Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 1. máls.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 438 — 1. mál.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2005.
Inngangur.
Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2005 er gert ráð fyrir að útgjöld verði 294,6 milljarðar kr. og tekjur verði 305,8 milljarðar kr. Þannig var við gerð frumvarpsins gert ráð fyrir að tekjuafgangur næmi um 11,2 milljörðum kr. Nú við 2. umræðu leggur meiri hluti fjárlaganefndar til að útgjöld hækki um 1,7 milljarða kr. og að tekjur hækki um 0,6 milljarða kr. Áætlaður tekjuafgangur lækkar því um 1,1 milljarð kr. Samkvæmt þessu aukast útgjöld næsta árs um 7,6% frá fjárlögum ársins 2004 og tekjur ríkissjóðs aukast um 8,6%. Hækkun tekna endurspeglar þá miklu þenslu sem búist er við á næsta ári en hækkun útgjalda endurspeglar aftur á móti ekki það aðhald í ríkisfjármálum sem nauðsynlegt er á þenslutímum og ríkisstjórnin boðar á tyllidögum. Vissulega er dregið úr framkvæmdum – um 2 milljarða kr. – en á móti kemur veruleg aukning í almennum rekstrarútgjöldum til ýmissa verkefna.
Ríkisreikningur og fjárlög.
Frá því að frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2005 var lagt fram hafa spunnist umræður um hvort fjárlög væru samanburðarhæf við ríkisreikning. Þessi samanburður hefur sýnt fram á að öll áætlanagerð fjárlaganna hefur ekki staðist raunveruleikann og að fjárlögin ásamt fjárlagafrumvarpi hafa verið glansmynd sem ríkisstjórnin hefur reynt að nota til að telja öllum trú um góða stjórn á ríkisfjármálunum. Hefur fjármálaráðherra gengið fremstur í liði annarra stjórnarliða sem hafa talið það fráleitt að bera saman niðurstöðu ríkisreiknings og fjárlaga. Hafa þeir einkum tínt til hina svokölluðu óreglulegu liði sem þeir telja að taka þurfi út fyrir sviga í þessum samanburði.
Í nýútkominni skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings fyrir árið 2003 er sérstaklega fjallað um þetta atriði. Þar kemur fram að lög um fjárreiður ríkisins kveða skýrt á um að þessi tvö reikningsskil séu að fullu sambærileg bæði hvað varðar rekstrar- og greiðslugrunn. Bent er á að ein af meginforsendum þess að ráðist var í breytingu á reikningsskilum ríkisins og fjárlögum var að áætlanir fjárlaga og niðurstöður ríkisreiknings yrðu að fullu samanburðarhæfar.
Í umfjöllun sinni um óreglulega liði bendir Ríkisendurskoðun á fjölmarga reikningsskilastaðla, bæði innlenda og erlenda, þar sem skýrt kemur fram að óreglulegir liðir í reikningsskilum í dag heyra til undantekninga. Orðrétt segir í skýrslunni um þetta atriði:
„Í reikningsskilastaðli Alþjóðareikningsskilaráðsins, sem fjallar um uppgjör opinberra aðila kemur fram að næstum allir tekju- og gjaldaliðir í uppgjöri hins opinbera verða til við reglulega starfsemi. Þess vegna er gerð krafa um að liðir þurfi að vera óvenjulegir, sjaldgæfir og mikilvægir til þess að hægt sé að flokka þá sem óreglulega liði í ríkisreikningi. Staðallinn setur fram eftirfarandi viðmið um óreglulega liði:
– Óreglulegir liðir verða að vera vel aðgreinanlegir frá venjulegri starfsemi.
– Færsla óreglulegs liðar má ekki vera fyrirsjáanleg.
– Óreglulegur liður þarf að vera fyrir utan valdsvið og ákvörðunartöku stjórnvalda.“
Breytingar á lífeyrisskuldbindingum, afskriftum og söluhagnaði frá fjárlögum til ríkisreiknings falla ekki undir þær skilgreiningar sem að framan greinir. Til þess að málefnaleg umræða geti farið fram um fjárlög og ríkisreikning verður fjármálaráðherra, sem og og aðrir stjórnarliðar, að hverfa frá villu síns vegar í þessu máli. Án slíkra viðhorfsbreytinga er ekki hægt að búast við að framkvæmdarvaldið bæti áætlanagerð sína og fjárlögum verði sýnd sú virðing sem nauðsynleg er og að þau virki eins og önnur lög.
Í skýrslu sinni gerir Ríkisendurskoðun einnig athugasemd við þá breytingu sem gerð var í fjárlögum fyrir árið 2004 sem fólst í því að fella niður alla fjárlagaliði sendiráða og setja allar fjárveitingar á einn fjárlagalið „Sendiráð Íslands“. Ríkisendurskoðun telur að þessi breyting dragi úr gegnsæi upplýsinga og að líklegt sé að ábyrgð forstöðumanna minnki. Sambærileg breyting var gerð á héraðsdómstólum fyrir nokkrum árum. 1. minni hluti tekur undir þessa gagnrýni Ríkisendurskoðunar. Sú spurning vaknar hver sé forstöðumaður „Sendiráðs Íslands“ og beri samkvæmt því ábyrgð á rekstri allra sendiráða. Hvernig virka reglur um framkvæmd fjárlaga við þessar aðstæður? Verður t.d. hægt að láta sendiherrann í París bera ábyrgð á því ef starfsemi sendiráðsins fer 4% fram úr fjárlögum eða er það ráðuneytisstjóri utanríkisráðuneytisins sem ber ábyrgð? Það er mat 1. minni hluta að utanríkisráðuneytið þurfi að upplýsa um ábyrgð einstakra sendiherra við þessar aðstæður. Breytingar sem þessar eru ekki í anda aðhalds og aga við framkvæmd fjárlaga.
Markmið og efnahagsforsendur.
Í fylgiriti fjárlagafrumvarpsins um stefnu og horfur í efnahagsmálum kemur m.a. fram að við þær aðstæður sem nú ríkja sé mikilvægt að beita ríkisfjármálum til að hamla gegn innlendri eftirspurn á næstu árum þegar framkvæmdir eru sem mestar. Þessu til stuðnings er bent á verulegan tekjuafgang sem endurspegli mjög aukið aðhald í ríkisfjármálum. Það eru hins vegar sívaxandi útgjöld ríkissjóðs umfram forsendur fjárlaga á liðnum árum sem eru hættumerkin sem ríkisstjórnin verður að bregðast við með auknu aðhaldi. Enda hafa niðurstöður ríkisreiknings síðustu ára sýnt að líkur eru á að slíkur áætlaður tekjuafgangur í fjárlagafrumvarpi og fjárlögum breytist í halla.
Efnahagsforsendur frumvarpsins byggjast á spá fjármálaráðuneytisins um að hagvöxtur verði um 5% á árinu 2005 og verðbólgan verði um 3,5%. Þá er talið að kaupmáttur ráðstöfunartekna á mann aukist um 3,25%. Enn fremur er gert ráð fyrir að einkaneysla aukist um 5% og að atvinnuleysi minnki og verði um 2,75%. Viðskiptahallinn mun hins vegar aukast og verða nálægt 11% af landsframleiðslu. Fjármálaráðuneytið hefur ekki talið nauðsynlegt að endurskoða þessa spá fyrir 2. umræðu um frumvarpið.
Eins og eftirfarandi tafla sýnir hefur efnahagsþróunin á yfirstandandi ári breyst verulega frá því sem gert var ráð fyrir þegar fjárlög ársins 2004 voru samþykkt.
Taflan gefur tilefni til að íhuga hvort boginn sé ekki of hátt spenntur og verðbólgan fari úr böndum og óstöðuleiki taki við í efnahagslífinu. Í hagspá hagdeildar Landsbankans fyrir tímabilið frá árinu 2004 til ársins 2010 kemur m.a. fram að sá aðili sem er í bestri aðstöðu til að hamla gegn þessari þróun er ríkisvaldið sem getur stjórnað umfangi opinberra framkvæmda, dregið úr rekstrargjöldum og breytt skattlagningu einstaklinga og fyrirtækja. Hins vegar kemur einnig fram í þessari hagspá að reynslan sýni að ekki hafi tekist vel til hvað varðar samhæfingu opinberra framkvæmda við stöðuna í hagkerfinu á hverjum tíma. Með öðrum orðum, lausatökin á ríkisfjármálunum endurspeglast m.a. í því að vöxtur samneyslunnar hefur verið töluvert umfram það sem stefnt hefur verið að. Í hagspá hagdeildar Landsbankans segir orðrétt: ,,Það hagstjórnaraðhald sem ríkið stefnir að á næstu árum og kynnt var í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2005 virðist ekki vera nægjanlegt til þess að koma í veg fyrir að þensla myndist á næstu árum.“
Afleiðing þessa, að mati hagdeildar Landsbankans, er að of mikið verður lagt á peningastjórnina á næstu árum, sem er einmitt það sem gerðist í síðustu hagsveiflu en möguleikar peningastefnunnar til að skila raunverulegum árangri við að halda aftur af neyslunni eru mjög takmarkaðir.
