Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 57. máls.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 1169 — 57. mál.
forsætisráðherra um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka á Íslandi, samkvæmt beiðni.
Tilefni skýrslu þessarar er beiðni Jóhönnu Sigurðardóttur og fleiri þingmanna um skýrslu frá forsætisráðherra um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka á Íslandi sem lögð var fram sem þskj. 57 á 131. löggjafarþingi. Í beiðninni var kallað eftir umfjöllun um lagalegt umhverfi stjórnmálaflokkanna hér á landi í samanburði við nágrannalöndin. Jafnframt yrði greint frá framkvæmd laga og reglna sem gilda um þetta efni og hvort, og þá hvernig, Ísland hefur undirgengist og framfylgt alþjóðlegum skuldbindingum um aðgerðir gegn pólitískri spillingu og hagsmunaárekstrum og um gagnsæi og eftirlit með fjármálum stjórnmálaflokka.
Af hálfu forsætisráðuneytisins er litið svo á að mikilvægt sé að samstaða sé milli stjórnmálaflokkanna um meginreglur um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka. Af þeirri ástæðu er það mat ráðuneytisins að forræði á stefnumörkun um starfsumhverfi stjórnmálaflokka eigi að vera á vettvangi fulltrúa flokkanna sjálfra, enda væri annað verklag beinlínis varhugavert út frá lýðræðislegum meginreglum. Að því marki sem rétt getur talist að leggja stefnumörkun í þessum málaflokki til framkvæmdarvaldsins er hins vegar eðlilegt að slík stefnumörkun sé í höndum forsætisráðuneytisins.
Árið 1995 skipaði þáverandi forsætisráðherra nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka sem falið var að gera tillögur um reglur um fjárhagslegan stuðning við stjórnmálaflokka og þá þætti sem slíkum stuðningi tengjast. Nefndin skilaði skýrslu um fjármál stjórnmálaflokkanna í lok árs 1998 og setti einum rómi fram tillögur sem fólu í sér að ekki yrðu sett lög um fjármál stjórnmálaflokkanna. Sú niðurstaða felur í sér sameiginlega afstöðu stjórnmálaflokkanna til málsins þegar síðast var eftir henni leitað. Forsætisráðherra telur ekki eðlilegt að hann sem æðsti fulltrúi framkvæmdarvaldsins setji fram ítarlega stefnumörkun sem gengur gegn sammæli stjórnmálaflokkanna um fyrirkomulag löggjafar um fjármál þeirra, heldur sé eðlilegra að stjórnmálaflokkarnir hafi sjálfir frumkvæði að breytingum á löggjöf um þetta efni. Efnistök skýrslu þessarar ber að skoða í þessu ljósi.
Umgjörð um starfsemi stjórnmálaflokkanna.
Sögu stjórnmálaflokka í núverandi mynd má rekja nærri hundrað ár aftur í tímann. Segja má að frá stofnun Alþýðuflokks og Framsóknarflokks og formfestingu á starfsemi Sjálfstæðisflokksins á öðrum áratug síðustu aldar hafi stjórnmálaflokkar í þeirri mynd sem við þekkjum nú starfað í landinu. Í upphafi stóðu framlög flokksmanna undir starfi flokkana en í áranna rás hefur hlutur hins opinbera í fjármögnun þeirra aukist. Í skýrslu fyrrnefndrar nefndar forsætisráðherra frá 1998 er að finna ítarlega umfjöllun um sögu stjórnmálastarfsemi, lagagrunn starfsemi stjórnmálaflokkanna og sögulega þróun hans og vísast til hennar um það efni.
Mikilvægt er að missa ekki sjónar á því í umræðu um fjármál stjórnmálaflokkanna að þeir eru hornsteinn lýðræðis í landinu og forsenda heilbrigðrar og eðlilegrar þjóðmálaumræðu. Sá rammi, sem löggjöfin markar þessari starfsemi, þarf því að treysta möguleika stjórnmálaflokkanna til að sinna því hlutverki, samhliða því að girða sem kostur er fyrir mögulega misnotkun á aðstöðu eða spillingu. Þær breytingar, sem orðið hafa á íslensku þjóðfélagi á undanförnum áratugum, hafa dregið stórlega úr hættu á spillingu tengdri stjórnmálastarfsemi. Viðskiptalífið hefur verið leyst úr viðjum leyfisveitinga og úthlutunarkerfa sem buðu heim óeðlilegum þrýstingi á stjórnmálamenn um úthlutun takmarkaðra gæða. Viðskiptalífið býr í dag við lagaumhverfi sem er algerlega sambærilegt við það sem tíðkast í nágrannalöndum okkar og getur gengið að því sem vísu að vald og vilji stjórnmálamanna til að ráðskast með það umhverfi er ekki lengur til staðar. Úthlutanir lóða og jafnvel almennar starfsmannaráðningar hjá hinu opinbera voru í mörgum tilvikum í höndum stjórnmálamanna fyrr á tíð en slíkt heyrir almennt sögunni til. Endurskoðun mannréttindaákvæða stjórnarskrár og tilkoma stjórnsýslulaga og upplýsingalaga hefur stuðlað að meiri virðingu fyrir jafnræði borgaranna og auknu gagnsæi um forsendur stjórnsýsluákvarðana. Af öllu þessu leiðir að minni ástæða ætti að vera til að óttast að menn sjái ástæðu til að nota fé til að hafa áhrif á ákvarðanir stjórnmálamanna nú en á árum áður.
