Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 336. máls.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 1230 — 336. mál.
um frv. til l. um fullnustu refsinga.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Rögnu Árnadóttur og Stefán Eiríksson frá dómsmálaráðuneyti, Valtý Sigurðsson fangelsismálastjóra, Brynhildi G. Flóvenz og Guðrúnu D. Gunnarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Þóri Oddsson vararíkislögreglustjóra, Margréti Steinarsdóttur frá Alþjóðahúsi, Mjöll Helgadóttur frá Aðgát, félagi aðstandenda fanga, Helga Gunnlaugsson frá Háskóla Íslands, Jóhannes Rúnar Jóhannsson frá Lögmannafélagi Íslands og Helga I. Jónsson frá dómstólaráði. Umsagnir bárust um málið frá Helga Gunnlaugssyni prófessor, trúnaðarráði fanga á Kvíabryggju, embætti ríkislögreglustjóra, Afstöðu, Alþjóðahúsi, dómstólaráði, Fangelsismálastofnun ríkisins, Lögmannafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Aðgát, félagi aðstandenda fanga og Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja.
Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög um stjórn og skipulag fangelsismála og fullnustu refsinga hér á landi, en lögunum er ætlað að leysa af hólmi lög um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, og önnur ákvæði laga og reglugerða þar sem fjallað er um fullnustu refsinga. Í frumvarpinu er miðað að því að gera gildandi reglur um fullnustu refsinga skýrari og styrkja lagastoð ýmissa ákvæða, auk þess sem nokkur nýmæli eru lögð til. Frumvarp sama efnis var lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi, en varð ekki fullrætt. Í frumvarpi því sem nú er til umfjöllunar hefur verið tekið mið af athugasemdum sem bárust á 130. þingi. Í störfum nefndarinnar hefur jafnframt komið í ljós að auk þessa hefur viðamikil stefnumótun við framtíðaruppbyggingu fangelsismála átt sér stað og er enn í gangi. Nefndin telur að frumvarpið falli ágætlega að þeirri framtíðarsýn sem kynnt hefur verið og fagnar því að við stefnumótun í fangelsismálum sé horft til lengri tíma.
Nefndin ræddi ákvæði frumvarpsins ítarlega á fundum sínum. Meðal þeirra atriða sem hvað mesta umræðu fengu meðal nefndarmanna voru vistun gæsluvarðhaldsfanga með afplánunarföngum, menntunarkröfur til forstöðumanna fangelsa, gerð meðferðar- og vistunaráætlunar, heilbrigðisþjónusta í fangelsum, fyrirkomulag fullnustu dóma með samfélagsþjónustu, leit á gestum fanga, agaviðurlög í fangelsum og fyrirkomulag reynslulausnar.
Nefndin er sammála því sjónarmiði sem fram kom í nokkrum umsögnum að vistun gæsluvarðhaldsfanga með afplánunarföngum sé óheppileg, sbr. heimildarákvæði 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Af þessu tilefni kallaði nefndin eftir upplýsingum um afstöðu fangelsisyfirvalda til þessa málefnis. Þær skýringar fengust að húsakostur fangelsa hér á landi býður ekki upp á annað fyrirkomulag. Með hliðsjón af því telur nefndin sér ekki fært að leggja til breytingar á þessu að svo komnu máli, en tekur undir þá framtíðarsýn sem birtist í skýrslu Fangelsismálastofnunar frá 26. janúar 2005 um uppbyggingu fangelsanna. Þar er sett fram hugmynd um sérstaka gæsluvarðhaldsdeild með 12 klefum sem yrði í fyrsta lagi nýtt sem gæsluvarðhald fyrir fanga í einangrun samkvæmt dómsúrskurði og ákvörðun lögregluyfirvalda og í öðru lagi sem skammtímavistun fyrir fanga í svokallaðri „lausagæslu“, þ.e. fanga sem sæta gæsluvarðhaldi án einangrunar. Þar sem fjöldi fanga í gæsluvarðhaldi er mjög breytilegur mætti opna og loka deildinni til hagræðis. Þá telur stofnunin eðlilegast að þeir fangar sem sæta lausagæslu í lengri tíma verði vistaðir á Litla-Hrauni eins og verið hefur, þó þannig að komið yrði upp aðskildri deild fyrir þá, en vinna og nám færi saman með afplánunarföngum. Nefndin tekur undir það mat stofnunarinnar að afar brýnt sé að fangar sem sæta lausagæslu í langan tíma geti stundað fjölbreytilega vinnu, nám eða annað uppbyggilegt starf til jafns við afplánunarfanga.
Nefndin tók til skoðunar hvort gera ætti frekari menntunarkröfur til forstöðumanna fangelsa. Í umfjöllun nefndarinnar um málið kom fram að áherslu bæri að leggja á mikilvægi hæfis við ráðningar forstöðumanna. Að mati nefndarinnar kemur frumvarpið á engan hátt í veg fyrir að svo geti verið. Eins og fram kom í umsögnum telur nefndin vissulega æskilegt að þeir sem ráðast til starfa við forstöðu fangelsa hafi menntun á sviði félagsvísinda og stjórnunar, en telur jafnframt að fleira geti skipt máli, svo sem starfsreynsla. Því komst nefndin að þeirri niðurstöðu að leggja ekki til breytingar á 5. gr. frumvarpsins sem fjallar um forstöðumenn fangelsa.
Nefndin fagnar því að í 7. gr. frumvarpsins skuli heimildir starfsmanna fangelsa til valdbeitingar tæmandi taldar.
Nefndin telur það nýmæli sem lagt er til í 17. gr. frumvarpsins, að við upphaf afplánunar skuli Fangelsismálastofnun í samvinnu við fanga gera meðferðar- og vistunaráætlun sem skuli endurskoða eftir atvikum meðan á afplánun stendur, mikið framfaraskref og til þess fallið að refsivistin beri fremur keim af betrun en refsingu. Nefndin lítur svo á að ef vel takist til geti þetta fyrirkomulag leitt til þess að minna reyni á íþyngjandi úrræði auk þess sem föngum verði gert auðveldara að fóta sig í samfélaginu á nýjan leik að refsivist lokinni.
Í 22. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um heilbrigðisþjónustu í fangelsum. Samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin aflaði sér hefur orðið nokkur bragarbót í þeim efnum undanfarið. Nefndin tekur undir það sem fram kemur í áðurnefndri skýrslu Fangelsismálastofnunar að mikilvægt sé að við framtíðaruppbyggingu fangelsanna verði tryggt að sjúkradeild fyrir sakhæfa fanga sem þurfa á bráðameðferð að halda, m.a. vegna alvarlegra persónuleikaraskana, sé til staðar, og telur þetta meðal brýnustu úrlausnarefna í fangelsismálum. Þá hefur umboðsmaður Alþingis talið það annmarka á lögum að ekki sé skýrt kveðið á um hver eigi að bera kostnað af tannlæknaþjónustu fanga. Nefndin tekur undir þetta en er jafnframt sammála því sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að ekki þyki rétt að kveða á um kostnað af heilbrigðisþjónustu við fanga í lögum um fullnustu refsinga. Taka verði afstöðu til þess á öðrum vettvangi, svo sem í lögum eða reglugerðum sem varða sjúkratryggingar einstakra hópa í þjóðfélaginu. Nefndin leggur áherslu á að brugðist verði við athugasemdum hvað þetta varðar og beinir því til stjórnvalda að tryggja föngum nauðsynlega tannlæknaþjónustu meðan á vistunartíma þeirra stendur.