Í ályktun ASÍ um efnahagsmál, sem samþykkt var á ársþingi þess í lok október, er mjög tekið í sama streng. Þar er bent á að með síðustu samningum hafi verkalýðshreyfingin lagt sitt af mörkum til að tryggja stöðugleika og leggja grunn að vaxandi kaupmætti, en það er ekki nóg. Aðrir verða líka að axla ábyrgð. ASÍ bendir á að þrátt fyrir yfirlýsta stefnu ríkisstjórnarinnar um að beita ríkisfjármálum með öflugum hætti til að halda aftur af innlendri eftirspurn séu fá merki um það í frumvarpinu. Tekjuafgangur er áætlaður 1,6% af landsframleiðslu sem er mun minna en var á árunum 1999 og 2000 þegar verðbólgan fór úr böndunum. Telur ASÍ að allt bendi til þess að ríkisstjórnin ætli að endurtaka fyrri hagstjórnarmistök, enda spáir fjármálaráðuneytið 3,5% verðbólgu á næsta ári.
Eftir stendur að Seðlabankinn á einn að takast á við verðbólguvandann þótt slíkt sé mun sársaukafyllra fyrir heimilin og fyrirtækin þegar til lengri tíma er litið. Þá er bent á að óvíst sé hve virk tæki Seðlabankans eru nú þegar stærri fyrirtæki leita eftir lánafyrirgreiðslu erlendis og bankakerfið fjármagnar sig að miklu leyti með erlendu lánsfé. Ályktun ASÍ endar á eftirfarandi varnaðarorðum:
„Óheftur innflutningur erlendra starfsmanna sem starfa á lágmarkslaunum og búa við óviðunandi aðstæður virðist vera það sem stjórnvöld og atvinnurekendur sjá helst til lausnar á vandanum. Verkalýðshreyfingin getur aldrei setið undir því að atvinnuleysi sé notað sem hagstjórnartæki. Það verður aldrei sátt um stöðugleika sem byggir á atvinnuleysi. Það er ljóst að stjórnvöld verða að gera sitt til að halda aftur af verðbólgu og tryggja jafnframt fulla atvinnu. Annars eru þau að rjúfa sátt á vinnumarkaði með ófyrirsjáanlegum afleiðingum.“
Tekjuhlið.
Tekjuáætlun ríkissjóðs tekur nú sem endranær mið af horfum í efnahagsmálum. Spá um 5% hagvöxt, 3,5% verðbólgu, 5% aukningu einkaneyslu og 3,25% kaupmáttaraukningu er talin auka skatttekjur ríkissjóðs um 6% frá fyrra ári. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að almenn laun hækki um 5,25% og að skattgreiðendum fjölgi um 1,5%. Almennur tekjuskattur lækkar úr 25,75% í 24,75% og skatthlutfall sérstaks eignarskatts lækkar úr 4% í 2%.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að umsýslugjald til fasteignamats ríkisins verði lagt niður en nú við 2. umræðu er gert ráð fyrir að það verði tekið upp aftur. Þá er þróunarsjóðsgjald lagt niður en tekið upp veiðigjald á aflaheimildir.
Á árinu verður tekið upp olíugjald og núverandi þungaskattskerfi lagt niður. Olíugjaldið verður 45 kr. á hvern lítra og tekur gildi 1. júlí 2005. Tilfærsla verður á milli almenns vörugjalds af bensíni og sérstaks vörugjalds. Talið er að þessar breytingar skili um 350 millj. kr. tekjuauka í ríkissjóð þótt ekki hafi verið ætlunin að nota kerfisbreytinguna í þeim tilgangi.
Í umsögn minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar eru átalin þau vinnubrögð sem höfð voru uppi í nefndinni við afgreiðslu á tekjugrein fjárlagafrumvarpsins. Minni hluti nefndarinnar telur að miklu ítarlegri skoðun verði að fara fram á tekjugreininni en meiri hluti nefndarinnar afgreiddi sína umsögn í raun án nokkurrar skoðunar á tekjugrein frumvarpsins. Slík vinnubrögð eru því miður lýsandi fyrir ríkisstjórnarmeirihlutann á Alþingi, framkvæmdarvaldið leikur lausum hala án alls eftirlits af hálfu löggjafarvaldsins. Telur minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar nauðsynlegt að tekjugreinin verði send Seðlabanka Íslands, Hagdeild ASÍ og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands til umsagnar. Þá telur minni hlutinn nauðsynlegt að hafa í huga að endurskoðuð þjóðhagsspá Seðlabankans sem væntanleg er í byrjun desember, geti haft áhrif á tekjugreinina sem og nýtt skattalagafrumvarp ríkisstjórnarinnar.
Tillögur ríkisstjórnarinnar um skattalækkanir á næsta ári koma nánast einungis hinum allra tekjuhæstu til góða, þ.e. 1% flöt lækkun á tekjuskatti og 2% eða helmingslækkun á hátekjuskatti. Dæmi um þetta eru t.d. að 25% þeirra tekjuhæstu munu fá um 2,5 milljarða kr. skattalækkun eða helming allrar upphæðarinnar sem er varið í skattalækkun á næsta ári en 25% þeirra tekjuminnstu munu hins vegar einungis fá um 300 millj. kr. í skattalækkun á sama tíma. Fyrirhugaðar tekjuskattslækkanir ríkisstjórnarinnar færa grunnskólakennara með meðallaun u.þ.b 1.900 kr. í skattalækkun, láglaunafólk með 150.000 kr. á mánuði fær minna en tvo bíómiða á mánuði en framkvæmdastjóri með hálfa milljón kr. á mánuði fær tæplega 8.000 kr. í skattalækkun á mánuði eða tæplega 100.000 kr. á næsta ári. Milljónkrónamennirnir fá hins vegar um 23.000 kr. í skattalækkun mánaðarlega, þessir fáu einstaklingar fá því um 275.000 kr. í skattalækkun á næsta ári samkvæmt tillögum ríkisstjórnarinnar.
Sú skattalækkunarleið sem ríkisstjórnin hefur valið mun þannig auka bilið á milli þeirra sem meira hafa á milli handanna og hinna sem minna hafa. Það er með ólíkindum að þessi leið skuli valin þegar ljóst er að mikill meiri hluti er fyrir því á Alþingi að lækka matarskattinn um helming eins og Samfylkingin hefur lagt til. Ef sú leið yrði valin mundi matarreikningur íslenskra heimila lækka um 5 milljarða kr. á næsta ári. Lækkun matarskattsins mun koma öllum til góða, ekki síst barnafjölskyldum. Hún gagnast þeim hlutfallslega mest sem hafa úr minnstu að spila. Lækkun matarskattsins hefur það fram yfir flestar aðrar skattabreytingar sem nú eru í umræðunni að hún kemur þeim ákaflega vel sem eru svo tekju- og eignalitlir að þeir greiða litla sem enga tekjuskatta og eignarskatta. Það er það besta við þessa áhrifaríku skattalækkun. Það er fleira sem mælir eindregið með lækkun matarskatts umfram aðrar skattalækkanir. Verðbólga er um þessar mundir komin á skrið umfram það sem hollt er þjóðarbúinu. Lækkun matarskattsins úr 14% í 7% mun lækka neysluvísitöluna um allt að 0,8% og um leið lækkar skuldabyrði landsmanna.
Þrátt fyrir mikinn meiri hluta á Alþingi er það Framsóknarflokkurinn sem af óskiljanlegum ástæðum kemur í veg fyrir að svigrúmið sem nú er til skattalækkana sé nýtt til að lækka matarskattinn. Þjóðin getur því þakkað Framsókn það að hún þarf að greiða samtals um 5 milljörðum kr. meira fyrir matinn á næsta ári en ef meiri hluti þingmanna fengi að ráða.
Áhyggjur miðstjórnar Alþýðusambands Íslands af skattalækkunarleið ríkisstjórnarinnar koma vel fram í ályktun sem miðstjórnin samþykkti í gær. Þar segir:
„Skattalækkanatillögur ríkisstjórnarinnar gefa til kynna að hún telji svigrúm til umfangsmikilla skattalækkana þrátt fyrir stöðuna í efnahagslífinu. Miðstjórn Alþýðusambandsins telur skattalækkanir jákvæðar, ef tryggt er að þær leiði ekki til aukinnar verðbólgu eða veikingar á stoðum velferðarkerfisins.
Verðbólga er í dag langt umfram forsendur kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Þær umfangsmiklu skattalækkanir sem nú eru boðaðar munu enn auka á hagstjórnarvandann og geta leitt til vaxandi verðbólgu á næstu misserum. Gangi það eftir eru forsendur kjarasamninga um stöðugleika í efnahagsmálum og kaupmátt launa brostnar.
Alþýðusambandið telur að sé svigrúm fyrir hendi hefði átt að nýta tækifærið og auka tekjujöfnun í skattkerfinu. Tillögur Alþýðusambandsins um meiri hækkun skattleysismarka, lægra skattþrep á lágar tekjur og lækkun virðisaukaskatts á matvæli væru tekjujafnandi, andstætt tillögum ríkisstjórnarinnar um afnám hátekjuskatts, flata lækkun skattprósentunnar og afnám eignarskatta.
Veruleg hækkun barnabóta er aftur á móti tekjujafnandi aðgerð og fagnar miðstjórn henni. Alþýðusambandið lagði þó til við stjórnvöld að barnabætur yrðu greiddar til 18 ára aldurs í samræmi við hækkun sjálfsræðisaldurs.