Einstök atriði sem rakin eru í skýrslubeiðni.
Stjórnmálaflokkarnir fá tekjur sínar með framlagi úr ríkissjóði og með framlögum frá einstaklingum og fyrirtækjum. Stjórnmálaflokkarnir fá nú framlög frá hinu opinbera með þrennum hætti. Skipting þess fjár fer samkvæmt hefð eftir samkomulagi forustumanna flokkanna hverju sinni.
1. Þingflokkar fá framlög til sérfræðilegrar aðstoðar við þingflokka samkvæmt ákvæðum laga nr. 56/1971, um sérfræðilega aðstoð við þingflokka. Í 1. gr. þeirra laga segir að greiða skuli þingflokki tiltekna lágmarksfjárhæð og að auki ákveðna upphæð fyrir hvern þingmann til að kosta sérfræðilega aðstoð fyrir þingflokkinn og þingmenn hans við þingstörf. Upphæðin er ákveðin í fjárlögum ár hvert en skipt samkvæmt ákvörðun forseta Alþingis frá 19. febrúar 1990 eftir þeirri reiknireglu að miða skuli eina einingu fyrir hvern þingmann og að auki eina einingu fyrir hvern þingflokk. Þar sem þingflokkar eru nú fimm eru því einingarnar 68 og skiptast þannig milli flokkanna:
Á árunum 2000–2005 var fjárveiting til sérfræðilegrar aðstoðar á fjárlögum sem hér segir:
2. Samkvæmt 6. gr. fjárlaga er fjármálaráðherra heimilt að styrkja stjórnmálaflokka samkvæmt umsóknum í hlutfalli við atkvæðamagn þeirra enda hafi þeir hlotið a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum alþingiskosningum. Ákvörðun um framlög til stjórnmálaflokka samkvæmt þessari grein er tekin við gerð fjárlaga ár hvert. Sú venja hefur skapast að ákvarðanir um þetta efni séu teknar af forustumönnum stjórnmálaflokkana í tengslum við afgreiðslu fjárlaga. Fjárframlög á fjárlagalið 09-999-1.18 Styrkur til stjórnmálaflokka í samræmi við heimild í 6. gr. hafa verið sem hér segir undanfarin ár:
3. Frá og með fjárlögum ársins 2001 hafa verið veitt framlög til stjórnmálaflokka til að mæta auknum kostnaði þeirra vegna stækkunar landsbyggðarkjördæma og breyttra aðstæðna þingmanna af þeim sökum. Samkvæmt ákvörðun forsætisráðherra greiðist helmingur fjárins í hlutfalli við atkvæðafjölda í síðustu þingkosningum og hinn helmingurinn greiðist út í hlutfalli við þingmannafjölda flokkanna. Í báðum tilfellum eru atkvæði og þingmenn Reykjavíkur og Reykjaness undanskildir. Fjárhæð þessara framlaga hefur verið sem hér segir:
Framlög úr ríkissjóði til stjórnmálaflokkanna hafa þannig aukist úr 182,7 millj. kr. árið 2000 í 295 millj. kr. árið 2005 eða um rúmlega 60%.
Stjórnmálaflokkarnir fá einnig framlög til starfsemi sinnar frá einstaklingum og lögaðilum. Ekki liggja fyrir neinar upplýsingar um hversu há þessi framlög eru eða hvernig þau skiptast.
Samkvæmt lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt og eignarskatt, hafa lögaðilar og einstaklingar í atvinnurekstri eða sjálfstæðri starfsemi heimild til að draga frá tekjum sínum kostnað sem talinn er upp í 31. gr. laganna. Í 2. tölul. greinarinnar er heimild til að telja til frádráttar einstakar gjafir og framlög til kirkjufélaga, viðurkenndrar líknarstarfsemi, menningarmála, stjórnmálaflokka og vísindalegra rannsóknarstarfa. Við framtalsgerð er skylt að færa samanlagða fjárhæð þessara framlaga í sértakan reit á skattframtali.
Taflan hér að neðan sýnir hve mikið lögaðilar færðu til frádráttar frá tekjuskattsstofni á grundvelli 2. tölul. 31. gr. laga nr. 90/2003. Fjárhæðir þessar er að finna í reit 3110 á rafrænum skattframtölum rekstraraðila, RSK 1.04, árin 1998–2004, vegna rekstraráranna 1997–2003. Sundurgreinanlegar upplýsingar um hve háar fjárhæðir hafa á sl. þremur árum komið til frádráttar frá tekjum lögaðila liggja ekki fyrir né heldur liggja fyrir upplýsingar um hve miklum tekjum ríkissjóður hefur orðið af sérstaklega vegna framlaga lögaðila til stjórnmálaflokka.
Upplýsingarnar byggjast á rafrænum skattframtölum rekstraraðila og miðast þær við stöðu gagna 10. nóvember 2004.
Þróun í umfjöllun um fjármál stjórnmálaflokka á undanförnum árum.
