstrarumhverfi þeirra.
Þótt færa megi rök fyrir því að ástæðulaust sé að skipa tvær nefndir um samþjöppun á fjölmiðlamarkaði og eina um samþjöppun í viðskiptalífinu (rétt eins og fjölmiðlar séu ekki hluti viðskiptalífsins) er einnig hægt að færa rök fyrir því að taka skuli á málefnum fjölmiðla sérstaklega þar sem þeir gegna lykilhlutverki í þágu þjóðfélagslegrar umræðu, lýðræðis og tjáningarfrelsis.
Hér er sem sagt um þrjár aðskildar nefndir að ræða, þar af tvær sem snúa sérstaklega að eignarhaldi fjölmiðla.
Viðskiptafrelsi, tjáningarfrelsi og lýðræði.
Árið 1996 skilaði nefnd á vegum menntamálaráðherra skýrslu um endurskoðun á útvarpslögum. Nefndin var skipuð af Birni Bjarnasyni, þáverandi menntamálaráðherra. Í henni sátu Tómas Ingi Olrich (formaður), Gunnlaugur Sævar Gunnlaugsson, Páll Magnússon og Ásdís Halla Bragadóttir.
Tillögur nefndarinnar eru fjölmargar og snerta að vísu einvörðungu ljósvakamiðla. Ein tillagan er svohljóðandi: „Ekki verði sett sérstök lög um takmarkanir á eignarhaldi í ljósvakamiðlum. Líta skal á útvarpsrekstur sem hvern annan atvinnurekstur og skulu almenn samkeppnislög gilda um ljósvakamiðla eins og aðrar atvinnugreinar“ (tillaga 1.11.1., bls. 13 – Skýrsla starfshóps um endurskoðun á útvarpslögum – 1996).
Starfshópurinn vísar til þess að útvarpsréttarnefnd hafi markað þá stefnu að líta beri á útvarpsrekstur sem hvern annan rekstur sem ekki eigi að lúta sértækum reglum – til að mynda um eignarhald – heldur almennum samkeppnislögum. (Skýrsla starfshóps … bls. 70).
Ástæða er til að benda sérstaklega á rök starfshópsins sem fram koma í kafla um samþjöppun eignarhalds einkarekinna ljósvakamiðla. Starfshópurinn vill varðveita það frelsi sem lögin frá 1985 fólu í sér, en þau kveða á um lýðræðislegar leikreglur, tjáningarfrelsi og óhlutdrægni í starfi útvarpsstöðva. „Séu þessi atriði tryggð verður hlutfall eignarhalds síður að alvarlegu vandamáli“ (bls. 68).
Starfshópurinn undirstrikar beinlínis að lög um takmörkun á eignarhaldi hafi oftar en ekki skapað glundroða. „Það hefur reynst fremur auðvelt að fara í kringum slík lög, eftirlit kostnaðarsamt og þó að þeim sé ætlað að vernda athafnafrelsi og hlutleysi, virðast þau stundum hafa skert athafnafrelsið á ósanngjarnan hátt og jafnvel beinst að einstökum aðilum“ (sama bls. 68).
Í Fréttablaðinu 2. janúar 2004 segir Birgir Guðmundsson, aðjúnkt við Háskólann á Akureyri, en hann kennir m.a. fjölmiðlafræði við þann háskóla: „Þessi umræða er ekki séríslensk, heldur alþjóðleg. Í hinni alþjóðlegu umræðu eru það lýðræðisrökin sem skipta máli, spurningin um að tryggja eðlileg skoðanaskipti og sem mesta fjölbreytni í fjölmiðlum. Það getur verið mjög flókið mál. Fjölmiðlar eru fyrirtæki og þurfa að hafa tryggar rekstrarforsendur, sem margir eigendur segja að náist aðeins með samþjöppun eignarhalds og hagræðingu. Skorður við samþjöppun gætu þannig beinlínis leitt til minni fjölbreytni.“
Árið 1991 voru íslensk dagblöð 6 að tölu, þ.e. Alþýðublaðið, Dagur, DV, Morgunblaðið, Tíminn og Þjóðviljinn. Í árslok 2003 voru dagblöðin einungis 3, Morgunblaðið, Fréttablaðið og DV. Tvö síðarnefndu blöðin höfðu þá glímt við alvarlega fjárhagserfiðleika en komist í endurnýjun lífdaga með nýjum eigendum. Þróunina á dagblaðamarkaði má að miklu leyti rekja til a) breytinga á öðrum sviðum fjölmiðlunar en dagblaðaútgáfu, b) breytinga á sviði stjórnmála og tengslum stjórnmálaflokka við blaðaútgáfu og c) vandkvæða varðandi fjármögnun og rekstur dagblaða (Media Trends 2001, bls. 230). Nú má vitanlega spyrja hvort þessi umskipti á 12 undanförnum árum geti talist þróun í átt til fákeppni og hvort sú þróun hafi dregið úr fjölbreytni. Eru ekki aðrir þróunarstraumar að verki í fjölmiðlun sem vísa í þveröfuga átt, t.d. vaxandi notkun netmiðla og aukið framboð á ljósvakanum?
Ragnar Karlsson, Þorbjörn Broddason og Hilmar Thor Bjarnason segja í greinargerð um íslenska fjölmiðla í Media Trends 2001: „Fall Sovétríkjanna og vaxandi gengi Bandaríkjanna sem heimsveldis í kjölfarið leiddi óhjákvæmilega til endurskoðunar flokkspólitískrar hugmyndafræði. Dagar flokkspólítískra dagblaða voru þar með taldir. Í ljós kom að hjá tæplega 300 þúsund manna einsleitri þjóð var ekki lengur spurn eftir fimm til sex dagblöðum, sem beittu áþekkum grundvallarreglum faglegrar blaðamennsku.“ (Media Trends 2001, bls. 230.)
Eru ríkjandi leikreglur nauðsynlegar en ekki nægjanlegar?
Sjálfsagt er að skoða starfsumgjörð og hræringar á fjölmiðlamarkaði nú um stundir. Er þá átt við fjölmiðlamarkað í mjög víðum skilningi m.a. framboð og áhrif innlendra og erlendra fjölmiðla hér á landi m.t.t. áhrifa, eignarhalds, fjölbreytileika, lýðræðis og tjáningarfrelsis.
Nauðsynlegt er að halda því til haga að leikreglur ríkja á mörgum sviðum er snerta fjölmiðla og fjölmiðlun, sumar þeirra lögfestar. Má nefna eftirfarandi: Atvinnu- og athafnafrelsi í viðskiptum er lögvarið, m.a. í stjórnarskránni, í samkeppnislögum eru skorður reistar við fákeppni, einokun og ólögmætum viðskiptaháttum, tjáningar- og ritfrelsi er tryggt í stjórnarskránni, upplýsingalög greiða aðgang þegnanna að upplýsingum með formlegum hætti, réttur einstaklinga og lögaðila gagnvart meiðandi ummælum er tryggður í almennum hegningarlögum.
Blaðamannafélag Íslands tekur mið af siðareglum, sem eiga sér m.a. hliðstæðu í reglum RÚV um fréttaflutning.
Ýmis ákvæði útvarpslaga frá 1985 veita nokkrar tryggingar gegn áhrifum samþjöppunar á fjölmiðlamarkaði (á við um ljósvakamiðla).
Í mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna er kveðið á um rétt manna til að afla og miðla upplýsingum og skoðunum og rétt til að taka við upplýsingum og skoðunum.
Spyrja má t.d. hvort unnt sé að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun með nýrri lagasetningu. Er það hægt fremur en að tryggja hagvöxt með lagasetningu? Hvaða hlutverk ætla stjórnvöld Ríkisútvarpinu í því sambandi? Er af einhverju viti hægt að tryggja sjálfstæði frétta- og blaðamanna gagnvart eigendum fjölmiðlanna?
100 ára áhyggjur af ítökum kaupsýslumanna.
Því fer fjarri að áhyggjur af hugsanlegum áhrifum fyrirtækja og kaupsýslumanna í fjölmiðlum séu nýjar af nálinni. Fjölmiðlar geta unnið gegn ríkjandi þjóðfélagsskipan, valdakerfi, verðmætamati og heimsmynd. Rannsóknir sýna hins vegar að venjulega er samhljómur milli verðmætamats eða heimsmyndar almennings og fjölmiðlanna. Fyrir þessu eru gildar ástæður sem tengjast grundvelli efnahagslífsins. Rekstrarskilyrði fjölmiðla eru nefnilega ekkert frábrugðin skilyrðum til að reka önnur fyrirtæki. Að ríkisfjölmiðlum undanskildum eru flestir fjölmiðlar algerlega háðir auglýsingatekjum og/eða áskriftartekjum. Af þessum sökum líta margir fræðimenn svo á að sjálfstætt áhrifavald fjölmiðla sé takmarkaðra en ætla mætti enda séu fjölmiðlar ekki sjálfstætt hreyfiafl gagnvart öðrum stofnunum samfélagsins. (K. Nordenstreng, bls. 193) – Árið 1924 ritaði dr. Guðmundur Finnbogason í bók sinni Stjórnarbót: „Auglýsingar eru orðnar lífsnauðsyn viðskiptanna og blöð eru auðvitað því betri og eftirsóttari auglýsingatæki sem þau eru víðlesnari. Þarna byrjar þá kapphlaupið um hylli lesendanna. Og þar með um auglýsingarnar, sem eru eina gróðavonin fyrir útgefendur blaðanna. En þá er um leið komin freistingin annars vegar að bjóða það eitt sem gengur í fólkið, hins vegar að styggja ekki þá sem mest og best auglýsa í blöðunum, en það eru auðmennirnir, stórlaxarnir í iðnaði og verslun. Þegar þessa er gætt þá er ekki furða þó að hliðið verði þröngt og vegurinn mjór fyrir sannleikann í dálkum blaðanna og að þeim veitist örðugt að þjóna tveimur herrum, guði og mammoni“ (Guðmundur Finnbogason 1924, bls. 138).
10 milljarða króna auglýsingamarkaður.