Í 39. gr. er fjallað um rétt fanga til útiveru og tómstunda, en þar er gert ráð fyrir að lágmarkstími fanga til útiveru og ástundunar tómstundastarfa, líkamsræktar og íþrótta í frítíma sé ein og hálf klukkustund á dag í stað einnar klukkustundar samkvæmt núgildandi lögum. Með þessari breytingu er stigið mikilvægt skref til rýmkunar, en nefndarmenn voru sammála um að mikilvægt væri að þessi tími væri enn rýmri. Nefndin virðir þó það mat fangelsisyfirvalda að aðstæður í fangelsum landsins bjóði ekki í öllum tilvikum upp á frekari útivist og áréttar að hér er um lágmarksrétt fanga að ræða. Samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun verður svigrúmið meira alls staðar þar sem því verður við komið.
Nefndin leggur til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:
Í 3. mgr. 6. gr. frumvarpsins segir að fangaverðir eigi rétt á bótum fyrir meiðsli og tjón sem þeir verða fyrir vegna starfs síns. Í umsögnum komu fram athugasemdir við þetta ákvæði þess efnis að ekki væri nógu skýrt hver ætti að greiða bæturnar og á hvaða grunni þær væru byggðar, auk þess sem afmörkun bótaskyldunnar væri óljós. Til að taka af allan vafa í þessum efnum telur nefndin rétt að breyta ákvæðinu til samræmis við sambærilegt ákvæði lögreglulaga þar sem segir að ríkissjóður skuli bæta lögreglumönnum líkamstjón og munatjón sem þeir verða fyrir vegna starfs síns.
Í 12. gr. núgildandi laga um fangelsi og fangavist segir að fangi sem lagður er inn á sjúkrahús teljist taka út refsingu meðan hann dveljist þar nema hann hafi sjálfur bakað sér veikindin á ótilhlýðilegan hátt eftir að hann hóf afplánun. Í frumvarpinu er ekki að finna sambærilegt ákvæði, en í 12. gr. þess segir að afplánun skuli vera samfelld, en þó sé heimilt að gera hlé á henni ef sérstakar ástæður mæli með því. Hléið skuli bundið skilyrði um að aðili gerist ekki brotlegur meðan á því stendur. Nefndin telur nauðsynlegt að ákvæði sama efnis og nú er í 12. gr. laga um fangelsi og fangavist verði áfram til staðar til að taka af öll tvímæli um að dvalartími fanga á sjúkrahúsi teljist til refsitímans en að ekki sé um hlé á afplánun að ræða. Því leggur nefndin til breytingu á 12. gr. frumvarpsins þess efnis að þar verði bætt við nýrri málsgrein sama efnis og 12. gr. núgildandi laga hefur að geyma.
Í 16. gr. er að finna ákvæði um upphaf fullnustu í fangelsi og þar segir að læknir skuli skoða fanga við upphaf afplánunar. Nefndin telur rétt að bæta við þessa grein ákvæði þess efnis að læknisskoðun skuli einnig fara fram ef þörf krefur meðan á afplánun stendur, en fyrirséð er að slíkt skilyrði verði að finna í nýjum evrópskum fangelsisreglum sem fyrirhugað er að verði samþykktar í desember 2005.
Nefndin telur rétt að gera breytingar á ákvæði 3. mgr. 17. gr. sem segir að við upphaf afplánunar skuli fanga heimilt að tilkynna aðstandendum sínum og lögmanni um afplánunina nema ástæða sé til að ætla að það hafi áhrif á öryggi eða almenna reglu í fangelsinu eða brýnar ástæður mæli því í mót. Nefndin bendir á að hér sé eingöngu um að ræða þá fanga sem koma handteknir til afplánunar og telur ekki ástæðu til að ætla að slík tilvik sem talin eru upp í greininni gætu komið til og leggur því til að henni verði breytt á þann veg að fanga verði heimilt að tilkynna áðurgreindum einstaklingum um afplánunina eins fljótt og auðið er eftir upphaf hennar.
Ákvæði 27.–31. gr. frumvarpsins um samfélagsþjónustu fengu töluverða umræðu í nefndinni með hliðsjón af afstöðu Fangelsismálastofnunar annars vegar og dómstólaráðs hins vegar, en dómstólaráð hefur gert verulegar athugasemdir við núgildandi fyrirkomulag samfélagsþjónustu og telur að ákvæði um hana eigi heima í almennum hegningarlögum frekar en lögum um fangelsi og fangavist. Þannig telur dómstólaráð það vera hlutverk dómstóla en ekki Fangelsismálastofnunar sem stjórnvalds að taka ákvörðun um það hverjir séu hæfir til að fullnusta refsingu með samfélagsþjónustu að uppfylltum öðrum nánar tilteknum lögmæltum skilyrðum. Fangelsismálastofnun telur hins vegar að það fyrirkomulag sem tíðkast hafi allt frá árinu 1995 hafi gefist vel og að heimild til að fullnusta refsingu með samfélagsþjónustu hafi nýst sem mikilvægt stýritæki í fangelsismálum. Nefndin telur ljóst að vel hafi tekist til með fullnustu refsinga með samfélagsþjónustu, en sjónarmið dómstólaráðs fengu engu að síður nokkurn hljómgrunn meðal nefndarmanna. Nefndin telur þó að forsenda þess að ráðist verði í grundvallarbreytingar af því tagi sem dómstólaráð leggur til sé fagleg úttekt á kostum og göllum hvors kerfis um sig og framkvæmdinni hingað til, sem og því hvort núgildandi fyrirkomulag stangist á einhvern hátt á við meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um þrískiptingu ríkisvaldsins. Af þessum sökum beinir nefndin þeim eindregnu tilmælum til dómsmálaráðuneytis að slík úttekt verði gerð sem allra fyrst. Með hliðsjón af framangreindu telja nefndarmenn ekki tímabært að ráðast að svo stöddu í þá útvíkkun sem lögð er til á samfélagsþjónustukerfinu í frumvarpinu, þannig að heimilt verði að fullnusta allt að níu mánaða langan dóm eða dóma með samfélagsþjónustu, sé um fangelsisrefsingu samkvæmt fleiri en einum dómi að ræða eða hluti fangelsisrefsingar skilorðsbundinn. Því leggur nefndin til breytingu á ákvæði 27. gr. frumvarpsins þess efnis að enn um sinn verði það skilyrði þess að menn séu hæfir til samfélagsþjónustu að þeir hafi ekki hlotið meira en sex mánaða dóm, jafnvel þótt hluti refsingar sé skilorðsbundinn eða um fangelsisrefsingu samkvæmt fleiri en einum dómi sé að ræða, eins og núgildandi lög gera ráð fyrir.
