Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 556. máls.
Þskj. 810 — 556. mál.
Lögin taka jafnframt til eftirlits og annarra verkefna gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma samkvæmt ákvæðum sérlaga.
Ákvæði laga þessara eiga, eftir því sem við á, við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins, athuganir þess og upplýsingaöflun samkvæmt ákvæðum sérlaga. Er Fjármálaeftirlitinu heimilt að beita eftirlitsúrræðum þessara laga við eftirlit og önnur verkefni gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem því er falið að framkvæma á grundvelli sérlaga og annarra reglna. Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fer að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga.
Fjármálaeftirlitið skal athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þykir. Þeim er skylt að veita Fjármálaeftirlitinu aðgang að öllu bókhaldi sínu, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum í vörslu þeirra er varða starfsemina sem Fjármálaeftirlitið telur nauðsynlegan. Vegna starfsemi sinnar getur Fjármálaeftirlitið gert vettvangskannanir eða óskað upplýsinga á þann hátt og svo oft sem það telur þörf á.
Fjármálaeftirlitinu er heimilt að skipa sérfræðing til að gera athugun á tilteknum þáttum í starfsemi eða rekstri eftirlitsskylds aðila eða til að hafa að öðru leyti sértækt eftirlit með eftirlitsskyldum aðila. Sérfræðingurinn skal skipaður til tiltekins tíma, ekki lengri en fjögurra vikna í senn. Á hann rétt á að hafa starfsstöð hjá hinum eftirlitsskylda aðila og skal honum veittur aðgangur að öllu bókhaldi, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum og upplýsingum sem eftirlitsskyldi aðilinn hefur í sinni vörslu og óskað er eftir. Sérfræðingurinn hefur rétt til að sitja fundi í stjórn eftirlitsskylds aðila sem áheyrnarfulltrúi með málfrelsi. Um þagnarskyldu hans fer skv. IV. kafla þessara laga.
Í tengslum við eftirlit og athuganir mála samkvæmt ákvæðum sérlaga er einstaklingum og lögaðilum skylt að láta Fjármálaeftirlitinu í té allar upplýsingar og gögn sem það telur nauðsynleg. Skiptir ekki máli í því sambandi hvort upplýsingarnar varða þann aðila sem beiðninni er beint til eða þau skipti annarra aðila við hann er hann getur veitt upplýsingar um og varða athuganir og eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
Fjármálaeftirlitinu er heimilt að gera sérstakar athuganir og leggja hald á gögn í samræmi við ákvæði laga um meðferð opinberra mála, enda séu ríkar ástæður til að ætla að eftirlitsskyldur aðili eða einstaklingar og lögaðilar hafi brotið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að hafa eftirlit með eða ástæða er til að ætla að athuganir eða aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri. Skal ákvæðum laga um meðferð opinberra mála beitt við framkvæmd slíkra aðgerða.
Ef stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar eftirlitsskyldra aðila uppfylla ekki hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemi hinna eftirlitsskyldu aðila gilda skal Fjármálaeftirlitið krefjast þess að viðkomandi láti af störfum, ýmist tímabundið eða til frambúðar. Ef kröfum Fjármálaeftirlitsins er ekki sinnt innan hæfilegra tímamarka getur Fjármálaeftirlitið einhliða vikið viðkomandi frá störfum. Slíkar aðgerðir Fjármálaeftirlitsins útiloka ekki beitingu annarra heimilda þess.
Fjármálaeftirlitið getur lagt dagsektir á aðila veiti hann ekki umbeðnar upplýsingar eða sinni ekki kröfum um úrbætur innan hæfilegs frests. Ákvæði þetta tekur jafnt til eftirlitsskyldra aðila, sem og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Sama gildir um aðila er veitt geta upplýsingar í þágu athugana samkvæmt ákvæðum þessara laga eða sérlaga. Greiðast dagsektirnar þangað til farið hefur verið að kröfum Fjármálaeftirlitsins. Dagsektirnar geta numið frá 10.000 kr. til 1 millj. kr. á dag og er heimilt að ákveða þær sem hlutfall af tilteknum stærðum í rekstri eftirlitsskylds aðila. Við ákvörðun um fjárhæð dagsekta er heimilt að taka tillit til eðlis vanrækslu eða brots og fjárhagslegs styrkleika viðkomandi aðila. Ákvarðanir um dagsektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins. Stjórn er heimilt að fela forstjóra að taka ákvarðanir um dagsektir vegna reglubundinna gagnaskila eftirlitsskyldra aðila.
Sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunar skv. 1. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann jafnframt eftir að málið hljóti flýtimeðferð er ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið. Þrátt fyrir málshöfðun til ógildingar ákvörðunar skv. 1. mgr. leggjast dagsektir áfram á viðkomandi aðila.
Óinnheimtar dagsektir falla ekki niður þótt aðilar verði síðar við kröfum Fjármálaeftirlitsins nema stjórn Fjármálaeftirlitsins ákveði það sérstaklega.
Fjármálaeftirlitið getur lagt févíti á aðila sem brýtur gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af Fjármálaeftirlitinu. Ákvæði þetta tekur jafnt til eftirlitsskyldra aðila, sem og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Til ákvarðana samkvæmt þessari grein teljast kröfur um úrbætur skv. 10. gr. Févíti getur numið frá 10.000 kr. til 2 millj. kr. Við ákvörðun um fjárhæð févítis skal tekið tillit til alvarleika brots og fjárhagslegs styrkleika viðkomandi aðila. Ákvarðanir um févíti skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins.
Ákvarðanir um févíti og dagsektir samkvæmt þessari grein eru aðfararhæfar.
Innheimt févíti og innheimtar dagsektir renna til ríkissjóðs að frádregnum kostnaði við innheimtuna.
Heimilt er að kveða nánar á um ákvörðun og innheimtu févítis og dagsekta í reglugerð.
Ef brot eru alvarleg og eftirlitsskyldur aðili eða einstaklingar og lögaðilar hafa að mati Fjármálaeftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegir við lög eða reglur sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma ber Fjármálaeftirlitinu að greina ríkislögreglustjóra frá þeim. Aðgerðum Fjármálaeftirlitsins samkvæmt þessari grein verður ekki skotið til dómstóla.
Kröfur, athugasemdir og fyrirhugaðar aðgerðir Fjármálaeftirlitsins skv. 4. mgr. 9. gr. og 11. gr. skulu þegar í stað tilkynntar stjórn aðilans eða viðkomandi aðila ef stjórn er ekki til að dreifa nema ástæða sé til að ætla að fyrirhugaðar aðgerðir nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri.
Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ekki auðkenndir.
Í tengslum við athuganir tiltekinna mála er Fjármálaeftirlitinu heimilt að afla upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum óháð þagnarskyldu þeirra.
Nú vill aðili ekki una ákvörðun Fjármálaeftirlitsins og getur hann þá höfðað mál til ógildingar hennar fyrir dómstólum. Mál skal höfðað innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins. Málshöfðun frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins né heimild til aðfarar samkvæmt henni, sbr. þó 2. mgr. 11. gr. laganna.
Ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verður ekki skotið til ráðherra.
Þrátt fyrir brottfall ákvæða um kærunefnd í 18. gr. skal kærunefnd ljúka meðferð þeirra mála sem skotið hefur verið til hennar við gildistöku laga þessara. Jafnframt er heimilt að skjóta til kærunefndar þeim ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins sem teknar eru fyrir gildistöku laga þessara. Kæran skal berast nefndinni innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina. Kæru sem berst eftir lok kærufrests skal vísa frá nefndinni. Úrskurður kærunefndar skal liggja fyrir innan átta vikna frá því að kæra berst henni. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að bera úrskurði kærunefndar samkvæmt þessu ákvæði undir dómstóla.
Samþykkis Fjármálaeftirlitsins skal enn fremur aflað þegar einstaklingur eða lögaðili eykur svo við eignarhlut sinn að bein eða óbein hlutdeild hans í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fer yfir 20, 25, 33 eða 50% eða nemur svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki verði talið dótturfyrirtæki hans.
