Þskj. 654 — 433. mál.
Frumvarp til laga
um háskóla.
(Lagt fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi 2005–2006.)
I. KAFLI
Gildissvið. Hlutverk háskóla.
1. gr.
2. gr.
Háskólar mennta nemendur með kennslu og þátttöku í vísindarannsóknum og búa þá undir að gegna störfum sem krefjast vísindalegra vinnubragða, þekkingar og færni. Menntun, sem háskólar veita, tekur mið af þörfum samfélagsins hverju sinni og getur verið fræðilegs eðlis og starfsmiðuð.
Háskólar hafa sjálfdæmi um starfsemi sína að öðru leyti en því sem kveðið er á um í lögum, reglum eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum sem veitt eru á grundvelli þeirra. Háskólar setja sér siðareglur, m.a. um fræðilegt sjálfstæði starfsmanna.
II. KAFLI
Viðurkenning háskóla.
3. gr.
Menntamálaráðherra veitir háskólum viðurkenningu að uppfylltum skilyrðum laga þessara.
Menntamálaráðherra gefur út reglur um viðurkenningu háskóla sem byggjast á alþjóðlegum viðmiðum um háskólastarfsemi. Í þeim skulu talin eftirgreind skilyrði sem háskólar skulu fullnægja til að öðlast viðurkenningu. Þau lúta að eftirtöldum þáttum:
a. hlutverki og markmiðum háskóla,
b. stjórnskipan og skipulagi,
c. fyrirkomulagi kennslu og rannsókna,
d. hæfisskilyrðum starfsmanna,
e. inntökuskilyrðum og réttindum og skyldum nemenda,
f. aðstöðu kennara og nemenda og þjónustu við þá,
g. innra gæðakerfi,
h. lýsingu á inntaki náms út frá þekkingu, hæfni og færni við námslok,
i. fjárhag.
Viðurkenning háskóla er bundin við tiltekin fræðasvið.
Háskóli skal sækja um heimild til menntamálaráðherra óski hann eftir viðurkenningu til að stunda kennslu eða rannsóknir á öðru fræðasviði en viðurkenning hans nær þegar til. Háskólar geta eingöngu starfað á fræðasviðum sem viðurkenning þeirra nær til.
Menntamálaráðherra skipar þrjá óháða og sérfróða einstaklinga í nefnd er veitir umsögn um umsóknir um viðurkenningu er taki til einstakra fræðasviða.
Hyggist háskóli láta af kennslu eða rannsóknum á tilteknu fræðasviði skal menntamálaráðuneyti tilkynnt um það. Hafi ekki verið stunduð kennsla eða rannsóknir í tvö ár samfleytt á fræðasviði, sem viðurkenning háskóla nær til, fellur viðurkenning háskólans á því fræðasviði úr gildi.
Í viðurkenningu háskóla felst staðfesting á því að starfsemi viðkomandi háskóla sé í samræmi við lög þessi. Viðurkenning felur ekki í sér að stjórnvöld séu skuldbundin til að veita fé til viðkomandi háskóla.
Menntamálaráðherra skal setja reglur um erlendar þýðingar á heitum þeirra háskóla sem hann veitir viðurkenningu.
4. gr.
5. gr.
III. KAFLI
Námsframboð og prófgráður.
6. gr.
7. gr.
Háskólar ákveða hvaða nám þeir bjóða innan síns fræðasviðs. Viðurkenndar prófgráður og lokapróf, sem háskólar miða við, eru:
a. diplómapróf sem jafngildir a.m.k. 30–120 stöðluðum námseiningum,
b. bakkalárpróf sem jafngildir a.m.k. 180–240 stöðluðum námseiningum,
c. meistara- eða kandídatspróf sem jafngildir a.m.k. 90–120 stöðluðum námseiningum til viðbótar bakkalárprófi eða jafngildi þess,
d. doktorspróf sem jafngildir að lágmarki 180 stöðluðum námseiningum til viðbótar tilskildum einingafjölda til meistara- eða kandídatsprófs.
Ráðherra getur heimilað háskólum, þegar sérstaklega stendur á, að víkja frá námseiningafjölda skv. 2. mgr. Háskólar geta skilgreint nám sem felur í sér starfsþjálfun til námseininga á námsstigum skv. 2. mgr.
Háskólar skulu leita heimildar menntamálaráðherra til að bjóða nám til doktorsprófs. Skal sýnt fram á að viðkomandi háskóli uppfylli viðeigandi kröfur og skilyrði sem tilgreind eru í reglum um doktorsnám í háskólum. Menntamálaráðherra skipar þrjá óháða og sérfróða einstaklinga í nefnd er veitir umsögn um hæfi háskóla til að veita doktorsgráður.
Ráðherra getur heimilað háskólum að veita doktorsgráðu án þess að byggt sé á stöðluðum einingum.
8. gr.
Við undirbúning og skipulagningu nýrra námsleiða skal háskóli birta upplýsingar um hvernig námið uppfyllir þau skilyrði og kröfur sem fram koma í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður.
9. gr.
10. gr.
IV. KAFLI
Eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna.
11. gr.
a. að tryggja að skilyrði fyrir viðurkenningu háskóla séu uppfyllt,
b. að tryggja að viðmið um æðri menntun og prófgráður séu uppfyllt,
c. að bæta kennslu og rannsóknir á markvissan hátt,
d. að stuðla að aukinni ábyrgð háskóla á eigin starfi,
e. að tryggja samkeppnishæfni háskóla á alþjóðavettvangi.
Eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna fer annars vegar fram með innra mati háskóla og hins vegar með reglubundnu ytra mati. Menntamálaráðherra setur reglur um eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna.
12. gr.
Háskóli skal birta upplýsingar um innra gæðastarf skólans.
13. gr.
Ytra matið getur náð til háskóla í heild, einstakra vísinda- og fræðasviða, deilda, námsbrauta eða annarra skilgreindra þátta í starfsemi háskóla. Jafnframt getur ytra mat náð til nokkurra háskóla í senn.
Samráð skal haft við viðkomandi háskóla um ytra mat og skulu háskólar leggja fram þá aðstoð og þau gögn sem matið útheimtir. Matsskýrslur, sem unnar eru samkvæmt lögum þessum, skulu birtar, auk greinargerðar um hvernig viðkomandi háskóli hyggst bregðast við niðurstöðum matsins.
14. gr.
Framkvæmd ytra mats skal falin óháðum aðila. Að því mati skulu að jafnaði koma bæði innlendir og erlendir sérfræðingar og fulltrúi nemenda.
V. KAFLI
Stjórnskipan háskóla.
15. gr.
Að öðru leyti fer um stjórnskipan háskóla eftir sérlögum, skipulagsskrá, samþykktum eða stofnskjölum háskóla.
16. gr.
VI. KAFLI
Starfslið háskóla.
17. gr.
18. gr.
Í dómnefndir má skipa þá eina sem lokið hafa meistaraprófi úr háskóla eða jafngildu námi og skal formaður dómnefndar hafa sama eða æðra hæfi og um er fjallað, verði því við komið. Í dómnefnd skal sitja a.m.k. einn fulltrúi sem ekki starfar við viðkomandi háskóla.
Nánari fyrirmæli um dómnefndir, kröfur til kennara, hæfi þeirra og starfsskyldur eru sett í sérlög, samþykktir, skipulagsskrár eða stofnskjal háskóla.
VII. KAFLI
Nemendur.
19. gr.
Heimilt er að ákveða sérstök inntökuskilyrði til að hefja nám í háskóla, þar á meðal að láta nemendur, sem uppfylla skilyrði 1. mgr., gangast undir inntökupróf eða stöðupróf.
Háskólum er heimilt, að fengnu samþykki menntamálaráðuneytis, að bjóða upp á aðfaranám fyrir einstaklinga sem ekki uppfylla inntökuskilyrði í háskóla.
Að fenginni umsögn samtaka nemenda í viðkomandi háskóla setur háskólaráð reglur um réttindi og skyldur nemenda, þ.m.t. um málskotsrétt þeirra innan háskólans.
20. gr.
Áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema úrskurðar í málum þar sem námsmenn í háskólum telja brotið á rétti sínum varðandi:
a. námsmat, þ.m.t. fyrirlögn prófa, tilhögun einkunnagjafar, skipun prófdómara og birtingu einkunna,
b. mat á námsframvindu, þ.m.t. rétt til endurtökuprófs,
c. afgreiðslu umsókna um skólavist, þ.m.t. tilhögun mats á námi milli skóla,
d. brottrekstur nemanda úr háskóla.