Nú um stundir eru „auðmennirnir, stórlaxarnir í iðnaði og verslun“ fleiri og auðugri en árið 1924. Með tilkomu ljósvakamiðla, nýrrar tækni og lækkandi stofn- og rekstrarkostnaði útvarpsstöðva hefur framboð margfaldast, einnig erlendis frá. Fjölbreytnin er meiri nú en oftast áður enda meira til skiptanna, því auglýsingamarkaðurinn íslenski velti á tíunda milljarði króna árið 2002 (auglýsingar í útvarpi að hluta áætlaðar). Dagblöð hafa komið og farið á íslenskum dagblaðamarkaði en lengst af var aðeins rúm fyrir 2 til 3 dagblöð sem nærðust einvörðungu á auglýsingatekjum og áskrift. Þar hafði Morgunblaðið yfirburðastöðu áratugum saman. Færa má rök fyrir því að góður samhljómur hafi verið milli stefnu blaðsins og borgaralegra gilda og jafnvel beinna viðskiptahagsmuna stærstu auglýsendana. Áratugum saman þótti stjórnvöldum ekki ástæða til að reisa skorður við einokun eða samþjöppun á fjölmiðlamarkaði þótt fjölbreytni hafi verið minni, færri dagblöð hafi verið rekin einvörðungu fyrir auglýsingafé og áskrift og Ríkisútvarpið hafi haft skýra einokunarstöðu.
Vandinn er utan fjölmiðlanna, ekki innan þeirra.
Upplýsing er eitt meginmarkmið fjölmiðla. Enda samrýmist það vel viðteknum lýðræðishugsjónum. Upplýsing er talin forsenda skynsamlegrar hegðunar á markaði og eykur lýðræðisvitund. Jean Piaget, einn merkasti þekkingar- og þróunarsálfræðingur síðustu aldar, heldur því fram, að eitt helsta markmið menntunar sé að rækta eða móta gagnrýna hugsun, sem leiti eftir sönnunum og taki ekki viðstöðulaust við öllu sem henni er rétt. „Mesta hætta nútímans er fólgin í slagorðum, hópskoðunum og fullmatreiddum hugsanabrautum. Sérhver maður verður að geta andæft eða gagnrýnt sem einstaklingur og kunna að skilja milli þess sem unnt er að sanna og hins sem aldrei verður sannað“ (Jean Piaget). – Auðvelt er að heimfæra þessi orð upp á fjölmiðla og gera þau að faglegu markmiði blaða- og fréttamanna og raunar allra sem starfa í fjölmiðlum.
Hræringar í viðskiptalífi geta varla einar og sér kallað á sérstaka lagasetningu sem takmarkar eignarhald á fjölmiðlum. Margt bendir til að fjölmiðlar hafi á undanförnum árum þróast til aukins sjálfstæðis og hafi meira sjálfstraust en áður. Þetta aukna sjálfstæði er líkast til samofið meiri fagmennsku, aukinni menntun og reynslu frétta-, blaða- og dagskrárgerðarmanna og gagnrýnna viðhorfi þeirra til viðfangsefna en áður. Fjölmiðlar í íslensku upplýsingasamfélagi eru m.ö.o. faglegri en þeir voru og hver fjölmiðill finnur sinn stíl og áherslur í andrúmslofti samkeppninnar. Áhyggjur af fækkun miðla og aukinni samþjöppun á fjölmiðlamarkaði eru af þessum sökum nær ástæðulausar þótt tilefni til umræðu séu næg á miklu ólgu- og breytingaskeiði í íslenskum stjórnmálum og viðskiptalífi. Enn er til að mynda ekki ljóst hvort í bráð og lengd sé rekstrargrundvöllur fyrir þremur dagblöðum á íslenskum markaði, þar af einu sem dreift er ókeypis til lesenda. Yfirgnæfandi líkur eru á því að fákeppni verði ríkjandi í rekstri ljósvakamiðla hér á landi, hvort sem staða Ríkisútvarpsins verður óbreytt eður ei.
Leiða má líkum að því að átök um eignarhald og mögulega samþjöppun á fjölmiðlamarkaði nú um stundir standi í beinu sambandi við átök á öðrum sviðum viðskiptalífsins sem og á vettvangi stjórnmálanna. Hjaðni þau átök má búast við að einnig dragi úr átökum um eignarhald og samþjöppun á afar litlu málsvæði íslensks fjölmiðlamarkaðar. Einnig má færa rök fyrir því að samþjöppun og fákeppni á fjölmiðlamarkaði sé engu meiri nú en oftast áður á tímabilinu frá 1985 þegar einokun Ríkisútvarpsins á ljósvakanum var afnumin. Færa má rök fyrir því að fjölbreytnin sé meiri og valfrelsi notenda meira. Peninga- og athafnamenn sem og fyrirtæki eða fyrirtækjasamsteypur munu áfram sjá sér hag í því að leggja fé í fjölmiðlun svo fremi sem gildandi leikreglur samkeppninnar verða í heiðri hafðar. Það geta fyrirtæki og einstaklingar gert með tvennu móti í það minnsta; annars vegar með því að gerast hluthafar í fjölmiðli (miðlum) og þar með orðið beinir eigendur. Hins vegar geta þeir að vild ráðið kaupum á auglýsingum þótt vitanlega hljóti þeir að taka mið af því hversu víðlesin dagblöð eru ellegar hversu mikið er hlustað eða horft á sjónvarp og útvarp.
Heimildir:
1. Tómas Ingi Olrich, Gunnlaugur Sævar Gunnlaugsson, Páll Magnússon og Ásdís Halla Bragadóttir: Skýrsla starfshóps um endurskoðun á útvarpslögum – Menntamálaráðuneytið 1996.
2. Menntamálaráðuneytið: Skipun nefndar um eignarhald í fjölmiðlun – fréttatilkynning 19. des. 2003.
3. Ragnar Karlsson, Hilmar Thor Bjarnason og Þorbjörn Broddason: The Icelandic Media landscape – í Media Trends 2001 in Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden. Ritstj.: Ulla Carlsson og Eva Harrie (Noricom – Göteborg University 2001).
4. Birgir Guðmundsson aðjúnkt HA: Skotgrafarpólitíkin – Fréttablaðið 2. jan. 2004.
5. Jean Piaget. Ginsburg & Opper: Piaget's Theory of Intellectual Development, 3. útg. 1987 – Prentice Hall.
6. Jóhann Hauksson (ritstj.): Hugur ræður hálfri sjón – Um fræðastörf Dr. Guðmundar Finnbogasonar, Háskólaútgáfan 1997 (Tilvitnun í Stjórnarbót er að finna í þessu riti.).
7. Nordenstreng, Kaarle: Kommunikationsteori – AWE/Gebers 1977.
Fylgiskjal III.
Menntamálaráðuneytið:
11.1 Yfirlit og álit
Aukið frjálsræði á ljósvakamarkaði og fjölgun útvarpsstöðva hafa valdið vaxandi áhyggjum ráðamanna í Evrópu af samþjöppun eignarhalds á ljósvakamiðlum og fjölmiðlum almennt. Af þeim sökum hafa frá árinu 1986 verið sett margvísleg lög á þessu sviði í mörgum ríkjum Vestur-Evrópu sem öll hafa það að markmiði að takmarka möguleikann á samþjöppun eignarhalds, samstíga auknu frelsi í fjölmiðlun. Í grófum dráttum hefur löggjöf í þeim ríkjum, sem sett hafa sérstök lög um eignarhald fjölmiðla, 89 skipst í fjóra höfuðflokka.
* Takmörkun eignar í fleiri en einum fjölmiðli á sama sviði.
* Takmörkun möguleika á því að eiga fleiri en einn fjölmiðil á hverju sviði fjölmiðlunar (svo sem útvarp, sjónvarp, dagblöð og tímarit).
* Skorður settar við mögulegri hámarkseign í ljósvakamiðli eða áhrifum meiri hluta á stefnu miðils.
* Stuðlað að því að unnt sé að fylgjast með því að ofangreindum úrræðum sé fylgt.
Danska þingið hefur kveðið svo á um í lögum, að skilyrði þess að fá heimild til að reka svæðisbundið hljóðvarp eða sjónvarp, sé að umsækjandi starfræki aðeins fyrirtæki þeirrar tegundar. Þó er unnt að gefa dagblöðum leyfi til þess að eiga aðild að svæðisbundnu hljóðvarpi eða sjónvarpi.
Norðmenn hafa ekki lagaákvæði um takmörkun eignarhalds í blöðum en í gildi eru takmörkunarákvæði um ljósvakamiðla. Samkvæmt þeim má enginn einstaklingur eða fyrirtæki eiga meira en tuttugu af hundraði í útvarpsfélagi. Reglur um svæðisbundið útvarp hafa ákvæði sem takmarka möguleika á samþjöppun eignarhalds svo og ákvæði sem þrengja eignaraðild dagblaða að slíkum stöðvum. Samkvæmt norskum lögum er fjölmiðlafyrirtækjum (dagblöðum o.s.frv.) bannað að reka svæðisútvarp en mega þó eiga allt að 40 prósent hlut í slíkum fyrirtækjum.
Svíar hafa ekki sett lagaákvæði um takmörkun eignarhalds, heldur gilda almenn samkeppnislög í þessum efnum. Þeim virðist ekki hafa verið beitt til þess að hindra samþjöppun eignarhalds.
Í útvarpslögum frá árinu 1985 eru ekki nein ákvæði sem miða að takmörkun eignarhalds í ljósvakamiðlum eða fyrirskipa slíkar takmarkanir beint, ef frá er talin önnur málsgrein þriðju greinar laganna, sem einskorðar hámarkseign erlendra aðila í útvarpsrekstri hérlendis við tíu prósent. 90 Þegar litið er til þeirra breytinga sem hafa átt sér stað á íslenska ljóvakamarkaðinum undanfarin ár — og þeirrar staðreyndar að nú þegar er um að ræða nokkra samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlasviðinu í heild — vaknar sú spurning hvort löggjafinn hér eigi að fara að dæmi margra annarra Evrópuríkja og takmarka eignaraðild að ljósvakamiðlum (fjölmiðlum) með lögum.
Ekki skal kveða sérstaklega á um takmörkun eignarhalds í ljósvakamiðlum í útvarpslögum. Þrátt fyrir aukið frelsi og grósku í ljósvakaiðnaðinum, ber ekki brýna nauðsyn til þess að fylgja þeirri þróun eftir með hertum reglum um eignarhald. Þvert á móti skal leitast við að varðveita það frelsi sem lögin frá 1985 fólu í sér. Þau lög kveða á um lýðræðislegar leikreglur, tjáningarfrelsi og óhlutdrægni 91 í starfi útvarpsstöðva. Séu þessi atriði tryggð verður hlutfall eignarhalds síður að alvarlegu vandamáli.