Með óbeinni hlutdeild í skilningi 40. gr. er átt við að aðili og þeir sem hann er í samstarfi við hafi eignast eða fari sameiginlega með virkan eignarhlut í skilningi laganna.
Samstarf skal vera talið á milli aðila ef þeir hafa gert með sér samkomulag um að einn eða fleiri saman nái virkum eignarhlut í félagi, hvort sem samkomulagið er formlegt eða óformlegt, skriflegt, munnlegt eða með öðrum hætti.
Samstarf skal þó alltaf talið vera fyrir hendi þegar um eftirfarandi tengsl er að ræða, nema sýnt sé fram á hið gagnstæða:
1. Hjón, aðilar í staðfestri samvist, aðilar í skráðri sambúð og ófjárráða börn aðila.
2. Tengsl milli aðila sem fela í sér bein eða óbein yfirráð annars aðilans yfir hinum eða ef tvö eða fleiri félög eru beint eða óbeint undir yfirráðum sama aðila. Taka skal tillit til tengsla aðila skv. 1., 3. og 4. tölul. Félag, móðurfélag þess, dótturfélög, systurfélög og félög þeim tengd, sem og eigendur þeirra, teljast jafnan í samstarfi. Félög sem fyrrnefnd félög eða eigendur þeirra hafa bein eða óbein yfirráð yfir teljast einnig samstarfsaðilar, nema sýnt sé fram á annað.
3. Félög sem aðili á með beinum eða óbeinum hætti verulegan eignarhlut í, þ.e. að aðili eigi með beinum eða óbeinum hætti a.m.k. 20% hluta atkvæðisréttar í viðkomandi félagi. Taka skal tillit til tengsla aðila skv.1., 2. og 4. tölul.
4. Tengsl á milli félags og stjórnarmanna þess og félags og framkvæmdastjóra þess.
Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með starfsemi fjármálafyrirtækja og fyrirtækja sem tengjast fjármálasviði sem fellur undir ákvæði laga þessara, svo og starfsemi innlendra fjármálafyrirtækja erlendis, nema annað leiði af lögum eða alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Jafnframt fer Fjármálaeftirlitið með eftirlit með dótturfyrirtækjum, hlutdeildarfyrirtækjum og sjóðum sem stunda starfsemi þá sem talin er upp í IV. kafla að því marki sem nauðsynlegt er vegna eftirlitsskyldrar starfsemi, auk eftirlits með eigendum virkra eignarhluta skv. VI. kafla. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laga þessara og laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í fjármálafyrirtækjum í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. VI. kafla og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut. Fjármálaeftirlitið getur krafist sömu upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem hafa selt eignarhlut eða haft milligöngu um viðskipti með eignarhlut. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í hlutafélagi sem starfar samkvæmt lögum þessum í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. 6. gr. og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut. Fjármálaeftirlitið getur krafist sömu upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem hafa selt eignarhlut eða haft milligöngu um viðskipti með eignarhlut. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
Með óbeinni hlutdeild í skilningi 1. mgr. 39. gr. er átt við að aðili og þeir sem hann er í samstarfi við hafi eignast eða fari með virkan eignarhlut í skilningi laganna.
Samstarf skal vera talið á milli aðila ef þeir hafa gert með sér samkomulag um að einn eða fleiri saman nái virkum eignarhlut í félagi, hvort sem samkomulagið er formlegt eða óformlegt, skriflegt, munnlegt eða með öðrum hætti.
Samstarf skal þó alltaf talið vera fyrir hendi þegar um eftirfarandi tengsl er að ræða, nema sýnt sé fram á hið gagnstæða.
