1518/130 nefndarálit: fæðingar- og foreldraorlof og tryggingagjald

Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 855. máls.

130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1518 — 855. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, og l. nr. 113/1990, um tryggingagjald, með síðari breytingum, o.fl.

Frá minni hluta félagsmálanefndar.

    Minni hlutinn fagnar því að eitt af meginmarkmiðum laga um fæðingarorlof hefur náðst, þ.e. að feður taki fæðingarorlof í auknum mæli. Frá árinu 2001 hefur hlutfall feðra sem taka fæðingarorlof aukist úr 30% í 80%. Eftir að lögin komu að fullu til framkvæmda á árinu 2003 fengu 4.432 karlar greitt úr Fæðingarorlofssjóði og 5.149 konur. Ljóst er að stjórnvöld hafa vanmetið stóraukna þátttöku karla í fæðingarorlofi við lagabreytingu árið 2001 og því vanmetið útgjaldaþörf sjóðsins. Minni hlutinn gagnrýnir þá leið sem lögð er til í frumvarpinu til að styrkja stöðu sjóðsins en samkvæmt henni á megnið af auknu fjármagni til sjóðsins að koma úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Sömuleiðis gagnrýnir minni hlutinn að ekki séu leiðréttir ýmsir augljósir gallar á lögunum og að gerðar séu ýmsar breytingar sem eru til þess fallnar að skerða greiðslur í fæðingarorlofi umfram það þak sem sett er á hámarksgreiðslur.

Þak á fæðingarorlofsgreiðslur.
    Vissulega eru fyrir því sterk rök að setja þak á hámarksgreiðslur og líta til þess að það orki mjög tvímælis að greiða allt að 1.800.000 kr. á mánuði í fæðingarorlof eins og gert hefur verið frá setningu laganna. Ekki síst ber að líta til þess að drjúgur hluti fjármögnunarinnar kemur úr Atvinnuleysistryggingasjóði en hámarksgreiðslur í atvinnuleysi eru innan við 90 þús. kr. á mánuði eftir þá hækkun sem verkalýðshreyfingin knúði í gegn í kjarasamningum. Auk þess þarf stór hluti karla og kvenna í fæðingarorlofi að sætta sig við mjög lágar greiðslur, einkum námsmenn, öryrkjar og atvinnulausir. Á árinu 2003 fóru 195 manns yfir það þak sem frumvarpið gerir ráð fyrir að sett verði á hámarksgreiðslur úr Fæðingarorlofssjóði, þar af 178 karlar og 17 konur. Þegar litið er til tekjudreifingar þessa hóps voru 88 karlar og tíu konur með tekjur á bilinu 600–700 þús. kr. árið 2003. Fjörutíu karlar og fjórar konur voru með tekjur á bilinu 700–800 þús. kr. Tvær konur voru með meira en 1 millj. kr. í mánaðartekjur og þrettán karlar. Fyrir liggur að þak við 600 þús. kr. mánaðartekjur sparar Fæðingarorlofssjóði lítið. Gert er ráð fyrir 150 millj. kr. sparnaði að teknu tilliti til þeirra aðgerða sem grípa á til en stjórnvöld telja að einhver brögð séu að því að foreldrar leitist við að hafa áhrif á tekjur sínar til að fá hærri fæðingarorlofsgreiðslur.
    Þakið skiptir engum sköpum fyrir fjárhagslega afkomu sjóðsins, en ýmsum hefur misboðið hversu háar greiðslur fámennur hópur getur fengið úr þessum sameiginlega sjóði landsmanna. Sjónarmið þeirra sem ekki vilja að sett sé þak á fæðingarorlofsgreiðslur á líka fullan rétt á sér, en þá er höfðað til jafnréttis kynjanna á vinnumarkaði og við töku fæðingarorlofs. Ýmsir óttast að þakið geti leitt til þess að karlar með tekjur yfir 600 þús. kr. á mánuði muni síður taka fæðingarorlof en konur muni gera það þrátt fyrir verulega tekjuskerðingu. Þar sem konur væru líklegri til að nýta sér fæðingarorlofsrétt sinn og vera þar með frá vinnu gæti það síðan haft áhrif á jafnrétti kvenna við veitingar hálaunastarfa og möguleika þeirra til starfsframa í hærra launuðum störfum. Ástæða er þó til að nefna að ekki fengust upplýsingar um í hvaða störfum þeir 195 einstaklingar eru sem voru í fæðingarorlofi á sl. ári með tekjur yfir 600 þús. kr. og því erfitt að alhæfa um áhrif breytinganna á ráðningarmál og veitingar hálaunastarfa.
    Flestir umsagnaraðilar fallast á að þak verði sett á fæðingarorlofsgreiðslur. BHM hefur þó gagnrýnt þakið mjög en ASÍ, BSRB og SÍB leggjast ekki gegn því að þak verði sett á hámarksgreiðslur. SÍB leggur áherslu á að hámarksfjárhæðin fylgi almennum launabreytingum. Þeir sem gagnrýna þakið telja að með því glatist sá tilgangur jafnréttislaganna að stuðla að því að sem flestir feður – tekjuháir sem tekjulágir – sinni fjölskylduábyrgð á öllum stigum í ríkari mæli en hingað til. Aðrir líta svo á að þessi þáttur sé ofmetinn og fæðingarorlof hafi ekki ráðandi áhrif á ákvörðun æðstu stjórnenda fyrirtækja um ráðningu starfsmanna, hvort sem umsækjandi er karl eða kona. Minni hlutinn óttast frekar að þakið verði fyrsta skrefið til að skerða fæðingarorlofsgreiðslur meira, tilhneiging verði hjá stjórnvöldum að lækka þakið í sparnaðarskyni og láta fjárhæðir ekki breytast í takt við launavísitölu. Minni hlutinn mun því flytja breytingartillögu til að fyrirbyggja geðþóttaákvarðanir stjórnvalda við fjárlagaafgreiðslu þannig að þakið og gólf fæðingarorlofsgreiðslna haldi í við launaþróun. Að öllu samanlögðu mælir minni hlutinn með þeirri leið að þak verði sett á hámarksfjárhæð fæðingarorlofsgreiðslna í trausti þess að það sé ekki fyrsta skrefið til frekari lækkunar á greiðslunum.