Þessi skoðun er og sett fram í ljósi þeirrar staðreyndar að lög af þessu tagi hafa í nágrannalöndunum oftar en ekki orsakað nokkurn glundroða. Það hefur reynst fremur auðvelt að fara í kringum slík lög, eftirlit kostnaðarsamt og þó að þeim sé ætlað að vernda athafnafrelsi og hlutleysi, virðast þau stundum hafa skert athafnafrelsið á ósanngjarnan hátt og jafnvel beinst gegn einstökum aðilum. 92
Auk þess hefur útbreiðsla útvarpstækni og lækkun bæði stofn- og rekstrarkostnaðar dregið mjög úr sérstöðu ljósvakaiðnaðarins, sem áður var aðeins á færi stórfyrirtækja og hins opinbera. Í ljósi þessa dregur úr réttmæti þeirrar skoðunar, að taka þurfi þennan rekstur öðrum og fastari tökum en annan atvinnurekstur.
Ákjósanlegra er að samkeppni á ljósvakamarkaði og starfsemi ljósvakamiðla í heild lúti sömu almennu leikreglum og aðrar atvinnugreinar í landinu. Í þessu sambandi skal eignarhald og starfsemi útvarpsstöðva falla undir almenn ákvæði samkeppnislaga um einokun og fákeppni þótt ef til vill sé nauðsynlegt að aðlaga þau lög betur aðstæðum ljósvakans. 93 Til að mynda væri mögulegt að styrkja með einhverjum hætti lagalega framkvæmd við úthlutun útvarpsleyfa þannig að stuðlað verði að fjölbreytni og samkeppni.
130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1291 — 841. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði á íslenskum fjölmiðlamarkaði.
Flm.: Bryndís Hlöðversdóttir, Ásgeir Friðgeirsson, Mörður Árnason,
Ásta R. Jóhannesdóttir, Jóhann Ársælsson.
Alþingi ályktar að skipa nefnd til að undirbúa löggjöf sem tryggi nauðsynlegt gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði á fjölmiðlamarkaði á Íslandi. Nefndin taki í störfum sínum mið af tilmælum ráðherranefndar Evrópuráðsins, nr. R (94) 13, um ráðstafanir til stuðnings gegnsæi á fjölmiðlamarkaði.
Nefndin athugi hvernig hægt sé að tryggja almenningi hlutlægar grundvallarupplýsingar um eignarhald á fjölmiðlum og rekstur þeirra. Hún taki afstöðu til þess hvort gera eigi slíka upplýsingagjöf að skilyrði við veitingu útvarpsleyfis þannig að upplýsingarnar séu uppfærðar reglulega og liggi alltaf fyrir.
Nefndin athugi hvernig hægt sé að stuðla að sem mestu sjálfstæði ritstjórnar gagnvart eigendum fjölmiðla, skoði hvort siðareglur um samskipti eigenda og ritstjórnar geti komið að haldi og hvort heppilegt væri að gera slíkar reglur að skilyrði útvarpsleyfis.
Nefndin taki við þessa athugun mið af lögmætum hagsmunum þeirra sem að fjölmiðli standa og gæti jafnvægis milli gagnsæis á fjölmiðlavettvangi annars vegar og hins vegar viðskiptafrelsis og viðskiptaleyndar, persónuverndar og verndar heimildamanna.
Nefndin hugi einnig að því hvort skýra þurfi eða efla valdheimildir stjórnvalda og eftirlitsstofnana við þær breytingar sem hún telur geta stuðlað að gagnsæi og ritstjórnarlegu sjálfstæði.
Nefndina skipi einn fulltrúi frá hverjum þingflokki. Að auki skipi Blaðamannafélag Íslands, félagsvísindadeild Háskóla Íslands, Neytendasamtökin, Ríkisútvarpið og útgáfufélögin Árvakur, Norðurljós og Íslenska sjónvarpsfélagið sinn fulltrúann hvert. Formaður nefndarinnar verði kjörinn úr hópi þeirra sem þingflokkar tilnefna.
Nefndin leggi tillögur fyrir Alþingi í formi skýrslu, frumvarps eða hvors tveggja eigi síðar en 1. október 2004.
Greinargerð.
Miklar umræður hafa orðið um þróunina á íslenska fjölmiðlamarkaðnum að undanförnu og hefur þar einkum borið á áhyggjum af einokun og fákeppni. Slíkar áhyggjur eru raunar ekki nýjar af nálinni og má nefna umræður um fákeppni á dagblaðamarkaði þegar Morgunblaðið tók að bera höfuð og herðar yfir önnur dagblöð fyrir tveimur til þremur áratugum, áhyggjur af því á níunda áratugnum að ljósvakaveldi í eigu einkaaðila gæti vaxið Ríkisútvarpinu yfir höfuð, og efasemdir á síðasta áratug vegna eignarhlutar prentmiðla í ljósvakamiðlum og öfugt. Slík umræða er eðlileg. Hætta er á því að einokun eða fákeppni skaði hæfni fjölmiðlanna til að sinna hlutverki sínu og grafi undan gildi þeirra með því að þeir sinni öðru
Prentað upp.
fremur hagsmunum eigenda sinna eða stjórnenda, m.a. í stjórnmálum og viðskiptum. Hlutverk fjölmiðlanna sem upplýsingaveitu, umræðuvettvangs og menningarmiðils er afar mikilvægt. Í nútímasamfélagi er heilbrigð fjölmiðlastarfsemi forsenda grundvallarmannréttinda og tjáningarfrelsis og að auki óhjákvæmileg flestu gangverki samfélagsins, í atvinnulífi, félagslífi, menntun, menningarstarfi o.s.frv. Því má ekki gleyma að íslensk fjölmiðlun er atvinnugrein sem veltir sennilega um og yfir 10 milljörðum kr. árlega, og starfsvettvangur um 1100 manna. Þessar tölur ná aðeins yfir fjölmiðlana sjálfa en ekki skyldar eða tengdar greinar, prentsmiðjur, auglýsinga- og hönnunarstofur, sjálfstæða framleiðendur sjónvarpsefnis o.s.frv.
Hlutverk almannavaldsins á sviði fjölmiðlunar er fyrst og síðast að setja almennar leikreglur þar sem gætt er réttar almennings til upplýsinga og tjáningarfrelsis ásamt því að skapa fjölmiðlafyrirtækjum svigrúm til blómlegs rekstrar. Í samfélagi okkar hljóta að vera gerðar miklar kröfur til fjölmiðla en slíkar kröfur eru að mati flutningsmanna einkum þrenns konar.
Í fyrsta lagi bera fjölmiðlar sérstaka samfélagslega ábyrgð. Þeir hafa ákveðnar lýðræðislegar skyldur, t.d. um málefnalega umfjöllun, öryggi við heimildaöflun og trúnað við heimildarmenn. Þeir þurfa að gæta réttar til andmæla og bera mikla ábyrgð gagnvart viðmælanda og þeim sem um er fjallað. Þeir hafa að auki þá skyldu að virða menningarlega fjölbreytni í samfélaginu.
Í öðru lagi þarf almenningi að vera ljóst hverjir það eru sem helst geta haft áhrif á fréttaflutning og almenna dagskrá í fjölmiðlunum. Því er eðlilegt að gera til þeirra kröfur um gagnsæi í eignarhaldi og rekstri umfram önnur fyrirtæki.
Í þriðja lagi verður ritstjórnarlegt sjálfstæði að vera svo tryggt sem unnt er. Þar er um að ræða sjálfstæði faglegrar ritstjórnar gagnvart sérstökum hagsmunum eigenda, annars konar aðstandenda eða auglýsenda, bæði hvað varðar fréttaflutning og aðra umfjöllun um stjórnmál, viðskipti, félagsmál, menningarlíf o.s.frv.
Fjölmiðlalöggjöf á Íslandi er fábrotnari en víðast annars staðar á Vesturlöndum. Í gildandi reglum um fjölmiðla hér á landi er einkum fjallað um fyrsta þáttinn af þeim þremur sem raktir voru að framan. Fyrir Alþingi liggja nú tvö lagafrumvörp þingmanna Samfylkingarinnar um vernd heimildamanna fjölmiðla en helsta markmið þeirra er að tryggja ritstjórnarlegt sjálfstæði fjölmiðla. Með þessari þingsályktunartillögu er lagt til að vinna verði hafin að því að tryggja tvo síðarnefndu þættina sem nefndir voru hér að framan.
Flutningsmenn telja hins vegar ekki heppilegt að setja sérstök lög um að takmarka eignarhald á íslenskum fjölmiðlum, umfram þau ákvæði samkeppnislaga sem eiga við um fjölmiðla rétt eins og annan rekstur. Með takmörkun á eignarhaldi væri þrengt að fjölmiðlarekstri og starfsumhverfi í þeirri atvinnugrein settar sérstakar skorður hvað varðar aðgang að fjármagni. Þetta er í samræmi við niðurstöðu nefndar sem þáverandi menntamálaráðherra, Björn Bjarnason skipaði um endurskoðun á útvarpslögum árið 1996 en í nefndinni sátu Gunnlaugur Sævar Gunnlaugsson, formaður, Tómas Ingi Olrich, Páll Magnússon og Ásdís Halla Bragadóttir. Flutningsmenn telja að með skýrum lagareglum um gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði megi ná betri árangri án þess að skerða rekstrarskilyrði fjölmiðlafyrirtækjanna.
Lög og reglur um fjölmiðla á Íslandi.
Ákvæði um prentfrelsi voru sett í stjórnarskrár flestra ríkja í kjölfar frönsku mannréttindayfirlýsingarinnar 1789. Í stjórnarskrá fyrir Ísland frá árinu 1874 var kveðið á um prentfrelsi í 54. gr. og mælt fyrir um að hverjum manni væri frjálst að láta í ljós hugsanir sínar á prenti en þó yrði hann að ábyrgjast þær fyrir dómi. Þá var kveðið á um að ritskoðun og aðrar tálmanir fyrir prentfrelsi mætti aldrei lögleiða.