Alþýðusambandið hefur ítrekað kallað eftir samstarfi við stjórnvöld um mótun samþættrar stefnu í efnahags-, atvinnu- og félagsmálum en stjórnvöld hafa ekki sýnt vilja til slíks samráðs. ASÍ mun því þurfa í samráði við aðildarfélög sín að endurskoða samskiptin.“
Gjaldahlið.
Verðlagsforsendur gjaldahliðar eru þær að almennt verðlag hækki um 3,5%, gengisvísitalan verði að meðaltali 125 stig, laun hækki um 3% í upphafi árs og bætur almannatrygginga hækki um 3,5%. Gerð er 1% hagræðingarkrafa til reksturs stofnana að frátöldum stóru sjúkrahúsunum tveimur og hjúkrunarheimilum. Áætlað er að þessi aðgerð skili 800 millj. kr. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir 300 millj. kr. lækkun vaxtabóta, m.a. vegna áforma um að greiddar bætur nemi 95% af reiknuðum vaxtabótum. Loks er gert ráð fyrir að frestun framkvæmda spari 2.000 millj. kr., þar af er 1.900 millj. kr. frestun frá vegáætlun og 100 millj. kr. endurbætur menningarbygginga. Þá er gert ráð fyrir að „sértekjur“ ríkisháskólanna í formi skráningargjalda hækki um 250 millj. kr. og loks er áformað að hækka komugjöld á heilsugæslustöðvar um 50 millj. kr.
Fyrsti minni hluti bendir á að framangreindar hækkanir svokallaðra skráningargjalda háskólanna eru ekki sértekjur í skilningi fjárreiðulaganna heldur rekstrartekjur. Sértekjur samkvæmt fjárreiðulögunum eru skilgreindar þannig að um sé að ræða tekjur ríkisstofnana af sölu vöru og þjónustu sem seld er á markaðsforsendum og skulu þær færast til lækkunar á gjöldum en jafnframt sýndar sérstaklega í reikningum stofnananna. Framsetning þessara tekna í fjárlögum er því röng og beinlínis villandi enda er í raun um skólagjöld að ræða og eðlilegt að kalla þau réttu nafni.
Krafan um 1% hagræðingu í rekstri ríkisstofnana er í besta falli lélegur brandari því að á móti kröfu um hagræðingu í mörgum ráðuneytum koma ákvarðanir um nýja útjaldaliði sem gera meira en að vega upp hagræðingarkröfuna. Sem dæmi má nefna að hjá æðstu stjórn ríkisins er gert ráð fyrir lækkun útgjalda með hagræðingu í rekstri upp á 12 millj. kr. Á móti eru veitt framlög til ýmissa nýrra verkefna sem alls nema um 182 millj. kr. Hjá forsætisráðuneyti er gert ráð fyrir 6,5 millj. kr. sparnaði en á sama tíma eru veittar 105 millj. kr. til nýrra verkefna. Hjá landbúnaðarráðuneyti er áformað að spara 22,8 millj. kr. en á sama tíma eru veittar 334 millj. kr. til nýrra verkefni. Þegar við þetta bætist óleystur rekstrarvandi margra stofnana er lítið að marka gjaldahliðina. Í áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar um ríkisreikning ársins 2003 kemur fram að í árslok 2003 hafði fjárhagsvandi 140 fjárlagaliða aukist á árinu um 700 millj. kr. og var í árslok 5 milljarðar kr. Þessi staða hefur líklega ekki batnað á árinu 2004. Á sama tíma „eiga“ 250 fjárlagaliðir ónotaðar fjárheimildir að fjárhæð um 16 milljarðar kr. Almenna reglan í rekstri ríkisstofnana hlýtur að vera sú að þær séu reiknaðar því sem næst á núlli. Því hlýtur það að vekja ýmsar spurningar þegar einstakir fjárlagaliðir geta „safnað“ fjárheimildum svo árum skiptir. Að mati 1. minni hluta er nauðsynlegt að skoða rekstargrundvöll fjölmargra stofnana og endurmeta þá miðað við raunverulega fjárþörf.
Til þess að geta lagt mat á gjaldahlið frumvarpsins þurfa að liggja fyrir upplýsingar um áætlaða fjárhagsstöðu stofnana í lok árs 2004. 1. minni hluti óskaði eftir því í byrjun október að þessara upplýsinga yrði aflað. Þær hafa ekki enn borist en það hlýtur að vekja upp þá spurningu hvort þessar upplýsingar séu ekki tiltækar í ráðuneytunum og ef svo er ekki, hvernig er þá fjármálastjórninni háttað hjá viðkomandi ráðuneytum?
Þessi tregða ráðuneyta til að veita umbeðnar upplýsingar er ekki eingöngu bundin við fjárlaganefnd. Fulltrúar Samfylkingarinnar í öðrum fagnefndum hafa einnig kvartað yfir skorti á upplýsingum eins og síðar verður vikið að í þessu nefndaráliti.
Gjaldahlið málaflokka.
Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2005 er sótt um 111,6 millj. kr. til byggingar nýs sendiherrabústaðar í Berlín. Áætlaður kostnaður við bygginguna nemur 230 millj. kr. og við þá upphæð bætast kaup á lóð upp á 83,2 millj. kr. Samtals kostar það því íslenska skattborgara yfir 300 millj. kr. að koma þaki yfir sendiherra okkar í Berlín. Að mati 1. minni hluta er hér um óráðsíu að ræða eða einhver viðmið sem ekki eiga við í fjárlögum íslensku þjóðarinnar. Nauðsynlegt er að fresta þessari byggingu og kanna hvort ekki sé hægt að kaupa eða leigja hentugt húsnæði á viðunandi verði.
Í fjárlagabeiðni Háskóla Íslands fyrir árið 2005 var óskað eftir því að Háskólinn fengi 250 millj. kr. viðbótarframlag til rannsókna á árinu 2005. Ástæður þessa eru þær að hlutfall fjárveitinga til rannsókna kemur til með að lækka úr 67% af kennsluframlagi árið 1999 í 46% árið 2005. Þetta þýðir að stöðugt hærra hlutfall kennslu er í höndum stundakennara án rannsóknarskyldu. Afleiðing þessa er að á árunum 1999–2004 hefur nemendum fjölgað um 50% en kennurum með rannsóknarskyldu hefur fjölgað um 1%. Þá má einnig benda á að af áliti vinnuhóps menntamálaráðuneytisins, þar sem meta átti hvort þróun einingarverðs væri í samræmi við ákvæði samnings um kennslu og sem birt var í mars á þessu ári, má ráða að það vanti 375 millj. kr. á árinu 2005 ef fullt tillit er tekið til launahækkana. Það er því ljóst að verulega vantar upp á að Háskóli Íslands geti haldið þeirri stöðu innan menntastofnana þessa lands sem gera verður kröfur til.
Í umræðum á Alþingi hefur menntamálaráðherra haldið því fram að það hafi verið að frumkvæði ríkisháskólanna að skráningargjöld (skólagjöld væri rétta orðið) eru hækkuð í 45.000 kr. í frumvarpinu. 1. minni hluti kannast ekki við að forsvarsmenn þessara skóla hafi, hvorki í riti né ræðu, sett fram slíkar kröfur. Þá má benda á að í greinargerð með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2005 segir m.a. á bls. 295: „Í þriðja lagi er gert ráð fyrir því að ríkisháskólarnir nýti sér heimild sem menntamálaráðuneytið áformar að beita sér fyrir til að hækka skrásetningargjöld í 45.000 kr.“ Hér stendur það svart á hvítu að frumkvæðið er hjá ráðuneytinu og það ætlast til að ríkisháskólarnir nýti sér þessa heimild.
Þrátt fyrir verulega aukningu á fjárframlögum til framhaldsskóla, bæði í fjárlögum ársins 2004 og einnig í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir sama ár, vantar enn verulega á að halli þeirra frá fyrri árum hafi verið bættur. Talið er að halli framhaldsskóla í árslok 2003 nemi um 570 millj. kr. Skipting fjárveitinga til skólanna hefur verið byggð á reiknilíkani sem menntamálaráðuneytið hefur hannað. Erfiðlega hefur gengið að fá upplýsingar um hvernig þetta kerfi virkar þrátt fyrir að í reglugerð komi fram að líkanið skuli vera í tölvuformi, aðgengilegt skólum og þeim sem vilja kynna sér hvernig það vinnur. Þá vanreiknar líkanið önnur störf en kennslu, t.d. fjármálastjórn og annan rekstur, svo sem eignakaup og rekstur tölvukerfa. Á undanförnum árum hefur nemendafjöldi verið verulega vanáætlaður sem sést best á þeim aukafjárveitingum sem samþykktar hafa verið ár eftir ár. Þrátt fyrir að í frumvarpi til fjárlaga ársins 2005 hafi nemendatalan verið leiðrétt verulega er talið að enn vanti um 400 ársnemendur þar inn. Brýnt er að halli fyrra ára verði bættur og fjármálastjórn ráðuneytisins innan ársins verði með þeim hætti að strax séu leiðrétt með tilliti til nemendafjölda en ekki beðið þar til í lok ársins með tilheyrandi erfiðleikum fyrir skólana með rekstrarfé.