Áfrýjunarnefndin endurmetur ekki prófúrlausnir eða faglega niðurstöðu kennara, dómnefnda eða prófdómara.
Málum verður ekki skotið til áfrýjunarnefndar nema kæruleið, skilgreind og samþykkt af háskólaráði viðkomandi háskóla, hafi verið tæmd eða þrír mánuðir liðnir frá því að kæra var fyrst lögð fram skriflega. Kæra til áfrýjunarnefndar skal allt að einu borin fram innan þriggja mánaða frá því að endanleg ákvörðun innan háskóla var tilkynnt nemandanum.
Úrskurðir áfrýjunarnefndar eru endanlegir á stjórnsýslustigi og verður þeim ekki skotið til ráðherra.
Menntamálaráðherra er heimilt að setja nánari reglur um störf áfrýjunarnefndar.
VIII. KAFLI
Fjárhagsmálefni.
21. gr.
Í samningum skal kveðið á um eftirfarandi:
a. skilmála sem menntamálaráðuneyti setur fyrir veitingu fjárframlaga til háskólans,
b. skilgreiningu á þeirri kennslu- og rannsóknastarfsemi sem ríkissjóður greiðir fyrir,
c. helstu áherslur í starfi háskólans og sameiginleg markmið samningsaðila,
d. önnur verkefni sem háskólinn innir af hendi samkvæmt samningnum,
e. fjárframlög og greiðslur úr ríkissjóði fyrir nám sem skilgreint er sem sí- og endurmenntun.
Ráðherra er heimilt að kveða sérstaklega á um greiðslur úr ríkissjóði til háskóla fyrir nám einstaklinga sem ekki hafa ríkisfang innan Evrópska efnahagssvæðisins.
22. gr.
Kveðið skal á um gjaldtökuheimildir í ríkisháskólum, sem heyra undir menntamálaráðherra, í sérlögum sem um þá gilda.
23. gr.
IX. KAFLI
Önnur ákvæði.
24. gr.
25. gr.
26. gr.
X. KAFLI
Gildistaka o.fl.
27. gr.
28. gr.
1. Á lögum nr. 41/1999, um Háskóla Íslands, með síðari breytingum:
Við 6. gr. laganna bætast tvær nýjar málsgreinar er hljóða svo:
Þann einan má skipa í stöðu rektors sem lokið hefur æðri prófgráðu við háskóla og öðlast hefur stjórnunarreynslu. Óheimilt er að framlengja skipunartíma rektors án auglýsingar.
Rektor verður ekki leystur frá störfum án þess að það sé borið undir háskólaráð og hljóti samþykki meiri hluta þess.
2. Á lögum nr. 137/1997, um Kennaraháskóla Íslands, með síðari breytingum:
a. Við 7. gr. laganna bætast þrjár nýjar málsgreinar er hljóða svo:
Þann einan má skipa í stöðu rektors sem lokið hefur æðri prófgráðu við háskóla og öðlast hefur stjórnunarreynslu. Óheimilt er að framlengja skipunartíma rektors án auglýsingar.
Rektor verður ekki leystur frá störfum án þess að það sé borið undir háskólaráð og hljóti samþykki meiri hluta þess.
Rektor er yfirmaður stjórnsýslu háskólans og æðsti fulltrúi hans gagnvart mönnum og stofnunum innan hans og utan. Hann hefur almennt eftirlit með starfsemi háskólans og hefur frumkvæði að því að háskólaráð marki sér heildarstefnu í málefnum skólans. Rektor hefur ráðningarvald yfir öllum starfsmönnum skólans nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum. Á milli funda háskólaráðs hefur rektor ákvörðunarvald í umboði ráðsins í öllum málum háskólans sem ekki varða veruleg fjárhagsmálefni skólans eða hafa í för með sér breytingar á skipulagi hans.
b. Við 13. gr. laganna bætist ný málsgrein er hljóðar svo:
Kennaraháskóla Íslands er heimilt með samþykki menntamálaráðherra að eiga aðild að rannsóknar- og þróunarfyrirtækjum sem eru hlutafélög, sjálfseignarstofnanir eða félög með takmarkaða ábyrgð og stunda framleiðslu og sölu í því skyni að hagnýta og þróa niðurstöður rannsókna sem háskólinn vinnur að hverju sinni. Háskólaráð fer með eignarhlut skólans í slíkum fyrirtækjum.
3. Á lögum nr. 40/1999, um Háskólann á Akureyri, með síðari breytingum:
a. Við 7. gr. laganna bætast þrjár nýjar málsgreinar er hljóða svo:
Þann einan má skipa í stöðu rektors sem lokið hefur æðri prófgráðu við háskóla og öðlast hefur stjórnunarreynslu. Óheimilt er að framlengja skipunartíma rektors án auglýsingar.
Rektor verður ekki leystur frá störfum án þess að það sé borið undir háskólaráð og hljóti samþykki meiri hluta þess.
Rektor er yfirmaður stjórnsýslu háskólans og æðsti fulltrúi hans gagnvart mönnum og stofnunum innan hans og utan. Hann hefur almennt eftirlit með starfsemi háskólans og hefur frumkvæði að því að háskólaráð marki sér heildarstefnu í málefnum skólans. Rektor hefur ráðningarvald yfir öllum starfsmönnum skólans nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum. Á milli funda háskólaráðs hefur rektor ákvörðunarvald í umboði ráðsins í öllum málum háskólans sem ekki varða veruleg fjárhagsmálefni skólans eða hafa í för með sér breytingar á skipulagi hans.
b. Við 12. gr. laganna bætist ný málsgrein er hljóðar svo:
Háskólanum er heimilt með samþykki menntamálaráðherra að eiga aðild að rannsóknar- og þróunarfyrirtækjum sem eru hlutafélög, sjálfseignarstofnanir eða félög með takmarkaða ábyrgð og stunda framleiðslu og sölu í því skyni að hagnýta og þróa niðurstöður rannsókna sem háskólinn vinnur að hverju sinni. Háskólaráð fer með eignarhlut skólans í slíkum fyrirtækjum.
Ákvæði til bráðabirgða.
Endurskoða skal lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, innan tveggja ára frá gildistöku laga þessara til að samræma og auka samvinnu við gæðaeftirlit og námsframboð á háskólastigi.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Inngangur.
Hinn 12. maí 2005 skipaði Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir menntamálaráðherra nefnd til að endurskoða lög nr. 136/1997, um háskóla. Nefndinni var falið að leggja til breytingar á gildandi háskólalögum, ásamt gildandi sérlögum um ríkisháskóla sem undir menntamálaráðuneyti heyra, eftir því sem ástæða þætti til. Var nefndinni gert að taka mið af þeirri þróun og breytingum sem orðið hafa undanfarin ár á umhverfi háskólastarfs, kennslu og rannsóknum hér á landi og í öðrum OECD-ríkjum. Tillögur nefndarinnar skyldu vera til þess fallnar að efla íslenskt menntakerfi og gæði háskólamenntunar á Íslandi. Í nefndina voru skipuð: Guðmundur Árnason ráðuneytisstjóri, formaður nefndarinnar, Hanna Katrín Friðriksson ráðgjafi, Inga Jóna Þórðardóttir viðskiptafræðingur, Jón Sigurðsson seðlabankastjóri, Stefanía Katrín Karlsdóttir, fyrrverandi rektor Tækniháskóla Íslands, og Sveinbjörn Björnsson, fyrrverandi rektor Háskóla Íslands. Með nefndinni hafa unnið Stefán Stefánsson, Hellen M. Gunnarsdóttir og Valur Árnason, starfsmenn menntamálaráðuneytis.
Afrakstur nefndarstarfsins er frumvarp þetta sem nefndin skilaði menntamálaráðherra hinn 14. nóvember 2005 og felur í sér heildarendurskoðun á gildandi lögum um háskóla. Nefndin mun jafnframt halda starfi sínu áfram og endurskoða gildandi sérlög um ríkisháskólana. Við gerð frumvarpsins hafði nefndin samráð við Samstarfsnefnd háskólastigsins og vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs.