Eins og fyrr segir lauk starfi nefndar fulltrúa allra stjórnmálaflokka, sem falið var að gera tillögur að reglum um fjárhagslegan stuðning við stjórnmálaflokka og þá þætti sem slíkum stuðningi tengjast, í árslok 1998. Sú nefnd lagði ekki til að sett yrðu sérstök lög um starfsemi eða fjárreiður stjórnmálaflokkanna og taldi eðlilegast að halda hinni fjárhagslegu umgjörð um starfsemi stjórnmálaflokkanna að mestu leyti óbreyttri.
Á undanförnum árum hefur umræða aukist um hvort og þá með hvaða hætti rétt sé að setja ákvæði í lög um fjármál stjórnmálaflokka. Meðal þess sem nefnt hefur verið eru sjónarmið um að mikilvægt sé að fjárstuðningur fyrirtækja við stjórnmálaflokka sé gagnsær auk þess sem komið hafa fram sjónarmið um að rétt sé að eftirlit sé haft með því á hvern veg stjórnmálaflokkar verja því opinbera fé sem þeim er veitt á fjárlögum.
Á alþjóðlegum vettvangi hefur orðið mikil þróun í þessum efnum á undanförnum árum. Fjölmargar alþjóðastofnanir fjalla nú um fjárhagslega umgjörð stjórnmálaflokka í samhengi við bætta stjórnarhætti, lýðræðislega ábyrgð, viðbrögð við mútubrotum og baráttu gegn spillingu. Þessa gætir í samstarfi um bætta stjórnarhætti innan Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) en lengst er vinna að þessu leyti komin á vettvangi Evrópuráðsins. Þar er skipulegt samstarf er hefur að markmiði að berjast gegn spillingu og aðildarríkin sæta úttektum svokallaðrar Greco-nefndar sem hefur að markmiði bætta stjórnarhætti og baráttu gegn spillingu. Ísland er meðal þeirra ríkja sem undirgengist hafa aðhald og eftirlit Greco-nefndarinnar.
Sú þróun sem hér hefur verið rakin kallar að áliti forsætisráðuneytisins á að lagaramminn um fjárhagslega umgjörð stjórnmálaflokkanna hér á landi sæti endurmati. Ber í því sambandi sérstaklega að líta til tilmæla sem ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti að beina til aðildarríkjanna, frá 8. apríl 2003, No. R (2003) 4, um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu. Tilmælin voru samþykkt í kjölfar samþykktar þings Evrópuráðsins um sama efni frá 22. maí 2001.
Í tilmælunum er lögð áhersla á að ríkið veiti stjórnmálaflokkum stuðning og sjái til þess að fjárstyrkur af hendi hins opinbera eða einkaaðila trufli ekki sjálfstæði stjórnmálaflokka. Aðildarríkin skuli jafnframt grípa til aðgerða sem komi í veg fyrir hagsmunaárekstra, tryggi gagnsæi fjárframlaga og komi í veg fyrir leynileg framlög til stjórnmálaflokka. Þá skuli aðildarríkin tryggja að framlög til stjórnmálaflokka umfram tiltekið hámark séu opinber, meta hvort rétt sé að leiða í lög reglur um hámarksframlög til stjórnmálaflokka og grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir að farið sé í kringum reglur um viðmiðunarmörk fjárframlaga. Einnig er í tilmælunum kveðið á um að aðildarríkin skuli tryggja að framlög lögaðila til stjórnmálaflokka séu sérgreind í bókhaldi fyrirtækja og að hluthafar eigi rétt á upplýsingum um slík framlög. Þá skuli aðildarríkin takmarka, banna eða setja skýr mörk um framlög lögaðila sem selja opinberum aðilum vöru eða þjónustu til stjórnmálaflokka og banna lögaðilum undir stjórn opinberra aðila að leggja fram fé til stjórnmálaflokka. Áþekk ákvæði skuli gilda um framlög erlendra aðila. Þá er lagt til að sömu viðmiðunarreglur gildi um framlög til frambjóðenda og til kosningabaráttu og að aðildarríkin skuli meta þörf fyrir að setja viðmiðunarmörk um hversu miklu fé skuli varið til kosningabaráttu. Einnig er tekið fram að aðildarríkin skuli skylda stjórnmálaflokka og tengd samtök til að halda bókhald og að reikningar þeirra skuli vera samstæðureikningar fyrir viðkomandi flokk og skyld samtök. Slíkir reikningar skuli lagðir fram fyrir óháðan eftirlitsaðila í það minnsta árlega. Þá skuli skylda stjórnmálaflokka til að birta opinberlega upplýsingar um öll framlög og nöfn þeirra sem lagt hafa fram framlög yfir tiltekinni fjárhæð auk helstu kennitalna úr reikningum þeirra. Að síðustu er lagt til að aðildarríkin leiði í lög viðurlög við brotum á slíkum reglum sem talist geti hæfileg.
Þau tilmæli sem hér hafa verið rakin eru ekki bindandi fyrir Ísland samkvæmt þjóðarétti. Engu síður er ljóst að um þau hafa náðst sammæli meðal ríkisstjórna aðildarríkja Evrópuráðsins og að þeim er beitt sem viðmiðunarreglum við uppbyggingu lýðræðislegra grundvallarreglna í ríkjum Mið- og Austur-Evrópu. Í sumum tilvikum felst í tilmælunum ábending til aðildarríkjanna um að taka efnislega afstöðu til þess í hvaða mæli grípa skuli til aðgerða en í öðrum tilvikum er kveðið fastar að orði og lagðar línur um meginreglur.