Í framkvæmd hefur fullnusta refsingar með samfélagsþjónustu aðeins falið í sér að mönnum sé gert að stunda fyrir fram ákveðna vinnu. Samkvæmt ábendingu frá Fangelsismálastofnun telur nefndin hins vegar rétt að í ákveðnum tilvikum sé sá möguleiki fyrir hendi að menn geti tekið samfélagsþjónustuna út í meðferð, svo sem viðtalsmeðferð hjá áfengisráðgjafa eða sálfræðingi. Því leggur nefndin til breytingu á ákvæði 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins þess efnis. Sá hluti sem fullnustaður er með slíkri meðferð má þó aldrei nema meira en einum fimmta hluta samfélagsþjónustunnar.
Þegar dómþoli mætir í fangelsi til afplánunar fangelsisrefsingar að frádreginni gæsluvarðhaldsvist er helmingur og tveir þriðju hlutar refsitímans reiknaðir út að gæsluvarðhaldsdögunum meðtöldum, en það eru þau tímamörk sem reynslulausn miðast við. Því þykir mega kveða skýrar á um það í 5. mgr. 31. gr. frumvarpsins að aðeins sé um óafplánaðar eftirstöðvar að ræða við rof á samfélagsþjónustu þegar reiknað er hlutfall afplánunar eftirstöðva og leggur nefndin til breytingu þess efnis.
Í 33. gr. frumvarpsins er ákvæði sem fjallar um heimsóknir til fanga. Með hliðsjón af áliti umboðsmanns Alþingis frá 14. október 2004 í máli nr. 4138/2004 í tilefni af synjun um heimsókn í fangelsi leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu þess efnis að forstöðumaður fangelsis geti ákveðið að heimsóknir tiltekinna manna fari fram undir eftirliti starfsmanns eða í öðrum vistarverum fangelsis, eða með því að banna líkamlega snertingu gests og fanga, enda sé ástæða til að ætla að heimsóknin verði misnotuð eða trufli ró, reglu eða öryggi í fangelsi. Þá verði forstöðumanni heimilt að banna tilteknum mönnum að heimsækja fanga eins og gert er ráð fyrir í frumvarpinu, en að því tilskildu að rökstuddur grunur liggi fyrir um þær ástæður sem að framan greinir. Ákvörðun um heimsóknarbann skal rökstudd skriflega. Þá er lögð til orðalagsbreyting á lokamálsgrein 33. gr. sem leiðir af framangreindum breytingum. Samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun er framkvæmd þessara mála þegar komin í þann farveg sem nefndin leggur til, enda nokkur tími liðinn síðan umboðsmaður gerði athugasemd við fyrirkomulag banns við heimsóknum.
Nefndarmenn ræddu einnig almennt um heimild til leitar á gestum fanga. Slík leit getur annars vegar verið leit í ytri fötum og hins vegar líkamsleit, enda samþykki gestur það. Ef gestur veitir ekki samþykki sitt má synja um heimsóknina eða láta hana fara fram undir eftirliti starfsmanns, í öðrum vistarverum fangelsis eða með því að banna líkamlega snertingu gests og fanga. Nokkrar athugasemdir bárust við þetta ákvæði sem hníga að því að hér sé um að ræða íþyngjandi aðgerð sem geti fælt gesti frá heimsóknum til fanga, auk þess sem um sé að ræða skerðingu á persónurétti gestanna. Nefndin bendir á að ákvæði þetta hefur verið mildað til muna frá sambærilegu ákvæði núgildandi laga og reglugerðar og telur að með því hafi verið komið til móts við framangreind sjónarmið að miklu leyti.
Í 36. og 37. gr. frumvarpsins eru ákvæði um símtöl og bréfaskipti fanga. Athugasemdir komu fram í umsögnum um að möguleikinn á því að setja það skilyrði að símtal eða bréfaskipti færu fram á tungumáli sem fangavörður skildi takmarkaði um of rétt þeirra fanga sem hefðu annað móðurmál en íslensku. Samkvæmt hinum tilvitnuðu ákvæðum skal hins vegar kalla til túlk fari samskiptin ekki fram á tungumáli sem fangavörður skilur. Nefndin hefur fengið þær upplýsingar að hér sé um að ræða úrræði sem sé eingöngu beitt í undantekningartilvikum, en engu að síður mikilvægt að sé til staðar. Nefndin leggur áherslu á að þessum ákvæðum verði ekki beitt í sparnaðarskyni eða vegna þess að fangelsi geti ekki sinnt eftirliti sínu nægjanlega og telur því ekki ástæðu til breytinga hvað þetta varðar. Til að taka af allan vafa um að ákvörðun um að hlusta á símtal skuli tilkynnt fanga áður en símtalið fer fram leggur nefndin þó til að ákvæði 3. mgr. 36. gr. verði breytt á þann veg að þetta komi afdráttarlaust fram.
Í 40. gr. er að finna sérákvæði um erlenda fanga og túlkaþjónustu við þá. Nefndin telur rétt að bæta við greinina ákvæði um rétt erlends fanga til að hafa samband við lögmann sinn með aðstoð túlks þegar þurfa þykir.
Í frumvarpinu er ekki kveðið á um að sýna skuli sérstaka gát við mat á því hvort fanga skuli veitt leyfi ef hann á ólokið máli í refsivörslukerfinu sem telst sérlega gróft. Nefndin telur eðlilegt að slíkt ákvæði verði lögfest og leggur til breytingar á 2. mgr. 45. gr. frumvarpsins þess efnis. Tillaga nefndarinnar samræmist þeirri framkvæmd sem verið hefur hvað þetta varðar, en í 1. mgr. 3. gr. núgildandi reglugerðar um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis segir að leyfi til dvalar utan fangelsis skuli ekki veitt ef hætta sé á að fangi muni misnota það. Í 2. mgr. eru síðan tilgreind þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar við mat á hættunni, en sú grein er nánast samhljóða þeirri sem nefndin leggur til að verði tekin upp í 2. mgr. 45. gr. frumvarpsins. Nefndin bendir á að í þessum efnum er ekki hægt að notast við eitt algilt viðmið, alltaf þarf að fara fram einstaklingsbundið mat á því hvort réttlætanlegt sé að veita fanga dagsleyfi. Því telur nefndin eðlilegt að Fangelsismálastofnun hafi möguleika á að synja mönnum um dagsleyfi á þessum forsendum, en bendir jafnframt á að slík synjun sætir kæru til dómsmálaráðuneytis.
