Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 267. máls.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 288 — 267. mál.
um endurskoðun þinglegrar meðferðar EES-reglna.
Alþingi ályktar að endurskoða meðferð þingsins á afleiddri löggjöf sem til verður á grundvelli EES-samningsins með það að markmiði að efla þátt Alþingis í mótun löggjafarinnar og mati á því hvernig EES-réttarlegar skyldur verði best uppfylltar að íslenskum rétti. Í þessu skyni skipi Alþingi nefnd fimm þingmanna og komi einn frá hverjum þingflokki. Nefndin skili Alþingi áliti með tillögum sínum eigi síðar en 1. október 2005.
Aðildin að Evrópska efnahagssvæðinu hefur á þeim áratug sem hún hefur varað breytt mjög áður viðteknum viðmiðum í meðferð ríkisvalds á Íslandi. Hvað varðar dómsvaldið hefur staða EES-reglna sem réttarheimilda og tengsl við fordæmi Evrópudómstólsins verið í deiglu í Hæstarétti Íslands undanfarin ár og rétturinn kveðið upp stefnumarkandi dóma. Hjá framkvæmdarvaldinu varð álit umboðsmanns Alþingis frá 9. janúar 1998 um birtingu og miðlun upplýsinga um EES-gerðir og skýrsla nefndar forsætisráðherra um lögleiðingu EES- gerða frá 16. september sama ár til þess að draga fram nauðsyn á umbótum í stjórnarframkvæmd. Verklag hefur verið endurskoðað og byggist nú á umburðarbréfi forsætisráðuneytis frá 27. júní 2001 og meðfylgjandi leiðbeiningum til stjórnvalda um innleiðingu EES- gerða. Þá gaf utanríkisráðuneytið út Handbók Stjórnarráðsins um EES árið 2003. Staða mála hjá löggjafarvaldinu er önnur og síðri því á vettvangi Alþingis hefur ekki enn verið brugðist við breyttum aðstæðum á sambærilegan hátt. Til marks um það er að í febrúar 1994 samþykkti forsætisnefnd Alþingis reglur um þinglega meðferð EES-mála á mótunarstigi. Þeim hefur aldrei verið breytt eða þær endurskoðaðar en er þó bersýnilega ekki fylgt.
Þegar Alþingi samþykkti lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, fylgdu 1.500 svonefndar EES-gerðir og var það langviðamesta upptaka erlends réttar í sögu Íslands frá því á 13. öld. Nú, tíu árum síðar, eru EES-gerðir sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt taldar vera um 4.000.
Ólíkt því sem margir virðast álíta hefur Alþingi verulegt svigrúm til að ákvarða hvernig staðið skuli að uppfyllingu EES-réttarlegra skyldna í löggjöf. Þannig mælir 7. gr. EES-samningsins fyrir um að aðildarríkin hafi val um form og aðferð við innleiðingu gerða sem samsvara ESB-tilskipunum, en þær eru algengasta form löggjafar á Evrópska efnahagssvæðinu. Í sumum tilvikum er óþarfi að breyta lögum, stundum þarf að aðlaga eða breyta íslenskri löggjöf og í enn öðrum tilvikum gefur tilskipunin svigrúm til vals og nefnir nokkra kosti. EES- tilskipanir segja í raun fyrir um grundvallarmarkmið sem einstök ríki hafa frelsi til að útfæra. Þekkt dæmi eru um að íslensk stjórnvöld nýti þetta svigrúm ekki eins og best mætti gera.
Auðsætt er af lestri hinnar nýju EES-handbókar Stjórnarráðsins að handhafar framkvæmdarvalds hafa tekið algjöra forustu um að ákvarða verklag, undirbúning, efni og form þeirrar löggjafar sem kemur fyrir Alþingi til afgreiðslu merkt „EES-reglur“. Hvarvetna á Norðurlöndum, hvort heldur er í EES-ríkinu Noregi eða ESB-löndunum Svíþjóð, Danmörku og Finnlandi, er litið svo á að hlutverk þjóðþingsins sé að halda uppi þingeftirliti með EES- framkvæmd stjórnsýslunnar. Það er eðlilegt því að segja má að löggjafarstarf sé meginhluti aðildar allra ríkja að Evrópska efnahagssvæðinu.