Í þessu samhengi er rétt að minna á að úttektaraðilar á vegum Evrópuráðsins um viðbrögð við spillingu, hin svokallaða Greco-nefnd, hafa farið yfir stöðu Íslands á þessu sviði. Í skýrslu nefndarinnar árið 2001 var meðal annars fjallað um löggjöf um starfsemi stjórnmálaflokka og sagði þar meðal annars að sú staðreynd að Ísland væri fámennt ríki gæti að sumu leyti auðveldað gagnsæi en gæti einnig skapað hagsmunaárekstra og ýtt undir spillingu. Úttektarnefndin lýsti í þessu sambandi sérstökum áhyggjum af skorti á reglum um fjármögnun stjórnmálaflokka.
Stefnumörkun.
Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið er það mat forsætisráðherra að rétt sé að taka til endurskoðunar ýmis atriði í löggjöf um fjármál stjórnmálaflokka. Forsætisráðherra telur því að tímabært sé að setja á ný á fót nefnd fulltrúa stjórnmálaflokkanna sem hafi að verkefni að leggja mat á þörf fyrir löggjafarumbætur á þessu sviði í ljósi þeirrar þróunar á alþjóðavettvangi sem hér hefur verið rakin. Þótt 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um félagafrelsi feli í sér sérstaka vernd fyrir stjórnmálaflokka er ekki hægt að líta svo á að sú staðreynd girði fyrir að settar verði almennar reglur um fjármál og fjárreiður stjórnmálaflokka sem samrýmast þeim sjónarmiðum sem byggt hefur verið á á alþjóðavettvangi og hér hafa verið rakin.
Forsætisráðherra telur að eðlilegt sé að slík nefnd fjalli um fjármálalega umgjörð stjórnmálastarfsemi í heild. Meðal þess sem slík nefnd þarf að fjalla um er hvernig skuli háttað eftirliti með fjárreiðum stjórnmálaflokkanna, hvort setja skuli bann við framlögum frá fyrirtækjum í opinberri eigu, hvaða reglur eigi að gilda varðandi framlög aðila sem selja vöru eða þjónustu til ríkisins til stjórnmálaflokka, hvort og þá hvaða mörk eigi að setja við nafnlausum framlögum eða hámarksfjárhæð framlaga og hvaða viðmið eigi að vera í lögum að öðru leyti um þetta efni með hliðsjón af tilmælum Evrópuráðsins og löggjafarþróun almennt. Þá gæti þessi nefnd eftir atvikum fjallað um hvort gera skuli kröfu til ráðherra og þingmanna um að þeir upplýsi um fjármálaleg eða stjórnunarleg tengsl sín við fyrirtæki.
Forsætisráðherra hefur því skrifað formönnum allra stjórnmálaflokka sem eiga sæti á Alþingi bréf og óskað eftir að þeir tilnefni fulltrúa í nefnd til að fjalla um lagalega umgjörð stjórnmálastarfsemi. Lagt er til að nefndin skili tillögum sínum fyrir lok þessa árs.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 1169 — 57. mál.
Skýrsla
forsætisráðherra um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka á Íslandi, samkvæmt beiðni.
(Lögð fyrir Alþingi á 131. löggjafarþingi 2004–2005.)
Tilefni skýrslu þessarar er beiðni Jóhönnu Sigurðardóttur og fleiri þingmanna um skýrslu frá forsætisráðherra um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka á Íslandi sem lögð var fram sem þskj. 57 á 131. löggjafarþingi. Í beiðninni var kallað eftir umfjöllun um lagalegt umhverfi stjórnmálaflokkanna hér á landi í samanburði við nágrannalöndin. Jafnframt yrði greint frá framkvæmd laga og reglna sem gilda um þetta efni og hvort, og þá hvernig, Ísland hefur undirgengist og framfylgt alþjóðlegum skuldbindingum um aðgerðir gegn pólitískri spillingu og hagsmunaárekstrum og um gagnsæi og eftirlit með fjármálum stjórnmálaflokka.
Af hálfu forsætisráðuneytisins er litið svo á að mikilvægt sé að samstaða sé milli stjórnmálaflokkanna um meginreglur um fjárframlög til stjórnmálastarfsemi og starfsumhverfi stjórnmálaflokka. Af þeirri ástæðu er það mat ráðuneytisins að forræði á stefnumörkun um starfsumhverfi stjórnmálaflokka eigi að vera á vettvangi fulltrúa flokkanna sjálfra, enda væri annað verklag beinlínis varhugavert út frá lýðræðislegum meginreglum. Að því marki sem rétt getur talist að leggja stefnumörkun í þessum málaflokki til framkvæmdarvaldsins er hins vegar eðlilegt að slík stefnumörkun sé í höndum forsætisráðuneytisins.