Helsta markmið með frumvarpi þessu er að setja almennan lagaramma um starfsemi háskóla sem tekur mið af hinni öru þróun á háskólastiginu hér á landi og erlendis undanfarin ár. Samfara henni er mikilvægt að leggja aukna áherslu á gæðaeftirlit með háskólum og samræmingu prófgráðna til að tryggja aukinn hreyfanleika nemenda sem og aukna möguleika til samstarfs háskóla hér á landi og erlendis. Með því er einnig skotið frekari stoðum undir gagnkvæma viðurkenningu náms. Um leið er frumvarpinu ætlað að tryggja áfram sveigjanleika í skipulagi háskóla þar sem svigrúm og sjálfstæði þeirra er í fyrirrúmi. Við samningu frumvarpsins var lögð megináhersla á að rammalög um háskóla taki jafnt til háskóla óháð rekstrarformi þeirra. Því hefur það ekki að geyma sérákvæði um ríkisskóla umfram það að tekið er fram að ríkisrekinn háskóli sé sjálfstæð ríkisstofnun sem heyri undir menntamálaráðherra nema yfirstjórn hennar sé falin öðrum ráðherra að lögum. Gerir frumvarpið ráð fyrir því að önnur ákvæði um ríkisháskóla í gildandi lögum um háskóla verði færð í sérlög um ríkisháskóla eftir því sem þörf er á. Eftir sem áður verða áfram í gildi sérlög um ríkisháskóla. Frumvarpið felur ekki í sér að breyta þurfi skipulagsskrám eða samþykktum er um aðra skóla gilda. Þrátt fyrir þetta er ljóst að háskólar sem sækjast eftir viðurkenningu menntamálaráðuneytis á grundvelli frumvarps þessa, verði það að lögum, munu þurfa að laga starfsemi sína að fyrirmælum laganna og þeim reglum og stjórnvaldsfyrirmælum sem sett verða á grundvelli þeirra. Stefnt er að því að gildandi lög um ríkisháskóla, sem heyra undir menntamálaráðuneyti, verði endurskoðuð með tilliti til laga þessara eins og að framan greinir.
II. Þróun háskólastigsins.
Háskólastigið á Íslandi hefur tekið umfangsmiklum breytingum undanfarin ár. Lengi var Háskóli Íslands, sem stofnaður var árið 1911, eini háskólinn í landinu sem bauð háskólanám til prófgráðu. Árið 1971 var Kennaraskólanum breytt með lögum í Kennaraháskóla Íslands og með lögum nr. 137/1997 voru Þroskaþjálfaskólinn, Fósturskólinn og Íþróttakennaraskólinn sameinaðir honum. Háskólinn á Akureyri var stofnaður 1987 og Tækniskóli Íslands, sem stofnaður var árið 1962, varð formlegur háskóli með lögum um Tækniháskóla Íslands, nr. 53/2002. Árið 2005 var Tækniháskóli Íslands síðan sameinaður Háskólanum í Reykjavík sem hóf háskólastarfsemi árið 1998. Viðskiptaháskólinn á Bifröst byggist á arfleifð Samvinnuháskólans á Bifröst og hóf háskólakennslu árið 1989. Þá var Listaháskóli Íslands stofnaður árið 1998, m.a. á grunni Myndlista- og handíðaskóla Íslands. Auk þess hafa menntastofnanir á háskólastigi, sem heyra undir landbúnaðarráðherra, Landbúnaðarháskólinn á Hvanneyri og Hólaskóli, eflt sína starfsemi á undanförnum árum.
Hinn 1. janúar 1998 tóku gildi rammalög um háskóla, nr. 136/1997. Helsta markmið þeirra var að festa í sessi skipan háskólastigsins og draga saman þau meginskilyrði sem skólastofnun þyrfti að uppfylla til að geta talist háskóli og veita háskólagráðu við námslok. Gert var ráð fyrir að nánar yrði kveðið á um starfsemi hvers háskóla í sérlögum, reglugerð, starfsreglum, samþykktum eða skipulagsskrá hvers skóla. Við setningu laganna var á því byggt að þau geymdu einungis einfaldar meginreglur um starfsemi háskóla.
Óhætt er að segja að gildandi rammalög um háskóla hafi skapað góðan jarðveg fyrir aukna fjölbreytni og samkeppni á háskólastiginu sem hefur m.a. falist í því að veita einkaskólum starfsleyfi til háskólakennslu. Að sama skapi hefur námsframboð á háskólastiginu aukist verulega á þessum árum. Frá 1999 fjölgaði prófgráðum í háskólum um 112, eða um 55%, og er fjölgunin mest áberandi í framhaldsnámi. Fjöldi nemenda við hérlenda háskóla hefur tvöfaldast, farið úr 8.100 í rúmlega 16.000 á sama tímabili.
Einnig hafa verið gerðar veigamiklar breytingar á fjárhagslegum samskiptum menntamálaráðuneytis og háskólanna. Þær felast annars vegar í því að taka upp hlutlæga aðferð við skiptingu kennslufjárveitinga milli háskóla og hins vegar að gera við þá samninga um starfsemi, þjónustu og rekstrarlega ábyrgð.
Allir íslensku háskólarnir hafa styrkt stöðu sína í samfélaginu á undanförnum árum. Þeir hafa aukið námsframboð, eflt rannsóknastarfsemi og tekið æ ríkari þátt í alþjóðlegri samvinnu. Í ályktunum Vísinda- og tækniráðs hefur verið lögð áhersla á hlutverk háskóla í rannsóknum og menntun og fram hefur komið í stefnuyfirlýsingum ráðsins að háskólar séu leiðandi í öflun og miðlun þekkingar og gegni vaxandi hlutverki í hagnýtingu rannsóknaniðurstaðna og nýsköpun. Í ályktun Vísinda- og tækniráðs frá 19. desember 2005 er áhersla á að efla doktorsnám á Íslandi og er menntamálaráðherra hvattur til að vinna að stefnumótun doktorsnáms og háskólar til að móta sér skýra stefnu um rannsóknir og framhaldsnám.
Hin síðari ár hefur mikilvægi háskóla aukist í hvívetna. Þeir eru miðstöðvar þekkingar og nýsköpunar á helstu sviðum þjóðlífsins og hluti af alþjóðlegu mennta- og vísindasamfélagi þjóðanna. Í nýlegu áliti Efnahagssamvinnu- og þróunarstofnunarinnar (OECD) um mat á samkeppnisstöðu þjóða er lögð megináhersla á mikilvægi menntunar og árangur á sviði rannsókna og nýsköpunar. Undirstrikað er að menntun, rannsóknir og nýsköpun séu drifafl hagvaxtar í þjóðfélagi sem byggir tilvist sína á því að afla nýrrar þekkingar og hagnýta hana.
Menntamálaráðuneyti tekur þátt í alþjóðlegu samstarfi um háskólamál á ýmsum sviðum fyrir Íslands hönd. Slíkt samstarf getur af sér ýmis tækifæri sem nauðsynlegt er að nýta ef Ísland á að halda sterkri stöðu sinni í harðnandi samkeppni á sviði háskólamenntunar, rannsókna og nýsköpunar.
Norræna ráðherranefndin hefur gefið út fjölmargar yfirlýsingar um samstarf á sviði háskóla og rannsókna. Frá 2002 hefur það verið forgangsverkefni að ryðja úr vegi stjórnsýslulegum hindrunum milli ríkja Norðurlanda, m.a. á starfssviði háskóla. Árið 2003 undirrituðu menntamálaráðherrar Norðurlanda yfirlýsingu um viðurkenningu á vitnisburði um æðri menntun, svokallaða Reykjavíkuryfirlýsingu. Í henni felst að Norðurlöndin skuldbinda sig til að jafngilda sambærilegt nám á Norðurlöndum. Samstarf stjórnvalda og háskóla á Norðurlöndum á sér langa sögu og hafa löndin m.a. unnið að verkefnum um sameiginlegar prófgráður og viðurkenningu á námi milli landanna. Þannig hafa nemendur og kennarar landanna fengið tækifæri til að taka hluta af námi sínu í einhverju norrænu ríki í NORDPLUS-menntaáætlun Norrænu ráðherranefndarinnar.
Samstarf Norðurlanda á sviði rannsókna og nýsköpunar hefur nýlega verið endurskipulagt með aukið samstarf og breyttar áherslur á þessum sviðum að leiðarljósi. Tilgangur þessarar miklu endurskipulagningar er að fá fram samlegðaráhrif með því að nýta betur sameiginlegt fjármagn á norrænum markaði, stuðla að samkeppnishæfara atvinnulífi og koma Norðurlöndum í fremstu röð meðal þekkingarsamfélaga.