Við núverandi aðstæður er mat á svigrúmi Íslands, t.d. val á milli þeirra kosta sem forsögn tilskipunar gefur, í höndum sérfræðings á stjórnsýslustigi. Oftast er þetta sérfræðingur í ráðuneyti, t.d. lögfræðingur sem fer með nokkra málaflokka í viðkomandi fagráðuneyti, en einnig kunna sérfræðingar stofnana á viðkomandi sviði að annast þessa vinnu. Samráð við þá sem hagsmuna eiga að gæta er ekki lögbundið eða í öðru föstu formi á þessu stigi né heldur neins konar „innri endurskoðun“ í ráðuneytum á niðurstöðu sérfræðingsins. Eins og áður er getið hefur reglum forsætisnefndar um þinglega meðferð EES-gerða á mótunarstigi frá 1994 ekki verið fylgt en „EES-reglur“ koma til meðferðar í utanríkismálanefnd, fylgi þeim stjórnskipulegur fyrirvari, eða í öðrum fastanefndum Alþingis eftir efni þeirra. Enda þótt dæmi séu um að frumvörp hafi tekið breytingum þar, t.d. vegna ábendinga umsagnaraðila eða fyrir árvekni þingmanna, fer þar ekki fram skipuleg endurskoðun á mati sérfræðinga ráðuneytanna á nýtingu svigrúms Íslands. Af sömu ástæðu er hætt við að tækifæri til að einfalda sett lög, eftirlit eða regluflóka fari iðulega fram hjá fulltrúum á löggjafarsamkomunni. Á sama hátt kunna tilefni til ítarlegri lagabóta á viðkomandi sviði viðskipta eða almannaþjónustu að fara forgörðum. Ljóst er að Stjórnarráðið leggur megináherslu á hraða og örugga innleiðingu EES- gerða enda fylgist Eftirlitsstofnun EFTA með framvindunni og er vafalaust að EFTA/EES- ríkin þrjú sæta þar harðari aga en ESB-ríkin sem njóta oft tilslakana af hálfu framkvæmdastjórnar ESB. Hefur Ísland nú náð þeim árangri að ríflega 99% EES-gerða eru innleiddar innan þess frests sem gefinn er. Það er jafnljóst að í löggjafarstarfi má megináherslan aldrei vera á hraða og kemur þar til kasta Alþingis að halda uppi vönduðu löggjafarstarfi. Hér er rétt að benda á að hroðvirkni getur leitt til óskýrrar réttarstöðu almennings og fyrirtækja, þeim til skaða. Dómsmálum vegna óskýrra íslenskra laga sem byggjast á EES-reglum hefur fjölgað hér á landi.
Of mörg dæmi eru þekkt um að íslensk stjórnvöld hafi gengið lengra en nauðsynlegt var samkvæmt kvöðum EES-reglna og þannig bakað ríki, sveitarfélögum, atvinnufyrirtækjum eða jafnvel almenningi óþarfa kostnað eða byrði af öðru tagi.
Hinn 11. apríl 2003 stóð utanríkisráðuneytið fyrir námstefnu um betri og markvissari hagsmunagæslu innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þátttakendur voru samtök almennings og fyrirtækja á ýmsum verksviðum EES-samningins og megináhersla var lögð á að íslensk stjórnvöld, stjórnmálaflokkar, hagsmunasamtök og fyrirtæki þyrftu að sinna hagsmunavörslu við mótun reglna Evrópusambandsins með svipuðum hætti og ef Ísland væri aðildarríki enda tæki Ísland upp 80% af ESB-löggjöf. Það var jafnframt niðurstaða námstefnunnar að Íslendingar þyrftu að taka meira frumkvæði í lagasmíð og nýta sér gagnsæi í störfum stofnana ESB, einkum Evrópuþingsins sem fengið hefur aukin völd á síðastliðnum árum. Alþingi ber, ekki síður en Stjórnarráðinu, að taka mið af þessum röddum úr íslensku samfélagi.
Endurskoðun þinglegrar meðferðar EES-reglna verður því að taka a.m.k. til:
a. þáttar Alþingis á mótunarstigi reglnanna,
b. hlutverks starfsmanna Alþingis í samráðshópi Stjórnarráðsins,
c. hlutverks utanríkismálanefndar Alþingis,
d. samningar og samþykktar þingsályktunartillagna um heimild til ríkisstjórnarinnar um að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar,
e. verklags við meðferð fastanefnda Alþingis á frumvörpum unnum úr EES-gerðum, og loks
f. þátttöku Alþingis í þingmannanefnd EFTA og sameiginlegri þingmannanefnd EES.
Þá ber að leita fordæma að góðri framkvæmd hjá þjóðþingum annarra ríkja, sérstaklega annars staðar á Norðurlöndunum.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 288 — 267. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um endurskoðun þinglegrar meðferðar EES-reglna.