Samstarf skal þó alltaf talið vera fyrir hendi þegar um eftirfarandi tengsl er að ræða, nema sýnt sé fram á hið gagnstæða:
1. Hjón, aðilar í staðfestri samvist, aðilar í skráðri sambúð og ófjárráða börn aðila.
2. Tengsl milli aðila sem fela í sér bein eða óbein yfirráð annars aðilans yfir hinum eða ef tvö eða fleiri félög eru beint eða óbeint undir yfirráðum sama aðila. Taka skal tillit til tengsla aðila skv. 1., 3. og 4. tölul. Félag, móðurfélag þess, dótturfélög, systurfélög og félög þeim tengd, sem og eigendur þeirra, teljast jafnan í samstarfi. Félög sem fyrrnefnd félög eða eigendur þeirra hafa bein eða óbein yfirráð yfir teljast einnig samstarfsaðilar, nema sýnt sé fram á annað.
3. Félög sem aðili á með beinum eða óbeinum hætti verulegan eignarhlut í, þ.e. að aðili eigi með beinum eða óbeinum hætti a.m.k. 20% hluta atkvæðisréttar í viðkomandi félagi. Taka skal tillit til tengsla aðila skv.1., 2. og 4. tölul.
4. Tengsl á milli félags og stjórnarmanna þess og félags og framkvæmdastjóra þess.
Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í vátryggingafélagi í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. 39. gr. og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut skv. 39. og 40. gr. Fjármálaeftirlitið getur krafist sömu upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem hafa selt eignarhlut eða haft milligöngu um viðskipti með eignarhlut. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
Stjórn, framkvæmdastjóra og öðrum starfsmönnum verðbréfamiðstöðvarinnar, svo og endurskoðendum, er óheimilt að skýra frá nokkru því sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu eða stöðu sinni samkvæmt um hagi reikningseiganda, verðbréfamiðstöðvarinnar og viðskiptamanna hennar nema skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Með setningu laga nr. 11/2000, um breytingu á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit, var leitast við að styrkja starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins og stuðla að því að starfsemi þess skilaði tilætluðum árangri. Meginmarkmið laganna var að tryggja betur en áður aðgang að gögnum og upplýsingum og auka möguleika Fjármálaeftirlitsins til að sinna eftirlitshlutverki sínu. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var þess getið að reynslan mundi síðar leiða í ljós hvort frekari breytinga væri þörf á lagaumgjörð stofnunarinnar. Breytingar þær sem lagðar voru til í frumvarpinu bæri ekki að skoða sem heildstæða endurskoðun á stöðu og heimildum Fjármálaeftirlitsins.
Nokkur reynsla hefur nú hlotist af beitingu þeirra starfsheimilda sem Fjármálaeftirlitinu var fengið með lögum nr. 11/2000 og hafa komið í ljós nokkur vandkvæði sem hafa torveldað fullnægjandi eftirlit á ákveðnum sviðum. Með frumvarpi þessu er leitast við að styrkja enn frekar úrræði Fjármálaeftirlitsins og eyða óvissu um túlkun nokkurra ákvæða. Lagt er til að tekið verði upp nýtt fyrirkomulag við endurskoðun ákvarðana Fjármálaeftirlitsins auk þess sem tilefni er til að skýra nokkur ákvæði sérlaga sem falla undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins.
Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru eftirfarandi:
Gildissvið laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Lagt er til að breytingar verði gerðar á 2. gr. og 8. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og tekin af öll tvímæli um að þau taki ekki aðeins til eftirlitsskyldra aðila heldur einnig vegna eftirlits og annarra verkefna gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma samkvæmt ákvæðum sérlaga. Með sérlögum er t.d. átt við lög um fjármálafyrirtæki og lög um verðbréfaviðskipti. Er þessi breytingartillaga gerð í tilefni úrskurðar kærunefndar skv. 18. gr. laganna eins og fjallað verður um síðar.
Styrking almenna eftirlitsákvæðisins.
Lagt er til að almenna eftirlitsákvæðið í 9. gr. laga nr. 87/1998 verði styrkt og skýrt frekar. Hefur m.a. verið litið til orðalags 2. mgr. 68. gr. verðbréfaviðskiptalaga auk þess sem höfð hefur verið hliðsjón af heimildum skattyfirvalda sem hafa reynst árangursrík í framkvæmd. Enn fremur eru lagðar til breytingar á ákvæðum sérlaga sem leiða af framangreindu.
