Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 10. máls.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 10 — 10. mál.
um skipun ráðuneytisstjóra og annarra embættismanna Stjórnarráðsins.
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að endurskoða fyrirkomulag á skipun ráðuneytisstjóra og annarra embættismanna Stjórnarráðsins í því skyni að skilja pólitísk störf frá faglega skipuðum embættum Stjórnarráðsins.
Í fyrsta bindi sögu Stjórnarráðs Íslands 1964–2004 kemur fram að í stjórnskipulagi Vesturlanda sé að jafnaði gerður skýr greinarmunur á pólitískri yfirstjórn annars vegar og æðstu stjórn embættismannakerfis hins vegar. 1 Með sama hætti er skipunar- eða ráðningafyrirkomulag tvenns konar. Þeir sem tilheyra hinni pólitísku forustu eru valdir af ráðherra án auglýsingar eða sérstakra hæfnisskilyrða. Hér getur verið um að ræða aðstoðarráðherra, aðstoðarmenn og ráðgjafa ráðherra. Aðrir starfsmenn ráðuneyta og annarra stjórnarskrifstofa sem tilheyra svokölluðu embættismannakerfi skulu eingöngu skipaðir eða ráðnir á grundvelli verðleika, svo sem starfsreynslu, menntunar eða annarrar skilgreindrar hæfni. Þessi greinarmunur er talinn vera forsenda fyrir vönduðum vinnubrögðum stjórnsýslunnar sem skulu m.a. endurspeglast í kunnáttu, jafnræði, hlutleysi, ráðvendni og ábyrgð.
Í áðurnefndri bók kemur fram að á Íslandi hafi skilin milli embættismanna og stjórnmálamanna verið óljós allt frá stofnun Stjórnarráðsins. Bent er á að staða embættismannavaldsins hafi veikst þegar Íslendingar fengu heimastjórn. Takmarkaður áhugi hafi verið fyrir því hjá Alþingi og ráðherra að efla veg innlendrar embættismannastéttar. 2 Ekki hafi reynst áhugi fyrir því að innleiða danskar hefðir við ráðningar og framgang embættismanna. Í stað þess hafi ráðningar pólitískra samherja orðið áberandi. Ýmsar heimildir styðja þá fullyrðingu að á þeim hundrað árum sem Stjórnarráðið hefur starfað hafi ekki tekist að skilja pólitískar skipanir frá faglegum. 3 Ísland virðist hafa nokkra sérstöðu í alþjóðlegum samanburði hvað varðar mikil ítök ráðherra við skipanir embættismanna.
Með setningu núgildandi laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, var heimilað að ráðherra gæti kvatt mann utan ráðuneytis sér til aðstoðar enda hverfi hann úr starfi um leið og ráðherra. Með þessari heimild skapaðist forsenda til að styrkja pólitíska forustu ráðuneytanna. Ekki eru þó vísbendingar um að þetta fyrirkomulag hafi dregið úr afskiptum ráðherra af skipunum ráðuneytisstjóra og annarra embættismanna Stjórnarráðsins.
Líkur eru á að umtalsverðar framfarir hafi orðið í vinnubrögðum stjórnsýslunnar á undanförnum tveimur áratugum. Hér skiptir mestu setning stjórnsýslu- og upplýsingalaga, aukin hagnýting upplýsingakerfa innan Stjórnarráðsins og vaxandi aðhald umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar. Það skýtur því skökku við að á sama tíma hafi ekki verið teknir upp vandaðri starfshættir við skipan embættismanna. Á allra síðustu árum virðist umdeildum skipunum í embætti jafnvel hafa farið fjölgandi.
Gera verður þá kröfu til kjörinna fulltrúa þjóðarinnar að þeir tryggi að ávallt sé skipaður hæfasti umsækjandinn í störf æðstu embættismanna þjóðarinnar. Óvenjufáar umsóknir um stöður ráðuneytisstjóra og önnur sambærileg embætti benda til þess að það almenna viðhorf ríki að embætti séu eingöngu auglýst til málamynda og almennt ráði ekki fagleg sjónarmið við stöðuveitingar sem þessar.