Í 51. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um afturköllun leyfis til dvalar utan fangelsis og rof á skilyrðum þess. Þar eru taldar upp mögulegar ástæður þess að slíkt leyfi kunni að vera afturkallað, svo sem hegðun fanga eða önnur atvik sem verða eftir að ákvörðun um leyfi er tekin og áður en leyfi kemur til framkvæmda og hefðu komið í veg fyrir leyfisveitinguna ef þau hefðu þá verið kunn. Síðan er tekið fram að sömu ástæður eigi við ef ástæða sé til að ætla að fangi muni misfara með leyfið. Nefndin telur rétt að taka skýrt fram að hér þurfi að vera um rökstudda ástæðu að ræða og leggur til breytingu á greininni þess efnis.
Nefndin leggur til þá breytingu á 52. gr. frumvarpsins að í stað þess að meginreglan verði að fangi skuli ekki vera viðstaddur leit í klefa sínum skuli hann að jafnaði viðstaddur slíka leit. Fyrirhugað er að nýjar evrópskar fangelsisreglur verði samþykktar í desember 2005 og fyrirséð að í þeim verði meginreglan í þessum efnum sú að fangi skuli að jafnaði viðstaddur leit í klefa sínum. Því telur nefndin rétt að stíga skrefið strax til fulls við setningu heildarlaga um fullnustu refsinga.
Í 57. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um agaviðurlög. Í 2. tölul. 1. mgr. er að finna heimild til að svipta fanga helmingi dagpeninga um ákveðinn tíma sem viðurlög við agabrotum fanga. Nefndin tekur undir það sem fram kom í umsögnum að dagpeningum sé ætlað að standa straum af kostnaði fanga við persónulega umhirðu sína svo sem við kaup á sápu og tannkremi, og telur rétt að fella brott framangreinda heimild. Þá segir í 4. tölul. 1. mgr. að einangrun í allt að 30 daga sé ein tegund þeirra agaviðurlaga sem notast megi við í fangelsum. Nefndin bendir á að einangrun er einungis beitt í undantekningartilvikum og telur það ekki samrýmast nútímaviðhorfum í fangelsismálum að hafa heimild sem þessa of víðtæka. Sams konar heimild er að finna í núgildandi lögum, en samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin hefur aflað sér hefur hún ekki verið nýtt til fulls um langt skeið. Með hliðsjón af þessu telur nefndin rétt að takmarka heimild til að setja fanga í einangrun við 15 daga í stað 30 daga eins og frumvarpið gerir ráð fyrir.
Í 2. mgr. 59. gr. er fjallað um þau tæki sem nota má við vistun fanga í öryggisklefa. Eftir að hafa aflað upplýsinga um þörf á þessum búnaði telur nefndin rétt að fót- eða handjárn verði felld brott úr upptalningu á þeim tækjum sem heimil eru við slíka vistun og leggur til breytingu á ákvæðinu þess efnis.
Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir þeim möguleika að veita mönnum sem afplána refsingu fyrir alvarleg afbrot reynslulausn að liðnum helmingi tímans. Í framkvæmd er slíkt sjaldan gert, en samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun hefur í algjörum undantekningartilvikum verið vikið frá reglunni, svo sem þegar um mjög alvarleg veikindi fanga er að ræða. Því þykir rétt að lögfesta undanþágu í 2. mgr. 63. gr. um heimild til þessa að því gefnu að mjög sérstakar persónulegar ástæður fanga mæli með því og framkoma hans og hegðun í refsivistinni hafi verið með ágætum. Þá hefur erlendum föngum sem afplána refsingu fyrir alvarleg afbrot að jafnaði verið veitt reynslulausn að liðnum helmingi refsitímans að því gefnu að fyrir liggi ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun þeirra úr landi að afplánun lokinni. Nefndin telur nauðsynlegt að slík undanþága verði jafnframt lögfest í 2. mgr. 63. gr.
Í 4. mgr. 63. gr. frumvarpsins kemur fram að synja megi fanga um reynslulausn á þeim forsendum að hann hafi ekki vísan samastað eða vinna eða önnur kjör nægi honum ekki til framfærslu. Nefndin telur að ekki sé rétt að synja fanga um reynslulausn á þessum grundvelli og leggur því til að þessi forsenda verði felld brott úr frumvarpinu. Nefndin bendir þó á mikilvægi þess að Fangelsismálastofnun og viðkomandi sveitarfélög hafi gott samráð um úrræði fyrir þá einstaklinga sem engan samastað eiga. Þá getur í einhverjum tilvikum verið um að ræða fanga sem telja verður óráðlegt að veita reynslulausn, t.d. fanga sem afplána fangelsisrefsingu fyrir alvarleg brot og hafa sýnt af sér mjög ámælisverða hegðun í afplánun, svo sem ofbeldishneigð, eða eru að öðru leyti taldir hættulegir öðrum. Lagt er til að slík ákvörðun verði ekki tekin nema fyrir liggi áhættumat sálfræðings eða önnur gögn sem styðji slíka ákvörðun. Þá þurfi að kynna fanga um leið og honum er tilkynnt um synjunina hvaða skilyrði hann þurfi að uppfylla svo hægt sé að endurskoða ákvörðunina. Nefndin bendir á að hér er um mjög íþyngjandi ákvörðun að ræða og því eðlilegt að hún verði lögfest með skýrari hætti en frumvarpið gerir ráð fyrir.
Nefndin leggur til að regla 7. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma verði lögfest, en þar kemur fram að hafi dómþoli ekki hafið afplánun refsingar megi veita honum reynslulausn af henni að því tilskildu að hann hafi áður afplánað a.m.k. jafnlanga refsingu. Refsingin sem reynslulausnin er þá veitt af má einvörðungu vera vegna afbrota sem framin eru fyrir fyrri afplánun og viðkomandi má ekki hafa verið dæmdur fyrir afbrot framin eftir að þeirri afplánun lauk, auk þess sem öðrum skilyrðum um veitingu reynslulausnar þarf að vera fullnægt. Fangelsismálastofnun hefur stuðst töluvert við þessa heimild, en orðalag greinarinnar er hins vegar óljóst og tekur samkvæmt orðanna hljóðan ekki til þeirra tilvika þegar menn hafa þegar hafið afplánun. Nefndin leggur til að reglan verði lögfest með nýrri málsgrein sem bætist við 63. gr., en með breyttu orðalagi sem taki jafnframt til þeirra sem hafi þegar hafið afplánun.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Kolbrún Halldórsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk áliti þessu.
131. löggjafarþing 2004–2005.
Þskj. 1230 — 336. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um fullnustu refsinga.