Fjárhagsvandi Landspítala – háskólasjúkrahúss er mikill. Þrátt fyrir umfangsmiklar sparnaðar- og hagræðingaraðgerðir á árinu 2004 standa stjórnendur spítalans frammi fyrir því að þurfa að skera niður um 600 millj. kr. til viðbótar á árinu 2005. Samkvæmt frumvarpinu er 500 millj. kr. bætt inn í rekstargrunn spítalans upp í 700 millj. kr. sparnaðarkröfu sem ákveðin hafði verið. Á móti vegur að verðuppfærsla á sérhæfðum sjúkrahúsvörum og lyfjum er ekki aukin. Þar með er sparnaðarkrafan aukin um 150 millj. kr. og er því sparnaðarkrafan í frumvarpinu í raun 350 millj. kr. Til viðbótar þessu þarf að lækka kostnað við rekstur spítalans frá yfirstandandi ári um 1%, sem er hluti hagræðingarkröfu yfirstandandi árs, eða um 250–300 millj. kr. Samtals þarf því að lækka kostnað við rekstur spítalans um 600 millj. kr. á næsta ári.
Minni hluti félagsmálanefndar gerir í áliti sínu alvarlegar athugasemdir við stefnu stjórnvalda í félagsmálum. Þar er m.a. rætt um fjárhagsvanda sveitarfélaga. Samkvæmt lögum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga skal árlegt framlag úr ríkissjóði nema 2,12% af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs. Þessu til viðbótar skal ríkissjóður leggja fram 0,264% af álagningarstofni útsvars næstliðins tekjuárs. Auk þessa fær Jöfnunarsjóðurinn hlutdeild í útsvarstekjum sveitarfélaga sem nemur 0,77% af álagningarstofni útsvars ár hvert. Fyrirhugaðar skattalækkanir ríkisstjórnarinnar hafa því veruleg áhrif á tekjur sjóðsins og er metið að 4% lækkun tekjuskatts kosti sjóðinn um 300 millj. kr. Engin áform virðast vera um að bæta þetta tekjutap. Þá má gagnrýna það að ríkissjóður hefur tekið til sín stærsta hlutann af auknum tekjum af tekjuskatti og útsvari á undanförnum árum með því að persónuafsláttur hefur ekki fylgt launaþróun. Þannig hefur ekki ríkt það jafnræði á milli ríkis og sveitarfélaga í tekjuöflun sem ætla má að upptaka staðgreiðslu skatta á sínum tíma hafi gert ráð fyrir. Þá má benda á að reiknað endurgjald vegna einstaklinga í atvinnurekstri hefur lækkað stöðugt undanfarin ár og endurspeglar aukningu einkahlutafélaga. Á milli áranna 2002 og 2003 lækkaði það um 1,1 milljarð kr. Þessi þróun í samskiptum ríkis og sveitarfélaga hefur m.a. leitt til þess að nú virðist mikilvægt átak um eflingu sveitarstjórnarstigsins vera í uppnámi nema samkomulag náist milli aðila um að bæta stöðu sveitarfélaga verulega. Því miður er vantraust sveitarstjórnarmanna í garð ríkisvaldsins með þeim hætti að litlar líkur eru á að samkomulag takist um flutning verkefna frá ríki til sveitarfélaga á þessu kjörtímabili.
Breytingartillögur.
Við 2. umræðu um fjárlög ársins 2005 leggur Samfylkingin fram breytingartillögur við frumvarpið sem miða að því að jafna áhrif skattalækkana þannig að þær nýtist efnaminna fólki betur en gert er ráð fyrir í tillögum ríkisstjórnarinnar. Auk þess eru lagðar fram tillögur sem miða að sparnaði í ríkisrekstrinum og breyttum áherslum í skiptingu ríkisútgjalda. T.d. eru tilögur um að bæta stöðu mennta-, heilbrigðis- og félagsmála. Þá er gerð tillaga um að staðið verði við samning við Öryrkjabandalagið og stjórnarliðum þannig gefið tækifæri til að standa við loforð sem gefið var fyrir síðustu alþingiskosningar. Heildaráhrif tillagnanna bæta stöðu ríkissjóðs um 1 milljarð kr. auk þess er gerð tillaga um að fresta yfirfærslu 5 milljarða kr. af uppsöfnuðum fjárlagaheimildum stofnana sem voru um 16 milljarðar kr. í árslok 2003. Nánar verður gerð grein fyrir tillögunum í umræðunum.
Upplýsingagjöf.
Eins og áður hefur verið minnst á í nefndarálitinu hefur reynst mjög erfitt að fá upplýsingar frá fagráðuneytum um fjárhagsstöðu stofnana. Að mati 1. minni hluta er útilokað að umfjöllun um fjárlagafrumvarpið verði fullnægjandi án þess að slíkar upplýsingar liggi fyrir. Ekki er ljóst hvort þessar upplýsingar eru til í ráðuneytunum eða hvort þau séu að þverskallast við að afhenda þær. Hvort tveggja er alvarlegt mál. Fulltrúar Samfylkingarinnar í sjávarútvegsnefnd gera einnig alvarlegar athugasemdir við samskipti nefndarinnar og sjávarútvegsráðuneytisins. Í ljós kom að ráðuneytið hafði ekki óskað eftir fjárlagatillögum frá stofnunum heldur látið sér nægja að boða fulltrúa þeirra á fund þar sem þeim gafst kostur á að gera munnlega grein fyrir sjónarmiðum sínum og áherslum í tilefni fjárlagagerðar. Af þessum sökum lágu ekki fyrir nein skrifleg gögn eða upplýsingar um fjárlagatillögur stofnana ráðuneytisins. Þetta er í beinni andstöðu við 1. málsl. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, en þar segir: „Fjárlagatillögum aðila í A-, B- og C-hluta skal skilað til viðkomandi ráðuneytis.“
Bent er á í nefndarálitinu að þegar litið er yfir þróun síðustu ára má greina sífellt aukna tregðu af hálfu framkvæmdarvaldsins til að láta Alþingi, þ.e. nefndum þess og einstökum þingmönnum, í té upplýsingar í tengslum við meðferð fjárlaga. Án upplýsinga er ljóst að löggjafinn hefur ekki forsendur til að endurskoða eða leggja sjálfstætt mat á þær tillögur sem fjármálaráðherra setur fram í fjárlagafrumvarpinu. Afleiðing þessara vinnubragða er m.a. sú að meiri hluti Alþingis telur sig ekki hafa annan kost en að fallast á tillögur ráðherra í öllum meginatriðum.
Þetta háttalag framkvæmdarvaldsins grefur undan sjálfstæði Alþingis sem fjárveitingavalds og að mati 1. minni hluta fjárlaganefndar er ástæða til að forsætisnefnd þingsins taki þetta mál upp við fjármálaráðherra til að tryggja að nauðsynlegar upplýsingar um fjármál ríkisins liggi ávallt fyrir hjá fjárlaganefnd.
Lokaorð.
Það er ábyrgðarhluti að leggja fram frumvarp til fjárlaga sem einkennist af óvönduðum vinnubrögðum; það er ekki síður ábyrgðarhluti löggjafans að gera ekki þær breytingar á frumvarpinu sem nauðsynlegar eru til að tryggja trúverðug fjárlög fyrir næsta ár. Því verður ekki trúað að fjárlaganefnd berist ekki upplýsingar um áætlaða stöðu stofnana í árslok en slíkar upplýsingar eru nauðsynlegar til að hægt sé að gera raunhæfar áætlanir um rekstur næsta árs.
Stefnuleysi ríkisstjórnarinnar í stórum málaflokkum einkennir það fjárlagafrumvarp sem hér er til umræðu og þess vegna skortir alla heildarsýn og forgangsröðun. Þegar vel árar í tekjuöflun ríkissjóðs reynir verulega á þá sem halda um stjórnartaumana. Þeir sem nú ráða för hafa ekki staðist það álag. Þess vegna stefnir í það að fjárlög næsta árs nýtist ekki sem verkfæri í baráttunni við þenslu og vaxandi verðbólgu. Það er kominn tími til að blekkingarleik fjárlaganna linni og raunveruleikinn taki við, þannig og aðeins þannig geta ríkisfjármálin leikið sitt mikilvæga hlutverk í baráttunni fyrir stöðugleika í efnahagsmálum. Taki raunveruleikinn völdin munu fjárlög öðlast þann sess hér á landi sem þau hafa hjá flestum þjóðum. Þá munu fjárlög og ríkisreikningur verða í takt.
Guðjón A. Kristjánsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur nefndaráliti þessu.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 438 — 1. mál.
Nefndarálit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2005.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
Inngangur.
Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2005 er gert ráð fyrir að útgjöld verði 294,6 milljarðar kr. og tekjur verði 305,8 milljarðar kr. Þannig var við gerð frumvarpsins gert ráð fyrir að tekjuafgangur næmi um 11,2 milljörðum kr. Nú við 2. umræðu leggur meiri hluti fjárlaganefndar til að útgjöld hækki um 1,7 milljarða kr. og að tekjur hækki um 0,6 milljarða kr. Áætlaður tekjuafgangur lækkar því um 1,1 milljarð kr. Samkvæmt þessu aukast útgjöld næsta árs um 7,6% frá fjárlögum ársins 2004 og tekjur ríkissjóðs aukast um 8,6%. Hækkun tekna endurspeglar þá miklu þenslu sem búist er við á næsta ári en hækkun útgjalda endurspeglar aftur á móti ekki það aðhald í ríkisfjármálum sem nauðsynlegt er á þenslutímum og ríkisstjórnin boðar á tyllidögum. Vissulega er dregið úr framkvæmdum – um 2 milljarða kr. – en á móti kemur veruleg aukning í almennum rekstrarútgjöldum til ýmissa verkefna.
Ríkisreikningur og fjárlög.
Frá því að frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2005 var lagt fram hafa spunnist umræður um hvort fjárlög væru samanburðarhæf við ríkisreikning. Þessi samanburður hefur sýnt fram á að öll áætlanagerð fjárlaganna hefur ekki staðist raunveruleikann og að fjárlögin ásamt fjárlagafrumvarpi hafa verið glansmynd sem ríkisstjórnin hefur reynt að nota til að telja öllum trú um góða stjórn á ríkisfjármálunum. Hefur fjármálaráðherra gengið fremstur í liði annarra stjórnarliða sem hafa talið það fráleitt að bera saman niðurstöðu ríkisreiknings og fjárlaga. Hafa þeir einkum tínt til hina svokölluðu óreglulegu liði sem þeir telja að taka þurfi út fyrir sviga í þessum samanburði.
Í nýútkominni skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings fyrir árið 2003 er sérstaklega fjallað um þetta atriði. Þar kemur fram að lög um fjárreiður ríkisins kveða skýrt á um að þessi tvö reikningsskil séu að fullu sambærileg bæði hvað varðar rekstrar- og greiðslugrunn. Bent er á að ein af meginforsendum þess að ráðist var í breytingu á reikningsskilum ríkisins og fjárlögum var að áætlanir fjárlaga og niðurstöður ríkisreiknings yrðu að fullu samanburðarhæfar.
Í umfjöllun sinni um óreglulega liði bendir Ríkisendurskoðun á fjölmarga reikningsskilastaðla, bæði innlenda og erlenda, þar sem skýrt kemur fram að óreglulegir liðir í reikningsskilum í dag heyra til undantekninga. Orðrétt segir í skýrslunni um þetta atriði:
„Í reikningsskilastaðli Alþjóðareikningsskilaráðsins, sem fjallar um uppgjör opinberra aðila kemur fram að næstum allir tekju- og gjaldaliðir í uppgjöri hins opinbera verða til við reglulega starfsemi. Þess vegna er gerð krafa um að liðir þurfi að vera óvenjulegir, sjaldgæfir og mikilvægir til þess að hægt sé að flokka þá sem óreglulega liði í ríkisreikningi. Staðallinn setur fram eftirfarandi viðmið um óreglulega liði:
– Óreglulegir liðir verða að vera vel aðgreinanlegir frá venjulegri starfsemi.
– Færsla óreglulegs liðar má ekki vera fyrirsjáanleg.
– Óreglulegur liður þarf að vera fyrir utan valdsvið og ákvörðunartöku stjórnvalda.“
Breytingar á lífeyrisskuldbindingum, afskriftum og söluhagnaði frá fjárlögum til ríkisreiknings falla ekki undir þær skilgreiningar sem að framan greinir. Til þess að málefnaleg umræða geti farið fram um fjárlög og ríkisreikning verður fjármálaráðherra, sem og og aðrir stjórnarliðar, að hverfa frá villu síns vegar í þessu máli. Án slíkra viðhorfsbreytinga er ekki hægt að búast við að framkvæmdarvaldið bæti áætlanagerð sína og fjárlögum verði sýnd sú virðing sem nauðsynleg er og að þau virki eins og önnur lög.
Í skýrslu sinni gerir Ríkisendurskoðun einnig athugasemd við þá breytingu sem gerð var í fjárlögum fyrir árið 2004 sem fólst í því að fella niður alla fjárlagaliði sendiráða og setja allar fjárveitingar á einn fjárlagalið „Sendiráð Íslands“. Ríkisendurskoðun telur að þessi breyting dragi úr gegnsæi upplýsinga og að líklegt sé að ábyrgð forstöðumanna minnki. Sambærileg breyting var gerð á héraðsdómstólum fyrir nokkrum árum. 1. minni hluti tekur undir þessa gagnrýni Ríkisendurskoðunar. Sú spurning vaknar hver sé forstöðumaður „Sendiráðs Íslands“ og beri samkvæmt því ábyrgð á rekstri allra sendiráða. Hvernig virka reglur um framkvæmd fjárlaga við þessar aðstæður? Verður t.d. hægt að láta sendiherrann í París bera ábyrgð á því ef starfsemi sendiráðsins fer 4% fram úr fjárlögum eða er það ráðuneytisstjóri utanríkisráðuneytisins sem ber ábyrgð? Það er mat 1. minni hluta að utanríkisráðuneytið þurfi að upplýsa um ábyrgð einstakra sendiherra við þessar aðstæður. Breytingar sem þessar eru ekki í anda aðhalds og aga við framkvæmd fjárlaga.
Markmið og efnahagsforsendur.
Í fylgiriti fjárlagafrumvarpsins um stefnu og horfur í efnahagsmálum kemur m.a. fram að við þær aðstæður sem nú ríkja sé mikilvægt að beita ríkisfjármálum til að hamla gegn innlendri eftirspurn á næstu árum þegar framkvæmdir eru sem mestar. Þessu til stuðnings er bent á verulegan tekjuafgang sem endurspegli mjög aukið aðhald í ríkisfjármálum. Það eru hins vegar sívaxandi útgjöld ríkissjóðs umfram forsendur fjárlaga á liðnum árum sem eru hættumerkin sem ríkisstjórnin verður að bregðast við með auknu aðhaldi. Enda hafa niðurstöður ríkisreiknings síðustu ára sýnt að líkur eru á að slíkur áætlaður tekjuafgangur í fjárlagafrumvarpi og fjárlögum breytist í halla.
Efnahagsforsendur frumvarpsins byggjast á spá fjármálaráðuneytisins um að hagvöxtur verði um 5% á árinu 2005 og verðbólgan verði um 3,5%. Þá er talið að kaupmáttur ráðstöfunartekna á mann aukist um 3,25%. Enn fremur er gert ráð fyrir að einkaneysla aukist um 5% og að atvinnuleysi minnki og verði um 2,75%. Viðskiptahallinn mun hins vegar aukast og verða nálægt 11% af landsframleiðslu. Fjármálaráðuneytið hefur ekki talið nauðsynlegt að endurskoða þessa spá fyrir 2. umræðu um frumvarpið.
Eins og eftirfarandi tafla sýnir hefur efnahagsþróunin á yfirstandandi ári breyst verulega frá því sem gert var ráð fyrir þegar fjárlög ársins 2004 voru samþykkt.
| Magnbreytingar, % | Fjárlög 2004 | Áætlun 2004 | Frumvarp 2005 |
| Einkaneysla | 3,50 | 7,00 | 5,00 |
| Samneysla | 1,00 | 1,50 | 2,00 |
| Fjárfesting | 8,50 | 17,25 | 18,00 |
| Verg landsframleiðsla | 3,50 | 5,50 | 5,00 |
| Þjóðarútgjöld alls | 4,00 | 8,00 | 7,50 |
| Viðskiptajöfnuður | -3,25 | -7,25 | -11,00 |
| Ráðstöfunartekjur á mann | 5,00 | 4,50 | 6,75 |
| Kaupmáttur ráðstöfunartekna | 2,50 | 1,50 | 3,25 |
| Atvinnuleysi | 2,50 | 3,00 | 2,75 |
Taflan gefur tilefni til að íhuga hvort boginn sé ekki of hátt spenntur og verðbólgan fari úr böndum og óstöðuleiki taki við í efnahagslífinu. Í hagspá hagdeildar Landsbankans fyrir tímabilið frá árinu 2004 til ársins 2010 kemur m.a. fram að sá aðili sem er í bestri aðstöðu til að hamla gegn þessari þróun er ríkisvaldið sem getur stjórnað umfangi opinberra framkvæmda, dregið úr rekstrargjöldum og breytt skattlagningu einstaklinga og fyrirtækja. Hins vegar kemur einnig fram í þessari hagspá að reynslan sýni að ekki hafi tekist vel til hvað varðar samhæfingu opinberra framkvæmda við stöðuna í hagkerfinu á hverjum tíma. Með öðrum orðum, lausatökin á ríkisfjármálunum endurspeglast m.a. í því að vöxtur samneyslunnar hefur verið töluvert umfram það sem stefnt hefur verið að. Í hagspá hagdeildar Landsbankans segir orðrétt: ,,Það hagstjórnaraðhald sem ríkið stefnir að á næstu árum og kynnt var í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2005 virðist ekki vera nægjanlegt til þess að koma í veg fyrir að þensla myndist á næstu árum.“
Afleiðing þessa, að mati hagdeildar Landsbankans, er að of mikið verður lagt á peningastjórnina á næstu árum, sem er einmitt það sem gerðist í síðustu hagsveiflu en möguleikar peningastefnunnar til að skila raunverulegum árangri við að halda aftur af neyslunni eru mjög takmarkaðir.