Árið 1995 skipaði þáverandi forsætisráðherra nefnd fulltrúa allra stjórnmálaflokka sem falið var að gera tillögur um reglur um fjárhagslegan stuðning við stjórnmálaflokka og þá þætti sem slíkum stuðningi tengjast. Nefndin skilaði skýrslu um fjármál stjórnmálaflokkanna í lok árs 1998 og setti einum rómi fram tillögur sem fólu í sér að ekki yrðu sett lög um fjármál stjórnmálaflokkanna. Sú niðurstaða felur í sér sameiginlega afstöðu stjórnmálaflokkanna til málsins þegar síðast var eftir henni leitað. Forsætisráðherra telur ekki eðlilegt að hann sem æðsti fulltrúi framkvæmdarvaldsins setji fram ítarlega stefnumörkun sem gengur gegn sammæli stjórnmálaflokkanna um fyrirkomulag löggjafar um fjármál þeirra, heldur sé eðlilegra að stjórnmálaflokkarnir hafi sjálfir frumkvæði að breytingum á löggjöf um þetta efni. Efnistök skýrslu þessarar ber að skoða í þessu ljósi.
Umgjörð um starfsemi stjórnmálaflokkanna.
Sögu stjórnmálaflokka í núverandi mynd má rekja nærri hundrað ár aftur í tímann. Segja má að frá stofnun Alþýðuflokks og Framsóknarflokks og formfestingu á starfsemi Sjálfstæðisflokksins á öðrum áratug síðustu aldar hafi stjórnmálaflokkar í þeirri mynd sem við þekkjum nú starfað í landinu. Í upphafi stóðu framlög flokksmanna undir starfi flokkana en í áranna rás hefur hlutur hins opinbera í fjármögnun þeirra aukist. Í skýrslu fyrrnefndrar nefndar forsætisráðherra frá 1998 er að finna ítarlega umfjöllun um sögu stjórnmálastarfsemi, lagagrunn starfsemi stjórnmálaflokkanna og sögulega þróun hans og vísast til hennar um það efni.
Mikilvægt er að missa ekki sjónar á því í umræðu um fjármál stjórnmálaflokkanna að þeir eru hornsteinn lýðræðis í landinu og forsenda heilbrigðrar og eðlilegrar þjóðmálaumræðu. Sá rammi, sem löggjöfin markar þessari starfsemi, þarf því að treysta möguleika stjórnmálaflokkanna til að sinna því hlutverki, samhliða því að girða sem kostur er fyrir mögulega misnotkun á aðstöðu eða spillingu. Þær breytingar, sem orðið hafa á íslensku þjóðfélagi á undanförnum áratugum, hafa dregið stórlega úr hættu á spillingu tengdri stjórnmálastarfsemi. Viðskiptalífið hefur verið leyst úr viðjum leyfisveitinga og úthlutunarkerfa sem buðu heim óeðlilegum þrýstingi á stjórnmálamenn um úthlutun takmarkaðra gæða. Viðskiptalífið býr í dag við lagaumhverfi sem er algerlega sambærilegt við það sem tíðkast í nágrannalöndum okkar og getur gengið að því sem vísu að vald og vilji stjórnmálamanna til að ráðskast með það umhverfi er ekki lengur til staðar. Úthlutanir lóða og jafnvel almennar starfsmannaráðningar hjá hinu opinbera voru í mörgum tilvikum í höndum stjórnmálamanna fyrr á tíð en slíkt heyrir almennt sögunni til. Endurskoðun mannréttindaákvæða stjórnarskrár og tilkoma stjórnsýslulaga og upplýsingalaga hefur stuðlað að meiri virðingu fyrir jafnræði borgaranna og auknu gagnsæi um forsendur stjórnsýsluákvarðana. Af öllu þessu leiðir að minni ástæða ætti að vera til að óttast að menn sjái ástæðu til að nota fé til að hafa áhrif á ákvarðanir stjórnmálamanna nú en á árum áður.
Einstök atriði sem rakin eru í skýrslubeiðni.
Stjórnmálaflokkarnir fá tekjur sínar með framlagi úr ríkissjóði og með framlögum frá einstaklingum og fyrirtækjum. Stjórnmálaflokkarnir fá nú framlög frá hinu opinbera með þrennum hætti. Skipting þess fjár fer samkvæmt hefð eftir samkomulagi forustumanna flokkanna hverju sinni.