Frá allsherjarnefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Rögnu Árnadóttur og Stefán Eiríksson frá dómsmálaráðuneyti, Valtý Sigurðsson fangelsismálastjóra, Brynhildi G. Flóvenz og Guðrúnu D. Gunnarsdóttur frá Mannréttindaskrifstofu Íslands, Þóri Oddsson vararíkislögreglustjóra, Margréti Steinarsdóttur frá Alþjóðahúsi, Mjöll Helgadóttur frá Aðgát, félagi aðstandenda fanga, Helga Gunnlaugsson frá Háskóla Íslands, Jóhannes Rúnar Jóhannsson frá Lögmannafélagi Íslands og Helga I. Jónsson frá dómstólaráði. Umsagnir bárust um málið frá Helga Gunnlaugssyni prófessor, trúnaðarráði fanga á Kvíabryggju, embætti ríkislögreglustjóra, Afstöðu, Alþjóðahúsi, dómstólaráði, Fangelsismálastofnun ríkisins, Lögmannafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Aðgát, félagi aðstandenda fanga og Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja.
Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög um stjórn og skipulag fangelsismála og fullnustu refsinga hér á landi, en lögunum er ætlað að leysa af hólmi lög um fangelsi og fangavist, nr. 48/1988, og önnur ákvæði laga og reglugerða þar sem fjallað er um fullnustu refsinga. Í frumvarpinu er miðað að því að gera gildandi reglur um fullnustu refsinga skýrari og styrkja lagastoð ýmissa ákvæða, auk þess sem nokkur nýmæli eru lögð til. Frumvarp sama efnis var lagt fyrir Alþingi á 130. löggjafarþingi, en varð ekki fullrætt. Í frumvarpi því sem nú er til umfjöllunar hefur verið tekið mið af athugasemdum sem bárust á 130. þingi. Í störfum nefndarinnar hefur jafnframt komið í ljós að auk þessa hefur viðamikil stefnumótun við framtíðaruppbyggingu fangelsismála átt sér stað og er enn í gangi. Nefndin telur að frumvarpið falli ágætlega að þeirri framtíðarsýn sem kynnt hefur verið og fagnar því að við stefnumótun í fangelsismálum sé horft til lengri tíma.
Nefndin ræddi ákvæði frumvarpsins ítarlega á fundum sínum. Meðal þeirra atriða sem hvað mesta umræðu fengu meðal nefndarmanna voru vistun gæsluvarðhaldsfanga með afplánunarföngum, menntunarkröfur til forstöðumanna fangelsa, gerð meðferðar- og vistunaráætlunar, heilbrigðisþjónusta í fangelsum, fyrirkomulag fullnustu dóma með samfélagsþjónustu, leit á gestum fanga, agaviðurlög í fangelsum og fyrirkomulag reynslulausnar.
Nefndin er sammála því sjónarmiði sem fram kom í nokkrum umsögnum að vistun gæsluvarðhaldsfanga með afplánunarföngum sé óheppileg, sbr. heimildarákvæði 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins. Af þessu tilefni kallaði nefndin eftir upplýsingum um afstöðu fangelsisyfirvalda til þessa málefnis. Þær skýringar fengust að húsakostur fangelsa hér á landi býður ekki upp á annað fyrirkomulag. Með hliðsjón af því telur nefndin sér ekki fært að leggja til breytingar á þessu að svo komnu máli, en tekur undir þá framtíðarsýn sem birtist í skýrslu Fangelsismálastofnunar frá 26. janúar 2005 um uppbyggingu fangelsanna. Þar er sett fram hugmynd um sérstaka gæsluvarðhaldsdeild með 12 klefum sem yrði í fyrsta lagi nýtt sem gæsluvarðhald fyrir fanga í einangrun samkvæmt dómsúrskurði og ákvörðun lögregluyfirvalda og í öðru lagi sem skammtímavistun fyrir fanga í svokallaðri „lausagæslu“, þ.e. fanga sem sæta gæsluvarðhaldi án einangrunar. Þar sem fjöldi fanga í gæsluvarðhaldi er mjög breytilegur mætti opna og loka deildinni til hagræðis. Þá telur stofnunin eðlilegast að þeir fangar sem sæta lausagæslu í lengri tíma verði vistaðir á Litla-Hrauni eins og verið hefur, þó þannig að komið yrði upp aðskildri deild fyrir þá, en vinna og nám færi saman með afplánunarföngum. Nefndin tekur undir það mat stofnunarinnar að afar brýnt sé að fangar sem sæta lausagæslu í langan tíma geti stundað fjölbreytilega vinnu, nám eða annað uppbyggilegt starf til jafns við afplánunarfanga.
Nefndin tók til skoðunar hvort gera ætti frekari menntunarkröfur til forstöðumanna fangelsa. Í umfjöllun nefndarinnar um málið kom fram að áherslu bæri að leggja á mikilvægi hæfis við ráðningar forstöðumanna. Að mati nefndarinnar kemur frumvarpið á engan hátt í veg fyrir að svo geti verið. Eins og fram kom í umsögnum telur nefndin vissulega æskilegt að þeir sem ráðast til starfa við forstöðu fangelsa hafi menntun á sviði félagsvísinda og stjórnunar, en telur jafnframt að fleira geti skipt máli, svo sem starfsreynsla. Því komst nefndin að þeirri niðurstöðu að leggja ekki til breytingar á 5. gr. frumvarpsins sem fjallar um forstöðumenn fangelsa.
Nefndin fagnar því að í 7. gr. frumvarpsins skuli heimildir starfsmanna fangelsa til valdbeitingar tæmandi taldar.
Nefndin telur það nýmæli sem lagt er til í 17. gr. frumvarpsins, að við upphaf afplánunar skuli Fangelsismálastofnun í samvinnu við fanga gera meðferðar- og vistunaráætlun sem skuli endurskoða eftir atvikum meðan á afplánun stendur, mikið framfaraskref og til þess fallið að refsivistin beri fremur keim af betrun en refsingu. Nefndin lítur svo á að ef vel takist til geti þetta fyrirkomulag leitt til þess að minna reyni á íþyngjandi úrræði auk þess sem föngum verði gert auðveldara að fóta sig í samfélaginu á nýjan leik að refsivist lokinni.
Í 22. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um heilbrigðisþjónustu í fangelsum. Samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin aflaði sér hefur orðið nokkur bragarbót í þeim efnum undanfarið. Nefndin tekur undir það sem fram kemur í áðurnefndri skýrslu Fangelsismálastofnunar að mikilvægt sé að við framtíðaruppbyggingu fangelsanna verði tryggt að sjúkradeild fyrir sakhæfa fanga sem þurfa á bráðameðferð að halda, m.a. vegna alvarlegra persónuleikaraskana, sé til staðar, og telur þetta meðal brýnustu úrlausnarefna í fangelsismálum. Þá hefur umboðsmaður Alþingis talið það annmarka á lögum að ekki sé skýrt kveðið á um hver eigi að bera kostnað af tannlæknaþjónustu fanga. Nefndin tekur undir þetta en er jafnframt sammála því sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að ekki þyki rétt að kveða á um kostnað af heilbrigðisþjónustu við fanga í lögum um fullnustu refsinga. Taka verði afstöðu til þess á öðrum vettvangi, svo sem í lögum eða reglugerðum sem varða sjúkratryggingar einstakra hópa í þjóðfélaginu. Nefndin leggur áherslu á að brugðist verði við athugasemdum hvað þetta varðar og beinir því til stjórnvalda að tryggja föngum nauðsynlega tannlæknaþjónustu meðan á vistunartíma þeirra stendur.