Ákvæði þetta stóð nær óbreytt í stjórnarskránni fram til ársins 1995. Við breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, var ákvæðið víkkað út og nær nú til tjáningarfrelsisins almennt enda höfðu gríðarlegar breytingar orðið á miðlun upplýsinga frá því að ákvæðið var upphaflega sett í stjórnarskrána. Af helstu lögum sem snerta fjölmiðla á Íslandi má nefna lög nr. 81/2003, um fjarskipti, lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, lög nr. 57/1956, um prentrétt, lög nr. 62/1994, um Mannréttindasáttmála Evrópu, útvarpslög, nr. 53/2000, lög nr. 53/2000, um Ríkisútvarpið, og samkeppnislög, nr. 8/1993. Ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífsins, lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 77/2000, og upplýsingalög, nr. 50/1996, snerta einnig starfssvið fjölmiðla. Félagar Blaðamannafélags Íslands hafa siðareglur og úrskurðar siðanefnd félagsins í málum sem henni berast á grunni reglnanna. Þá eru til sérstakar vinnu- og siðareglur á einstökum fjölmiðlum, svo sem á fréttastofum RÚV og á fréttastofu Stöðvar 2 og Bylgjunnar. Ljóst er að margvíslegar lögfestar eða ólögfestar leikreglur gilda um fjölmiðla og þá starfsemi sem þar fer fram, einkum um ábyrgðarþátt hennar.
Lög um fjölmiðla á Vesturlöndum.
Ljóst er að íslenskt löggjafarvald hefur frá því að rekstur ljósvakamiðla var gefinn frjáls árið 1986 ekki séð ástæðu til að setja í lög ítarleg ákvæði um hverjir megi eiga og reka fjölmiðla, á hvaða forsendum, í hvaða tilgangi eða þá hvort staða þeirra á markaði sé yfirþyrmandi og þá hafa heldur ekki verið ákvæði um að opinbert þurfi að vera hvaða einstaklingar eiga fjölmiðlafyrirtæki.
Þegar litið er til annarra vestrænna ríkja sést að vilji til lagasetninga um fjölmiðlastarfsemi er mun ríkari þar en hjá Íslendingum. Markmið slíkra laga er oftast að tryggja fjölbreytni sem endurspeglar sögu, menningu og fjölbreytileika í hverju ríki. Forsendur laga um eignarhald eru þannig víðast hvar menningarlegar og félagslegar en ekki viðskiptalegs eðlis. Sú íslenska hefð að binda sem fæsta þætti fjölmiðlunar í lög kann því að skýrast að einhverju leyti af einsleitni þjóðarinnar og því að þær knýjandi menningarlegu forsendur sem fyrir hendi eru annars staðar hafa ekki þótt vera til staðar hér.
Nær alls staðar á Vesturlöndum er samkeppni á fjölmiðlamarkaði virk en virk samkeppni er forsenda blómlegrar fjölmiðlastarfsemi. Lög um gagnsæi og eignarhald hafa verið sett til að stuðla að fjölbreytni og koma í veg fyrir menningarlega eða félagslega mismunun en þeim hefur ekki verið beitt af viðskiptalegum ástæðum. Hvernig lög þessi eru síðan í hverju landi fyrir sig er mjög breytilegt. Víðast hvar eru meiri takmarkanir á eignarhaldi ljósvakamiðla en prentmiðla. Í Frakklandi og Kanada gilda t.d. lög sem takmarka eignarhald útlendinga á fjölmiðlum. Í Bretlandi, Bandaríkjunum, Noregi, Svíþjóð og víðar gilda lög sem takmarka möguleika eigenda prentmiðla á að eiga ljósvakamiðla og öfugt. Í Þýskalandi, Hollandi, Bretlandi, Noregi og víðar gilda lög sem sérstaklega er ætlað að vinna gegn samþjöppun á eignarhaldi í dagblöðum. Lög um gagnsæi á eignarhaldi fjölmiðla eru víða til, þar á meðal alls staðar á Norðurlöndum nema hér, í Bretlandi, Bandaríkjunum, Þýskalandi og víðar.
Íslenska hefðin.
Frelsi einstaklinga og fyrirtækja til að reka og eiga fjölmiðla er augljóslega meira hér á landi en víðast hvar annars staðar. Þar sem lagaumhverfi er á hinn bóginn mjög breytilegt frá einu landi til annars er erfitt að finna rök fyrir frekari lagaskipan hér á landi með því að benda til útlanda. Rökin fyrir frekari takmörkunum í lögum um íslenska fjölmiðla verða því að spretta af íslenskum aðstæðum. Slík rök gætu meðal annars verið að þróun síðustu ára hafi leitt til óeðlilegrar fábreytni í umfjöllun fjölmiðlanna, að hlutdrægni einkenni fréttaflutning og umfjöllun um samfélagsmál í íslenskum fjölmiðlum, að í umræðu um stjórnmál og skyld efni sé stjórnmálaviðhorfum eða lífsskoðunum mismunað, að vaxandi tilhneigingar gæti í fjölmiðlunum til félagslegrar og menningarlegrar mismununar. Væri um slíkt að ræða hefði fjölmiðla og stjórnvöld sannarlega borið af leið og eðlilegt væri að almannavaldið gripi til ráðstafana til að rétta kúrsinn, jafnvel þótt frjálslyndishefð okkar í þessum efnum yrði undan að láta.
Á íslenskum fjölmiðlamarkaði eru þrjú fyrirtæki nú sterkust: Árvakur, útgefandi Morgunblaðsins, Ríkisútvarpið með sjónvarpsstöð og tvær útvarpsrásir, og Norðurljós með tvö dagblöð, sjónvarpsstöð og nokkrar útvarpsrásir. Þar að auki má nefna þriðju sjónvarpsstöðina, Skjá einn, í örum vexti og tvö þokkalega öflug útgáfufyrirtæki tímarita. Hins vegar er staða Ríkisútvarpsins sterk, sterkari en þjóðarútvarpsins víðast í grannlöndunum. Ekki verður séð að þessi staða eignarhalds feli beinlínis í sér verulega hættu á einokun eða skaðlegri fákeppni. Dæmi Skjás eins og Fréttablaðsins á síðustu árum bera því vitni að nýliðun á sér stað í greininni án verulegra erfiðleika. Þróun á fjölmiðlavettvangi síðustu ár hefur hins vegar kallað á skýrari reglur um gagnsæi og ritstjórnarlegt sjálfstæði í íslenskri fjölmiðlun. Staða almennings til að meta áhrif eignarhalds og rekstrarhagsmuna á fjölmiðlunina er síðri en áður og einnig er flóknara en að gera sér grein fyrir ritstjórnarsjálfstæði á fjölmiðlunum. Smæð samfélagsins og tiltölulega einfalt rekstrarform fjölmiðla hefur gert það að verkum að frá upphafi fjölmiðlunar á öndverðri 19. öld hefur íslenskur almenningur átt auðvelt með að gera sér grein fyrir áhrifum eigenda á efni í fjölmiðlunum og getað metið það með nokkurri vissu hvernig sjálfstæði ritstjórnar væri háttað á hverjum stað. Hér má m.a. nefna stöðu helstu fjölmiðlanna lengst af á 20. öld: Fjögur til fimm flokkspólitísk dagblöð og eitt ó- eða þverpólitískt Ríkisútvarp. Í þessari veröld má segja að það hafi verið einn af fáum kostum að neytendur höfðu nokkuð fullkomna yfirsýn um áhrif og tengsl milli fjölmiðla, flokka og fyrirtækja. Nú eru hins vegar aðrir tímar með flókinni rekstraruppbyggingu þar sem óljóst getur verið hvaða áhrif eigendur hafa, og stundum hverjir þeir eru, þar sem auglýsendur geta haft veruleg áhrif, og þar sem það getur verið snúið fyrir neytandann að meta ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Því kemur löggjöf um þessi efni nú til álita.
Ritstjórnarlegt sjálfstæði.
Sjálfstæði á ritstjórnum er ekki hægt að fyrirskipa með lögum. Þar skipta mestu máli lýðræðishefð í samfélaginu annars vegar og hins vegar fagleg vinnubrögð og metnaður í blaðamannastétt. Þó geta skýrar reglur um gagnsæi í eignarhaldi og rekstri ásamt skýrum reglum um vernd heimildamanna stuðlað að ritstjórnarlegu sjálfstæðí. Mikilvægt er einnig að á þjóðarútvarpinu sé gengið á undan með góðu fordæmi í þessum efnum.
Ráðstöfun sem stuðlað getur að ritstjórnarlegu sjálfstæði er að eigandi og starfsmenn geri með sér samning þar sem kveðið er á um ritstjórnarsjálfstæði og samskiptareglur milli eiganda, rekstrarstjórnar og starfsmanna í fréttamennsku og dagskrárgerð. Slík samningsgerð tíðkast í nokkrum mæli í til að mynda í Austurríki, Belgíu, Noregi og Þýskalandi. (Sjá grein Jens Cavallins, „European Policies and Regulations on Media Concentration“ í veftímaritinu International Journal of Communications, Law and Policy (IJCLP Web-Doc 3-1-1998).) Eitt af verkefnum nefndarinnar sem þingsályktunartillaga þessi gerir ráð fyrir ætti að vera að kynna sér gagn af slíkum samningum og íhuga hvort gera ætti samning um ritstjórnarlegt sjálfstæði að skilyrði við veitingu útvarpsleyfis þar sem við á.
Hlutverk útvarpsréttarnefndar.
Samkvæmt c-lið 4. mgr. 6. gr. útvarpslaga, nr. 53/2000, skulu útvarpsstöðvar gera útvarpsréttarnefnd grein fyrir fyrirhugaðri dagskrárstefnu, svo og ef grundvallarbreyting verður á henni. Eðlilegt er að fela útvarpsréttarnefnd eftirlit með reglum um gagnsæi, og hugsanlegt er að fela henni einnig eftirlit með ritstjórnarlegu sjálfstæði á útvarps- og sjónvarpsstöðvum.
Þá telja flutningsmenn rétt að taka til skoðunar hvort sambærilegt stjórnvald og útvarpsréttarnefnd ætti að fjalla um málefni allra fjölmiðla eða treysta á að reglur sem fylgja þarf til að fá útvarpsleyfi móti smám saman einnig starfsvettvang prentmiðlanna.
Tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R (94) 13 frá 22. nóvember 1994
um aðgerðir til að stuðla að gagnsæi í fjölmiðlun.
Hinn 22. nóvember 1994 samþykkti ráðherranefnd Evrópuráðsins tilmæli um aðgerðir til að tryggja gagnsæi í fjölmiðlum.