Beiting þvingunarúrræða.
Tekinn er af allur vafi um að Fjármálaeftirlitið geti beitt þvingunarúrræðum 11. gr. laganna, m.a. um dagsektir, gagnvart einstaklingum eða lögaðilum í tengslum við athuganir á því hvort brotið hafi verið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma séu umbeðnar upplýsingar ekki veittar eða kröfum um úrbætur ekki sinnt innan hæfilegs frests. Enn fremur er gert skýrara að heimilt sé að beita úrræðum 4. mgr. 9. gr. laganna gagnvart þessum aðilum séu ríkar ástæður til að ætla að brotið hafi verið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma eða ástæða er til að ætla að athuganir eða aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri.
Breytingar þessar eru lagðar til í tilefni af úrskurðum kærunefndar skv. 18. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í málunum hafði Fjármálaeftirlitið sent kærendum fyrirspurnir um eignarhluti þeirra í fjármálafyrirtæki á grundvelli 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Í ákvæðinu kemur fram að Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í fjármálafyrirtækjum í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. VI. kafla laganna og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut. Kærendur svöruðu ekki fyrirspurnum eftirlitsins, eða svöruðu þeim ekki með fullnægjandi hætti að mati eftirlitsins, og lagði Fjármálaeftirlitið á þá dagsektir í kjölfarið. Ákvarðanir um álagningu dagsekta byggðust á 11. gr. laga nr. 87/1998 og reglugerð 560/2001, sbr. 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002. Í 11. gr. laga nr. 87/1998 kemur m.a. fram að eftirlitið geti lagt dagsektir á eftirlitsskyldan aðila veiti hann ekki umbeðnar upplýsingar. Þá er skv. 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 heimilt að beita ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi um dagsektir og leit og hald á gögnum við upplýsingaöflun og eftirlit. Nefndin taldi heimild Fjármálaeftirlitsins til að afla upplýsinga og gagna frá kærendum skýra. Hins vegar taldi kærunefndin að heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja á dagsektir væru ekki nægjanlega skýrar og voru hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi. Byggist niðurstaða kærunefndar á því að ekki verði með skýrum hætti ráðið að ætlun löggjafans hafi verið að veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að beita einstaklinga sem eiga eignarhlut í lögaðila sem rekur eftirlitsskylda starfsemi dagsektum samkvæmt lögum nr. 11/2000 og lögum nr. 161/2002.
Niðurstaða kærunefndar í málum þessum hefur skapað óvissu um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að fylgja eftir kröfum um upplýsingar í athugunum á myndun virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum. Slík óvissa skaðar það eftirlit sem Fjármálaeftirlitinu er ætlað að hafa með myndun virkra eignarhluta. Verður að teljast óviðunandi að eigendur eignarhluta geti virt að vettugi fyrirspurnir Fjármálaeftirlitsins án þess að eftirlitið hafi úrræði til að fylgja fyrirspurnunum eftir. Er því nauðsynlegt að Fjármálaeftirlitið hafi tiltæk úrræði til að afla þeirra upplýsinga sem lagt er á eigendur eignarhluta að veita lögum samkvæmt.
Í kjölfar framangreinds úrskurðar hefur einnig skapast óvissa um heimildir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt öðrum sérlögum sem byggð eru á sambærilegum tilvísunum og í framangreindu máli. Í lögum um verðbréfaviðskipti og vátryggingastarfsemi er að finna sams konar tilvísun til laga nr. 87/1998 er varða eftirlitsúrræði, t.d. beitingu dagsekta. Í 6. mgr. 68. gr. laga nr. 33/2003, um verðbréfaviðskipti, kemur fram að um eftirlit með framkvæmd laganna gildi að öðru leyti ákvæði laga nr. 87/1998, þar á meðal þær eftirlitsheimildir og úrræði sem fram koma í 9.–11. gr. laganna. Í athugunum Fjármálaeftirlitsins á innherjasvikum og markaðsmisnotkun er t.d. gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið hafi þau þvingunarúrræði sem fjallað er um í 9.–11. gr. laga nr. 87/1998. Slíkar athuganir geta beinst að einstaklingum og lögaðilum sem eru ekki eftirlitsskyldir aðilar í skilningi 1. mgr. 2. gr. laganna. Er frumvarpinu einnig ætlað að bregðast við þessum álitaefnum.