Í 39. gr. er fjallað um rétt fanga til útiveru og tómstunda, en þar er gert ráð fyrir að lágmarkstími fanga til útiveru og ástundunar tómstundastarfa, líkamsræktar og íþrótta í frítíma sé ein og hálf klukkustund á dag í stað einnar klukkustundar samkvæmt núgildandi lögum. Með þessari breytingu er stigið mikilvægt skref til rýmkunar, en nefndarmenn voru sammála um að mikilvægt væri að þessi tími væri enn rýmri. Nefndin virðir þó það mat fangelsisyfirvalda að aðstæður í fangelsum landsins bjóði ekki í öllum tilvikum upp á frekari útivist og áréttar að hér er um lágmarksrétt fanga að ræða. Samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun verður svigrúmið meira alls staðar þar sem því verður við komið.
Nefndin leggur til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:
Í 3. mgr. 6. gr. frumvarpsins segir að fangaverðir eigi rétt á bótum fyrir meiðsli og tjón sem þeir verða fyrir vegna starfs síns. Í umsögnum komu fram athugasemdir við þetta ákvæði þess efnis að ekki væri nógu skýrt hver ætti að greiða bæturnar og á hvaða grunni þær væru byggðar, auk þess sem afmörkun bótaskyldunnar væri óljós. Til að taka af allan vafa í þessum efnum telur nefndin rétt að breyta ákvæðinu til samræmis við sambærilegt ákvæði lögreglulaga þar sem segir að ríkissjóður skuli bæta lögreglumönnum líkamstjón og munatjón sem þeir verða fyrir vegna starfs síns.
Í 12. gr. núgildandi laga um fangelsi og fangavist segir að fangi sem lagður er inn á sjúkrahús teljist taka út refsingu meðan hann dveljist þar nema hann hafi sjálfur bakað sér veikindin á ótilhlýðilegan hátt eftir að hann hóf afplánun. Í frumvarpinu er ekki að finna sambærilegt ákvæði, en í 12. gr. þess segir að afplánun skuli vera samfelld, en þó sé heimilt að gera hlé á henni ef sérstakar ástæður mæli með því. Hléið skuli bundið skilyrði um að aðili gerist ekki brotlegur meðan á því stendur. Nefndin telur nauðsynlegt að ákvæði sama efnis og nú er í 12. gr. laga um fangelsi og fangavist verði áfram til staðar til að taka af öll tvímæli um að dvalartími fanga á sjúkrahúsi teljist til refsitímans en að ekki sé um hlé á afplánun að ræða. Því leggur nefndin til breytingu á 12. gr. frumvarpsins þess efnis að þar verði bætt við nýrri málsgrein sama efnis og 12. gr. núgildandi laga hefur að geyma.
Í 16. gr. er að finna ákvæði um upphaf fullnustu í fangelsi og þar segir að læknir skuli skoða fanga við upphaf afplánunar. Nefndin telur rétt að bæta við þessa grein ákvæði þess efnis að læknisskoðun skuli einnig fara fram ef þörf krefur meðan á afplánun stendur, en fyrirséð er að slíkt skilyrði verði að finna í nýjum evrópskum fangelsisreglum sem fyrirhugað er að verði samþykktar í desember 2005.
Nefndin telur rétt að gera breytingar á ákvæði 3. mgr. 17. gr. sem segir að við upphaf afplánunar skuli fanga heimilt að tilkynna aðstandendum sínum og lögmanni um afplánunina nema ástæða sé til að ætla að það hafi áhrif á öryggi eða almenna reglu í fangelsinu eða brýnar ástæður mæli því í mót. Nefndin bendir á að hér sé eingöngu um að ræða þá fanga sem koma handteknir til afplánunar og telur ekki ástæðu til að ætla að slík tilvik sem talin eru upp í greininni gætu komið til og leggur því til að henni verði breytt á þann veg að fanga verði heimilt að tilkynna áðurgreindum einstaklingum um afplánunina eins fljótt og auðið er eftir upphaf hennar.
Ákvæði 27.–31. gr. frumvarpsins um samfélagsþjónustu fengu töluverða umræðu í nefndinni með hliðsjón af afstöðu Fangelsismálastofnunar annars vegar og dómstólaráðs hins vegar, en dómstólaráð hefur gert verulegar athugasemdir við núgildandi fyrirkomulag samfélagsþjónustu og telur að ákvæði um hana eigi heima í almennum hegningarlögum frekar en lögum um fangelsi og fangavist. Þannig telur dómstólaráð það vera hlutverk dómstóla en ekki Fangelsismálastofnunar sem stjórnvalds að taka ákvörðun um það hverjir séu hæfir til að fullnusta refsingu með samfélagsþjónustu að uppfylltum öðrum nánar tilteknum lögmæltum skilyrðum. Fangelsismálastofnun telur hins vegar að það fyrirkomulag sem tíðkast hafi allt frá árinu 1995 hafi gefist vel og að heimild til að fullnusta refsingu með samfélagsþjónustu hafi nýst sem mikilvægt stýritæki í fangelsismálum. Nefndin telur ljóst að vel hafi tekist til með fullnustu refsinga með samfélagsþjónustu, en sjónarmið dómstólaráðs fengu engu að síður nokkurn hljómgrunn meðal nefndarmanna. Nefndin telur þó að forsenda þess að ráðist verði í grundvallarbreytingar af því tagi sem dómstólaráð leggur til sé fagleg úttekt á kostum og göllum hvors kerfis um sig og framkvæmdinni hingað til, sem og því hvort núgildandi fyrirkomulag stangist á einhvern hátt á við meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um þrískiptingu ríkisvaldsins. Af þessum sökum beinir nefndin þeim eindregnu tilmælum til dómsmálaráðuneytis að slík úttekt verði gerð sem allra fyrst. Með hliðsjón af framangreindu telja nefndarmenn ekki tímabært að ráðast að svo stöddu í þá útvíkkun sem lögð er til á samfélagsþjónustukerfinu í frumvarpinu, þannig að heimilt verði að fullnusta allt að níu mánaða langan dóm eða dóma með samfélagsþjónustu, sé um fangelsisrefsingu samkvæmt fleiri en einum dómi að ræða eða hluti fangelsisrefsingar skilorðsbundinn. Því leggur nefndin til breytingu á ákvæði 27. gr. frumvarpsins þess efnis að enn um sinn verði það skilyrði þess að menn séu hæfir til samfélagsþjónustu að þeir hafi ekki hlotið meira en sex mánaða dóm, jafnvel þótt hluti refsingar sé skilorðsbundinn eða um fangelsisrefsingu samkvæmt fleiri en einum dómi sé að ræða, eins og núgildandi lög gera ráð fyrir.