Í tilmælum ráðherranefndarinnar kemur fram að fjölbreytni í fjölmiðlum sé nauðsynleg í lýðræðisþjóðfélagi og að samþjöppun á fjölmiðlamarkaði í einstökum ríkjum og á alþjóðlegum vettvangi hafi ekki aðeins jákvæð áhrif heldur geti einnig haft skaðleg áhrif á fjölbreytni fjölmiðla og sérkenni þeirra og kunni að gefa tilefni til aðgerða af hálfu stjórnvalda einstakra ríkja. Bent er á að upplýsingar um eignarhald og aðila sem líklegir séu til að hafa áhrif á sjálfstæði fjölmiðils séu nauðsynlegar til að stjórnvöld og eftirlitsstofnanir geti sinnt eftirliti með samþjöppun á fjölmiðlamarkaði. Þá er lögð áhersla á að gagnsæi á fjölmiðlamarkaði sé nauðsynlegt til að almenningur geti mótað sér skoðun á efninu sem tilteknir fjölmiðlar miðla til þeirra og minnt á að gagnsæi í fjölmiðlum er eitt af ákvæðum Evrópuráðssamningsins frá 1997 um sjónvarp án landamæra. Telur ráðherranefndin að huga ætti að frekari aðgerðum til að tryggja gagnsæi á fjölmiðlamarkaði og leyfa m.a. upplýsingamiðlun um slíkt milli aðildarríkja Evrópuráðsins, en telur að taka þurfi tillit til lögmætra hagsmuna allra aðila sem falla undir ákvæði um gagnsæi á fjölmiðlamarkaðnum. Lagði nefndin til að ríkisstjórnir Evrópuráðsríkjanna tækju til athugunar möguleika á að setja löggjöf sem tryggði gagnsæi á fjölmiðlamarkaði og auðveldaði upplýsingamiðlun milli Evrópuráðsríkja um þessi efni í samræmi við leiðbeiningarreglur í sex liðum sem fylgja tilmælunum.
Í greinargerð með tilmælunum er því m.a. haldið fram að tjáningarfrelsið og frjáls og hindrunarlaus miðlun upplýsinga og hugmynda án íhlutunar stjórnvalda sé hornsteinn lýðræðisins. Fjölbreytni í fjölmiðlun, þ.e. flóra óháðra fjölmiðla sem endurspegla ólíkar skoðanir og hugmyndir, sé nauðsynleg forsenda virks tjáningarfrelsis. Þá segir að gagnsæi í fjölmiðlun sé lykilatriði í að tryggja og styrkja þessa fjölbreytni. Bent er á að þróunin á fjölmiðlamarkaðnum hafi stefnt æ meir í þá átt að til verði margmiðlunarfyrirtæki sem eiga og reka fjölmiðla af öllum tegundum ásamt annarri starfsemi. Þannig ráði mörg þessara fyrirtækja yfir allri framleiðslu og dreifingu á efni frá upphafi til enda.
Hið flókna samspil ólíkra fyrirtækja innan slíkrar samsteypu gerir allt ógegnsærra og almenningur á stöðugt erfiðara með að átta sig á hver stendur að tilteknum fjölmiðli og tengslum hans við önnur fyrirtæki eða aðila. Gagnsæi í fjölmiðlun verður því enn meira aðkallandi eftir því sem tímar líða og tækninni fleygir fram.
Í leiðbeiningarreglunum með tilmælunum er einkum bent á sértækar lausnir til að styrkja gagnsæi í fjölmiðlun og fela reglurnar í sér leiðbeiningar um hvernig unnt sé að tryggja betri upplýsingar. Auðveldar þetta einstökum ríkjum að velja það sem best hentar á eigin markaði. Tekið er fram í greinargerðinni að aðgerðirnar þurfi í öllum tilfellum að teljast nauðsynlegar til að tryggja gagnsæið, að ekki skuli ganga lengra en þörf krefur og tekið skuli tillit til ólíkra tegunda fjölmiðla. Tilmælin og leiðbeiningarreglurnar fylgja tillögu þessari sem fylgiskjal.
Niðurlag.
Brátt eru liðin 10 ár frá því ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti tilmælin um gagnsæi í fjölmiðlun en á þeim tíma hafa íslensk stjórnvöld engar tillögur gert um hvernig brugðist skuli við þeim. Flutningsmenn telja að ekki þurfi að ráðast í stórfellda endurskoðun á löggjöf um fjölmiðla hér á landi til að tryggja gagnsæi í fjölmiðlun í samræmi við tilmæli Evrópuráðsins. Almennar reglur samkeppnislaga ættu að ná yfir athafnir markaðsráðandi fjölmiðlafyrirtækja en kanna þarf hvort styrkja þurfi heimildir samkeppnisyfirvalda til að afla upplýsinga, m.a. um eignarhald og tengsl fjölmiðils við aðra fjölmiðla og áhrifamenn. Gagnsæi í fjölmiðlun má ekki verða til að hefta þróun fjölmiðla á Íslandi. Meginmarkmiðið er að tryggja nauðsynlegar grunnupplýsingar um fjölmiðlana þannig að almenningur geti gert sér skýra grein fyrir því hver á hvaða fjölmiðil, hvernig rekstri hans er háttað og hverjir kunna að hafa áhrif á eða móta ritstjórnarstefnu, dagskrárstefnu, framsetningu og val efnis. Breytingar á fjölmiðlalöggjöf mega hins vegar aldrei leiða til neins konar ritskoðunar eða opinberra afskipta af ritstjórnar- eða útgáfustefnu einstakra fjölmiðla.
Fylgiskjal I.
Tilmæli ráðherranefndar Evrópuráðsins nr. R (94) 13 til aðildarríkja
um ráðstafanir til stuðnings gegnsæi á fjölmiðlamarkaði.
(Samþykkt í ráðherranefndinni 22. nóvember 1994
á 521. fundi fulltrúa ráðherranna.)
Ráðherranefndin, skv. skilmálum b-liðar 15. gr í lögum Evrópuráðsins,
Telur að markmið Evrópuráðsins sé að ná fram aukinni samheldni milli aðildarríkja í þeim tilgangi að standa vörð um og gera að veruleika þær hugsjónir og grundvallarreglur sem eru sameiginleg arfleifð þeirra;
Minnist þess að fjölræði og fjölbreytni í fjölmiðlun er lýðræðislegu samfélagi brýn nauðsyn;
Minnist þess einnig að samþjöppun á fjölmiðlamarkaði á lands- og alþjóðavísu hefur ekki aðeins jákvæð, heldur einnig neikvæð áhrif á fjölræði og fjölbreytni í fjölmiðlun, sem kunna að gefa tilefni til aðgerða af hálfu stjórnvalda;
Vekur athygli á því að opinbert eftirlit með samþjöppun á fjölmiðlamarkaði byggist á því að lögbærar stofnanir eða yfirvöld búi yfir upplýsingum sem gera þeim kleift að átta sig á því hver hin raunverulega staða er varðandi eignarhald fjölmiðla og ennfremur að bera kennsl á utanaðkomandi aðila sem kynnu að hafa áhrif á sjálfstæði þeirra;
Leggja einnig á það áherslu að gegnsæi á fjölmiðlamarkaði er nauðsynlegt til þess að gera almenningi kleift að mynda sér skoðun um það vægi sem gefa ætti upplýsingum, hugmyndum og skoðunum sem dreift er af fjölmiðlum;
Minna á ákvæði um gegnsæi á fjölmiðlamarkaði sem er að finna í textum sem þegar hafa verið samþykktir innan Evrópuráðsins, einkum í 6. gr. Evrópusáttmála um sjónvarpssendingar yfir landamæri;
Telja að íhuga ætti frekari ákvæði í ljósi þeirrar þróunar sem getið er hér að framan í því skyni að tryggja gegnsæi á fjölmiðlamarkaði og greiða fyrir upplýsingaskiptum milli aðildarríkja í þessu skyni;
Minna á nauðsyn þess að standa vörð um réttindi og lögmæta hagsmuni allra þeirra sem gert er að gangast undir skyldur varðandi gegnsæi;
Taka mið af vinnu sem unnin hefur verið á öðrum vettvangi, einkum innan Evrópusambandsins;
Beina þeim tilmælum til stjórnvalda í aðildarríkjum að þau íhugi þann kost að taka upp í landsrétt ákvæði sem miða að því að tryggja eða stuðla að gegnsæi á fjölmiðlamarkaði og greiða fyrir upplýsingaskiptum milli aðildarríkja um þetta mál og líti í þeim efnum til þeirra ábendinga sem fylgja tilmælum þessum.
Viðauki við tilmæli R (94) 13.
I. Almenn ákvæði um gegnsæi á fjölmiðlamarkaði.
1. ábending: Aðgangur almennings að upplýsingum um fjölmiðla
Almenningi ætti að veita aðgang með sanngjörnum og óhlutdrægum hætti að tilteknum grundvallarupplýsingum um fjölmiðla til að gera fólki kleift að mynda sér skoðun varðandi það vægi sem gefa ætti upplýsingum, hugmyndum og skoðunum sem dreift er af fjölmiðlum.
Miðlun þessara upplýsinga til almennings af hálfu fjölmiðla eða þeirra stofnana eða yfirvalda sem bera ábyrgð á að tryggja gegnsæi á fjölmiðlamarkaði ætti að vera með þeim hætti að virtur sé réttur og lögmætir hagsmunir þeirra sem sæta kröfum um gegnsæi. Sérstaka áherslu ætti að leggja á þörfina á því að sætta kröfuna um gegnsæi við grundvallarregluna um viðskipta- og atvinnufrelsi, svo og við kröfur um upplýsingavernd, trúnað um viðskiptaleyndarmál, nafnleynd heimildarmanna fjölmiðlanna og ritstjórnarleynd.
2. ábending: Skipti á upplýsingum um fjölmiðlagegnsæi milli landsbundinna stjórnvalda.
Stofnanir eða yfirvöld sem tilnefnd eru samkvæmt landslögum til þess að safna upplýsingum um gegnsæi fjölmiðla ættu að hafa heimild til þess að miðla slíkum upplýsingum til sambærilegra stofnana eða yfirvalda í öðrum aðildarríkjum eftir því sem leyfilegt er samkvæmt landslögum og alþjóðlegum samningum sem hvert ríki um sig er aðili að. Þar sem við á ætti miðlun upplýsinganna að vera háð yfirlýstu eða ætluðu samþykki viðkomandi aðila. Þessar hugsanlegu takmarkanir ætti að setja fram í landslögum og tilkynna með kerfisbundnum hætti til þeirra stofnana eða yfirvalda sem upplýsingunum er beint til.
Þær aðstæður sem líklegar eru taldar til þess að gefa tilefni til afhendingar þessara upplýsinga ætti að taka fram berum orðum í löggjöfinni og einnig ætti í öllum beiðnum um aðgang að upplýsingunum af hálfu stofnana eða yfirvalda annarra aðildarríkja að tilgreina ástæðurnar fyrir beiðninni.