Flm.: Kristrún Heimisdóttir, Bryndís Hlöðversdóttir, Björgvin G. Sigurðsson,
Guðmundur Árni Stefánsson, Lúðvík Bergvinsson, Þórunn Sveinbjarnardóttir.
Alþingi ályktar að endurskoða meðferð þingsins á afleiddri löggjöf sem til verður á grundvelli EES-samningsins með það að markmiði að efla þátt Alþingis í mótun löggjafarinnar og mati á því hvernig EES-réttarlegar skyldur verði best uppfylltar að íslenskum rétti. Í þessu skyni skipi Alþingi nefnd fimm þingmanna og komi einn frá hverjum þingflokki. Nefndin skili Alþingi áliti með tillögum sínum eigi síðar en 1. október 2005.
Greinargerð.
Aðildin að Evrópska efnahagssvæðinu hefur á þeim áratug sem hún hefur varað breytt mjög áður viðteknum viðmiðum í meðferð ríkisvalds á Íslandi. Hvað varðar dómsvaldið hefur staða EES-reglna sem réttarheimilda og tengsl við fordæmi Evrópudómstólsins verið í deiglu í Hæstarétti Íslands undanfarin ár og rétturinn kveðið upp stefnumarkandi dóma. Hjá framkvæmdarvaldinu varð álit umboðsmanns Alþingis frá 9. janúar 1998 um birtingu og miðlun upplýsinga um EES-gerðir og skýrsla nefndar forsætisráðherra um lögleiðingu EES- gerða frá 16. september sama ár til þess að draga fram nauðsyn á umbótum í stjórnarframkvæmd. Verklag hefur verið endurskoðað og byggist nú á umburðarbréfi forsætisráðuneytis frá 27. júní 2001 og meðfylgjandi leiðbeiningum til stjórnvalda um innleiðingu EES- gerða. Þá gaf utanríkisráðuneytið út Handbók Stjórnarráðsins um EES árið 2003. Staða mála hjá löggjafarvaldinu er önnur og síðri því á vettvangi Alþingis hefur ekki enn verið brugðist við breyttum aðstæðum á sambærilegan hátt. Til marks um það er að í febrúar 1994 samþykkti forsætisnefnd Alþingis reglur um þinglega meðferð EES-mála á mótunarstigi. Þeim hefur aldrei verið breytt eða þær endurskoðaðar en er þó bersýnilega ekki fylgt.
Þegar Alþingi samþykkti lög nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, fylgdu 1.500 svonefndar EES-gerðir og var það langviðamesta upptaka erlends réttar í sögu Íslands frá því á 13. öld. Nú, tíu árum síðar, eru EES-gerðir sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt taldar vera um 4.000.
Ólíkt því sem margir virðast álíta hefur Alþingi verulegt svigrúm til að ákvarða hvernig staðið skuli að uppfyllingu EES-réttarlegra skyldna í löggjöf. Þannig mælir 7. gr. EES-samningsins fyrir um að aðildarríkin hafi val um form og aðferð við innleiðingu gerða sem samsvara ESB-tilskipunum, en þær eru algengasta form löggjafar á Evrópska efnahagssvæðinu. Í sumum tilvikum er óþarfi að breyta lögum, stundum þarf að aðlaga eða breyta íslenskri löggjöf og í enn öðrum tilvikum gefur tilskipunin svigrúm til vals og nefnir nokkra kosti. EES- tilskipanir segja í raun fyrir um grundvallarmarkmið sem einstök ríki hafa frelsi til að útfæra. Þekkt dæmi eru um að íslensk stjórnvöld nýti þetta svigrúm ekki eins og best mætti gera.
Auðsætt er af lestri hinnar nýju EES-handbókar Stjórnarráðsins að handhafar framkvæmdarvalds hafa tekið algjöra forustu um að ákvarða verklag, undirbúning, efni og form þeirrar löggjafar sem kemur fyrir Alþingi til afgreiðslu merkt „EES-reglur“. Hvarvetna á Norðurlöndum, hvort heldur er í EES-ríkinu Noregi eða ESB-löndunum Svíþjóð, Danmörku og Finnlandi, er litið svo á að hlutverk þjóðþingsins sé að halda uppi þingeftirliti með EES- framkvæmd stjórnsýslunnar. Það er eðlilegt því að segja má að löggjafarstarf sé meginhluti aðildar allra ríkja að Evrópska efnahagssvæðinu.