1. Þingflokkar fá framlög til sérfræðilegrar aðstoðar við þingflokka samkvæmt ákvæðum laga nr. 56/1971, um sérfræðilega aðstoð við þingflokka. Í 1. gr. þeirra laga segir að greiða skuli þingflokki tiltekna lágmarksfjárhæð og að auki ákveðna upphæð fyrir hvern þingmann til að kosta sérfræðilega aðstoð fyrir þingflokkinn og þingmenn hans við þingstörf. Upphæðin er ákveðin í fjárlögum ár hvert en skipt samkvæmt ákvörðun forseta Alþingis frá 19. febrúar 1990 eftir þeirri reiknireglu að miða skuli eina einingu fyrir hvern þingmann og að auki eina einingu fyrir hvern þingflokk. Þar sem þingflokkar eru nú fimm eru því einingarnar 68 og skiptast þannig milli flokkanna:
| Þingflokkur Sjálfstæðisflokks | 23 |
| Þingflokkur Samfylkingar | 21 |
| Þingflokkur Framsóknarflokks | 13 |
| Þingflokkur Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs | 6 |
| Þingflokkur Frjálslynda flokksins | 5 |
| Samtals | 68 |
Á árunum 2000–2005 var fjárveiting til sérfræðilegrar aðstoðar á fjárlögum sem hér segir:
| Árið 2000 | 46.700.000 kr. |
| Árið 2001 | 46.700.000 kr. |
| Árið 2002 | 46.200.000 kr. |
| Árið 2003 | 50.400.000 kr. |
| Árið 2004 | 55.000.000 kr. |
| Árið 2005 | 55.000.000 kr. |
2. Samkvæmt 6. gr. fjárlaga er fjármálaráðherra heimilt að styrkja stjórnmálaflokka samkvæmt umsóknum í hlutfalli við atkvæðamagn þeirra enda hafi þeir hlotið a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum alþingiskosningum. Ákvörðun um framlög til stjórnmálaflokka samkvæmt þessari grein er tekin við gerð fjárlaga ár hvert. Sú venja hefur skapast að ákvarðanir um þetta efni séu teknar af forustumönnum stjórnmálaflokkana í tengslum við afgreiðslu fjárlaga. Fjárframlög á fjárlagalið 09-999-1.18 Styrkur til stjórnmálaflokka í samræmi við heimild í 6. gr. hafa verið sem hér segir undanfarin ár:
| Árið 2000 samtals | 136.000.000 kr. |
| Sjálfstæðisflokkur | 55.871.000 kr. |
| Samfylkingin | 36.725.000 kr. |
| Framsóknarflokkur | 25.170.000 kr. |
| Vinstri hreyfingin – grænt framboð | 12.508.000 kr. |
| Frjálslyndi flokkurinn | 5.726.000 kr. |
| Árið 2001 samtals | 164.000.000 kr. |
| Sjálfstæðisflokkur | 67.374.000 kr. |
| Samfylkingin | 44.286.000 kr. |
| Framsóknarflokkur | 30.352.000 kr. |
| Vinstri hreyfingin – grænt framboð | 15.084.000 kr. |
| Frjálslyndi flokkurinn | 6.905.000 kr. |
| Árið 2002 samtals | 164.000.000 kr. |
| Sjálfstæðisflokkur | 67.374.000 kr. |
| Samfylkingin | 44.286.000 kr. |
| Framsóknarflokkur | 30.352.000 kr. |
| Vinstri hreyfingin – grænt framboð | 15.084.000 kr. |
| Frjálslyndi flokkurinn | 6.905.000 kr. |
| Árið 2003 samtals | 180.000.000 kr. |
| Sjálfstæðisflokkur | 73.946.000 kr. |
| Samfylkingin | 48.607.000 kr. |
| Framsóknarflokkur | 33.313.000 kr. |
| Vinstri hreyfingin – grænt framboð | 16.555.000 kr. |
| Frjálslyndi flokkurinn | 7.578.000 kr. |
| Árið 2004 samtals | 200.000.000 kr. |
| Sjálfstæðisflokkur | 68.353.000 kr. |
| Samfylkingin | 62.813.000 kr. |
| Framsóknarflokkur | 35.986.000 kr. |
| Vinstri hreyfingin – grænt framboð | 17.868.000 kr. |
| Frjálslyndi flokkurinn | 14.981.000 kr. |
3. Frá og með fjárlögum ársins 2001 hafa verið veitt framlög til stjórnmálaflokka til að mæta auknum kostnaði þeirra vegna stækkunar landsbyggðarkjördæma og breyttra aðstæðna þingmanna af þeim sökum. Samkvæmt ákvörðun forsætisráðherra greiðist helmingur fjárins í hlutfalli við atkvæðafjölda í síðustu þingkosningum og hinn helmingurinn greiðist út í hlutfalli við þingmannafjölda flokkanna. Í báðum tilfellum eru atkvæði og þingmenn Reykjavíkur og Reykjaness undanskildir. Fjárhæð þessara framlaga hefur verið sem hér segir:
| Árið 2001 | 25.000.000 kr. |
| Árið 2002 | 35.000.000 kr. |
| Árið 2003 | 35.000.000 kr. |
| Árið 2004 | 40.000.000 kr. |
| Árið 2005 | 40.000.000 kr. |
Framlög úr ríkissjóði til stjórnmálaflokkanna hafa þannig aukist úr 182,7 millj. kr. árið 2000 í 295 millj. kr. árið 2005 eða um rúmlega 60%.
Stjórnmálaflokkarnir fá einnig framlög til starfsemi sinnar frá einstaklingum og lögaðilum. Ekki liggja fyrir neinar upplýsingar um hversu há þessi framlög eru eða hvernig þau skiptast.
Samkvæmt lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt og eignarskatt, hafa lögaðilar og einstaklingar í atvinnurekstri eða sjálfstæðri starfsemi heimild til að draga frá tekjum sínum kostnað sem talinn er upp í 31. gr. laganna. Í 2. tölul. greinarinnar er heimild til að telja til frádráttar einstakar gjafir og framlög til kirkjufélaga, viðurkenndrar líknarstarfsemi, menningarmála, stjórnmálaflokka og vísindalegra rannsóknarstarfa. Við framtalsgerð er skylt að færa samanlagða fjárhæð þessara framlaga í sértakan reit á skattframtali.