Ákvæðin sem miða að því að heimila afhendingu upplýsinga ætti að orða með þeim hætti að tekið sé tillit til allra hugsanlegra reglna varðandi trúnaðarskyldur starfsmanna viðkomandi stofnana og yfirvalda og afhendingu upplýsinga til erlendra stjórnvalda. Ef þörf krefur ætti að aðlaga ákvæðin þannig að slík upplýsingaskipti verði möguleg.
II. Sértækar aðgerðir sem kunna að tryggja gegnsæi fjölmiðla á sviði útvarps.
3. ábending. Upplýsingagjöf við veitingu leyfa til útvarpsreksturs.
Gegnsæi varðandi umsóknir um leyfi til nýtingar útvarpsþjónustu má tryggja með því að setja í landslög ákvæði sem skylda umsækjendur um leyfi til hljóðvarps- eða sjónvarpsreksturs til þess að veita þeirri stofnun eða yfirvaldi, sem umboð hefur til þess að heimila rekstur þjónustunnar, upplýsingar sem eru tiltölulega víðtækar og allnákvæmar að innihaldi. Upplýsingunum sem gera mætti kröfu um að afhentar séu má skipta í þrjá flokka:
– Fyrsti flokkur: Upplýsingar um þá einstaklinga eða lögpersónur sem koma að fyrirtækinu sem ætlað er að reka þjónustuna og um eðli og umfang þátttöku hvers þessara einstaklinga eða lögpersóna, hvers um sig, í viðkomandi fyrirtæki.
– Annar flokkur: Upplýsingar um eðli og umfang hagsmuna nefndra einstaklinga og lögpersóna í öðrum fjölmiðlum eða fjölmiðlafyrirtækjum, jafnvel í öðrum atvinnugreinum;
– Þriðji flokkur: Upplýsingar um aðra einstaklinga eða aðila sem líklegt er að muni hafa veruleg áhrif á dagskrárstefnu útvarpsþjónustunnar með því að leggja af mörkum fjármuni af einhverju tilteknu tagi, sem tilgreina ætti með skýrum hætti í verklagsreglum um leyfisveitingarferlið, til þjónustunnar eða til þeirra einstaklinga eða lögpersóna sem koma að rekstri hennar.
4. ábending: Upplýsingagjöf eftir veitingu leyfis til útvarpsreksturs.
Gegnsæi varðandi rekstur útvarpsþjónustu má tryggja með því að setja í landslög ákvæði sem skylda einstaklinga eða lögpersónur sem reka útvarpsþjónustu til þess að veita stofnuninni eða yfirvaldi, sem veitti leyfi til reksturs þjónustunnar, upplýsingar sem geta verið mismunandi víðtækar og nákvæmar.
Upplýsingunum, sem kunna að vera afhentar, má skipta í tvo meginflokka:
– upplýsingar sem miða að því að gera grein fyrir breytingum sem orðið hafa á rekstri þjónustunnar að því er varðar þá þrjá upplýsingaflokka sem getið er hér að framan;
– upplýsingar sem varða aðra upplýsingaflokka sem tengjast rekstri þjónustunnar eftir að hann er þegar hafinn.
5. ábending: Starfsemi stofnunarinnar eða yfirvaldsins sem falið er að tryggja gegnsæi í rekstri útvarpsþjónustu.
Hlutverk og völd stofnananna eða yfirvaldanna sem falið er að tryggja gegnsæi í rekstri útvarpsþjónustu ætti að skilgreina með skýrum hætti í landslögum. Stofnanir þessar og stjórnvöld ættu að hafa þau völd og úrræði sem nauðsynleg eru til þess að tryggja árangur af starfi þeirra en tryggja jafnframt virðingu fyrir rétti og lögmætum hagsmunum þeirra stofnana eða yfirvalda sem skylt er að veita upplýsingar. Þeim ætti að vera mögulegt, þar sem við á, að kalla eftir aðstoð annarra landsbundinna yfirvalda eða stofnana og jafnvel sérfræðilegri ráðgjöf annarra einstaklinga eða stofnana.
Stofnanir eða yfirvöld sem fá í hendur upplýsingar frá umsækjendum um leyfi til útvarpsreksturs og þeir aðilar sem stjórna þessum stofnunum ættu að hafa möguleika til þess að leggja hluta af upplýsingunum fyrir tiltekna samfélagshópa, enda kann samráð við slíka hópa að vera nauðsynlegt til þess að viðkomandi stofnanir eða yfirvöld geti gegnt hlutverki sínu.
III.
6. ábending. Sértækar aðgerðir sem kunna að tryggja gegnsæi fjölmiðla á sviði blaðaútgáfu.
Gegnsæi á sviði blaðaútgáfu má tryggja með því að setja í landslög ákvæði sem skylda blaðaútgáfufyrirtæki til þess að veita tilteknar upplýsingar sem kunna að vera mismunandi víðtækar og nákvæmar að innihaldi.
Upplýsingunum sem gera má kröfu um að afhentar séu má skipta í fimm flokka:
– Fyrsti flokkur: Upplýsingar um hvaða einstaklingar eða lögpersónur koma að útgáfuþætti blaðaútgáfufyrirtækis og um eðli og umfang þátttöku hvers þessara einstaklinga eða aðila í útgáfunni.
– Annar flokkur: Upplýsingar um hagsmuni í öðrum fjölmiðlum af hálfu blaðaútgáfunnar eða einstaklinganna eða aðilanna sem að henni standa;
– Þriðji flokkur: Upplýsingar varðandi þá einstaklinga eða aðila, aðra en þá sem koma með beinum hætti að blaðaútgáfunni, sem líklegir eru til þess að hafa veruleg áhrif á ritstjórnarstefnu blaðanna sem þeir stjórna;
– Fjórði flokkur: Upplýsingar um hvers kyns yfirlýsingar um annað hvort ritstjórnarstefnu eða pólitíska afstöðu dagblaða og rita;
– Fimmti flokkur: Upplýsingar varðandi fjárhagslega afkomu útgáfufyrirtækisins og dreifingu blaða þess.
Fylgiskjal II.
Jóhann Hauksson,
dagskrárstjóri Rásar 2
og forstöðumaður landshlutastöðva RÚV:
Frelsið og fjölmiðlarnir.
(Morgunblaðið, 18. janúar 2004.)
Á vegum Alþingis og ríkisstjórnar er nú sérstaklega fjallað um það hvort reisa beri skorður við samþjöppun á eignarhaldi fjölmiðla. Álitamálin í þessu efni hafa m.a. komið fram í tillögu nokkurra þingmanna til þingsályktunar um skipun nefndar sem fjalla á um starfsumgjörð fjölmiðla. Þar er spurt hvort þörf sé á að sporna með lagaákvæðum eða öðrum hætti gegn óæskilegri samþjöppun á fjölmiðlamarkaði. Hvort sporna þurfi gegn því að sömu aðilar geti í senn átt áhrifamikla prent- og ljósvakamiðla. Jafnframt er spurt hvort ástæða sé til að takmarka eignarhlut manna í fjölmiðlum sem jafnframt eru voldugir í öðrum greinum viðskipta.
Eitt af síðustu verkum fráfarandi menntamálaráðherra Tómasar Inga Olrich var að skipa nefnd um eignarhald á fjölmiðlum. Nefndin á að skila greinargerð til núverandi menntamálaráðherra um það hvort tilefni sé til að setja sérstaka löggjöf um eignarhald á fjölmiðlum. Nefndinni er einnig falið að semja frumvarp að slíkri löggjöf verði það niðurstaða ráðherra að hennar sé þörf.
Þá hefur viðskiptaráðherra ákveðið að skipa nefnd sem fjalla á um umhverfi íslensks viðskiptalífs og hvernig bregðast megi við aukinni samþjöppun. Þar eð rekstur fjölmiðla er í engu frábrugðinn venjulegum rekstri fyrirtækja hlýtur nefnd viðskiptaráðherra einnig að fjalla um rekstrarumhverfi þeirra.
Þótt færa megi rök fyrir því að ástæðulaust sé að skipa tvær nefndir um samþjöppun á fjölmiðlamarkaði og eina um samþjöppun í viðskiptalífinu (rétt eins og fjölmiðlar séu ekki hluti viðskiptalífsins) er einnig hægt að færa rök fyrir því að taka skuli á málefnum fjölmiðla sérstaklega þar sem þeir gegna lykilhlutverki í þágu þjóðfélagslegrar umræðu, lýðræðis og tjáningarfrelsis.
Hér er sem sagt um þrjár aðskildar nefndir að ræða, þar af tvær sem snúa sérstaklega að eignarhaldi fjölmiðla.
Viðskiptafrelsi, tjáningarfrelsi og lýðræði.
Árið 1996 skilaði nefnd á vegum menntamálaráðherra skýrslu um endurskoðun á útvarpslögum. Nefndin var skipuð af Birni Bjarnasyni, þáverandi menntamálaráðherra. Í henni sátu Tómas Ingi Olrich (formaður), Gunnlaugur Sævar Gunnlaugsson, Páll Magnússon og Ásdís Halla Bragadóttir.
Tillögur nefndarinnar eru fjölmargar og snerta að vísu einvörðungu ljósvakamiðla. Ein tillagan er svohljóðandi: „Ekki verði sett sérstök lög um takmarkanir á eignarhaldi í ljósvakamiðlum. Líta skal á útvarpsrekstur sem hvern annan atvinnurekstur og skulu almenn samkeppnislög gilda um ljósvakamiðla eins og aðrar atvinnugreinar“ (tillaga 1.11.1., bls. 13 – Skýrsla starfshóps um endurskoðun á útvarpslögum – 1996).
Starfshópurinn vísar til þess að útvarpsréttarnefnd hafi markað þá stefnu að líta beri á útvarpsrekstur sem hvern annan rekstur sem ekki eigi að lúta sértækum reglum – til að mynda um eignarhald – heldur almennum samkeppnislögum. (Skýrsla starfshóps … bls. 70).
Ástæða er til að benda sérstaklega á rök starfshópsins sem fram koma í kafla um samþjöppun eignarhalds einkarekinna ljósvakamiðla. Starfshópurinn vill varðveita það frelsi sem lögin frá 1985 fólu í sér, en þau kveða á um lýðræðislegar leikreglur, tjáningarfrelsi og óhlutdrægni í starfi útvarpsstöðva. „Séu þessi atriði tryggð verður hlutfall eignarhalds síður að alvarlegu vandamáli“ (bls. 68).