Í ályktun ASÍ um efnahagsmál, sem samþykkt var á ársþingi þess í lok október, er mjög tekið í sama streng. Þar er bent á að með síðustu samningum hafi verkalýðshreyfingin lagt sitt af mörkum til að tryggja stöðugleika og leggja grunn að vaxandi kaupmætti, en það er ekki nóg. Aðrir verða líka að axla ábyrgð. ASÍ bendir á að þrátt fyrir yfirlýsta stefnu ríkisstjórnarinnar um að beita ríkisfjármálum með öflugum hætti til að halda aftur af innlendri eftirspurn séu fá merki um það í frumvarpinu. Tekjuafgangur er áætlaður 1,6% af landsframleiðslu sem er mun minna en var á árunum 1999 og 2000 þegar verðbólgan fór úr böndunum. Telur ASÍ að allt bendi til þess að ríkisstjórnin ætli að endurtaka fyrri hagstjórnarmistök, enda spáir fjármálaráðuneytið 3,5% verðbólgu á næsta ári.
Eftir stendur að Seðlabankinn á einn að takast á við verðbólguvandann þótt slíkt sé mun sársaukafyllra fyrir heimilin og fyrirtækin þegar til lengri tíma er litið. Þá er bent á að óvíst sé hve virk tæki Seðlabankans eru nú þegar stærri fyrirtæki leita eftir lánafyrirgreiðslu erlendis og bankakerfið fjármagnar sig að miklu leyti með erlendu lánsfé. Ályktun ASÍ endar á eftirfarandi varnaðarorðum:
„Óheftur innflutningur erlendra starfsmanna sem starfa á lágmarkslaunum og búa við óviðunandi aðstæður virðist vera það sem stjórnvöld og atvinnurekendur sjá helst til lausnar á vandanum. Verkalýðshreyfingin getur aldrei setið undir því að atvinnuleysi sé notað sem hagstjórnartæki. Það verður aldrei sátt um stöðugleika sem byggir á atvinnuleysi. Það er ljóst að stjórnvöld verða að gera sitt til að halda aftur af verðbólgu og tryggja jafnframt fulla atvinnu. Annars eru þau að rjúfa sátt á vinnumarkaði með ófyrirsjáanlegum afleiðingum.“
Tekjuhlið.
Tekjuáætlun ríkissjóðs tekur nú sem endranær mið af horfum í efnahagsmálum. Spá um 5% hagvöxt, 3,5% verðbólgu, 5% aukningu einkaneyslu og 3,25% kaupmáttaraukningu er talin auka skatttekjur ríkissjóðs um 6% frá fyrra ári. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að almenn laun hækki um 5,25% og að skattgreiðendum fjölgi um 1,5%. Almennur tekjuskattur lækkar úr 25,75% í 24,75% og skatthlutfall sérstaks eignarskatts lækkar úr 4% í 2%.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að umsýslugjald til fasteignamats ríkisins verði lagt niður en nú við 2. umræðu er gert ráð fyrir að það verði tekið upp aftur. Þá er þróunarsjóðsgjald lagt niður en tekið upp veiðigjald á aflaheimildir.
Á árinu verður tekið upp olíugjald og núverandi þungaskattskerfi lagt niður. Olíugjaldið verður 45 kr. á hvern lítra og tekur gildi 1. júlí 2005. Tilfærsla verður á milli almenns vörugjalds af bensíni og sérstaks vörugjalds. Talið er að þessar breytingar skili um 350 millj. kr. tekjuauka í ríkissjóð þótt ekki hafi verið ætlunin að nota kerfisbreytinguna í þeim tilgangi.
Í umsögn minni hluta efnahags- og viðskiptanefndar eru átalin þau vinnubrögð sem höfð voru uppi í nefndinni við afgreiðslu á tekjugrein fjárlagafrumvarpsins. Minni hluti nefndarinnar telur að miklu ítarlegri skoðun verði að fara fram á tekjugreininni en meiri hluti nefndarinnar afgreiddi sína umsögn í raun án nokkurrar skoðunar á tekjugrein frumvarpsins. Slík vinnubrögð eru því miður lýsandi fyrir ríkisstjórnarmeirihlutann á Alþingi, framkvæmdarvaldið leikur lausum hala án alls eftirlits af hálfu löggjafarvaldsins. Telur minni hluti efnahags- og viðskiptanefndar nauðsynlegt að tekjugreinin verði send Seðlabanka Íslands, Hagdeild ASÍ og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands til umsagnar. Þá telur minni hlutinn nauðsynlegt að hafa í huga að endurskoðuð þjóðhagsspá Seðlabankans sem væntanleg er í byrjun desember, geti haft áhrif á tekjugreinina sem og nýtt skattalagafrumvarp ríkisstjórnarinnar.
Tillögur ríkisstjórnarinnar um skattalækkanir á næsta ári koma nánast einungis hinum allra tekjuhæstu til góða, þ.e. 1% flöt lækkun á tekjuskatti og 2% eða helmingslækkun á hátekjuskatti. Dæmi um þetta eru t.d. að 25% þeirra tekjuhæstu munu fá um 2,5 milljarða kr. skattalækkun eða helming allrar upphæðarinnar sem er varið í skattalækkun á næsta ári en 25% þeirra tekjuminnstu munu hins vegar einungis fá um 300 millj. kr. í skattalækkun á sama tíma. Fyrirhugaðar tekjuskattslækkanir ríkisstjórnarinnar færa grunnskólakennara með meðallaun u.þ.b 1.900 kr. í skattalækkun, láglaunafólk með 150.000 kr. á mánuði fær minna en tvo bíómiða á mánuði en framkvæmdastjóri með hálfa milljón kr. á mánuði fær tæplega 8.000 kr. í skattalækkun á mánuði eða tæplega 100.000 kr. á næsta ári. Milljónkrónamennirnir fá hins vegar um 23.000 kr. í skattalækkun mánaðarlega, þessir fáu einstaklingar fá því um 275.000 kr. í skattalækkun á næsta ári samkvæmt tillögum ríkisstjórnarinnar.
Sú skattalækkunarleið sem ríkisstjórnin hefur valið mun þannig auka bilið á milli þeirra sem meira hafa á milli handanna og hinna sem minna hafa. Það er með ólíkindum að þessi leið skuli valin þegar ljóst er að mikill meiri hluti er fyrir því á Alþingi að lækka matarskattinn um helming eins og Samfylkingin hefur lagt til. Ef sú leið yrði valin mundi matarreikningur íslenskra heimila lækka um 5 milljarða kr. á næsta ári. Lækkun matarskattsins mun koma öllum til góða, ekki síst barnafjölskyldum. Hún gagnast þeim hlutfallslega mest sem hafa úr minnstu að spila. Lækkun matarskattsins hefur það fram yfir flestar aðrar skattabreytingar sem nú eru í umræðunni að hún kemur þeim ákaflega vel sem eru svo tekju- og eignalitlir að þeir greiða litla sem enga tekjuskatta og eignarskatta. Það er það besta við þessa áhrifaríku skattalækkun. Það er fleira sem mælir eindregið með lækkun matarskatts umfram aðrar skattalækkanir. Verðbólga er um þessar mundir komin á skrið umfram það sem hollt er þjóðarbúinu. Lækkun matarskattsins úr 14% í 7% mun lækka neysluvísitöluna um allt að 0,8% og um leið lækkar skuldabyrði landsmanna.
Þrátt fyrir mikinn meiri hluta á Alþingi er það Framsóknarflokkurinn sem af óskiljanlegum ástæðum kemur í veg fyrir að svigrúmið sem nú er til skattalækkana sé nýtt til að lækka matarskattinn. Þjóðin getur því þakkað Framsókn það að hún þarf að greiða samtals um 5 milljörðum kr. meira fyrir matinn á næsta ári en ef meiri hluti þingmanna fengi að ráða.
Áhyggjur miðstjórnar Alþýðusambands Íslands af skattalækkunarleið ríkisstjórnarinnar koma vel fram í ályktun sem miðstjórnin samþykkti í gær. Þar segir:
„Skattalækkanatillögur ríkisstjórnarinnar gefa til kynna að hún telji svigrúm til umfangsmikilla skattalækkana þrátt fyrir stöðuna í efnahagslífinu. Miðstjórn Alþýðusambandsins telur skattalækkanir jákvæðar, ef tryggt er að þær leiði ekki til aukinnar verðbólgu eða veikingar á stoðum velferðarkerfisins.
Verðbólga er í dag langt umfram forsendur kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Þær umfangsmiklu skattalækkanir sem nú eru boðaðar munu enn auka á hagstjórnarvandann og geta leitt til vaxandi verðbólgu á næstu misserum. Gangi það eftir eru forsendur kjarasamninga um stöðugleika í efnahagsmálum og kaupmátt launa brostnar.
Alþýðusambandið telur að sé svigrúm fyrir hendi hefði átt að nýta tækifærið og auka tekjujöfnun í skattkerfinu. Tillögur Alþýðusambandsins um meiri hækkun skattleysismarka, lægra skattþrep á lágar tekjur og lækkun virðisaukaskatts á matvæli væru tekjujafnandi, andstætt tillögum ríkisstjórnarinnar um afnám hátekjuskatts, flata lækkun skattprósentunnar og afnám eignarskatta.