Árið 1999 undirrituðu fulltrúar 29 Evrópulanda svokallaða Bologna-yfirlýsingu um aukið samstarf háskóla í Evrópu. Síðan hafa fleiri lönd bæst í hópinn og eru þau nú 45 talsins. Samstarf á grundvelli þessarar yfirlýsingar hefur verið kallað Bologna-ferlið. Markmið samstarfsins er að gera nemendum, kennurum og fræðimönnum auðveldara að nema og starfa utan heimalands síns. Mikil áhersla er lögð á að gæði háskólamenntunar séu tryggð þannig að nemendur geti treyst því að prófgráður, sem þeir afla sér, standist alþjóðlegar gæðakröfur, bæði til frekara náms og á vinnumarkaði.
Bologna-yfirlýsingin gerir ráð fyrir að skapað verði sameiginlegt evrópskt menntasvæði (e. European Higher Education Area) sem hafi náin tengsl við sameiginlegt rannsóknasvæði Evrópu (e. European Research Area) sem Evrópusambandið stefnir á að innleiða árið 2010 en það er sama árið og markmið Bologna-yfirlýsingarinnar eiga að hafa náðst. Rétt er að taka fram að Bologna-ferlið byggist á viljayfirlýsingu en ekki þjóðréttarlegum skuldbindingum og er þátttaka í framkvæmd þess valkvæð. Allir háskólar hér á landi hafa tekið Bologna-ferlinu vel og hafa sýnt metnað til að fylgja því og styrkja þannig stöðu sína á evrópska menntasvæðinu og á alþjóðavettvangi.
Þar sem stefnan er að gera Evrópu að einu menntasvæði fyrir 2010 er mjög mikilvægt að gera samanburð á æðri menntun milli landa auðveldari en hreyfanleiki nemenda og kennara er forsenda þess að menntasvæðið verði að veruleika. Þess vegna er gert ráð fyrir að hindrunum, sem enn hamla hreyfanleika, sé rutt úr vegi.
Til þess að unnt verði að ná þessum markmiðum leggja stjórnvöld og háskólar í Evrópu áherslu á að auðvelt sé að bera saman nám þannig að það veiti nemendum gagnkvæm réttindi milli háskóla og milli landa. Í samræmi við Bologna-ferlið er stefnt að því að háskólanám miðist við þriggja þrepa kerfi sem byggist á BA/BS-gráðu, MA/MS-gráðu og doktorsnámi. Miðað er við að allir, sem útskrifast úr háskólum aðildarlanda Bologna-ferlisins, fái við námslok viðauka með prófskírteini (e. Diploma Supplement) þar sem fram kemur lýsing á innihaldi námsins. Námsvinna nemenda er skilgreind á grundvelli svokallaðra ECTS-eininga (e. European Credit Transfer System) sem hafa verið notaðar sem viðmið hér á landi um árabil eins og víða í Evrópu. Ein námseining hér á landi er sambærileg við tvær ECTS-einingar. Hvert námsár hér telst 30 einingar sem samsvara því 60 ECTS-einingum.
Auk samanburðarhæfs náms er mikil áhersla lögð á eflingu gæðaeftirlits. Menntamálaráðherrar aðildarlanda Bologna-yfirlýsingarinnar samþykktu á fundi sínum í Bergen í Noregi í maí 2005 að hvetja háskóla til að halda áfram að styrkja gæðakerfi sín og tengja þau ytri gæðatryggingum. Ráðherrarnir samþykktu viðmið og leiðbeiningar um gæðatryggingu á evrópska menntasvæðinu sem fram koma í riti gefnu út af Evrópusamtökunum um gæðatryggingu á háskólastigi (e. European Association for Quality Assurance in Higher Education, ENQA). Ráðherrarnir samþykktu einnig evrópsk viðmið um æðri menntun og prófgráður á háskólastigi sem samin voru af nefnd innan Bologna-ferlisins og ákváðu að útfæra þau viðmið nánar hver í sínu landi.
Við samningu þessa frumvarps hefur verið tekið tillit til ýmissa ákvæða og viðmiða sem notuð eru á alþjóðavettvangi og þau löguð að íslenskum veruleika. Lögð er áhersla á að samhljómur sé milli efnis og inntaks frumvarpsins og þess sem er að gerast í öðrum Evrópulöndum og var sérstaklega litið til Norðurlandanna. Rétt er þó að nefna að markmið Bologna-ferlisins um námsfyrirkomulag í háskólum miðar að verulegu leyti að því að laga evrópska háskólasvæðið að því fyrirkomulagi sem tíðkast í Bandaríkjunum, Bretlandi og víðar.
Í flestum nágrannaríkjum okkar hefur löggjöf um háskólastarfsemi verið endurskoðuð nýlega eða er í endurskoðun, m.a. í því skyni að laga háskólastarfsemina að alþjóðlegum straumum og stefnum og auka áherslu á gæðaeftirlit. Í Danmörku voru sett ný lög um háskóla árið 2003. Með þeim lögum er háskólum breytt í sjálfseignarstofnanir, stjórnun skóla ítarlega útfærð og prófgráður skilgreindar samkvæmt Bologna-viðmiðum. Rétt er þó að nefna að þessar sjálfseignarstofnanir eru seldar undir ýmis lög og reglur sem gilda um ríkisstofnanir. Þær búa við annað lagaumhverfi en hefðbundnar sjálfseignarstofnanir hér á landi. Í Noregi voru sett ný lög um æðri menntun árið 2005. Markmið með breytingunni var að auka gæði menntunar og gera breytingar í anda Bologna-viðmiðanna. Finnar hafa ákveðið breytingar á sínum háskólalögum þar sem stefnt er að því að breyta gráðukerfinu til samræmis við Bologna-viðmiðin. Stjórnvöld í Svíþjóð hafa einnig kynnt opinberlega tillögur um breytingar á háskólalögunum þar sem áherslan verður á alþjóðavæðingu háskóla og opið háskólakerfi. Flestar þjóðir í Evrópu hafa að undanförnu gert sambærilegar breytingar á lögum um háskóla.
III. Meginefni frumvarpsins og helstu nýmæli.
Eins og áður segir felur frumvarp þetta í sér heildarendurskoðun á gildandi lögum um háskóla, nr. 136/1997. Meginefni frumvarpsins og helstu nýmæli þess eru eftirfarandi:
1. Háskólar án tillits til rekstrarforms.
Frumvarpið byggist á því að rammalög um háskóla taki jafnt til allra háskóla sem öðlast viðurkenningu á grundvelli þess, óháð rekstrarformi. Því hefur frumvarpið ekki að geyma sérákvæði um ríkisskóla eins og er í gildandi lögum, umfram það að tekið er fram að ríkisrekinn háskóli sé sjálfstæð ríkisstofnun sem heyri undir menntamálaráðherra nema yfirstjórn hennar sé falin öðrum ráðherra að lögum. Gerir frumvarpið ráð fyrir því að önnur ákvæði um ríkisháskóla í gildandi lögum verði færð í sérlög um ríkisháskóla eftir því sem þörf er á. Eftir sem áður eru og verða áfram í gildi sérlög um ríkisháskóla, þar með talið háskóla sem heyra undir aðra en menntamálaráðherra. Dæmi um slíkt er að finna í lögum um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, þar sem Landbúnaðarháskóli Íslands og Hólaskóli heyra undir landbúnaðarráðherra.
2. Viðurkenning háskóla í stað starfsleyfis.
Samkvæmt gildandi lögum er menntamálaráðherra heimilað að veita háskólum, sem kostaðir eru af einkaaðilum, starfsleyfi en starfsemi ríkisháskóla byggist á sérlögum um þá. Frumvarpið gerir ráð fyrir að rammalög um háskóla taki jafnt til allra háskóla sem starfa á grundvelli þeirra, óháð rekstrarformi, og er lagt til að menntamálaráðherra veiti þeim háskólum viðurkenningu að uppfylltum skilyrðum sem talin eru í 3. gr. frumvarpsins. Viðurkenning hvers háskóla er bundin við tiltekin fræðasvið og hafa háskólar sjálfdæmi um námsframboð innan þeirra fræðasviða sem viðurkenning þeirra nær til. Hyggist háskóli bjóða nám á nýju fræðasviði eða taka upp doktorsnám þarf hann að sækja um það sérstaklega.