Nauðsynlegt er að skoða leiðir til að skýra skilin milli pólitískrar forustu og faglegrar. Í grein sem birtist í Morgunblaðinu 11. september 2004 er bent á þrjár leiðir sem komi til álita. 4
„1. Óbreytt fyrirkomulag en ráðuneytisstjóri hætti störfum um leið og ráðherra. Þessari leið svipar til fyrirkomulags á flestum stjórnsýslustigum í Bandaríkjunum, þar sem æðstu stjórnendur eru pólitískt ráðnir en fara úr embætti um leið og ráðherra. Gallinn við þetta fyrirkomulag felst í að mikilvæg þekking og reynsla geta farið forgörðum við ráðherraskipti en meginkostur hennar er að pólitísk skilvirkni er betur tryggð en í öðrum kerfum.
2. Pólitísk forusta verði styrkt með því að bæta við pólitískt skipuðum yfirmanni ráðuneytis sem hafi fullt boðvald yfir embættismönnum þess en jafnframt sé starfandi faglegur yfirmaður sem sé æðsti maður stjórnsýslunnar. Þetta fyrirkomulag tíðkast í Noregi og Svíþjóð. Þannig var 1947 sett á laggirnar í Noregi sérstakt embætti „statssekretær“ til að styrkja pólitíska forustu ráðuneytanna sem þá var talið nauðsynlegt til að vega upp á móti öflugu embættismannakerfi. Starfstími „statssekretær“ er sá sami og ráðherra. Æðsti embættismaður/menn ráðuneytisins (í Noregi „departementsråd“ og í Svíþjóð „expeditions- og rättschefen“ – oftar en ekki tveir eða jafnvel fleiri) sinnir daglegum stjórnsýsluverkefnum og er skipaður með faglegum hætti. Kostur þessarar leiðar er að með því er pólitísk forusta efld án þess að það komi niður á styrk embættismannakerfisins. Galli aðferðar felst í hættu á að skörun verði milli ábyrgðarsviðs þessara æðstu stjórnenda.
3. Ráðuneytisstjórar verði eingöngu skipaðir á grundvelli hæfni („merita“) þar sem tekið yrði tillit til faglegrar þekkingar, stjórnunarreynslu og annarra þátta sem skilgreindir væru til hlítar og væru opinberir. Það virðist vera almenn skoðun fræðimanna að í Danmörku sé slíkt fyrirkomulag í gildi, þ.e.a.s. ráðherra skipi ráðuneytisstjóra fyrst og fremst á grundvelli faglegra þátta en ekki pólitískra. Ástæðan er m.a. sú samstöðuáhersla sem einkennir dönsk stjórnmál. Ef íslenskir ráðamenn færu þessa leið gæti verið skynsamlegt að sérstök ráðninganefnd sérfræðinga svo sem þekkist í Bretlandi hefði með mat á umsóknum að gera og gæfi ráðherra álit. Með þessari leið verður pólitísk forusta ráðuneyta hins vegar ekki jafn öflug og með leiðum 1 og 2.“
Flutningsmenn leggja til að ríkisstjórnin kanni hvernig reynslan er af þeim leiðum sem lýst er hér að framan og láti meta hvaða leið henti best Stjórnarráði Íslands. Sömuleiðis verði skoðað hvort ástæða sé til að styrkja pólitíska forustu ráðuneytanna og þá með hvaða hætti. Að lokum verði metið með hliðsjón af fyrirkomulagi í nágrannaríkjunum hvernig best sé að standa að faglegum skipunum embættismanna ráðuneytanna.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 10 — 10. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um skipun ráðuneytisstjóra og annarra embættismanna Stjórnarráðsins.
Flm.: Rannveig Guðmundsdóttir, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Margrét Frímannsdóttir,
Lúðvík Bergvinsson, Jóhann Ársælsson, Þórunn Sveinbjarnardóttir,
Jón Gunnarsson, Össur Skarphéðinsson.
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að endurskoða fyrirkomulag á skipun ráðuneytisstjóra og annarra embættismanna Stjórnarráðsins í því skyni að skilja pólitísk störf frá faglega skipuðum embættum Stjórnarráðsins.
