1672/130 nefndarálit: réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins

Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 307. máls.

130. löggjafarþing 2003–2004.
Þskj. 1672 — 307. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, með síðari breytingum.

Frá 2. minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

    Í frumvarpinu er lagt til að felld verði brott sú skylda forstöðumanns að áminna starfsmann formlega fyrir brot á starfsskyldum eða þegar hann hefur ekki staðið undir þeim kröfum sem talin eru felast í starfi hans. Þá verður slík áminning ekki lengur skilyrði þess að hægt sé að segja starfsmanni upp störfum. Á sama hátt er lagt til að fellt verði brott það skilyrði lausnar embættismanns um stundarsakir, vegna háttsemi sem svarar til 21. gr. gildandi laga, að honum hafi áður verið veitt formleg áminning.
    Megintilgangur frumvarpsins er að gera forstöðumönnum ríkisstofnana auðveldara en nú er að segja starfsmönnum upp störfum. Þær breytingar sem 1. minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar hyggst gera á frumvarpinu fela í sér að gefa skuli starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi ef þær eiga rætur að rekja til þess að hann hafi brotið starfsskyldur sínar, nema slíkt sé augljóslega óþarft. Jafnframt er tillaga um að forstöðumaður geti leyst starfsmann undan vinnuskyldu á meðan verið er að skoða hvort hann hafi brotið starfsskyldur sínar. Þessi breytingartillaga er afar óljós og matskennd og gæti skapað réttaróvissu, en slíkur var hraðinn á að afgreiða málið úr nefnd að ekki gafst kostur á að kanna áhrif breytinganna. Breytingartillögurnar staðfesta þó að 1. minni hluti viðurkennir að hafa gengið of langt með því t.d. að ætla að lögfesta að ákvæði stjórnsýslulaga nái ekki til ákvarðana um starfslok almennra starfsmanna ríkisins, enda fráleitt.
    Gagnrýni umsagnaraðila á frumvarpið er af margvíslegum toga. Kjarninn í gagnrýni heildarsamtaka opinberra starfsmanna, BHM, BSRB og Kennarasambandsins er í fyrsta lagi sá að með frumvarpinu sé grafið verulega undan starfsöryggi ríkisstarfsmanna. Það sé í hæsta máta óeðlilegt að segja starfsmanni upp störfum án þess að hann fái tækifæri til að bæta ráð sitt eða frammistöðu í starfi.
    Bent er á að með afnámi reglunnar um áminningu sé atvinnuöryggi ríkisstarfsmanna háð geðþóttavaldi stjórnenda þeirra stofnana sem þeir starfa hjá. Gæti þessi breyting haft afdrifaríkar afleiðingar fyrir starfsmenn sem sinna viðkvæmum málum, t.d. lögreglumenn, fréttamenn o.fl. Ákvæði starfsmannalaganna um áminningu hafi verndað ríkisstarfsmenn gegn tilviljanakenndum ákvörðunum ráðamanna á hverjum tíma, sem kunna að vera teknar að óyfirveguðu ráði og ekki til þess fallnar að tryggja starfshæfni ríkisstofnana. Með því að gera starfsumhverfi ríkisstarfsmanna óöruggara aukist hættan á að við úrlausnir einstakra mála komi ekki öll fagleg sjónarmið fram. Sérstaklega sé hætta á þessu ef pólitísk álitamál

Prentað upp.