Fjármögnun gagnrýnd.
    Minni hlutinn gagnrýnir mjög hvernig staðið er að því að styrkja stöðu Fæðingarorlofssjóðs. Með því að flytja fjármagn í verulegum mæli úr Atvinnuleysistryggingasjóði er stöðu sjóðsins teflt í mikla tvísýnu auk þess sem þetta takmarkar mjög eða nánast útlokar að óbreyttu að hægt sé að bæta stöðu atvinnulausra. Í því sambandi skal bent á að félagsmálaráðherra hefur sett á fót nefnd með aðilum vinnumarkaðarins sem hefur það verkefni að gera tillögur um úrbætur í málefnum atvinnulausra, m.a. að skoða tekjutengingu atvinnuleysisbóta. ASÍ, BSRB og SÍB hafa harðlega gagnrýnt breytingu á fjármögnunarfyrirkomulagi Fæðingarorlofssjóðs og telja að fjárhagslegum forsendum Atvinnuleysistryggingasjóðs sé stefnt í voða.
    Verulegur munur er á mati ASÍ og þeirri spá sem fulltrúar félagsmálaráðuneytisins kynntu í félagsmálanefnd um áhrifin af því að færa umtalsverðar fjárhæðir frá Atvinnuleysistryggingasjóði í Fæðingarorlofssjóð. Samkvæmt spá um afkomu Atvinnuleysistryggingasjóðs er gert ráð fyrir að hann verði rekinn með 300–700 millj. kr. halla á ári. Í þeirri áætlun er gert ráð fyrir að atvinnuleysi minnki og verði 2,5% árið 2007 og engar frekari breytingar verði gerðar á réttindum í sjóðnum. ASÍ spáir því að atvinnuleysi muni ekki minnka á næsta ári heldur verði það áfram 3,5%. Sömuleiðis leiðir ASÍ líkur að því að þegar árið 2005 verði halli sjóðsins ekki 677 millj. kr. heldur verði hann 1,5–1,8 milljarðar kr. og eigið fé komið niður fyrir 6 milljarða en í spá stjórnvalda er gert ráð fyrir að eigið fé sjóðsins verði 7,8 milljarðar árið 2005. Frávikin felast í því að ASÍ spáir meira atvinnuleysi á næstu árum en stjórnvöld og munar þar allt að 0,5% á ári. ASÍ spáir því að eiginfjárstaða sjóðsins fari niður í 3,8 milljarða kr. árið 2007 þegar allar líkur séu á að atvinnuleysi aukist verulega í kjölfar samdráttar í framkvæmdum við Kárahnjúka.
    Í umsögn ASÍ er lagt til að í stað þess að rýra tekjur Atvinnuleysistryggingasjóðs eins og stjórnvöld áforma verði hlutur hans óbreyttur og tekjuþörf Fæðingarorlofssjóðs mætt með þeim hluta tryggingagjaldsins sem ekki er sérstaklega varið til trygginga er tengjast vinnumarkaðnum og starfsemi tengdri honum.
    Í umsögn Samtaka atvinnulífsins kemur fram að fjármögnun Fæðingarorlofssjóðs og tilfærslur á tryggingagjaldi frá Atvinnuleysistryggingasjóði valdi áhyggjum. Samtök atvinnulífsins óttast að sú fjármögnun sem skilin er eftir fyrir Atvinnuleysistryggingasjóð muni ekki reynast nægjanleg. Í umsögn Verslunarráðs Íslands kemur fram að ekki séu færð rök fyrir þeirri fullyrðingu að staða Atvinnuleysistryggingasjóðs sé það sterk að óhætt sé að lækka greiðslur inn í þann sjóð.
    ASÍ og BSRB gagnrýna þær breytingar sem gerðar eru á fjármögnunarfyrirkomulagi Vinnueftirlits ríkisins. Gjald til Vinnueftirlitsins af tryggingagjaldi er samkvæmt lögum allt að 0,08%, en sá gjaldstofn hefur þó ekki verið fullnýttur. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að þessi tekjustofn Vinnueftirlitsins falli niður og renni þess í stað til að bæta stöðu Fæðingarorlofssjóðs en fjárhagsrammi stofnunarinnar verði ákvarðaður í fjárlögum hverju sinni. ASÍ bendir á að mikilvægt sé að efla og treysta starfsemi Vinnueftirlitsins en ljóst sé að nýlegar breytingar á vinnuverndarlögunum, ný og aukin verkefni stofnunarinnnar, almennar kröfur um aukið vinnuverndarstarf og þegar hafnar og fyrirhugaðar stórframkvæmdir geri auknar kröfur til stofnunarinnar og kalli á aukið fjármagn til starfseminnar. Upplýst var í nefndinni að félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra hefðu sameiginlega ákveðið að við þessa breytingu verði fjármagn ekki skert til Vinnueftirlitsins.