Í framkvæmd hefur fullnusta refsingar með samfélagsþjónustu aðeins falið í sér að mönnum sé gert að stunda fyrir fram ákveðna vinnu. Samkvæmt ábendingu frá Fangelsismálastofnun telur nefndin hins vegar rétt að í ákveðnum tilvikum sé sá möguleiki fyrir hendi að menn geti tekið samfélagsþjónustuna út í meðferð, svo sem viðtalsmeðferð hjá áfengisráðgjafa eða sálfræðingi. Því leggur nefndin til breytingu á ákvæði 1. mgr. 27. gr. frumvarpsins þess efnis. Sá hluti sem fullnustaður er með slíkri meðferð má þó aldrei nema meira en einum fimmta hluta samfélagsþjónustunnar.
Þegar dómþoli mætir í fangelsi til afplánunar fangelsisrefsingar að frádreginni gæsluvarðhaldsvist er helmingur og tveir þriðju hlutar refsitímans reiknaðir út að gæsluvarðhaldsdögunum meðtöldum, en það eru þau tímamörk sem reynslulausn miðast við. Því þykir mega kveða skýrar á um það í 5. mgr. 31. gr. frumvarpsins að aðeins sé um óafplánaðar eftirstöðvar að ræða við rof á samfélagsþjónustu þegar reiknað er hlutfall afplánunar eftirstöðva og leggur nefndin til breytingu þess efnis.
Í 33. gr. frumvarpsins er ákvæði sem fjallar um heimsóknir til fanga. Með hliðsjón af áliti umboðsmanns Alþingis frá 14. október 2004 í máli nr. 4138/2004 í tilefni af synjun um heimsókn í fangelsi leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu þess efnis að forstöðumaður fangelsis geti ákveðið að heimsóknir tiltekinna manna fari fram undir eftirliti starfsmanns eða í öðrum vistarverum fangelsis, eða með því að banna líkamlega snertingu gests og fanga, enda sé ástæða til að ætla að heimsóknin verði misnotuð eða trufli ró, reglu eða öryggi í fangelsi. Þá verði forstöðumanni heimilt að banna tilteknum mönnum að heimsækja fanga eins og gert er ráð fyrir í frumvarpinu, en að því tilskildu að rökstuddur grunur liggi fyrir um þær ástæður sem að framan greinir. Ákvörðun um heimsóknarbann skal rökstudd skriflega. Þá er lögð til orðalagsbreyting á lokamálsgrein 33. gr. sem leiðir af framangreindum breytingum. Samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun er framkvæmd þessara mála þegar komin í þann farveg sem nefndin leggur til, enda nokkur tími liðinn síðan umboðsmaður gerði athugasemd við fyrirkomulag banns við heimsóknum.
Nefndarmenn ræddu einnig almennt um heimild til leitar á gestum fanga. Slík leit getur annars vegar verið leit í ytri fötum og hins vegar líkamsleit, enda samþykki gestur það. Ef gestur veitir ekki samþykki sitt má synja um heimsóknina eða láta hana fara fram undir eftirliti starfsmanns, í öðrum vistarverum fangelsis eða með því að banna líkamlega snertingu gests og fanga. Nokkrar athugasemdir bárust við þetta ákvæði sem hníga að því að hér sé um að ræða íþyngjandi aðgerð sem geti fælt gesti frá heimsóknum til fanga, auk þess sem um sé að ræða skerðingu á persónurétti gestanna. Nefndin bendir á að ákvæði þetta hefur verið mildað til muna frá sambærilegu ákvæði núgildandi laga og reglugerðar og telur að með því hafi verið komið til móts við framangreind sjónarmið að miklu leyti.
Í 36. og 37. gr. frumvarpsins eru ákvæði um símtöl og bréfaskipti fanga. Athugasemdir komu fram í umsögnum um að möguleikinn á því að setja það skilyrði að símtal eða bréfaskipti færu fram á tungumáli sem fangavörður skildi takmarkaði um of rétt þeirra fanga sem hefðu annað móðurmál en íslensku. Samkvæmt hinum tilvitnuðu ákvæðum skal hins vegar kalla til túlk fari samskiptin ekki fram á tungumáli sem fangavörður skilur. Nefndin hefur fengið þær upplýsingar að hér sé um að ræða úrræði sem sé eingöngu beitt í undantekningartilvikum, en engu að síður mikilvægt að sé til staðar. Nefndin leggur áherslu á að þessum ákvæðum verði ekki beitt í sparnaðarskyni eða vegna þess að fangelsi geti ekki sinnt eftirliti sínu nægjanlega og telur því ekki ástæðu til breytinga hvað þetta varðar. Til að taka af allan vafa um að ákvörðun um að hlusta á símtal skuli tilkynnt fanga áður en símtalið fer fram leggur nefndin þó til að ákvæði 3. mgr. 36. gr. verði breytt á þann veg að þetta komi afdráttarlaust fram.
Í 40. gr. er að finna sérákvæði um erlenda fanga og túlkaþjónustu við þá. Nefndin telur rétt að bæta við greinina ákvæði um rétt erlends fanga til að hafa samband við lögmann sinn með aðstoð túlks þegar þurfa þykir.
Í frumvarpinu er ekki kveðið á um að sýna skuli sérstaka gát við mat á því hvort fanga skuli veitt leyfi ef hann á ólokið máli í refsivörslukerfinu sem telst sérlega gróft. Nefndin telur eðlilegt að slíkt ákvæði verði lögfest og leggur til breytingar á 2. mgr. 45. gr. frumvarpsins þess efnis. Tillaga nefndarinnar samræmist þeirri framkvæmd sem verið hefur hvað þetta varðar, en í 1. mgr. 3. gr. núgildandi reglugerðar um leyfi afplánunarfanga til dvalar utan fangelsis segir að leyfi til dvalar utan fangelsis skuli ekki veitt ef hætta sé á að fangi muni misnota það. Í 2. mgr. eru síðan tilgreind þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar við mat á hættunni, en sú grein er nánast samhljóða þeirri sem nefndin leggur til að verði tekin upp í 2. mgr. 45. gr. frumvarpsins. Nefndin bendir á að í þessum efnum er ekki hægt að notast við eitt algilt viðmið, alltaf þarf að fara fram einstaklingsbundið mat á því hvort réttlætanlegt sé að veita fanga dagsleyfi. Því telur nefndin eðlilegt að Fangelsismálastofnun hafi möguleika á að synja mönnum um dagsleyfi á þessum forsendum, en bendir jafnframt á að slík synjun sætir kæru til dómsmálaráðuneytis.