Óbeinn eignarhlutur.
Í frumvarpinu er lagt til að skilgreint verði efnislega hvernig óbeinir virkir eignarhlutar geta myndast samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um starfsemi kauphalla og skipulegra tilboðsmarkaða. Höfð hefur verið hliðsjón af ákvæði 37. gr. verðbréfaviðskiptalaga er fjallar m.a. um hvernig yfirtökuskylda getur stofnast með samstarfi aðila. Breyting þessi er lögð til vegna vandkvæða á að staðreyna hvort virkir eignarhlutir hafi myndast óbeint, t.d. með samstarfi eða tengslum aðila, en núgildandi lög skilgreina ekki hvað felst í óbeinum virkum eignarhlut heldur er eingöngu vikið að því efnislega í lögskýringargögnum.
Tilgangurinn með lagaákvæðum um fyrirframsamþykki fyrir kaupum á virkum eignarhlut og mat Fjármálaeftirlitsins á hæfi umsækjanda er einkum sá að draga úr hættunni á að stórir hluthafar í fjármálafyrirtækjum geti haft skaðleg áhrif með tilliti til heilbrigðs og trausts reksturs fyrirtækjanna. Eru reglurnar samevrópskar og traust á því að reglurnar séu virtar stuðlar m.a. að því að starfsleyfi í einu landi opni möguleika á starfsemi í öðrum löndum innan EES á grundvelli svokallaðs Evrópupassa. Er því mikilvægt að fyrir liggi skýr viðmið fyrir Fjármálaeftirlitið við mat á því hvort stofnast hafi til óbeins virks eignarhlutar.
Kærunefnd.
Lagt er til í frumvarpinu að ákvæði um kærunefnd í 18. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi verði fellt brott. Í þess stað er sett ákvæði um að heimilt verði að skjóta ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins til dómstóla.
Í ritgerð Friðgeirs Björnssonar um úrskurðarnefndir í stjórnsýslunni sem forsætisráðuneytið gaf út árið 2005 kemur fram að heppilegt kunni að vera í ákveðnum tilvikum að allar stærri stjórnsýsludeilur séu alfarið reknar fyrir dómstólum án þess að þær gangi fyrst til úrskurðarnefnda. Hefur slík umræða meðal annars átt sér stað í Danmörku eins og fram kemur í ritgerðinni.
Í Svíþjóð og Finnlandi er málum hagað með þeim hætti að ákvarðanir fjármálaeftirlitanna sæta ekki kæru innan stjórnsýslunnar heldur verða aðeins endurskoðaðar af dómstólum. Eru valdheimildir sænsku og finnsku eftirlitanna mjög áþekkar valdheimildum Fjármálaeftirlitsins og því um sambærileg álitaefni að ræða sem sæta endurskoðun með þessum hætti. Hefur þetta fyrirkomulag reynst vel í þessum löndum og eru engin áform uppi um að gera þar breytingu á. Í Noregi er hins vegar hægt að skjóta ákvörðunum norska fjármálaeftirlitsins til ráðherra, en í Danmörku er starfandi kærunefnd sem þó er ekki fyllilega sambærileg þeirri úrskurðarnefnd sem starfar hér á landi.
Þegar litið er til þess hversu mikilvægt Fjármálaeftirlitið er fyrir traustan og heilbrigðan fjármálamarkað hér á landi verður að telja eðlilegt að ágreiningsmál vegna starfa þess komi til meðferðar dómstóla. Samkvæmt gildandi lögum hefur Fjármálaeftirlitið ekki heimildir til að skjóta úrskurðum kærunefndar til dómstóla en það fyrirkomulag hefur reynst óheppilegt þegar um stefnumarkandi mál er að ræða sem hafa fordæmisgildi.