Áhrifin af hertum reglum.
    Eitt af helstu gagnrýnisatriðum umsagnaraðila, einkum ASÍ, BSRB, BHM og SÍB, var breytt viðmiðunartímabil tekna sem fæðingarorlofsgreiðslur miðast við. Lagt er til í frumvarpinu að viðmiðunartímabilið verði lengt, miðað verði við tekjuár í stað tiltekins fjölda mánaða og að viðmiðunartímabilið standi yfir í tvö tekjuár á undan fæðingarári í stað þess að miðað sé við 12 mánaða samfellt tímabil sem lýkur tveimur mánuðum fyrir upphafsdag fæðingarorlofs. Einnig er lagt til að greiðslur úr sjóðnum verði miðaðar við upplýsingar úr skattkerfinu og fæðingarorlofsgreiðslur verði því tengdar eldri tekjum samkvæmt skattframtölum á viðmiðunartímabilinu.
    Ljóst er að lengt viðmiðunartímabil getur leitt til skerðingar á fæðingarorlofsgreiðslum og áætla ASÍ, BSRB og BHM að í mörgum tilvikum geti hlutfall fæðingarorlofs af tekjum á viðmiðunartímabilinu farið úr 80% af tekjum niður í allt að 70% í mörgum tilvikum. Ástæðan er sú að miðað verður við tekjur í tvö tekjuár á undan fæðingarári og því taka fæðingarorlofsgreiðslur að verulegu leyti mið af 2–3 ára gömlum tekjum. Þannig getur viðmiðunartímabilið orðið nálægt þremur árum því að ein helsta breytingin sem lögð er til á fæðingarorlofskerfinu er samstilling þess við skattkerfið og því miðað við heil tekjuár í stað 12 mánaða samfellds tímabils. Þannig verða fæðingarorlofsgreiðslur þess sem fæðir barn í lok þessa árs miðaðar við tekjuárin 2002 og 2003, en t.d. ekki þær tekjur sem viðkomandi hafði á árinu þegar barnið fæðist. Þessar tekjur, sem nálgast að vera þriggja ára gamlar, eru ekki uppfærðar miðað við launavísitölu eða verðlagsbreytingar á viðmiðunartímabilinu. Það leiðir til skerðingar á fæðingarorlofsgreiðslum sem ASÍ metur 5–7% en BHM meira en 10% í ýmsum tilvikum.
    ASÍ segir þetta alvarlegasta ágallann á þeim sparnaðartillögum sem er að finna í frumvarpinu og BSRB segir að ljóst sé að þetta muni skerða greiðslur úr sjóðnum vegna launaskriðs sem stöðugt eigi sér stað. Eftir því sem viðmiðunartímabilið nær lengra aftur í tímann, þeim mun lægri verða greiðslur úr sjóðnum. Í umsögn BHM segir að rofið sé samráð við samtök launafólks um því sem næst 80% heildartekna í fæðingarorlofi.
    Minni hlutinn tekur undir að þarna eru á ferðinni verulegir ágallar á frumvarpinu. Ef þak fæðingarorlofsgreiðslna hækkar ekki í samræmi við launavísitölu getur það leitt til verulegrar skerðingar á greiðslunum. Hlutfall greiðslna miðað við laun skerðist þá en það getur stefnt markmiðum fæðingarorlofslaganna í tvísýnu. Þegar orlofsgreiðslurnar eru komnar í 70% af tekjum og stefna jafnvel neðar getur afleiðingin orðið að feður fari síður í fæðingarorlof. Hér gæti því verið um afturhvarf til fortíðar að ræða og geldur minni hlutinn varhuga við þessu. Breytingin á viðmiðunartímanum gæti þó verið til hagsbóta fyrir þá sem hafa verið í vinnu og með góðar tekjur fyrsta viðmiðunarárið en verða atvinnulausir á seinna ári viðmiðunartímans. Minni hlutinn telur rétt að bregðast við þeim ágalla sem skert getur greiðslur með því að leggja til að tekjur á viðmiðunartímanum verði færðar upp til samræmis við launavísitölu þegar fæðingarorlof er tekið. Sömuleiðis leggur minni hlutinn til að ef einstaklingar í fæðingarorlofi hafa verið atvinnulausir á viðmiðunartímanum og því einungis haft atvinnuleysisbætur sér til framfærslu en aftur á móti haft tekjur á fæðingarári barnsins sé heimilt í útreikningum fæðingarorlofsgreiðslna að taka tillit til þess. Minni hlutinn freistaði þess mjög að ná samkomulagi við meiri hlutann um að flytja þessar breytingartillögur en án árangurs.
    Samkvæmt frumvarpinu verður felld út heimild til að taka til greina starfstíma foreldris í öðru EES-ríki þótt foreldri hafi unnið hér á landi í minnsta kosti einn af síðustu sex mánuðum fyrir upphafsdag fæðingarorlofs. ASÍ hefur gagnrýnt þessa breytingu og telur það mikið álitamál hvort heimilt sé og sanngjarnt að hætta að taka tillit til starfs í öðrum löndum. Minni hlutinn tekur undir þessi sjónarmið og veltir því upp hvort eðlilegt sé í því alþjóðaumhverfi sem við búum við að reisa slíkar girðingar. Sú staða getur vissulega komið upp að rof verði á sex mánaða samfelldum tíma á vinnumarkaði, sem er skilyrði fyrir greiðslum fæðingarorlofs, ef viðkomandi vinnur erlendis stuttan tíma af þessum sex mánuðum sem krafa er gerð um. Þar með glatar hann þá rétti sínum til fæðingarorlofs og á einungis rétt á fæðingarstyrk.