Taflan hér að neðan sýnir hve mikið lögaðilar færðu til frádráttar frá tekjuskattsstofni á grundvelli 2. tölul. 31. gr. laga nr. 90/2003. Fjárhæðir þessar er að finna í reit 3110 á rafrænum skattframtölum rekstraraðila, RSK 1.04, árin 1998–2004, vegna rekstraráranna 1997–2003. Sundurgreinanlegar upplýsingar um hve háar fjárhæðir hafa á sl. þremur árum komið til frádráttar frá tekjum lögaðila liggja ekki fyrir né heldur liggja fyrir upplýsingar um hve miklum tekjum ríkissjóður hefur orðið af sérstaklega vegna framlaga lögaðila til stjórnmálaflokka.
Upplýsingarnar byggjast á rafrænum skattframtölum rekstraraðila og miðast þær við stöðu gagna 10. nóvember 2004.
| Álagningarár | Fjöldi rafrænna framtala | Fjöldi með frádrátt | Gjafir og framlög |
| 1998 | 9.909 | 1.105 | 198.786.093 kr. |
| 1999 | 10.031 | 1.316 | 301.444.409 kr. |
| 2000 | 11.675 | 1.574 | 369.552.084 kr. |
| 2001 | 13.507 | 1.833 | 408.952.681 kr. |
| 2002 | 13.965 | 2.215 | 481.803.948 kr. |
| 2003 | 16.316 | 2.583 | 589.901.640 kr. |
| 2004 | 17.216 | 2.884 | 681.388.915 kr. |
Þróun í umfjöllun um fjármál stjórnmálaflokka á undanförnum árum.
Eins og fyrr segir lauk starfi nefndar fulltrúa allra stjórnmálaflokka, sem falið var að gera tillögur að reglum um fjárhagslegan stuðning við stjórnmálaflokka og þá þætti sem slíkum stuðningi tengjast, í árslok 1998. Sú nefnd lagði ekki til að sett yrðu sérstök lög um starfsemi eða fjárreiður stjórnmálaflokkanna og taldi eðlilegast að halda hinni fjárhagslegu umgjörð um starfsemi stjórnmálaflokkanna að mestu leyti óbreyttri.
Á undanförnum árum hefur umræða aukist um hvort og þá með hvaða hætti rétt sé að setja ákvæði í lög um fjármál stjórnmálaflokka. Meðal þess sem nefnt hefur verið eru sjónarmið um að mikilvægt sé að fjárstuðningur fyrirtækja við stjórnmálaflokka sé gagnsær auk þess sem komið hafa fram sjónarmið um að rétt sé að eftirlit sé haft með því á hvern veg stjórnmálaflokkar verja því opinbera fé sem þeim er veitt á fjárlögum.
Á alþjóðlegum vettvangi hefur orðið mikil þróun í þessum efnum á undanförnum árum. Fjölmargar alþjóðastofnanir fjalla nú um fjárhagslega umgjörð stjórnmálaflokka í samhengi við bætta stjórnarhætti, lýðræðislega ábyrgð, viðbrögð við mútubrotum og baráttu gegn spillingu. Þessa gætir í samstarfi um bætta stjórnarhætti innan Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) en lengst er vinna að þessu leyti komin á vettvangi Evrópuráðsins. Þar er skipulegt samstarf er hefur að markmiði að berjast gegn spillingu og aðildarríkin sæta úttektum svokallaðrar Greco-nefndar sem hefur að markmiði bætta stjórnarhætti og baráttu gegn spillingu. Ísland er meðal þeirra ríkja sem undirgengist hafa aðhald og eftirlit Greco-nefndarinnar.
Sú þróun sem hér hefur verið rakin kallar að áliti forsætisráðuneytisins á að lagaramminn um fjárhagslega umgjörð stjórnmálaflokkanna hér á landi sæti endurmati. Ber í því sambandi sérstaklega að líta til tilmæla sem ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti að beina til aðildarríkjanna, frá 8. apríl 2003, No. R (2003) 4, um sameiginlegar reglur gegn spillingu í tengslum við fjármögnun stjórnmálaflokka og kosningabaráttu. Tilmælin voru samþykkt í kjölfar samþykktar þings Evrópuráðsins um sama efni frá 22. maí 2001.