Greinargerð.
Í fyrsta bindi sögu Stjórnarráðs Íslands 1964–2004 kemur fram að í stjórnskipulagi Vesturlanda sé að jafnaði gerður skýr greinarmunur á pólitískri yfirstjórn annars vegar og æðstu stjórn embættismannakerfis hins vegar. 1 Með sama hætti er skipunar- eða ráðningafyrirkomulag tvenns konar. Þeir sem tilheyra hinni pólitísku forustu eru valdir af ráðherra án auglýsingar eða sérstakra hæfnisskilyrða. Hér getur verið um að ræða aðstoðarráðherra, aðstoðarmenn og ráðgjafa ráðherra. Aðrir starfsmenn ráðuneyta og annarra stjórnarskrifstofa sem tilheyra svokölluðu embættismannakerfi skulu eingöngu skipaðir eða ráðnir á grundvelli verðleika, svo sem starfsreynslu, menntunar eða annarrar skilgreindrar hæfni. Þessi greinarmunur er talinn vera forsenda fyrir vönduðum vinnubrögðum stjórnsýslunnar sem skulu m.a. endurspeglast í kunnáttu, jafnræði, hlutleysi, ráðvendni og ábyrgð.
Í áðurnefndri bók kemur fram að á Íslandi hafi skilin milli embættismanna og stjórnmálamanna verið óljós allt frá stofnun Stjórnarráðsins. Bent er á að staða embættismannavaldsins hafi veikst þegar Íslendingar fengu heimastjórn. Takmarkaður áhugi hafi verið fyrir því hjá Alþingi og ráðherra að efla veg innlendrar embættismannastéttar. 2 Ekki hafi reynst áhugi fyrir því að innleiða danskar hefðir við ráðningar og framgang embættismanna. Í stað þess hafi ráðningar pólitískra samherja orðið áberandi. Ýmsar heimildir styðja þá fullyrðingu að á þeim hundrað árum sem Stjórnarráðið hefur starfað hafi ekki tekist að skilja pólitískar skipanir frá faglegum. 3 Ísland virðist hafa nokkra sérstöðu í alþjóðlegum samanburði hvað varðar mikil ítök ráðherra við skipanir embættismanna.
Með setningu núgildandi laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, var heimilað að ráðherra gæti kvatt mann utan ráðuneytis sér til aðstoðar enda hverfi hann úr starfi um leið og ráðherra. Með þessari heimild skapaðist forsenda til að styrkja pólitíska forustu ráðuneytanna. Ekki eru þó vísbendingar um að þetta fyrirkomulag hafi dregið úr afskiptum ráðherra af skipunum ráðuneytisstjóra og annarra embættismanna Stjórnarráðsins.
Líkur eru á að umtalsverðar framfarir hafi orðið í vinnubrögðum stjórnsýslunnar á undanförnum tveimur áratugum. Hér skiptir mestu setning stjórnsýslu- og upplýsingalaga, aukin hagnýting upplýsingakerfa innan Stjórnarráðsins og vaxandi aðhald umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar. Það skýtur því skökku við að á sama tíma hafi ekki verið teknir upp vandaðri starfshættir við skipan embættismanna. Á allra síðustu árum virðist umdeildum skipunum í embætti jafnvel hafa farið fjölgandi.
Gera verður þá kröfu til kjörinna fulltrúa þjóðarinnar að þeir tryggi að ávallt sé skipaður hæfasti umsækjandinn í störf æðstu embættismanna þjóðarinnar. Óvenjufáar umsóknir um stöður ráðuneytisstjóra og önnur sambærileg embætti benda til þess að það almenna viðhorf ríki að embætti séu eingöngu auglýst til málamynda og almennt ráði ekki fagleg sjónarmið við stöðuveitingar sem þessar.