3. Viðmið um æðri menntun og prófgráður.
Frumvarpið gerir ráð fyrir því að menntamálaráðuneytið gefi út viðmið um æðri menntun og prófgráður sem felur í sér kerfisbundna lýsingu á uppbyggingu náms og prófgráðum þar sem lögð er áhersla á að lýsa þekkingu og hæfni nemenda við námslok. Í þessum viðmiðum felast skýrari formskilyrði varðandi skipulag náms og uppbyggingu þeirra prófgráðna sem háskólar veita. Er þetta liður í því að greiða fyrir gagnkvæmri viðurkenningu á námi en um leið skapast betri forsendur fyrir hreyfanleika nemenda og auknir möguleikar til samstarfs háskóla hér á landi og erlendis. Um leið og skotið er frekari stoðum undir gagnkvæma viðurkenningu náms er þess gætt að tryggja sveigjanleika hvers skóla um námsframboð.
4. Eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna.
Eitt af helstu nýmælum í frumvarpinu frá gildandi lögum er lögfesting ákvæða um eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna. Markmiðið er að tryggja að skilyrði fyrir viðurkenningu háskóla séu uppfyllt, að tryggja að viðmið um æðri menntun og prófgráður séu uppfyllt, að bæta kennslu og rannsóknir á markvissan hátt, að stuðla að aukinni ábyrgð háskóla á eigin starfi og að tryggja samkeppnishæfni háskóla á alþjóðavettvangi.
5. Nemendur.
Með frumvarpinu er réttarstaða nemenda styrkt frá gildandi lögum á þann veg að háskólaráð, að fenginni umsögn samtaka nemenda í viðkomandi háskóla, setur reglur um réttindi og skyldur nemenda, þ.m.t. um málskotsrétt þeirra innan háskóla. Jafnframt er lagt til að hlutverk áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema verði lögfest en nefndin úrskurðar í tilteknum málum þar sem námsmenn telja brotið á rétti sínum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um I. kafla.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Þá segir í 2. mgr. að með kennslu og þátttöku í vísindarannsóknum mennti háskólar nemendur og undirbúi þá til að gegna störfum sem krefjast vísindalegra vinnubragða, þekkingar og færni. Jafnframt er kveðið á um að menntun, sem háskólar veiti, taki mið af þörfum samfélagsins hverju sinni og geti verið fræðilegs eðlis og starfsmiðuð. Samkvæmt framangreindu getur háskóli sinnt ólíkum hlutverkum samhliða kennsluhlutverki sínu, svo sem vísinda- og rannsóknastarfsemi, almennri þekkingarleit, listsköpun, miðlun þekkingar og færni, eða þátttöku í tækniþróunar- og nýsköpunarstarfi. Miðað er við að hlutverk háskóla sé frekar skilgreint í sérlögum, skipulagsskrám eða samþykktum skólanna sjálfra. Litið er svo á að háskólar séu miðstöð þekkingar og hluti af alþjóðlegu mennta- og vísindastarfi og að mikilvægt sé að þeir komi niðurstöðum rannsókna sinna og almennri þekkingu til samfélagsins alls.
Í 3. mgr. segir að háskólar hafi sjálfdæmi um starfsemi sína að öðru leyti en því sem kveðið er á um í lögum, reglum eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum sem veitt eru á grundvelli þeirra. Þessu ákvæði er ætlað að tryggja að stjórnvöld eða aðrir hlutist ekki til um fræðilegt starf innan háskóla heldur virði rannsóknafrelsi og sjálfstæði þeirra í fræðilegu tilliti. Þeim verða ekki gefin fyrirmæli af hálfu stjórnvalda eða hagsmunaaðila um viðfangsefni, aðferðir og efnistök við kennslu, rannsóknir, þekkingarleit eða sköpun. Það er á hinn bóginn skylda háskólanna sjálfra að móta þau skilyrði sem þeir búa starfsfólki sínu og því er kveðið á um það í sömu málsgrein að háskólarnir setji sér siðareglur og að þær skuli m.a. kveða á um fræðilegt sjálfstæði starfsmanna. Í slíkum siðareglum mætti m.a. kveða á um störf og hlutverk siðanefnda líkt og þeirra sem starfað hafa við Háskóla Íslands.
Um II. kafla.
Um 3. gr.
Að öðru leyti fjallar 2.–9. mgr. 3. gr. um viðurkenningu háskóla. Þannig segir í 2. mgr. að menntamálaráðherra veiti háskólum viðurkenningu að uppfylltum skilyrðum laga þessara. Hér er um nýmæli að ræða en í gildandi lögum um háskóla veitir ráðherra einungis einkareknum háskólum sérstakt starfsleyfi. Um ríkisháskóla gilda sérlög og í þeim er ekki gert ráð fyrir því að þeir þurfi sérstakt starfsleyfi. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hér að framan er það í samræmi við þá megináherslu frumvarps þessa, að rammalög um háskóla taki jafnt til allra háskóla í landinu, óháð rekstrarformi, að menntamálaráðherra veiti öllum háskólum viðurkenningu að uppfylltum skilyrðum þessarar greinar.
Í 3. mgr. segir að menntamálaráðherra gefi út reglur um viðurkenningu háskóla sem byggist á alþjóðlegum viðmiðum um háskólastarfsemi. Í þeim skuli talin eftirgreind skilyrði sem háskólar skuli fullnægja til að öðlast viðurkenningu og lúta að eftirtöldum þáttum, í stafliðum a–i í greininni:
a. hlutverk og markmið háskóla: þetta skilyrði felur í sér að hlutverk háskóla og þau markmið, sem honum eru sett, skuli vera skýr og í samræmi við hlutverk háskóla sbr. 2. gr. frumvarpsins;
b. stjórnskipan og skipulag: þetta skilyrði felur í sér að stjórnskipan og skipulag verður að taka mið af V. kafla frumvarpsins;
c. fyrirkomulag kennslu og rannsókna: þessi liður felur í sér að háskóli skuli standa svo að kennslu og rannsóknum að það sé í samræmi við þau meginsjónarmið sem frumvarpið byggist á, m.a. með tilliti til ákvæða III. kafla;
d. hæfisskilyrði starfsmanna: hér er átt við það að háskólar skuli uppfylla ákvæði VI. kafla frumvarpsins og þær kröfur sem leiðir af þeim;
e. inntökuskilyrði og réttindi og skyldur nemenda: kveðið er á um inntökuskilyrði í VII. kafla og í þeim kafla er enn fremur kveðið á um að háskólar skuli setja reglur um réttindi og skyldur nemenda;
f. aðstaða kennara og nemenda og þjónusta við þá: aðstaða nemenda og kennara skal vera með þeim hætti að háskóla sé kleift að uppfylla hlutverk sitt og markmið; þjónusta við kennara og nemendur er háð sama skilyrði;
g. innra gæðakerfi: lýsing á innra gæðakerfi háskóla skal vera í samræmi við ákvæði IV. kafla frumvarpsins;
h. lýsing á inntaki náms: háskóla ber að birta lýsingu á þekkingu og hæfni við námslok fyrir hverja námsleið sem í boði er skv. II kafla;
i. fjárhagur: háskóli skal uppfylla ákvæði VIII. kafla en jafnframt er gerð sú krafa til háskóla að fjárhagsstaða þeirra sé á hverjum tíma slík að þeir fái mætt þeim skuldbindingum sem þeir undirgangast gagnvart nemendum, starfsliði og viðskiptaaðilum háskólans, þ.m.t. ríkissjóði.