Í tilmælunum er lögð áhersla á að ríkið veiti stjórnmálaflokkum stuðning og sjái til þess að fjárstyrkur af hendi hins opinbera eða einkaaðila trufli ekki sjálfstæði stjórnmálaflokka. Aðildarríkin skuli jafnframt grípa til aðgerða sem komi í veg fyrir hagsmunaárekstra, tryggi gagnsæi fjárframlaga og komi í veg fyrir leynileg framlög til stjórnmálaflokka. Þá skuli aðildarríkin tryggja að framlög til stjórnmálaflokka umfram tiltekið hámark séu opinber, meta hvort rétt sé að leiða í lög reglur um hámarksframlög til stjórnmálaflokka og grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir að farið sé í kringum reglur um viðmiðunarmörk fjárframlaga. Einnig er í tilmælunum kveðið á um að aðildarríkin skuli tryggja að framlög lögaðila til stjórnmálaflokka séu sérgreind í bókhaldi fyrirtækja og að hluthafar eigi rétt á upplýsingum um slík framlög. Þá skuli aðildarríkin takmarka, banna eða setja skýr mörk um framlög lögaðila sem selja opinberum aðilum vöru eða þjónustu til stjórnmálaflokka og banna lögaðilum undir stjórn opinberra aðila að leggja fram fé til stjórnmálaflokka. Áþekk ákvæði skuli gilda um framlög erlendra aðila. Þá er lagt til að sömu viðmiðunarreglur gildi um framlög til frambjóðenda og til kosningabaráttu og að aðildarríkin skuli meta þörf fyrir að setja viðmiðunarmörk um hversu miklu fé skuli varið til kosningabaráttu. Einnig er tekið fram að aðildarríkin skuli skylda stjórnmálaflokka og tengd samtök til að halda bókhald og að reikningar þeirra skuli vera samstæðureikningar fyrir viðkomandi flokk og skyld samtök. Slíkir reikningar skuli lagðir fram fyrir óháðan eftirlitsaðila í það minnsta árlega. Þá skuli skylda stjórnmálaflokka til að birta opinberlega upplýsingar um öll framlög og nöfn þeirra sem lagt hafa fram framlög yfir tiltekinni fjárhæð auk helstu kennitalna úr reikningum þeirra. Að síðustu er lagt til að aðildarríkin leiði í lög viðurlög við brotum á slíkum reglum sem talist geti hæfileg.
Þau tilmæli sem hér hafa verið rakin eru ekki bindandi fyrir Ísland samkvæmt þjóðarétti. Engu síður er ljóst að um þau hafa náðst sammæli meðal ríkisstjórna aðildarríkja Evrópuráðsins og að þeim er beitt sem viðmiðunarreglum við uppbyggingu lýðræðislegra grundvallarreglna í ríkjum Mið- og Austur-Evrópu. Í sumum tilvikum felst í tilmælunum ábending til aðildarríkjanna um að taka efnislega afstöðu til þess í hvaða mæli grípa skuli til aðgerða en í öðrum tilvikum er kveðið fastar að orði og lagðar línur um meginreglur.
Í þessu samhengi er rétt að minna á að úttektaraðilar á vegum Evrópuráðsins um viðbrögð við spillingu, hin svokallaða Greco-nefnd, hafa farið yfir stöðu Íslands á þessu sviði. Í skýrslu nefndarinnar árið 2001 var meðal annars fjallað um löggjöf um starfsemi stjórnmálaflokka og sagði þar meðal annars að sú staðreynd að Ísland væri fámennt ríki gæti að sumu leyti auðveldað gagnsæi en gæti einnig skapað hagsmunaárekstra og ýtt undir spillingu. Úttektarnefndin lýsti í þessu sambandi sérstökum áhyggjum af skorti á reglum um fjármögnun stjórnmálaflokka.
Stefnumörkun.
Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið er það mat forsætisráðherra að rétt sé að taka til endurskoðunar ýmis atriði í löggjöf um fjármál stjórnmálaflokka. Forsætisráðherra telur því að tímabært sé að setja á ný á fót nefnd fulltrúa stjórnmálaflokkanna sem hafi að verkefni að leggja mat á þörf fyrir löggjafarumbætur á þessu sviði í ljósi þeirrar þróunar á alþjóðavettvangi sem hér hefur verið rakin. Þótt 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallar um félagafrelsi feli í sér sérstaka vernd fyrir stjórnmálaflokka er ekki hægt að líta svo á að sú staðreynd girði fyrir að settar verði almennar reglur um fjármál og fjárreiður stjórnmálaflokka sem samrýmast þeim sjónarmiðum sem byggt hefur verið á á alþjóðavettvangi og hér hafa verið rakin.
Forsætisráðherra telur að eðlilegt sé að slík nefnd fjalli um fjármálalega umgjörð stjórnmálastarfsemi í heild. Meðal þess sem slík nefnd þarf að fjalla um er hvernig skuli háttað eftirliti með fjárreiðum stjórnmálaflokkanna, hvort setja skuli bann við framlögum frá fyrirtækjum í opinberri eigu, hvaða reglur eigi að gilda varðandi framlög aðila sem selja vöru eða þjónustu til ríkisins til stjórnmálaflokka, hvort og þá hvaða mörk eigi að setja við nafnlausum framlögum eða hámarksfjárhæð framlaga og hvaða viðmið eigi að vera í lögum að öðru leyti um þetta efni með hliðsjón af tilmælum Evrópuráðsins og löggjafarþróun almennt. Þá gæti þessi nefnd eftir atvikum fjallað um hvort gera skuli kröfu til ráðherra og þingmanna um að þeir upplýsi um fjármálaleg eða stjórnunarleg tengsl sín við fyrirtæki.
Forsætisráðherra hefur því skrifað formönnum allra stjórnmálaflokka sem eiga sæti á Alþingi bréf og óskað eftir að þeir tilnefni fulltrúa í nefnd til að fjalla um lagalega umgjörð stjórnmálastarfsemi. Lagt er til að nefndin skili tillögum sínum fyrir lok þessa árs.