Við núverandi aðstæður er mat á svigrúmi Íslands, t.d. val á milli þeirra kosta sem forsögn tilskipunar gefur, í höndum sérfræðings á stjórnsýslustigi. Oftast er þetta sérfræðingur í ráðuneyti, t.d. lögfræðingur sem fer með nokkra málaflokka í viðkomandi fagráðuneyti, en einnig kunna sérfræðingar stofnana á viðkomandi sviði að annast þessa vinnu. Samráð við þá sem hagsmuna eiga að gæta er ekki lögbundið eða í öðru föstu formi á þessu stigi né heldur neins konar „innri endurskoðun“ í ráðuneytum á niðurstöðu sérfræðingsins. Eins og áður er getið hefur reglum forsætisnefndar um þinglega meðferð EES-gerða á mótunarstigi frá 1994 ekki verið fylgt en „EES-reglur“ koma til meðferðar í utanríkismálanefnd, fylgi þeim stjórnskipulegur fyrirvari, eða í öðrum fastanefndum Alþingis eftir efni þeirra. Enda þótt dæmi séu um að frumvörp hafi tekið breytingum þar, t.d. vegna ábendinga umsagnaraðila eða fyrir árvekni þingmanna, fer þar ekki fram skipuleg endurskoðun á mati sérfræðinga ráðuneytanna á nýtingu svigrúms Íslands. Af sömu ástæðu er hætt við að tækifæri til að einfalda sett lög, eftirlit eða regluflóka fari iðulega fram hjá fulltrúum á löggjafarsamkomunni. Á sama hátt kunna tilefni til ítarlegri lagabóta á viðkomandi sviði viðskipta eða almannaþjónustu að fara forgörðum. Ljóst er að Stjórnarráðið leggur megináherslu á hraða og örugga innleiðingu EES- gerða enda fylgist Eftirlitsstofnun EFTA með framvindunni og er vafalaust að EFTA/EES- ríkin þrjú sæta þar harðari aga en ESB-ríkin sem njóta oft tilslakana af hálfu framkvæmdastjórnar ESB. Hefur Ísland nú náð þeim árangri að ríflega 99% EES-gerða eru innleiddar innan þess frests sem gefinn er. Það er jafnljóst að í löggjafarstarfi má megináherslan aldrei vera á hraða og kemur þar til kasta Alþingis að halda uppi vönduðu löggjafarstarfi. Hér er rétt að benda á að hroðvirkni getur leitt til óskýrrar réttarstöðu almennings og fyrirtækja, þeim til skaða. Dómsmálum vegna óskýrra íslenskra laga sem byggjast á EES-reglum hefur fjölgað hér á landi.
Of mörg dæmi eru þekkt um að íslensk stjórnvöld hafi gengið lengra en nauðsynlegt var samkvæmt kvöðum EES-reglna og þannig bakað ríki, sveitarfélögum, atvinnufyrirtækjum eða jafnvel almenningi óþarfa kostnað eða byrði af öðru tagi.
Hinn 11. apríl 2003 stóð utanríkisráðuneytið fyrir námstefnu um betri og markvissari hagsmunagæslu innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þátttakendur voru samtök almennings og fyrirtækja á ýmsum verksviðum EES-samningins og megináhersla var lögð á að íslensk stjórnvöld, stjórnmálaflokkar, hagsmunasamtök og fyrirtæki þyrftu að sinna hagsmunavörslu við mótun reglna Evrópusambandsins með svipuðum hætti og ef Ísland væri aðildarríki enda tæki Ísland upp 80% af ESB-löggjöf. Það var jafnframt niðurstaða námstefnunnar að Íslendingar þyrftu að taka meira frumkvæði í lagasmíð og nýta sér gagnsæi í störfum stofnana ESB, einkum Evrópuþingsins sem fengið hefur aukin völd á síðastliðnum árum. Alþingi ber, ekki síður en Stjórnarráðinu, að taka mið af þessum röddum úr íslensku samfélagi.
Endurskoðun þinglegrar meðferðar EES-reglna verður því að taka a.m.k. til:
a. þáttar Alþingis á mótunarstigi reglnanna,
b. hlutverks starfsmanna Alþingis í samráðshópi Stjórnarráðsins,
c. hlutverks utanríkismálanefndar Alþingis,
d. samningar og samþykktar þingsályktunartillagna um heimild til ríkisstjórnarinnar um að staðfesta ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar,
e. verklags við meðferð fastanefnda Alþingis á frumvörpum unnum úr EES-gerðum, og loks
f. þátttöku Alþingis í þingmannanefnd EFTA og sameiginlegri þingmannanefnd EES.
Þá ber að leita fordæma að góðri framkvæmd hjá þjóðþingum annarra ríkja, sérstaklega annars staðar á Norðurlöndunum.