Þá segir í 4. mgr. að viðurkenning háskóla sé bundin við fræðasvið. Þegar háskóli leitar eftir viðurkenningu menntamálaráðuneytis óskar hann eftir því að sú viðurkenning taki til tiltekinna fræðasviða. Þegar háskóli öðlast viðurkenningu á tilteknum fræðasviðum felur það í sér að hann getur starfað innan þeirra og að honum beri að einskorða kennslu og rannsóknir við þau, sbr. nánar athugasemdir við 5. mgr. 3. gr. Í greininni er jafnframt kveðið á um þau atriði sem litið er til við afgreiðslu beiðna um viðurkenningu á tilteknum fræðasviðum. Þar skiptir meginmáli að sýnt sé fram á bæði almenna og fræðilega getu og burði til að veita haldgóða menntun. Í viðurkenningu felst að menntamálaráðuneyti vottar að viðkomandi háskóli uppfylli þær kröfur sem ráðuneytið gerir til hans á grundvelli laga um háskóla. Mikilvægt er að viðurkenning á einstökum fræðasviðum byggist á traustum og skýrum skilgreiningum á fræðasviðunum sjálfum; hvað fellur innan þeirra og hvað utan. Hér er nauðsynlegt að byggja á alþjóðlegum skilgreiningum enda þurfa gildismörk viðurkenningar að vera öllum ljós og æskilegt er að þessar skilgreiningar haldi merkingu sinni og þýðingu til lengri tíma litið. OECD hefur í starfi sínu lagt til grundvallar ákveðna aðgreiningu milli fræðasviða, sbr. svokallaða Frascati-handbók í viðauka I, og er miðað við að sú greining verði notuð hér á landi. Samkvæmt þeirri handbók skiptist starfsemi háskóla í eftirtalin fræðasvið: Náttúruvísindi (Natural Sciences), verkfræði og tækni (Engineering and Technology), heilbrigðisvísindi (Medical Sciences), auðlinda- og búvísindi (Agricultural Sciences), félagsvísindi (Social Sciences) og hugvísindi (Humanities). Samkvæmt tilvitnaðri Frascati-handbók eru skilgreindir sérstakir undirflokkar fyrir framangreind fræðasvið og er við það miðað að viðurkenning á fræðasviðum geti, ef ástæða þykir til, verið einskorðuð við tiltekna undirflokka. Undirflokkar þessir eru mismargir eftir fræðasviðum, frá fjórum til níu, en misjafnt er eftir fræðasviðum hversu eðlisskyldir undirflokkarnir eru innbyrðis.
Í 5. mgr. segir að háskóli skuli sækja um heimild til menntamálaráðherra óski hann eftir viðurkenningu til að stunda kennslu eða rannsóknir á öðru fræðasviði en viðurkenning hans nær þegar til. Er eðlilegt að hafa slíka skipan mála þar sem viðurkenning háskóla er bundin við fræðasvið. Þá er tekið fram í ákvæðinu að háskólar geti eingöngu starfað á fræðasviðum sem viðurkenning þeirra nær til. Felur ákvæði þetta í sér að háskólum, sem hlotið hafa viðurkenningu skv. 3. gr., er óheimilt að starfa á fræðasviðum sem ekki hafa hlotið viðurkenningu.
Samkvæmt 6. mgr. skipar menntamálaráðherra þrjá óháða og sérfróða einstaklinga í nefnd er veitir umsögn um umsóknir um viðurkenningu er taki til einstakra fræðasviða. Verða slíkar nefndir settar á stofn þegar óskað er eftir viðurkenningu háskóla á fræðasviði og einnig þegar starfandi háskóli óskar eftir að hefja kennslu og rannsóknir á fræðasviði sem viðurkenning hans nær ekki til. Markmið þessara ákvæða er að tryggja að háskóli uppfylli á hverjum tíma þau skilyrði sem liggja til grundvallar viðurkenningu hans. Þá er tekið fram í 7. mgr. að hyggist háskóli láta af kennslu eða rannsóknum á tilteknu fræðasviði skuli menntamálaráðuneyti tilkynnt um það. Segir þar einnig að hafi ekki verið stunduð kennsla eða rannsóknir í tvö ár samfleytt á fræðasviði, sem viðurkenning háskóla nær til, falli viðurkenning háskólans á því fræðasviði úr gildi.
Í 8. mgr. er tekið fram að í viðurkenningu háskóla felist staðfesting á því að starfsemi viðkomandi háskóla sé í samræmi við lög þessi. Jafnframt er tekið fram í ákvæðinu að viðurkenning feli ekki í sér að stjórnvöld séu skuldbundin til að veita fé til viðkomandi háskóla. Er með því átt við að háskólar geta starfað og fengið viðurkenningu en ekki átt rétt til fjárframlaga úr ríkissjóði. Í VIII. kafla frumvarpsins er hins vegar sérstaklega fjallað um fjárhagsmálefni háskóla.
Að lokum kveður 9. mgr. á um að menntamálaráðherra skuli setja reglur um erlendar þýðingar á heitum þeirra háskóla sem hann veitir viðurkenningu. Þetta þykir nauðsynlegt af þeirri ástæðu að á öðrum tungumálum en íslensku eru notuð mismunandi heiti fyrir háskóla eftir því hvaða starfsemi og hlutverk þeir hafa með höndum. Sem dæmi um þetta má nefna að á Norðurlöndum eru gerðar aðrar kröfur um námsframboð, rannsóknir og fræðilega uppbyggingu þeirra stofnana sem kallast universitet heldur en annarra sem t.a.m. nefnast yrkeshögskolar, högskolar eða distrikthögskolar. Sama á við um enska tungu. Nafngiftin university svarar að öllu jöfnu til annarra væntinga en t.a.m. university college, community college, regional college eða institute of higher education. Nafngiftir háskóla, sem viðurkenndir eru af menntamálaráðuneyti, geta því gefið misvísandi hugmyndir um eðli stofnana og þannig dregið úr trúverðugleika hins íslenska háskólakerfis og gildi viðurkenningar menntamálaráðuneytis. Eðlilegt má telja að reglur þær sem settar verða byggist m.a. á því hversu fjölþætt nám er í boði við viðkomandi stofnun, umfangi rannsókna, á hvaða námsstigum veittar eru prófgráður, fjölda kennara og menntun þeirra og fjölda nemenda.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Viðmið um æðri menntun og prófgráður eru nýmæli og tengjast þeirri þróun sem á sér stað í Evrópu og víðar. Mörg lönd eru um þessar mundir að skipuleggja og skýra sín háskólakerfi með svipuðum hætti. Hér er um almenna lýsingu að ræða sem á við um öll fræðasvið en er ekki bundin við ákveðnar námsgreinar. Samkvæmt greininni eiga háskólar að skilgreina með sambærilegum hætti þá þekkingu, hæfni og getu sem nemendur á hverri námsleið fyrir sig eiga að ráða yfir í námslok. Skilgreining háskólanna á að vera sérhæfð lýsing sem á við um þau fræðasvið og þær námsgreinar sem þeir kenna. Gert er ráð fyrir að viðmiðin verði hluti af gæðakerfi háskóla en eitt af markmiðum eftirlits með gæðum kennslu er m.a. að ganga úr skugga um að viðmiðum sé fylgt. Þá er gert ráð fyrir að viðmiðin verði jafnframt birt á ensku til þess að auðvelda þátttöku íslenskra háskóla í samstarfi um háskólamenntun á alþjóðlegum vettvangi. Þessi viðmið hafa verið skilgreind með hliðsjón af evrópskum viðmiðum um æðri menntun og prófgráður (e. European Qualification Framework) sem samþykkt voru á ráðherrafundi Bologna-ferlisins í Bergen 2005. Jafnframt hefur verið stuðst við starf sem önnur lönd í Evrópu hafa tekið upp, t.d. Danmörk, Írland og Skotland, og einnig lönd utan Evrópu, t.d. Ástralía.
Um III. kafla.
Um 6. gr.
Í greininni er sérstaklega tekið fram að námi á háskólastigi skuli ljúka með prófgráðu eða öðru lokaprófi sem veitt er þegar nemandi hefur staðist próf í öllum námskeiðum og skilað með fullnægjandi árangri þeim verkefnum sem áskilin eru. Hér er átt við prófgráður (bakkalár-, meistara-, kandídats- og doktorspróf) en einnig önnur lokapróf eftir stutt fyrrihlutanám á háskólastigi og viðbótarnám að lokinni fyrstu prófgráðu. Um er að ræða breytingu frá gildandi lögum en þá var fullt nám á ári miðað við 30 einingar. Hins vegar eru mælistikurnar samþýðanlegar og auðvelt fyrir háskólana að breyta einingakerfum sínum til samræmis enda hafa þeir um nokkurn tíma notað bæði kerfin. Með nýja einingakerfinu er íslenska einingakerfið fært til samræmis við ECTS-einingakerfið (e. European Credit Transfer System) sem notað hefur verið við mat á námi milli Evrópulanda.
Í greininni er gert ráð fyrir að allir nemendur í íslenskum háskólum fái viðauka með prófskírteini. Viðauka með prófskírteini (e. Diploma Supplement) er ætlað að veita hlutlægar upplýsingar um innhald þess náms sem lokið er og stöðu þess innan íslenska menntakerfisins. Með viðaukanum og breytingunni á einingakerfinu er stefnt að því bæta alþjóðlegt „gegnsæi“ og sanngjarna viðurkenningu náms hjá menntastofnunum og á vinnumarkaði. Gert er ráð fyrir að nemendur fái viðauka með prófskírteinum endurgjaldslaust.
Um 7. gr.