eru uppi og starfsmaður talinn vera í andstöðu við pólitíska stefnu viðkomandi ráðuneytis á þeim tíma eða í andstöðu við yfirlýstan vilja forstöðumanns.
     Í öðru lagi hafa stéttarfélögin bent á að með breytingartillögunum skapist réttaróvissa. Samkvæmt tillögunum mun málsmeðferð við uppsögn starfsmanns ráðast af því hvort hann hefur brotið starfsskyldur sínar eða verið sagt upp störfum af öðrum ástæðum. Ekki á að veita andmælarétt ef starfsmanni er sagt upp störfum vegna þess að hann hafi ekki þá kunnáttu eða reynslu sem forstöðumaður gerir kröfu um. Breytingartillagan tryggir því ekki ótvíræðan andmælarétt þannig að starfsmaður eigi undir öllum kringumstæðum kost á því að leiðrétta hugsanlegan misskilning sem búi að baki þeirri ákvörðun að segja honum upp störfum. Lögfræðingar heildarsamtaka opinberra starfsmanna segja að með öllu sé óljóst hvernig beita eigi reglum stjórnsýslulaga um andmælarétt samhliða þessu ákvæði breytingartillögunnar og því um að ræða ávísun á ágreining og málaferli, verði frumvarpið að lögum. Að mati lögfræðinganna er hér stigið enn eitt óheillasporið, með því að setja sérreglu um að andmælaréttur eigi ekki að gilda í öllum tilvikum við uppsögn.
     Í þriðja lagi er harðlega gagnrýnt hvernig ríkisvaldið hyggst standa að þessum breytingum. Heildarsamtök opinberra starfsmanna hafa átt í viðræðum um breytingar á lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna og telja að það hefði verið eðlilegast að reyna til hins ýtrasta að ná samkomulagi um breytingar á starfsmannalögunum. Hafa samtökin talið það skjóta skökku við að ríkið skuli með sveitarstjórnarlögum setja þá skyldu á herðar sveitarfélagi að semja við stéttarfélög um réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga en áskilja sér vald til þess að ákveða slíkt einhliða og án samráðs. Samtökin benda í því sambandi á stjórnarskrárákvæði þar sem kveðið er á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu. Undir þetta sjónarmið tekur ASÍ en í athugasemdum frá sambandinu segir m.a.: „Alþýðusamband Íslands leggst gegn því að mikilvægum réttindum og skyldum í ráðningarsambandi sé breytt með þeim einhliða hætti sem frumvarpið ber með sér.“ Gagnrýnin á hvernig breytingarnar koma fram er ekki eingöngu bundin við stéttarfélögin og heildarsamtök launamanna. Samband íslenskra sveitarfélaga segir t.d. í umsögn sinni: „Sambandið tekur því ekki afstöðu til frumvarpsins og óskar þ.a.l. að svo stöddu ekki eftir þeim lagabreytingum sem nauðsynlegar eru til að tryggja sambærilega niðurstöðu gagnvart starfsmönnum sveitarfélaga enda æskilegt að gera slíkt í samstarfi við stéttarfélög.“ Hefur ítrekað verið óskað eftir því að samráðsleiðin verði farin svo að breytingar á starfsmannalögunum séu unnar í sátt en það hefur ekki gengið eftir.
     Í fjórða lagi hefur verið bent á að starfsumhverfi ríkisstarfsmanna er að mörgu leyti frábrugðið því sem gerist á almenna vinnumarkaðnum og hafa eftirfarandi sjónarmið komið fram í því sambandi:
     .      Ríkisstarfsmenn bera í mjög mörgum tilvikum ríkari skyldur og kvaðir en lagðar eru á starfsmenn á almenna vinnumarkaðinum og hlýtur það að vera grundvallaratriði að endurskoðun á réttindum haldist í hendur við endurskoðun á þeim skyldum sem á starfsmönnunum hvíla.
     .      Starfsumhverfi ríkisstarfsmanna er að mörgu leyti frábrugðið því sem gerist á almennum vinnumarkaði þar sem æðsti yfirmaður (veitingarvaldshafinn) er í flestum tilfellum pólitískur. Ákvarðanir séu því teknar á öðrum forsendum á opinbera vinnumarkaðinum en á almenna vinnumarkaðinum þar sem atvinnurekandi í samkeppnisrekstri tekur ákvarðanir á rekstrarlegum forsendum en ekki pólitískum.
     .      Í umræðunni um kjör og réttarstöðu ríkisstarfsmanna verður að hafa í huga að það er eðlismunur á því hvort um er að ræða fyrirtæki á almennum markaði eða opinbera stofnun. Hjá einkafyrirtækjum er valdið hjá eigendum, þ.e. það eru sérhagsmunir sem ráða, en hjá opinberum aðilum eru það hins vegar almannahagsmunir sem ráða, ekki einstaklingsbundnar ákvarðanir.
     .      Forstöðumenn ríkisstofnana eru embættismenn í skilningi starfsmannalaganna. Þeir eru háðir ákvörðunum ráðherra um eigið atvinnuöryggi og blasir því við sú hætta að ráðherrar geti haft bein áhrif á atvinnuöryggi ríkisstarfsmanna.
     .      Í rökstuðningi með frumvarpinu er því haldið fram að með því sé stefnt að auknum sveigjanleika í rekstrarumhverfi stofnana ríkisins og stuðlað að því að ríkið eigi ávallt á að skipa hæfustu starfsmönnum sem kostur er á hverju sinni. Nú þegar er hins vegar skýrt ákvæði í starfsmannalögunum sem heimilar uppsagnir vegna hagræðingar þannig að sveigjanleikinn er til staðar eins og best sést á þeim uppsögnum sem hafa átt sér stað á Landspítala – háskólasjúkrahúsi. Ef farið er að skyldu um auglýsingu starfa og þeirri meginreglu fylgt að ávallt skuli hæfasti einstaklingurinn valinn í viðkomandi starf ætti ríkið varla að þurfa að hafa miklar áhyggjur af hæfni starfsmanna. Þá er þriggja mánaða reynslutími hjá ríkisstarfsmönnum eins og annars staðar á vinnumarkaði.
    Annar minni hluti tekur undir með samtökum opinberra starfsmanna um að það er fullkomlega óásættanlegt að eitt atriði sé tekið út úr starfsmannalögunum að geðþótta stjórnvalda, en ekki ráðist í þá heildarendurskoðun sem lofað var eftir síðustu kjarasamninga. Samtök opinberra starfsmanna hafa sterklega varað við því að svona umdeilt ákvæði skuli knúið fram í mikilli andstöðu við samtök opinberra starfsmanna í aðdraganda kjarasamninga og varað við afleiðingum þess.
    Meðfylgjandi eru umsagnir Alþýðusambands Íslands, Bandalags háskólamanna, Bandalags starfsmanna ríkis og bæja og Kennarasambands Íslands, Landssambands lögreglumanna, Læknafélags Íslands og Félags háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins. Fjöldi annarra stéttarfélaga skilaði umsögnum um málið en flest þeirra telja verulega annmarka á frumvarpinu og mæla gegn samþykkt þess.
    Annar minni hluti mótmælir harðlega þeim vinnubrögðum stjórnvalda að knýja fram með offorsi breytingu á mikilvægum þætti í ráðningarkjörum opinberra starfsmanna í algjörri andstöðu við stéttarfélögin og heildarsamtök þeirra. Lýsir 2. minni hluti allri ábyrgð á hendur ríkisstjórninni í málinu.
    Gunnar Örlygsson er áheyrnarfulltrúi í efnahags- og viðskiptanefnd og er samþykkur áliti þessu.

Alþingi, 14. maí 2004.

Jóhanna Sigurðardóttir,

frsm.

Össur Skarphéðinsson.

Ögmundur Jónasson.

Einar Már Sigurðarson.

Fylgiskjal I.

Umsögn Alþýðusambands Íslands.

(22. desember 2003.)