Ekki er valin sú leið í frumvarpinu að veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að skjóta úrskurðum kærunefndar til dómstóla eins og komið hefur til umræðu. Ástæður þess eru að þegar litið er til þeirra mála sem komið hafa fyrir nefndina sést að til hennar leita fyrst og fremst fyrirtæki og fjársterkir einstaklingar (fjárfestar/innherjar) sem hafa alla burði til að reka mál sín fyrir dómstólum. Í þessum málum eiga því ekki við sjónarmið um að tryggja almennum borgurum ódýra leið til að fá niðurstöðu í ágreiningsmálum.
Með framangreinum rökum þykir rétt að leggja til að ágreiningsmál vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins komi beint til meðferðar dómstóla.
Með ákvæðinu er kveðið skýrt á um að gildissvið laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi taki jafnframt til eftirlits og annarra verkefna samkvæmt ákvæðum sérlaga, eftir því sem við á, hvort sem um einstaklinga eða lögaðila er að ræða. Í einstökum sérlögum, t.d. í lögum um verðbréfaviðskipti og lögum um fjármálafyrirtæki er sá háttur hafður á að vísa til laga þessara varðandi beitingu tiltekinna eftirlitsúrræða. Með einstaklingum og lögaðilum er ekki einungis átt við aðila sem eru eftirlitsskyldir í skilningi t.d. 5. tölul. 1. mgr. 2. gr. þessara laga. Átt er við alla þá aðila sem eftirlit og önnur verkefni Fjármálaeftirlitsins varða eða er skylt að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar á grundvelli sérlaga, t.d. vegna útgefenda skráðra verðbréfa, innherja, markaðsmisnotkunar, yfirtökuskyldu og kaupenda eða seljenda eignarhluta í fjármálafyrirtækjum.
Er ákvæðið til frekari fyllingar breytingum á 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 2. gr. frumvarpsins, sem ætlað er að taka af allan vafa um að Fjármálaeftirlitið geti beitt úrræðum laganna gagnvart einstaklingum og lögaðilum, þar á meðal dagsektum, févíti, leit og haldlagningu, vegna þeirra laga og reglna sem Fjármálaeftirlitinu er falið eftirlit með.
Í gildandi ákvæði 3. mgr. 8. gr. laganna kemur fram að ákvæði laganna eigi, eftir því sem við á, við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins, athuganir þess og upplýsingaöflun samkvæmt ákvæðum sérlaga. Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fari að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga. Í skýringum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 11/2000 kemur fram að í 3. mgr. 8. gr. sé hnykkt á því að ákvæði laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, einkum III. kafli þeirra, og ákvæði sérlaga myndi þann ramma sem starfsheimildum Fjármálaeftirlitsins er ætlað að starfa eftir. Ákvæði III. kafla laga nr. 87/1998 séu almenn ákvæði sem ætlað sé að gilda um starfsemi Fjármálaeftirlitsins á grundvelli sérlaga.
Verður ekki litið öðruvísi á en að ætlunin með framangreindu ákvæði hafi verið að ákvæði sérlaga og laga um opinbert eftirlit mundu vinna saman og mynda heildstæðan ramma um starfsemi eftirlitsins. Hefur lagasetning á fjármálamarkaði miðast við þetta og er vísað í almennum eftirlitsákvæðum sérlaga til laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi varðandi eftirlitsheimildir Fjámálaeftirlitsins sem mundu gilda að breyttu breytanda um eftirlit samkvæmt sérlögum.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu hefur kærunefnd samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi komist að þeirri niðurstöðu að tilvísun í 107. gr. laga nr. 161/2002 til dagsektarheimildar í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sé ekki nægilegur grundvöllur til að beita ákvæðum laganna um dagsektir gagnvart einstaklingum sem athugun Fjármálaeftirlitsins á virkum eignarhlut í sparisjóði beindist að. Eins og vikið er að í almennum athugasemdum skapar úrskurður þessi jafnframt vafa um eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt öðrum sérlögum sem byggðar eru á samsvarandi tilvísunum.