Nauðsynlegt er að skoða leiðir til að skýra skilin milli pólitískrar forustu og faglegrar. Í grein sem birtist í Morgunblaðinu 11. september 2004 er bent á þrjár leiðir sem komi til álita. 4
„1. Óbreytt fyrirkomulag en ráðuneytisstjóri hætti störfum um leið og ráðherra. Þessari leið svipar til fyrirkomulags á flestum stjórnsýslustigum í Bandaríkjunum, þar sem æðstu stjórnendur eru pólitískt ráðnir en fara úr embætti um leið og ráðherra. Gallinn við þetta fyrirkomulag felst í að mikilvæg þekking og reynsla geta farið forgörðum við ráðherraskipti en meginkostur hennar er að pólitísk skilvirkni er betur tryggð en í öðrum kerfum.
2. Pólitísk forusta verði styrkt með því að bæta við pólitískt skipuðum yfirmanni ráðuneytis sem hafi fullt boðvald yfir embættismönnum þess en jafnframt sé starfandi faglegur yfirmaður sem sé æðsti maður stjórnsýslunnar. Þetta fyrirkomulag tíðkast í Noregi og Svíþjóð. Þannig var 1947 sett á laggirnar í Noregi sérstakt embætti „statssekretær“ til að styrkja pólitíska forustu ráðuneytanna sem þá var talið nauðsynlegt til að vega upp á móti öflugu embættismannakerfi. Starfstími „statssekretær“ er sá sami og ráðherra. Æðsti embættismaður/menn ráðuneytisins (í Noregi „departementsråd“ og í Svíþjóð „expeditions- og rättschefen“ – oftar en ekki tveir eða jafnvel fleiri) sinnir daglegum stjórnsýsluverkefnum og er skipaður með faglegum hætti. Kostur þessarar leiðar er að með því er pólitísk forusta efld án þess að það komi niður á styrk embættismannakerfisins. Galli aðferðar felst í hættu á að skörun verði milli ábyrgðarsviðs þessara æðstu stjórnenda.
3. Ráðuneytisstjórar verði eingöngu skipaðir á grundvelli hæfni („merita“) þar sem tekið yrði tillit til faglegrar þekkingar, stjórnunarreynslu og annarra þátta sem skilgreindir væru til hlítar og væru opinberir. Það virðist vera almenn skoðun fræðimanna að í Danmörku sé slíkt fyrirkomulag í gildi, þ.e.a.s. ráðherra skipi ráðuneytisstjóra fyrst og fremst á grundvelli faglegra þátta en ekki pólitískra. Ástæðan er m.a. sú samstöðuáhersla sem einkennir dönsk stjórnmál. Ef íslenskir ráðamenn færu þessa leið gæti verið skynsamlegt að sérstök ráðninganefnd sérfræðinga svo sem þekkist í Bretlandi hefði með mat á umsóknum að gera og gæfi ráðherra álit. Með þessari leið verður pólitísk forusta ráðuneyta hins vegar ekki jafn öflug og með leiðum 1 og 2.“
Flutningsmenn leggja til að ríkisstjórnin kanni hvernig reynslan er af þeim leiðum sem lýst er hér að framan og láti meta hvaða leið henti best Stjórnarráði Íslands. Sömuleiðis verði skoðað hvort ástæða sé til að styrkja pólitíska forustu ráðuneytanna og þá með hvaða hætti. Að lokum verði metið með hliðsjón af fyrirkomulagi í nágrannaríkjunum hvernig best sé að standa að faglegum skipunum embættismanna ráðuneytanna.
- Neðanmálsgrein: 1
- 1 Ásmundur Helgason og Ómar H. Kristmundsson. Stjórnarráð Íslands 1964–2004. Fyrsta bindi. Skipulag og starfshættir. Reykjavík: Sögufélag, 2004, bls. 417–418.
- Neðanmálsgrein: 2
- 2 Sama heimild, bls. 422. Tilvitnun í Gunnar Helga Kristinsson. Embættismenn og stjórnmálamenn. Reykjavík: Heimskringla, 1994, bls. 82.
- Neðanmálsgrein: 3
- 3 Sama heimild. Sjá tilvísanir bls. 439.
- Neðanmálsgrein: 4
- 4 Ómar H. Kristmundsson. Um skipanir ráðuneytisstjóra. Morgunblaðið 11. september 2004.