Lífeyrir og umönnunargreiðslur skertar.
    Við meðferð málsins í félagsmálanefnd ræddi nefndin ágalla á núgildandi lögum um fæðingar- og foreldraorlof sem snertir lífeyrisþega og þá sem rétt eiga til umönnunargreiðslna. Samkvæmt 2. mgr. 33. gr. laganna á foreldri sem nýtur greiðslna í fæðingarorlofi ekki rétt til umönnunargreiðslna vegna sama barns eða sömu fæðingar. Sama gildir um lífeyrisgreiðslur, þannig að réttur öryrkja til lífeyrisgreiðslna fellur niður í fæðingarorlofi. Hér er á ferðinni mikið óréttlæti sem verður að leiðrétta. Þannig geta t.d. tekjur öryrkja í mörgum tilvikum skerst svo þegar þeir fara í fæðingarorlof að hlutfall fæðingarorlofsgreiðslna af lífeyrisgreiðslum, sem falla niður, getur farið niður í 60–65%, sem er lægra hlutfall af fyrri tekjum en aðrir fá sem fara í fæðingarorlof.
    Í svari sem fram kom á Alþingi við fyrirspurn Jóhönnu Sigurðardóttur um fæðingarorlof á 128. löggjafarþingi (80. mál) kemur fram að 112 börn fædd á árunum 2001 og 2002 hafi fengið umönnunarmat. Telja megi nokkuð ljóst að í tilvikum 36 barna sem fæddust á árinu 2001 og tíu barna sem höfðu fæðst á árinu 2003 þegar svarað var hefðu umönnunarbætur verið greiddar frá fæðingu ef umönnunargreiðslur og fæðingarorlof mætti greiða saman en það er bannað samkvæmt núgildandi lögum. Erfiðara þótti að meta að hve miklu leyti beinar greiðslur féllu niður vegna hinna barnanna 66, þar sem misjafnt er í hvaða umönnunarflokk börnin eru metin og í sumum tilvikum er ekki um beinar greiðslur að ræða heldur aðeins rétt til svokallaðra umönnunarkorta. Engin rök mæla með því að foreldrar sem eignast börn sem þurfa sérstakrar umönnunar við samkvæmt mati verði án þeirra greiðslna í fæðingarorlofi, enda eðli máls samkvæmt um að ræða viðbótarútgjöld þessara foreldra vegna barns sem að einhverju leyti fæðist vanheilt.
    Minni hlutinn flytur breytingartillögu um að fella niður ákvæði 33. gr. sem kveður á um að réttur til umönnunargreiðsla og lífeyris geti ekki farið saman við fæðingarorlof.