Starfshópurinn undirstrikar beinlínis að lög um takmörkun á eignarhaldi hafi oftar en ekki skapað glundroða. „Það hefur reynst fremur auðvelt að fara í kringum slík lög, eftirlit kostnaðarsamt og þó að þeim sé ætlað að vernda athafnafrelsi og hlutleysi, virðast þau stundum hafa skert athafnafrelsið á ósanngjarnan hátt og jafnvel beinst að einstökum aðilum“ (sama bls. 68).
Í Fréttablaðinu 2. janúar 2004 segir Birgir Guðmundsson, aðjúnkt við Háskólann á Akureyri, en hann kennir m.a. fjölmiðlafræði við þann háskóla: „Þessi umræða er ekki séríslensk, heldur alþjóðleg. Í hinni alþjóðlegu umræðu eru það lýðræðisrökin sem skipta máli, spurningin um að tryggja eðlileg skoðanaskipti og sem mesta fjölbreytni í fjölmiðlum. Það getur verið mjög flókið mál. Fjölmiðlar eru fyrirtæki og þurfa að hafa tryggar rekstrarforsendur, sem margir eigendur segja að náist aðeins með samþjöppun eignarhalds og hagræðingu. Skorður við samþjöppun gætu þannig beinlínis leitt til minni fjölbreytni.“
Árið 1991 voru íslensk dagblöð 6 að tölu, þ.e. Alþýðublaðið, Dagur, DV, Morgunblaðið, Tíminn og Þjóðviljinn. Í árslok 2003 voru dagblöðin einungis 3, Morgunblaðið, Fréttablaðið og DV. Tvö síðarnefndu blöðin höfðu þá glímt við alvarlega fjárhagserfiðleika en komist í endurnýjun lífdaga með nýjum eigendum. Þróunina á dagblaðamarkaði má að miklu leyti rekja til a) breytinga á öðrum sviðum fjölmiðlunar en dagblaðaútgáfu, b) breytinga á sviði stjórnmála og tengslum stjórnmálaflokka við blaðaútgáfu og c) vandkvæða varðandi fjármögnun og rekstur dagblaða (Media Trends 2001, bls. 230). Nú má vitanlega spyrja hvort þessi umskipti á 12 undanförnum árum geti talist þróun í átt til fákeppni og hvort sú þróun hafi dregið úr fjölbreytni. Eru ekki aðrir þróunarstraumar að verki í fjölmiðlun sem vísa í þveröfuga átt, t.d. vaxandi notkun netmiðla og aukið framboð á ljósvakanum?
Ragnar Karlsson, Þorbjörn Broddason og Hilmar Thor Bjarnason segja í greinargerð um íslenska fjölmiðla í Media Trends 2001: „Fall Sovétríkjanna og vaxandi gengi Bandaríkjanna sem heimsveldis í kjölfarið leiddi óhjákvæmilega til endurskoðunar flokkspólitískrar hugmyndafræði. Dagar flokkspólítískra dagblaða voru þar með taldir. Í ljós kom að hjá tæplega 300 þúsund manna einsleitri þjóð var ekki lengur spurn eftir fimm til sex dagblöðum, sem beittu áþekkum grundvallarreglum faglegrar blaðamennsku.“ (Media Trends 2001, bls. 230.)
Eru ríkjandi leikreglur nauðsynlegar en ekki nægjanlegar?
Sjálfsagt er að skoða starfsumgjörð og hræringar á fjölmiðlamarkaði nú um stundir. Er þá átt við fjölmiðlamarkað í mjög víðum skilningi m.a. framboð og áhrif innlendra og erlendra fjölmiðla hér á landi m.t.t. áhrifa, eignarhalds, fjölbreytileika, lýðræðis og tjáningarfrelsis.
Nauðsynlegt er að halda því til haga að leikreglur ríkja á mörgum sviðum er snerta fjölmiðla og fjölmiðlun, sumar þeirra lögfestar. Má nefna eftirfarandi: Atvinnu- og athafnafrelsi í viðskiptum er lögvarið, m.a. í stjórnarskránni, í samkeppnislögum eru skorður reistar við fákeppni, einokun og ólögmætum viðskiptaháttum, tjáningar- og ritfrelsi er tryggt í stjórnarskránni, upplýsingalög greiða aðgang þegnanna að upplýsingum með formlegum hætti, réttur einstaklinga og lögaðila gagnvart meiðandi ummælum er tryggður í almennum hegningarlögum.
Blaðamannafélag Íslands tekur mið af siðareglum, sem eiga sér m.a. hliðstæðu í reglum RÚV um fréttaflutning.
Ýmis ákvæði útvarpslaga frá 1985 veita nokkrar tryggingar gegn áhrifum samþjöppunar á fjölmiðlamarkaði (á við um ljósvakamiðla).
Í mannréttindayfirlýsingu Sameinuðu þjóðanna er kveðið á um rétt manna til að afla og miðla upplýsingum og skoðunum og rétt til að taka við upplýsingum og skoðunum.
Spyrja má t.d. hvort unnt sé að tryggja fjölbreytni í fjölmiðlun með nýrri lagasetningu. Er það hægt fremur en að tryggja hagvöxt með lagasetningu? Hvaða hlutverk ætla stjórnvöld Ríkisútvarpinu í því sambandi? Er af einhverju viti hægt að tryggja sjálfstæði frétta- og blaðamanna gagnvart eigendum fjölmiðlanna?
100 ára áhyggjur af ítökum kaupsýslumanna.
Því fer fjarri að áhyggjur af hugsanlegum áhrifum fyrirtækja og kaupsýslumanna í fjölmiðlum séu nýjar af nálinni. Fjölmiðlar geta unnið gegn ríkjandi þjóðfélagsskipan, valdakerfi, verðmætamati og heimsmynd. Rannsóknir sýna hins vegar að venjulega er samhljómur milli verðmætamats eða heimsmyndar almennings og fjölmiðlanna. Fyrir þessu eru gildar ástæður sem tengjast grundvelli efnahagslífsins. Rekstrarskilyrði fjölmiðla eru nefnilega ekkert frábrugðin skilyrðum til að reka önnur fyrirtæki. Að ríkisfjölmiðlum undanskildum eru flestir fjölmiðlar algerlega háðir auglýsingatekjum og/eða áskriftartekjum. Af þessum sökum líta margir fræðimenn svo á að sjálfstætt áhrifavald fjölmiðla sé takmarkaðra en ætla mætti enda séu fjölmiðlar ekki sjálfstætt hreyfiafl gagnvart öðrum stofnunum samfélagsins. (K. Nordenstreng, bls. 193) – Árið 1924 ritaði dr. Guðmundur Finnbogason í bók sinni Stjórnarbót: „Auglýsingar eru orðnar lífsnauðsyn viðskiptanna og blöð eru auðvitað því betri og eftirsóttari auglýsingatæki sem þau eru víðlesnari. Þarna byrjar þá kapphlaupið um hylli lesendanna. Og þar með um auglýsingarnar, sem eru eina gróðavonin fyrir útgefendur blaðanna. En þá er um leið komin freistingin annars vegar að bjóða það eitt sem gengur í fólkið, hins vegar að styggja ekki þá sem mest og best auglýsa í blöðunum, en það eru auðmennirnir, stórlaxarnir í iðnaði og verslun. Þegar þessa er gætt þá er ekki furða þó að hliðið verði þröngt og vegurinn mjór fyrir sannleikann í dálkum blaðanna og að þeim veitist örðugt að þjóna tveimur herrum, guði og mammoni“ (Guðmundur Finnbogason 1924, bls. 138).
10 milljarða króna auglýsingamarkaður.
Nú um stundir eru „auðmennirnir, stórlaxarnir í iðnaði og verslun“ fleiri og auðugri en árið 1924. Með tilkomu ljósvakamiðla, nýrrar tækni og lækkandi stofn- og rekstrarkostnaði útvarpsstöðva hefur framboð margfaldast, einnig erlendis frá. Fjölbreytnin er meiri nú en oftast áður enda meira til skiptanna, því auglýsingamarkaðurinn íslenski velti á tíunda milljarði króna árið 2002 (auglýsingar í útvarpi að hluta áætlaðar). Dagblöð hafa komið og farið á íslenskum dagblaðamarkaði en lengst af var aðeins rúm fyrir 2 til 3 dagblöð sem nærðust einvörðungu á auglýsingatekjum og áskrift. Þar hafði Morgunblaðið yfirburðastöðu áratugum saman. Færa má rök fyrir því að góður samhljómur hafi verið milli stefnu blaðsins og borgaralegra gilda og jafnvel beinna viðskiptahagsmuna stærstu auglýsendana. Áratugum saman þótti stjórnvöldum ekki ástæða til að reisa skorður við einokun eða samþjöppun á fjölmiðlamarkaði þótt fjölbreytni hafi verið minni, færri dagblöð hafi verið rekin einvörðungu fyrir auglýsingafé og áskrift og Ríkisútvarpið hafi haft skýra einokunarstöðu.
Vandinn er utan fjölmiðlanna, ekki innan þeirra.
Upplýsing er eitt meginmarkmið fjölmiðla. Enda samrýmist það vel viðteknum lýðræðishugsjónum. Upplýsing er talin forsenda skynsamlegrar hegðunar á markaði og eykur lýðræðisvitund. Jean Piaget, einn merkasti þekkingar- og þróunarsálfræðingur síðustu aldar, heldur því fram, að eitt helsta markmið menntunar sé að rækta eða móta gagnrýna hugsun, sem leiti eftir sönnunum og taki ekki viðstöðulaust við öllu sem henni er rétt. „Mesta hætta nútímans er fólgin í slagorðum, hópskoðunum og fullmatreiddum hugsanabrautum. Sérhver maður verður að geta andæft eða gagnrýnt sem einstaklingur og kunna að skilja milli þess sem unnt er að sanna og hins sem aldrei verður sannað“ (Jean Piaget). – Auðvelt er að heimfæra þessi orð upp á fjölmiðla og gera þau að faglegu markmiði blaða- og fréttamanna og raunar allra sem starfa í fjölmiðlum.