Í 51. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um afturköllun leyfis til dvalar utan fangelsis og rof á skilyrðum þess. Þar eru taldar upp mögulegar ástæður þess að slíkt leyfi kunni að vera afturkallað, svo sem hegðun fanga eða önnur atvik sem verða eftir að ákvörðun um leyfi er tekin og áður en leyfi kemur til framkvæmda og hefðu komið í veg fyrir leyfisveitinguna ef þau hefðu þá verið kunn. Síðan er tekið fram að sömu ástæður eigi við ef ástæða sé til að ætla að fangi muni misfara með leyfið. Nefndin telur rétt að taka skýrt fram að hér þurfi að vera um rökstudda ástæðu að ræða og leggur til breytingu á greininni þess efnis.
Nefndin leggur til þá breytingu á 52. gr. frumvarpsins að í stað þess að meginreglan verði að fangi skuli ekki vera viðstaddur leit í klefa sínum skuli hann að jafnaði viðstaddur slíka leit. Fyrirhugað er að nýjar evrópskar fangelsisreglur verði samþykktar í desember 2005 og fyrirséð að í þeim verði meginreglan í þessum efnum sú að fangi skuli að jafnaði viðstaddur leit í klefa sínum. Því telur nefndin rétt að stíga skrefið strax til fulls við setningu heildarlaga um fullnustu refsinga.
Í 57. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um agaviðurlög. Í 2. tölul. 1. mgr. er að finna heimild til að svipta fanga helmingi dagpeninga um ákveðinn tíma sem viðurlög við agabrotum fanga. Nefndin tekur undir það sem fram kom í umsögnum að dagpeningum sé ætlað að standa straum af kostnaði fanga við persónulega umhirðu sína svo sem við kaup á sápu og tannkremi, og telur rétt að fella brott framangreinda heimild. Þá segir í 4. tölul. 1. mgr. að einangrun í allt að 30 daga sé ein tegund þeirra agaviðurlaga sem notast megi við í fangelsum. Nefndin bendir á að einangrun er einungis beitt í undantekningartilvikum og telur það ekki samrýmast nútímaviðhorfum í fangelsismálum að hafa heimild sem þessa of víðtæka. Sams konar heimild er að finna í núgildandi lögum, en samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin hefur aflað sér hefur hún ekki verið nýtt til fulls um langt skeið. Með hliðsjón af þessu telur nefndin rétt að takmarka heimild til að setja fanga í einangrun við 15 daga í stað 30 daga eins og frumvarpið gerir ráð fyrir.
Í 2. mgr. 59. gr. er fjallað um þau tæki sem nota má við vistun fanga í öryggisklefa. Eftir að hafa aflað upplýsinga um þörf á þessum búnaði telur nefndin rétt að fót- eða handjárn verði felld brott úr upptalningu á þeim tækjum sem heimil eru við slíka vistun og leggur til breytingu á ákvæðinu þess efnis.
Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir þeim möguleika að veita mönnum sem afplána refsingu fyrir alvarleg afbrot reynslulausn að liðnum helmingi tímans. Í framkvæmd er slíkt sjaldan gert, en samkvæmt upplýsingum frá Fangelsismálastofnun hefur í algjörum undantekningartilvikum verið vikið frá reglunni, svo sem þegar um mjög alvarleg veikindi fanga er að ræða. Því þykir rétt að lögfesta undanþágu í 2. mgr. 63. gr. um heimild til þessa að því gefnu að mjög sérstakar persónulegar ástæður fanga mæli með því og framkoma hans og hegðun í refsivistinni hafi verið með ágætum. Þá hefur erlendum föngum sem afplána refsingu fyrir alvarleg afbrot að jafnaði verið veitt reynslulausn að liðnum helmingi refsitímans að því gefnu að fyrir liggi ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun þeirra úr landi að afplánun lokinni. Nefndin telur nauðsynlegt að slík undanþága verði jafnframt lögfest í 2. mgr. 63. gr.
Í 4. mgr. 63. gr. frumvarpsins kemur fram að synja megi fanga um reynslulausn á þeim forsendum að hann hafi ekki vísan samastað eða vinna eða önnur kjör nægi honum ekki til framfærslu. Nefndin telur að ekki sé rétt að synja fanga um reynslulausn á þessum grundvelli og leggur því til að þessi forsenda verði felld brott úr frumvarpinu. Nefndin bendir þó á mikilvægi þess að Fangelsismálastofnun og viðkomandi sveitarfélög hafi gott samráð um úrræði fyrir þá einstaklinga sem engan samastað eiga. Þá getur í einhverjum tilvikum verið um að ræða fanga sem telja verður óráðlegt að veita reynslulausn, t.d. fanga sem afplána fangelsisrefsingu fyrir alvarleg brot og hafa sýnt af sér mjög ámælisverða hegðun í afplánun, svo sem ofbeldishneigð, eða eru að öðru leyti taldir hættulegir öðrum. Lagt er til að slík ákvörðun verði ekki tekin nema fyrir liggi áhættumat sálfræðings eða önnur gögn sem styðji slíka ákvörðun. Þá þurfi að kynna fanga um leið og honum er tilkynnt um synjunina hvaða skilyrði hann þurfi að uppfylla svo hægt sé að endurskoða ákvörðunina. Nefndin bendir á að hér er um mjög íþyngjandi ákvörðun að ræða og því eðlilegt að hún verði lögfest með skýrari hætti en frumvarpið gerir ráð fyrir.
Nefndin leggur til að regla 7. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma verði lögfest, en þar kemur fram að hafi dómþoli ekki hafið afplánun refsingar megi veita honum reynslulausn af henni að því tilskildu að hann hafi áður afplánað a.m.k. jafnlanga refsingu. Refsingin sem reynslulausnin er þá veitt af má einvörðungu vera vegna afbrota sem framin eru fyrir fyrri afplánun og viðkomandi má ekki hafa verið dæmdur fyrir afbrot framin eftir að þeirri afplánun lauk, auk þess sem öðrum skilyrðum um veitingu reynslulausnar þarf að vera fullnægt. Fangelsismálastofnun hefur stuðst töluvert við þessa heimild, en orðalag greinarinnar er hins vegar óljóst og tekur samkvæmt orðanna hljóðan ekki til þeirra tilvika þegar menn hafa þegar hafið afplánun. Nefndin leggur til að reglan verði lögfest með nýrri málsgrein sem bætist við 63. gr., en með breyttu orðalagi sem taki jafnframt til þeirra sem hafi þegar hafið afplánun.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Kolbrún Halldórsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk áliti þessu.
Alþingi, 28. apríl 2005.
Bjarni Benediktsson,
form., frsm.
Kjartan Ólafsson.
Guðrún Ögmundsdóttir.
Magnús Stefánsson.
Birgir Ármannsson.
Bryndís Hlöðversdóttir.
Sigurjón Þórðarson.
Sigurrós Þorgrímsdóttir.
Einar Karl Haraldsson.