Misrétti í orlofstöku.
    Félagsmálaráðuneytið hefur túlkað fæðingarorlofslögin þannig að foreldrar eigi rétt á orlofsgreiðslum samkvæmt 7. gr. laga um orlof vegna þess tíma sem þeir eru í fæðingarorlofi. Þetta var staðfest á 128. löggjafarþingi í svari félagsmálaráðherra við fyrirspurn Jóhönnu Sigurðardóttur þar að lútandi. Í framhaldi af því komst úrskurðarnefnd fæðingar- og foreldraorlofsmála að þeirri niðurstöðu að ekki bæri að greiða orlofslaun í fæðingarorlofi.
    Framkvæmdin hefur því verið með þeim hætti að foreldrar á almenna vinnumarkaðnum fá ekki greitt orlof fyrir þann tíma sem þeir eru í fæðingarorlofi en aftur á móti fá opinberir starfsmenn orlofið greitt. Hér er um mikla mismunun að ræða og fráhvarf frá því meginmarkmiði fæðingarorlofslaganna að jafna rétt foreldra á almenna og opinbera vinnumarkaðnum til fæðingarorlofs og réttindi í tengslum við það. Búast má við að 12–14 þúsund manns hafi orðið af orlofsgreiðslum vegna þessa frá því að nýju fæðingarorlofslögin tóku gildi og a.m.k. 700 millj. kr. hafi verið hafðar af þeim. ASÍ hefur stefnt Tryggingastofnun ríkisins vegna þessa. Ljóst er að mikil réttaróvissa ríkir í málinu og þótt minni hlutinn sé sammála túlkun félagsmálaráðuneytisins, sem úrskurðarnefndin hnekkti síðan, þ.e. að núgildandi lög kveði á um rétt allra til að fá greitt orlof fyrir fæðingarorlofstímabilið, þá sé rétt að eyða óvissunni. Staðreyndin er sú að meðan þessi mismunur ríkir er hætta á að feður hætti frekar við að nýta sér fæðingarorlofsrétt sinn en ella. Auk þess er það brot á öllu jafnræði að fæðingarorlof foreldra á almenna vinnumarkaðnum sé í reynd allt að þremur vikum skemmra en fæðingarorlof foreldra á opinbera vinnumarkaðnum.
    Minni hlutinn vill því nota þetta tækifæri sem hér gefst til að flytja breytingartillögu og taka upp efnisatriði í frumvarpi Ögmundar Jónassonar um þetta efni sem liggur fyrir félagsmálanefnd.