Hræringar í viðskiptalífi geta varla einar og sér kallað á sérstaka lagasetningu sem takmarkar eignarhald á fjölmiðlum. Margt bendir til að fjölmiðlar hafi á undanförnum árum þróast til aukins sjálfstæðis og hafi meira sjálfstraust en áður. Þetta aukna sjálfstæði er líkast til samofið meiri fagmennsku, aukinni menntun og reynslu frétta-, blaða- og dagskrárgerðarmanna og gagnrýnna viðhorfi þeirra til viðfangsefna en áður. Fjölmiðlar í íslensku upplýsingasamfélagi eru m.ö.o. faglegri en þeir voru og hver fjölmiðill finnur sinn stíl og áherslur í andrúmslofti samkeppninnar. Áhyggjur af fækkun miðla og aukinni samþjöppun á fjölmiðlamarkaði eru af þessum sökum nær ástæðulausar þótt tilefni til umræðu séu næg á miklu ólgu- og breytingaskeiði í íslenskum stjórnmálum og viðskiptalífi. Enn er til að mynda ekki ljóst hvort í bráð og lengd sé rekstrargrundvöllur fyrir þremur dagblöðum á íslenskum markaði, þar af einu sem dreift er ókeypis til lesenda. Yfirgnæfandi líkur eru á því að fákeppni verði ríkjandi í rekstri ljósvakamiðla hér á landi, hvort sem staða Ríkisútvarpsins verður óbreytt eður ei.
Leiða má líkum að því að átök um eignarhald og mögulega samþjöppun á fjölmiðlamarkaði nú um stundir standi í beinu sambandi við átök á öðrum sviðum viðskiptalífsins sem og á vettvangi stjórnmálanna. Hjaðni þau átök má búast við að einnig dragi úr átökum um eignarhald og samþjöppun á afar litlu málsvæði íslensks fjölmiðlamarkaðar. Einnig má færa rök fyrir því að samþjöppun og fákeppni á fjölmiðlamarkaði sé engu meiri nú en oftast áður á tímabilinu frá 1985 þegar einokun Ríkisútvarpsins á ljósvakanum var afnumin. Færa má rök fyrir því að fjölbreytnin sé meiri og valfrelsi notenda meira. Peninga- og athafnamenn sem og fyrirtæki eða fyrirtækjasamsteypur munu áfram sjá sér hag í því að leggja fé í fjölmiðlun svo fremi sem gildandi leikreglur samkeppninnar verða í heiðri hafðar. Það geta fyrirtæki og einstaklingar gert með tvennu móti í það minnsta; annars vegar með því að gerast hluthafar í fjölmiðli (miðlum) og þar með orðið beinir eigendur. Hins vegar geta þeir að vild ráðið kaupum á auglýsingum þótt vitanlega hljóti þeir að taka mið af því hversu víðlesin dagblöð eru ellegar hversu mikið er hlustað eða horft á sjónvarp og útvarp.
Heimildir:
1. Tómas Ingi Olrich, Gunnlaugur Sævar Gunnlaugsson, Páll Magnússon og Ásdís Halla Bragadóttir: Skýrsla starfshóps um endurskoðun á útvarpslögum – Menntamálaráðuneytið 1996.
2. Menntamálaráðuneytið: Skipun nefndar um eignarhald í fjölmiðlun – fréttatilkynning 19. des. 2003.
3. Ragnar Karlsson, Hilmar Thor Bjarnason og Þorbjörn Broddason: The Icelandic Media landscape – í Media Trends 2001 in Denmark, Finland, Iceland, Norway and Sweden. Ritstj.: Ulla Carlsson og Eva Harrie (Noricom – Göteborg University 2001).
4. Birgir Guðmundsson aðjúnkt HA: Skotgrafarpólitíkin – Fréttablaðið 2. jan. 2004.
5. Jean Piaget. Ginsburg & Opper: Piaget's Theory of Intellectual Development, 3. útg. 1987 – Prentice Hall.
6. Jóhann Hauksson (ritstj.): Hugur ræður hálfri sjón – Um fræðastörf Dr. Guðmundar Finnbogasonar, Háskólaútgáfan 1997 (Tilvitnun í Stjórnarbót er að finna í þessu riti.).
7. Nordenstreng, Kaarle: Kommunikationsteori – AWE/Gebers 1977.
Fylgiskjal III.
Menntamálaráðuneytið:
Úr skýrslu starfshóps um endurskoðun á útvarpslögum.
11.1 Yfirlit og álit
Aukið frjálsræði á ljósvakamarkaði og fjölgun útvarpsstöðva hafa valdið vaxandi áhyggjum ráðamanna í Evrópu af samþjöppun eignarhalds á ljósvakamiðlum og fjölmiðlum almennt. Af þeim sökum hafa frá árinu 1986 verið sett margvísleg lög á þessu sviði í mörgum ríkjum Vestur-Evrópu sem öll hafa það að markmiði að takmarka möguleikann á samþjöppun eignarhalds, samstíga auknu frelsi í fjölmiðlun. Í grófum dráttum hefur löggjöf í þeim ríkjum, sem sett hafa sérstök lög um eignarhald fjölmiðla, 89 skipst í fjóra höfuðflokka.
* Takmörkun eignar í fleiri en einum fjölmiðli á sama sviði.
* Takmörkun möguleika á því að eiga fleiri en einn fjölmiðil á hverju sviði fjölmiðlunar (svo sem útvarp, sjónvarp, dagblöð og tímarit).
* Skorður settar við mögulegri hámarkseign í ljósvakamiðli eða áhrifum meiri hluta á stefnu miðils.
* Stuðlað að því að unnt sé að fylgjast með því að ofangreindum úrræðum sé fylgt.
Danska þingið hefur kveðið svo á um í lögum, að skilyrði þess að fá heimild til að reka svæðisbundið hljóðvarp eða sjónvarp, sé að umsækjandi starfræki aðeins fyrirtæki þeirrar tegundar. Þó er unnt að gefa dagblöðum leyfi til þess að eiga aðild að svæðisbundnu hljóðvarpi eða sjónvarpi.
Norðmenn hafa ekki lagaákvæði um takmörkun eignarhalds í blöðum en í gildi eru takmörkunarákvæði um ljósvakamiðla. Samkvæmt þeim má enginn einstaklingur eða fyrirtæki eiga meira en tuttugu af hundraði í útvarpsfélagi. Reglur um svæðisbundið útvarp hafa ákvæði sem takmarka möguleika á samþjöppun eignarhalds svo og ákvæði sem þrengja eignaraðild dagblaða að slíkum stöðvum. Samkvæmt norskum lögum er fjölmiðlafyrirtækjum (dagblöðum o.s.frv.) bannað að reka svæðisútvarp en mega þó eiga allt að 40 prósent hlut í slíkum fyrirtækjum.
Svíar hafa ekki sett lagaákvæði um takmörkun eignarhalds, heldur gilda almenn samkeppnislög í þessum efnum. Þeim virðist ekki hafa verið beitt til þess að hindra samþjöppun eignarhalds.
Í útvarpslögum frá árinu 1985 eru ekki nein ákvæði sem miða að takmörkun eignarhalds í ljósvakamiðlum eða fyrirskipa slíkar takmarkanir beint, ef frá er talin önnur málsgrein þriðju greinar laganna, sem einskorðar hámarkseign erlendra aðila í útvarpsrekstri hérlendis við tíu prósent. 90 Þegar litið er til þeirra breytinga sem hafa átt sér stað á íslenska ljóvakamarkaðinum undanfarin ár — og þeirrar staðreyndar að nú þegar er um að ræða nokkra samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlasviðinu í heild — vaknar sú spurning hvort löggjafinn hér eigi að fara að dæmi margra annarra Evrópuríkja og takmarka eignaraðild að ljósvakamiðlum (fjölmiðlum) með lögum.
Ekki skal kveða sérstaklega á um takmörkun eignarhalds í ljósvakamiðlum í útvarpslögum. Þrátt fyrir aukið frelsi og grósku í ljósvakaiðnaðinum, ber ekki brýna nauðsyn til þess að fylgja þeirri þróun eftir með hertum reglum um eignarhald. Þvert á móti skal leitast við að varðveita það frelsi sem lögin frá 1985 fólu í sér. Þau lög kveða á um lýðræðislegar leikreglur, tjáningarfrelsi og óhlutdrægni 91 í starfi útvarpsstöðva. Séu þessi atriði tryggð verður hlutfall eignarhalds síður að alvarlegu vandamáli.
Þessi skoðun er og sett fram í ljósi þeirrar staðreyndar að lög af þessu tagi hafa í nágrannalöndunum oftar en ekki orsakað nokkurn glundroða. Það hefur reynst fremur auðvelt að fara í kringum slík lög, eftirlit kostnaðarsamt og þó að þeim sé ætlað að vernda athafnafrelsi og hlutleysi, virðast þau stundum hafa skert athafnafrelsið á ósanngjarnan hátt og jafnvel beinst gegn einstökum aðilum. 92
Auk þess hefur útbreiðsla útvarpstækni og lækkun bæði stofn- og rekstrarkostnaðar dregið mjög úr sérstöðu ljósvakaiðnaðarins, sem áður var aðeins á færi stórfyrirtækja og hins opinbera. Í ljósi þessa dregur úr réttmæti þeirrar skoðunar, að taka þurfi þennan rekstur öðrum og fastari tökum en annan atvinnurekstur.
Ákjósanlegra er að samkeppni á ljósvakamarkaði og starfsemi ljósvakamiðla í heild lúti sömu almennu leikreglum og aðrar atvinnugreinar í landinu. Í þessu sambandi skal eignarhald og starfsemi útvarpsstöðva falla undir almenn ákvæði samkeppnislaga um einokun og fákeppni þótt ef til vill sé nauðsynlegt að aðlaga þau lög betur aðstæðum ljósvakans. 93 Til að mynda væri mögulegt að styrkja með einhverjum hætti lagalega framkvæmd við úthlutun útvarpsleyfa þannig að stuðlað verði að fjölbreytni og samkeppni.
- Neðanmálsgrein: 1
- 89 Til að mynda Frakkland, Spánn, Belgía, Þýskaland, Holland, Bretland, Ítalía, Lúxemborg.
- Neðanmálsgrein: 2
- 90 Lög nr. 68/1985.
- Neðanmálsgrein: 3
- 91 Ibid, 3. mgr. 3. gr .
- Neðanmálsgrein: 4
- 92 Hér má t.a.m. vísa til tilrauna yfirvalda í Bretlandi til þess að takmarka hlutdeild Ruperts Murdochs í fjölmiðlamarkaðnum. (Watching big brother, The Economist, November 4th, 1995, bls. 47–48.]
- Neðanmálsgrein: 5
- 93 Þessi skoðun er í samræmi við stefnu útvarpsréttarnefndar. Í störfum sínum hefur útvarpsréttarnefnd markað þá stefnu, að líta eigi á rekstur útvarpsstöðva sem hvern annan atvinnurekstur og því eigi útvarpsfyrirtæki að lúta almennum ákvæðum samkeppnislaga.