Í 2. mgr. er íslenska gráðukerfið skilgreint. Fjallað er um uppbyggingu og skipulag háskólanáms sem þriggja þrepa kerfi. Íslenskir háskólar hafa á undanförnum árum verið að laga námsframboð sitt að þessu kerfi og hafa að mestu leyti náð því markmiði. Þrátt fyrir það er talið mikilvægt að tryggja lagagrundvöll fyrir þessu fyrirkomulagi á háskólamenntun. Samkvæmt ákvæðinu er vinnuframlag hverrar prófgráðu og lokaprófs skilgreint út frá stöðluðum námseiningum (ECTS-einingum). Viðurkenndar prófgráður, sem háskólar veita samkvæmt þessu, eru bakkalárpróf, oft nefnt fyrsta háskólagráða, meistara- eða kandídatspróf og doktorspróf. Jafnframt geta háskólar veitt sérstakt prófskírteini eða diplóma til lokaprófs sem fyrrihlutanám á háskólastigi og viðbótarnám eftir bakkalár til diplómaprófs.
Samkvæmt 3. mgr. getur ráðherra heimilað háskólum, þegar sérstaklega stendur á, að víkja frá námseiningafjölda skv. 2. mgr. Þá geta háskólar samkvæmt ákvæðinu skilgreint nám sem felur í sér starfsþjálfun til námseininga á ofangreindum námsstigum. Er talið mikilvægt að ráðherra sé veitt slík heimild til að tryggja ákveðinn sveigjanleika vegna náms sem ekki fellur að því námseiningakerfi sem ætlunin er að lögfesta í 2. mgr. Í þessu sambandi er einnig rétt að vísa til þess að mikilvæg þróun hefur átt sér stað varðandi mat á svokallaðri raunfærni, þ.e. mati á þekkingu, færni eða getu sem einstaklingar búa yfir án þess að hafa lokið formlegu námi. Á Íslandi hefur Fræðslumiðstöð atvinnulífsins verið falið að þróa aðferðir við svokallað raunfærnismat samkvæmt samningi við menntamálaráðuneytið. Lögð er áhersla á að þetta starf verði nýtt þegar kemur að því að meta stöðu einstaklinga sem ekki hafa lokið formlegu námi en æskja innritunar í háskólastofnanir og viðurkenningar á þeirri raunfærni sem þeir búa yfir.
Samkvæmt 4. mgr. skulu háskólar leita heimildar menntamálaráðherra til að bjóða nám til doktorsprófs. Skal sýnt fram á að viðkomandi háskóli uppfylli viðeigandi kröfur og skilyrði sem tilgreind eru í reglum um doktorsnám í háskólum. Samkvæmt ákvæðinu skipar menntamálaráðherra þrjá óháða og sérfróða einstaklinga í nefnd er veitir umsögn um hæfi háskóla til að veita doktorsgráður. Talið er nauðsynlegt að háskólar leiti slíkrar staðfestingar hjá ráðherra þar sem um er að ræða æðstu prófgráðu í háskólum og mikilvægt að sérstakt mat sé lagt á hæfi háskóla til að veita slíkar háskólagráður. Þá er tekið fram í 5. mgr. að ráðherra geti heimilað háskólum að veita doktorsgráðu án þess að byggt sé á stöðluðum einingum. Er talið rétt að ráðherra hafi slíka heimild eins og í 3. mgr. vegna náms sem ekki fellur að því námseiningakerfi sem ætlunin er að lögfesta í 2. mgr.
Um 8. gr.
Í 2. mgr. segir að við undirbúning og skipulagningu nýrra námsleiða skuli háskóli birta upplýsingar um hvernig námið uppfylli þau skilyrði og kröfur sem fram koma í viðmiðum um æðri menntun og prófgráður. Ekki er talin þörf á að lögfesta nákvæmlega með hvaða hætti það sé gert heldur við það miðað að slíkar upplýsingar séu jafnan aðgengilegar öllum þeim sem eftir þeim leita.
Um 9. gr.
Með þessari grein er lögð áhersla á samstarf íslenskra háskóla um viðurkenningu námsþátta milli skóla. Markmiðið er að auðvelda nemendum að færa sig milli háskóla eða taka hluta af námi í einum íslenskum háskóla og fá það viðurkennt að fullu í öðrum. Markmiðið er að auka möguleika nemenda á fjölbreyttu háskólanámi hér á landi. Samkvæmt greininni er jafnframt lagt til að skotið verði lagastoð undir heimild háskóla til að bjóða fram sameiginlegar prófgráður (e. joint programme, double degree eða joint degree). Heimildin nær til grunnnáms, meistaranáms og doktorsnáms. Það færist æ meira í vöxt að háskólar í Evrópu og víðar geri með sér samkomulag um að útskrifa nemendur með sameiginlega prófgráðu tveggja eða fleiri háskóla. Í greininni er verið að tryggja að íslenskir háskólar geti að fullu tekið þátt í þessari þróun. Um skilgreiningu á sameiginlegri prófgráðu skal taka mið af viðauka við Lissabon-samninginn um viðurkenningu prófgráðna frá 9. júní 2004 sem Ísland er aðili að.
Um 10. gr.
Um IV. kafla.
Um 11. gr.
Í 2. mgr. kemur fram að eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna fari annars vegar fram með innra mati háskóla og hins vegar með reglubundnu ytra mati. Háskólar bera sjálfir ábyrgð á innra mati sem birtist í formlegu gæðakerfi skólanna á sviði kennslu og rannsókna. Menntamálaráðherra ber ábyrgð á ytra mati og að það sé framkvæmt með reglubundnum hætti og gerir áætlanir þar um, sbr. 13. gr. frumvarpsins. Þá segir í 2. mgr. að menntamálaráðherra setji reglur um eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna. Skulu þær reglur hvort tveggja ná til innra og ytra mats á gæðum kennslu og rannsókna. Jafnframt er við það miðað að menntamálaráðuneyti muni vinna almennar leiðbeiningar fyrir innra og ytra mat háskóla. Framangreind tilhögun hefur verið viðhöfð í framkvæmd samkvæmt gildandi lögum um háskóla.
Um 12. gr.
Þá segir í 2. mgr. að háskóli skuli birta upplýsingar um innra gæðastarf skólans. Eins og fram kemur í athugasemdum við 2. mgr. 8. gr. er ekki talin þörf á að lögfesta nákvæmlega með hvaða hætti það sé gert heldur við það miðað að slíkar upplýsingar séu jafnan aðgengilegar öllum þeim sem eftir þeim leita.
Um 13. gr.
Samkvæmt 2. mgr. getur ytra mat náð til háskóla í heild, einstakra vísinda- og fræðasviða, deilda, námsbrauta eða annarra skilgreindra þátta í starfsemi háskóla. Jafnframt getur ytra mat náð til nokkurra háskóla í senn.
Þá er tekið fram í 3. mgr. að samráð skuli haft við viðkomandi háskóla um ytra mat og skulu háskólar leggja fram þá aðstoð og þau gögn sem matið útheimtir. Með því er lögð rík áhersla á að úttektir fari fram í samráði við þá háskóla sem matið beinist að enda er þeim ætlað að færa sér matið í nyt. Jafnframt segir í ákvæðinu að matsskýrslur, sem unnar eru samkvæmt lögum þessum, skuli birtar auk greinargerðar um hvernig viðkomandi háskóli hyggist bregðast við niðurstöðum matsins.
Um 14. gr.
Í greininni er jafnframt lögð áhersla á að utanaðkomandi aðilar, óháðir bæði ráðuneyti og háskólum, fari með framkvæmd ytra mats. Er litið til þess að hægt verði að koma á samstarfi við stjórnvöld í öðrum ríkjum um ytri úttektir, t.a.m. í tilteknum greinum og fræðasviðum.
Um V. kafla.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Um VI. kafla.
Um 17. gr.
Um 18. gr.