Aðrar ábendingar.
    Í ítarlegri umsögn um frumvarpið lagði Tryggingastofnun ríkisins til ýmsar breytingar. Ekki gafst mikill tími til að fara yfir þær. Minni hlutinn taldi fulla ástæðu til að skoða þær nánar en því hafnaði meiri hlutinn.
    Félag einstæðra foreldra og Jafnréttisstofa vöktu athygli á að taka þyrfti á rétti einstæðra foreldra. Réttur til fæðingarorlofs er ekki framseljanlegur milli foreldra og því getur sú staða komið upp hjá börnum einstæðra foreldra að þau njóti einungis fæðingarorlofs í sex mánuði. Ekki er gert ráð fyrir því að mæður ófeðraðra barna geti nýtt sér orlof sem faðir hefði annars átt rétt á. Benti Félag einstæðra foreldra á að á árinu 2002 hefðu ófeðruð börn á aldrinum 0–18 ára verið alls 148. Minni hlutinn telur að mjög varlega verði að fara í að heimila móður að nýta allan réttinn á níu mánaða fæðingarorlofstímabili þannig að ekki verði stefnt í hættu þeim markmiðum að báðir foreldrar nýti sér þann rétt sem lögin heimila. Engu að síður er full ástæða til að staða þessara barna verði skoðuð, einkum þegar um ófeðruð börn er að ræða. Leggur minni hlutinn til að félagsmálaráðherra láti skoða málið og mat verði lagt á áhrif þess að auka rétt þessa hóps.

Breytingartillögur.
    Minni hlutinn styður meginefni frumvarpsins að því gefnu að eftirfarandi breytingartillögur nái fram að ganga:
     1.      Þak og gólf viðmiðunarfjárhæða breytist á hverjum tíma í samræmi við launavísitölu.
     2.      Tekjur viðmiðunartímabils tekna vegna greiðslna í fæðingarorlofi taki breytingum í samræmi við breytingar á launavísitölu á tímabilinu.
     3.      Heimilt sé að taka tillit til tekna á fæðingarári barns ef einstaklingur í fæðingarorlofi hefur verið tekjulaus á viðmiðunartímabilinu, t.d. vegna atvinnuleysis.
     4.      Orlof greiðist að loknu fæðingarorlofstímabili.
     5.      Umönnunar- og lífeyrisgreiðslur verði samrýmanlegar fæðingarorlofsgreiðslum.

    Minni hlutinn telur að margar fyrrgreindra breytinga skipti sköpum um hvort markmið fæðingarorlofslaganna ná fram að ganga. Það veltur því á framgangi þeirra hvort minni hlutinn styður frumvarpið í heild sinni, en hann mun láta á tillögurnar reyna við 2. umræðu málsins.
    Ögmundur Jónasson sat fund nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er hann sammála þessu áliti og stendur einnig að framangreindum breytingartillögum.

Alþingi, 21. apríl 2004.

Jóhanna Sigurðardóttir,

frsm.

Helgi Hjörvar.

Valdimar L. Friðriksson.

Gunnar Örlygsson.

Fylgiskjal I.

Umsögn Bandalags háskólamanna.
(15. apríl 2004.)