Veruleg hækkun barnabóta er aftur á móti tekjujafnandi aðgerð og fagnar miðstjórn henni. Alþýðusambandið lagði þó til við stjórnvöld að barnabætur yrðu greiddar til 18 ára aldurs í samræmi við hækkun sjálfsræðisaldurs.
Alþýðusambandið hefur ítrekað kallað eftir samstarfi við stjórnvöld um mótun samþættrar stefnu í efnahags-, atvinnu- og félagsmálum en stjórnvöld hafa ekki sýnt vilja til slíks samráðs. ASÍ mun því þurfa í samráði við aðildarfélög sín að endurskoða samskiptin.“
Gjaldahlið.
Verðlagsforsendur gjaldahliðar eru þær að almennt verðlag hækki um 3,5%, gengisvísitalan verði að meðaltali 125 stig, laun hækki um 3% í upphafi árs og bætur almannatrygginga hækki um 3,5%. Gerð er 1% hagræðingarkrafa til reksturs stofnana að frátöldum stóru sjúkrahúsunum tveimur og hjúkrunarheimilum. Áætlað er að þessi aðgerð skili 800 millj. kr. Þá er í frumvarpinu gert ráð fyrir 300 millj. kr. lækkun vaxtabóta, m.a. vegna áforma um að greiddar bætur nemi 95% af reiknuðum vaxtabótum. Loks er gert ráð fyrir að frestun framkvæmda spari 2.000 millj. kr., þar af er 1.900 millj. kr. frestun frá vegáætlun og 100 millj. kr. endurbætur menningarbygginga. Þá er gert ráð fyrir að „sértekjur“ ríkisháskólanna í formi skráningargjalda hækki um 250 millj. kr. og loks er áformað að hækka komugjöld á heilsugæslustöðvar um 50 millj. kr.
Fyrsti minni hluti bendir á að framangreindar hækkanir svokallaðra skráningargjalda háskólanna eru ekki sértekjur í skilningi fjárreiðulaganna heldur rekstrartekjur. Sértekjur samkvæmt fjárreiðulögunum eru skilgreindar þannig að um sé að ræða tekjur ríkisstofnana af sölu vöru og þjónustu sem seld er á markaðsforsendum og skulu þær færast til lækkunar á gjöldum en jafnframt sýndar sérstaklega í reikningum stofnananna. Framsetning þessara tekna í fjárlögum er því röng og beinlínis villandi enda er í raun um skólagjöld að ræða og eðlilegt að kalla þau réttu nafni.
Krafan um 1% hagræðingu í rekstri ríkisstofnana er í besta falli lélegur brandari því að á móti kröfu um hagræðingu í mörgum ráðuneytum koma ákvarðanir um nýja útjaldaliði sem gera meira en að vega upp hagræðingarkröfuna. Sem dæmi má nefna að hjá æðstu stjórn ríkisins er gert ráð fyrir lækkun útgjalda með hagræðingu í rekstri upp á 12 millj. kr. Á móti eru veitt framlög til ýmissa nýrra verkefna sem alls nema um 182 millj. kr. Hjá forsætisráðuneyti er gert ráð fyrir 6,5 millj. kr. sparnaði en á sama tíma eru veittar 105 millj. kr. til nýrra verkefna. Hjá landbúnaðarráðuneyti er áformað að spara 22,8 millj. kr. en á sama tíma eru veittar 334 millj. kr. til nýrra verkefni. Þegar við þetta bætist óleystur rekstrarvandi margra stofnana er lítið að marka gjaldahliðina. Í áðurnefndri skýrslu Ríkisendurskoðunar um ríkisreikning ársins 2003 kemur fram að í árslok 2003 hafði fjárhagsvandi 140 fjárlagaliða aukist á árinu um 700 millj. kr. og var í árslok 5 milljarðar kr. Þessi staða hefur líklega ekki batnað á árinu 2004. Á sama tíma „eiga“ 250 fjárlagaliðir ónotaðar fjárheimildir að fjárhæð um 16 milljarðar kr. Almenna reglan í rekstri ríkisstofnana hlýtur að vera sú að þær séu reiknaðar því sem næst á núlli. Því hlýtur það að vekja ýmsar spurningar þegar einstakir fjárlagaliðir geta „safnað“ fjárheimildum svo árum skiptir. Að mati 1. minni hluta er nauðsynlegt að skoða rekstargrundvöll fjölmargra stofnana og endurmeta þá miðað við raunverulega fjárþörf.
Til þess að geta lagt mat á gjaldahlið frumvarpsins þurfa að liggja fyrir upplýsingar um áætlaða fjárhagsstöðu stofnana í lok árs 2004. 1. minni hluti óskaði eftir því í byrjun október að þessara upplýsinga yrði aflað. Þær hafa ekki enn borist en það hlýtur að vekja upp þá spurningu hvort þessar upplýsingar séu ekki tiltækar í ráðuneytunum og ef svo er ekki, hvernig er þá fjármálastjórninni háttað hjá viðkomandi ráðuneytum?
Þessi tregða ráðuneyta til að veita umbeðnar upplýsingar er ekki eingöngu bundin við fjárlaganefnd. Fulltrúar Samfylkingarinnar í öðrum fagnefndum hafa einnig kvartað yfir skorti á upplýsingum eins og síðar verður vikið að í þessu nefndaráliti.
Gjaldahlið málaflokka.
Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2005 er sótt um 111,6 millj. kr. til byggingar nýs sendiherrabústaðar í Berlín. Áætlaður kostnaður við bygginguna nemur 230 millj. kr. og við þá upphæð bætast kaup á lóð upp á 83,2 millj. kr. Samtals kostar það því íslenska skattborgara yfir 300 millj. kr. að koma þaki yfir sendiherra okkar í Berlín. Að mati 1. minni hluta er hér um óráðsíu að ræða eða einhver viðmið sem ekki eiga við í fjárlögum íslensku þjóðarinnar. Nauðsynlegt er að fresta þessari byggingu og kanna hvort ekki sé hægt að kaupa eða leigja hentugt húsnæði á viðunandi verði.
Í fjárlagabeiðni Háskóla Íslands fyrir árið 2005 var óskað eftir því að Háskólinn fengi 250 millj. kr. viðbótarframlag til rannsókna á árinu 2005. Ástæður þessa eru þær að hlutfall fjárveitinga til rannsókna kemur til með að lækka úr 67% af kennsluframlagi árið 1999 í 46% árið 2005. Þetta þýðir að stöðugt hærra hlutfall kennslu er í höndum stundakennara án rannsóknarskyldu. Afleiðing þessa er að á árunum 1999–2004 hefur nemendum fjölgað um 50% en kennurum með rannsóknarskyldu hefur fjölgað um 1%. Þá má einnig benda á að af áliti vinnuhóps menntamálaráðuneytisins, þar sem meta átti hvort þróun einingarverðs væri í samræmi við ákvæði samnings um kennslu og sem birt var í mars á þessu ári, má ráða að það vanti 375 millj. kr. á árinu 2005 ef fullt tillit er tekið til launahækkana. Það er því ljóst að verulega vantar upp á að Háskóli Íslands geti haldið þeirri stöðu innan menntastofnana þessa lands sem gera verður kröfur til.
Í umræðum á Alþingi hefur menntamálaráðherra haldið því fram að það hafi verið að frumkvæði ríkisháskólanna að skráningargjöld (skólagjöld væri rétta orðið) eru hækkuð í 45.000 kr. í frumvarpinu. 1. minni hluti kannast ekki við að forsvarsmenn þessara skóla hafi, hvorki í riti né ræðu, sett fram slíkar kröfur. Þá má benda á að í greinargerð með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2005 segir m.a. á bls. 295: „Í þriðja lagi er gert ráð fyrir því að ríkisháskólarnir nýti sér heimild sem menntamálaráðuneytið áformar að beita sér fyrir til að hækka skrásetningargjöld í 45.000 kr.“ Hér stendur það svart á hvítu að frumkvæðið er hjá ráðuneytinu og það ætlast til að ríkisháskólarnir nýti sér þessa heimild.
Þrátt fyrir verulega aukningu á fjárframlögum til framhaldsskóla, bæði í fjárlögum ársins 2004 og einnig í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir sama ár, vantar enn verulega á að halli þeirra frá fyrri árum hafi verið bættur. Talið er að halli framhaldsskóla í árslok 2003 nemi um 570 millj. kr. Skipting fjárveitinga til skólanna hefur verið byggð á reiknilíkani sem menntamálaráðuneytið hefur hannað. Erfiðlega hefur gengið að fá upplýsingar um hvernig þetta kerfi virkar þrátt fyrir að í reglugerð komi fram að líkanið skuli vera í tölvuformi, aðgengilegt skólum og þeim sem vilja kynna sér hvernig það vinnur. Þá vanreiknar líkanið önnur störf en kennslu, t.d. fjármálastjórn og annan rekstur, svo sem eignakaup og rekstur tölvukerfa. Á undanförnum árum hefur nemendafjöldi verið verulega vanáætlaður sem sést best á þeim aukafjárveitingum sem samþykktar hafa verið ár eftir ár. Þrátt fyrir að í frumvarpi til fjárlaga ársins 2005 hafi nemendatalan verið leiðrétt verulega er talið að enn vanti um 400 ársnemendur þar inn. Brýnt er að halli fyrra ára verði bættur og fjármálastjórn ráðuneytisins innan ársins verði með þeim hætti að strax séu leiðrétt með tilliti til nemendafjölda en ekki beðið þar til í lok ársins með tilheyrandi erfiðleikum fyrir skólana með rekstrarfé.