Samkvæmt 2. mgr. má skipa þá eina í dómnefndir sem lokið hafa meistaraprófi úr háskóla eða jafngildu námi. Sérstaklega er kveðið á um að formaður dómnefndar skuli hafa sama hæfi og um er fjallað, verði því við komið. Þótt ákvæðið sé ekki fortakslaust þykir rétt að lögfesta ákvæði sem felur í sér stefnumörkun um að a.m.k. formaður dómnefndar, sem metur hæfi í starf prófessors, dósents, lektors eða aðjunkts, hafi sjálfur hlotið hæfnisdóm í sambærilega eða æðri stöðu en dómnefnd er ætlað að fjalla um. Þá kveður 2. mgr. einnig á um að í dómnefnd skuli sitja a.m.k. einn fulltrúi sem ekki starfar við viðkomandi háskóla. Þykir rétt að lögfesta slíkt ákvæði þannig að tryggt sé að a.m.k. einn dómnefndarmaður sé ekki tengdur starfsemi viðkomandi háskóla. Í 3. mgr. segir síðan að nánari fyrirmæli um dómnefndir, kröfur til kennara, hæfi þeirra og starfsskyldur séu sett í sérlög, samþykktir, skipulagsskrár eða stofnskjal háskóla.
Um VII. kafla.
Um 19. gr.
Þá er 2. mgr. samhljóða 3. mgr. 6. gr. gildandi laga um háskóla þar sem heimilt er að ákveða sérstök inntökuskilyrði til að hefja nám í háskóla, þar á meðal að láta nemendur, sem uppfylla skilyrði 1. mgr., gangast undir inntökupróf eða stöðupróf.
Í 3. mgr. er að finna nýmæli þar sem háskólum er heimilað, að fengnu samþykki menntamálaráðuneytis, að bjóða upp á aðfaranám fyrir einstaklinga sem ekki uppfylla inntökuskilyrði í háskóla. Er talið rétt að lögfesta slíka heimild þar sem nú þegar er boðið upp á aðfaranám við Háskólann í Reykjavík sem áður var starfrækt sem frumgreinadeild innan Tækniháskóla Íslands. Þá er slíkt undirbúningsnám einnig að finna við Viðskiptaháskólann á Bifröst.
Í 4. mgr. er að finna nýmæli þar sem lagt er til að lögfest verði ótvíræð skylda háskóla til að setja reglur um réttindi og skyldur nemenda, þ.m.t. um málskotsrétt þeirra innan háskóla. Háskólaráð setji slíkar reglur að fenginni umsögn samtaka nemenda í viðkomandi háskóla.
Um 20. gr.
Eins og er í gildandi reglum kveður 4. mgr. á um að málum verði ekki skotið til áfrýjunarnefndar nema kæruleið, skilgreind og samþykkt af háskólaráði viðkomandi háskóla, hafi verið tæmd eða þrír mánuðir liðnir frá því að kæra var fyrst lögð fram skriflega. Þá þykir rétt að lögfesta þá reglu að kæra til áfrýjunarnefndar skuli allt að einu borin fram innan þriggja mánaða frá því að endanleg ákvörðun innan háskóla var tilkynnt nemandanum.
Eins og er í gildandi reglum kveður 5. mgr. á um að úrskurðir áfrýjunarnefndar séu endanlegir á stjórnsýslustigi og verður þeim ekki skotið til ráðherra.
Um VIII. kafla.
Um 21. gr.
Skýrt er tekið fram í stafliðum a–e í 2. mgr. hvað eigi að koma fram í þessum samningum. Í b-lið 2. mgr. segir að fram skuli koma skilgreining á þeirri kennslu- og rannsóknastarfsemi sem ríkissjóður greiðir fyrir. Þetta ákvæði felur m.a. í sér að háskóli getur ekki nýtt fjárveitingar til að greiða fyrir tiltekið nám, jafnvel þótt það falli innan viðurkennds fræðasviðs hans, nema um það sé sérstaklega getið í samningum. Þá skal sérstaklega bent á að í e-lið er gert ráð fyrir því að menntamálaráðherra skilgreini nám sem telst til sí- og endurmenntunar. Þykir þetta nauðsynlegt af tveimur meginástæðum. Annars vegar er ekki viðurkennt að ríkissjóður eigi að bera allan kostnað af endur- og símenntunarstarfsemi sem fram fer á vegum háskólanna. Hins vegar kann þátttaka ríkissjóðs í kostnaði við sí- og endurmenntun að orka tvímælis á grundvelli samkeppnis- og jafnræðissjónarmiða. Almennir skólar, sem starfa án fjárhagslegs atbeina hins opinbera, hafa á boðstólum margs konar nám, svo sem í tungumálum, rekstrarfræðum og upplýsingatækni, og er óeðlilegt að háskólar, sem njóta opinberra fjárveitinga, hafi frjálsar hendur um að nýta þær til að greiða fyrir sambærilegt nám. Því er hér miðað við að fjárveitingar til háskóla renni fyrst og fremst til þess að greiða fyrir hefðbundið grunn- og framhaldsnám sem miðar að skilgreindum námslokum, sbr. ákvæði 7. gr. um prófgráður og lokapróf.
Um 22. gr.
Þá segir í 2. mgr. að kveða skuli á um gjaldtökuheimildir í ríkisháskólum sem heyra undir menntamálaráðherra í sérlögum sem um þá gilda. Þykir rétt að taka það sérstaklega fram þar sem frumvarpið tekur til háskóla án tillits til þess hvort rekstur þeirra er á vegum ríkisins eða annarra sem ekki þurfa sérstaka lagaheimild til gjaldtöku.
Um 23. gr.
Um IX. kafla.
Um 24. gr.
Um 25. gr.
Um 26. gr.
Um X. kafla.
Um 27. gr.
Um 28. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Í 2. mgr. er kveðið á um að endurskoða skuli lög um búnaðarfræðslu, nr. 57/1999, innan tveggja ára frá gildistöku laganna til að samræma og auka samvinnu við gæðaeftirlit og námsframboð á háskólastigi. Skv. 2. mgr. 2. gr. laga um búnaðarfræðslu ber landbúnaðarráðherra ábyrgð á gæðum menntunar sem menntastofnanir landbúnaðarins veita samkvæmt þeim lögum og að þær menntastofnanir uppfylli þau skilyrði sem gerð eru samkvæmt gildandi lögum um háskóla. Þar sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir að gildandi lög um háskóla falli úr gildi er óhjákvæmilegt að landbúnaðarráðherra beiti sér fyrir breytingu á lögum sem varða þær stofnanir sem undir landbúnaðarráðuneytið heyra.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um háskóla.
Í því felast þau nýmæli að gert er ráð fyrir að menntamálaráðuneytið viðurkenni háskóla sem fullnægja ákveðnum skilyrðum og er viðurkenning bundin fræðasviðum. Samkvæmt gildandi lögum veitir ráðuneytið einkareknum háskólum starfsleyfi að uppfylltum ákveðnum skilyrðum en ríkisháskólar þurfa ekki slíkt leyfi. Einnig er í frumvarpinu gert ráð fyrir að menntamálaráðuneytið gefi út viðmið um æðri menntun og prófgráður og skipuleggi eftirlit með gæðum háskólakennslu og rannsókna. Tilgangur þessara breytinga er að bæta háskólakennslu og rannsóknir til að gera starf háskólanna markvissara og stuðla að því að fjármagn þeirra nýtist sem best. Gera má ráð fyrir að breyta þurfi áherslum og fyrirkomulagi við stjórnun háskóla og hjá menntamálaráðuneytinu og að aukið gæðamat og gæðaeftirlit geti haft um 0,5% kostnaðarauka í för með sér fyrir háskólastigið vegna stjórnsýslu og úttekta. Á móti kemur að vænta má markvissari nýtingar opinbers fjár sem þó er ekki forsenda til að meta í fjárhæðum. Á kostnaðurinn því að rúmast vel innan fjárveitinga til háskóla- og rannsóknamála í fjárlögum fyrir árið 2006 og langtímastefnumörkunar ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum.
Með frumvarpinu er ekki lögð til breyting á núverandi fyrirkomulagi á fjármögnun háskóla, en heimild menntamálaráðherra til að gera samninga við háskóla gerð skýrari m.a. hvað varðar kröfur sem skólar þurfa að uppfylla til að fá fé úr ríkissjóði. Fjárveitingar ríkisins til háskóla munu áfram fylgja reglum um rammafjárlagagerð við ákvörðun ríkisútgjalda og skiptingu þeirra á ráðuneyti og telur fjármálaráðuneytið að ákvæði um fjárhagsmálefni auðveldi menntamálaráðuneytinu að haga fjárveitingum til háskóla í samræmi við langtímastefnumörkun í ríkisfjármálum.
Verði frumvarpið að lögum mun það ekki hafa áhrif á útgjöld ríkissjóðs umfram það sem felst í fjárlögum fyrir árið 2006 og langtímastefnumörkun ríkisstjórnarinnar í ríkisfjármálum til næstu ára.