Fjárhagsvandi Landspítala – háskólasjúkrahúss er mikill. Þrátt fyrir umfangsmiklar sparnaðar- og hagræðingaraðgerðir á árinu 2004 standa stjórnendur spítalans frammi fyrir því að þurfa að skera niður um 600 millj. kr. til viðbótar á árinu 2005. Samkvæmt frumvarpinu er 500 millj. kr. bætt inn í rekstargrunn spítalans upp í 700 millj. kr. sparnaðarkröfu sem ákveðin hafði verið. Á móti vegur að verðuppfærsla á sérhæfðum sjúkrahúsvörum og lyfjum er ekki aukin. Þar með er sparnaðarkrafan aukin um 150 millj. kr. og er því sparnaðarkrafan í frumvarpinu í raun 350 millj. kr. Til viðbótar þessu þarf að lækka kostnað við rekstur spítalans frá yfirstandandi ári um 1%, sem er hluti hagræðingarkröfu yfirstandandi árs, eða um 250–300 millj. kr. Samtals þarf því að lækka kostnað við rekstur spítalans um 600 millj. kr. á næsta ári.
Minni hluti félagsmálanefndar gerir í áliti sínu alvarlegar athugasemdir við stefnu stjórnvalda í félagsmálum. Þar er m.a. rætt um fjárhagsvanda sveitarfélaga. Samkvæmt lögum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga skal árlegt framlag úr ríkissjóði nema 2,12% af innheimtum skatttekjum ríkissjóðs. Þessu til viðbótar skal ríkissjóður leggja fram 0,264% af álagningarstofni útsvars næstliðins tekjuárs. Auk þessa fær Jöfnunarsjóðurinn hlutdeild í útsvarstekjum sveitarfélaga sem nemur 0,77% af álagningarstofni útsvars ár hvert. Fyrirhugaðar skattalækkanir ríkisstjórnarinnar hafa því veruleg áhrif á tekjur sjóðsins og er metið að 4% lækkun tekjuskatts kosti sjóðinn um 300 millj. kr. Engin áform virðast vera um að bæta þetta tekjutap. Þá má gagnrýna það að ríkissjóður hefur tekið til sín stærsta hlutann af auknum tekjum af tekjuskatti og útsvari á undanförnum árum með því að persónuafsláttur hefur ekki fylgt launaþróun. Þannig hefur ekki ríkt það jafnræði á milli ríkis og sveitarfélaga í tekjuöflun sem ætla má að upptaka staðgreiðslu skatta á sínum tíma hafi gert ráð fyrir. Þá má benda á að reiknað endurgjald vegna einstaklinga í atvinnurekstri hefur lækkað stöðugt undanfarin ár og endurspeglar aukningu einkahlutafélaga. Á milli áranna 2002 og 2003 lækkaði það um 1,1 milljarð kr. Þessi þróun í samskiptum ríkis og sveitarfélaga hefur m.a. leitt til þess að nú virðist mikilvægt átak um eflingu sveitarstjórnarstigsins vera í uppnámi nema samkomulag náist milli aðila um að bæta stöðu sveitarfélaga verulega. Því miður er vantraust sveitarstjórnarmanna í garð ríkisvaldsins með þeim hætti að litlar líkur eru á að samkomulag takist um flutning verkefna frá ríki til sveitarfélaga á þessu kjörtímabili.
Breytingartillögur.
Við 2. umræðu um fjárlög ársins 2005 leggur Samfylkingin fram breytingartillögur við frumvarpið sem miða að því að jafna áhrif skattalækkana þannig að þær nýtist efnaminna fólki betur en gert er ráð fyrir í tillögum ríkisstjórnarinnar. Auk þess eru lagðar fram tillögur sem miða að sparnaði í ríkisrekstrinum og breyttum áherslum í skiptingu ríkisútgjalda. T.d. eru tilögur um að bæta stöðu mennta-, heilbrigðis- og félagsmála. Þá er gerð tillaga um að staðið verði við samning við Öryrkjabandalagið og stjórnarliðum þannig gefið tækifæri til að standa við loforð sem gefið var fyrir síðustu alþingiskosningar. Heildaráhrif tillagnanna bæta stöðu ríkissjóðs um 1 milljarð kr. auk þess er gerð tillaga um að fresta yfirfærslu 5 milljarða kr. af uppsöfnuðum fjárlagaheimildum stofnana sem voru um 16 milljarðar kr. í árslok 2003. Nánar verður gerð grein fyrir tillögunum í umræðunum.
Upplýsingagjöf.
Eins og áður hefur verið minnst á í nefndarálitinu hefur reynst mjög erfitt að fá upplýsingar frá fagráðuneytum um fjárhagsstöðu stofnana. Að mati 1. minni hluta er útilokað að umfjöllun um fjárlagafrumvarpið verði fullnægjandi án þess að slíkar upplýsingar liggi fyrir. Ekki er ljóst hvort þessar upplýsingar eru til í ráðuneytunum eða hvort þau séu að þverskallast við að afhenda þær. Hvort tveggja er alvarlegt mál. Fulltrúar Samfylkingarinnar í sjávarútvegsnefnd gera einnig alvarlegar athugasemdir við samskipti nefndarinnar og sjávarútvegsráðuneytisins. Í ljós kom að ráðuneytið hafði ekki óskað eftir fjárlagatillögum frá stofnunum heldur látið sér nægja að boða fulltrúa þeirra á fund þar sem þeim gafst kostur á að gera munnlega grein fyrir sjónarmiðum sínum og áherslum í tilefni fjárlagagerðar. Af þessum sökum lágu ekki fyrir nein skrifleg gögn eða upplýsingar um fjárlagatillögur stofnana ráðuneytisins. Þetta er í beinni andstöðu við 1. málsl. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, en þar segir: „Fjárlagatillögum aðila í A-, B- og C-hluta skal skilað til viðkomandi ráðuneytis.“
Bent er á í nefndarálitinu að þegar litið er yfir þróun síðustu ára má greina sífellt aukna tregðu af hálfu framkvæmdarvaldsins til að láta Alþingi, þ.e. nefndum þess og einstökum þingmönnum, í té upplýsingar í tengslum við meðferð fjárlaga. Án upplýsinga er ljóst að löggjafinn hefur ekki forsendur til að endurskoða eða leggja sjálfstætt mat á þær tillögur sem fjármálaráðherra setur fram í fjárlagafrumvarpinu. Afleiðing þessara vinnubragða er m.a. sú að meiri hluti Alþingis telur sig ekki hafa annan kost en að fallast á tillögur ráðherra í öllum meginatriðum.
Þetta háttalag framkvæmdarvaldsins grefur undan sjálfstæði Alþingis sem fjárveitingavalds og að mati 1. minni hluta fjárlaganefndar er ástæða til að forsætisnefnd þingsins taki þetta mál upp við fjármálaráðherra til að tryggja að nauðsynlegar upplýsingar um fjármál ríkisins liggi ávallt fyrir hjá fjárlaganefnd.
Lokaorð.
Það er ábyrgðarhluti að leggja fram frumvarp til fjárlaga sem einkennist af óvönduðum vinnubrögðum; það er ekki síður ábyrgðarhluti löggjafans að gera ekki þær breytingar á frumvarpinu sem nauðsynlegar eru til að tryggja trúverðug fjárlög fyrir næsta ár. Því verður ekki trúað að fjárlaganefnd berist ekki upplýsingar um áætlaða stöðu stofnana í árslok en slíkar upplýsingar eru nauðsynlegar til að hægt sé að gera raunhæfar áætlanir um rekstur næsta árs.
Stefnuleysi ríkisstjórnarinnar í stórum málaflokkum einkennir það fjárlagafrumvarp sem hér er til umræðu og þess vegna skortir alla heildarsýn og forgangsröðun. Þegar vel árar í tekjuöflun ríkissjóðs reynir verulega á þá sem halda um stjórnartaumana. Þeir sem nú ráða för hafa ekki staðist það álag. Þess vegna stefnir í það að fjárlög næsta árs nýtist ekki sem verkfæri í baráttunni við þenslu og vaxandi verðbólgu. Það er kominn tími til að blekkingarleik fjárlaganna linni og raunveruleikinn taki við, þannig og aðeins þannig geta ríkisfjármálin leikið sitt mikilvæga hlutverk í baráttunni fyrir stöðugleika í efnahagsmálum. Taki raunveruleikinn völdin munu fjárlög öðlast þann sess hér á landi sem þau hafa hjá flestum þjóðum. Þá munu fjárlög og ríkisreikningur verða í takt.
Guðjón A. Kristjánsson sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur nefndaráliti þessu.
Alþingi, 25. nóv. 2004.
Einar Már Sigurðarson,
frsm.
Anna Kristín Gunnarsdóttir.
Helgi Hjörvar.
Jón Gunnarsson.