Með þeirri breytingu á ákvæðinu sem hér er lögð til er því tekinn af allur vafi um að Fjármálaeftirlitið geti beitt úrræðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þar á meðal dagsektum, févíti, leit og haldlagningu, við eftirlit og önnur verkefni gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem því er falið að framkvæma á grundvelli sérlaga og annarra reglna.
Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fer að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga. Séu víðtækari eftirlitsúrræði í sérlögum en fram koma í lögum um opinbert eftirlit eiga þau ákvæði við um tilvik sem mundu falla þar undir. Hér má t.d. nefna heimildir Fjármálaeftirlitsins í verðbréfaviðskiptalögum til kyrrsetningu eigna, stöðvun útboðs og afrita af fjarskiptaskrám og heimildir í verðbréfaviðskiptalögum og lögum um fjármálafyrirtæki til sviptingu atkvæðisréttar o.fl.
Í 1. mgr. hafa verið tekin saman ákvæði 1. og 2. mgr. 9. gr. gildandi laga nr. 87/1998 og sett í eina málsgrein. Gildandi 1. mgr. 9. gr. laganna á við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins með eftirlitsskyldum aðilum eins og þeir eru skilgreindir í 2. gr. laganna en 2. mgr. 9. gr. laganna á hins vegar við um starfsemi Fjármálaeftirlitsins almennt, þ.m.t. um eftirlit með hvort einstaklingar eða lögaðilar hafi brotið gegn þeim lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið eftirlit með. Í ljósi tillögu um nýja 3. mgr. 9. gr., sbr. umfjöllun hér á eftir um almenna heimild eftirlitsins til upplýsingaöflunar, er lagt til að 1. og 2. mgr. 9. gr. verði teknar saman í eina málsgrein, 1. mgr. 9. gr. laganna, og eigi þá eingöngu við um eftirlit með eftirlitsskyldum aðilum skv. 2. gr. laganna.
Jafnframt er lagt til að 3. mgr. 9. gr. gildandi laga verði að 2. mgr. Þykir sú uppsetning skýrari en eftir þá breytingu munu 1. og 2. mgr. 9. gr. eiga við um eftirlitsskylda aðila en 3. og 4. mgr. 9. gr. munu hins vegar eiga við um eftirlitsskylda aðila auk eftirlits og annarra verkefna gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma samkvæmt ákvæðum sérlaga.
Gerð er tillaga að nýrri 3. mgr. 9. gr. sem á sér fyrirmynd í 2. mgr. 68. gr. verðbréfaviðskiptalaga, nr. 33/2003, og 94. gr. laga um tekju- og eignaskatt, nr. 90/2003. Nauðsynlegt er að samræma eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins milli einstakra lagabálka. Lagt er til að kveðið sé afdráttarlaust á um að í tengslum við eftirlit og athuganir mála samkvæmt ákvæðum sérlaga sé einstaklingum og lögaðilum skylt að láta Fjármálaeftirlitinu í té allar upplýsingar og gögn sem eftirlitið telur nauðsynleg. Skipti ekki máli í því sambandi hvort upplýsingarnar varða þann aðila sem beiðninni er beint til eða þau skipti annarra aðila við hann er hann getur veitt upplýsingar um og varða athuganir og eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Vegna samsvarandi ákvæðis skattalaga skal bent á að Hæstiréttur hefur í máli nr. 156/1999 játað skattyfirvöldum rúma heimildir til mats á þörf á upplýsingum enda séu málefnalegar ástæður að baki og meðalhófs og viðeigandi öryggissjónarmiða gætt.
Jafnframt er tekið fram að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum enda eru upplýsingar háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu, sbr. einnig tillögu að breyttri 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sem gerð verður skýrari að þessu leyti. Tryggja verður að lagaákvæði um þagnarskyldu á einstökum sviðum komi ekki í veg fyrir skyldu þeirra sem Fjármálaeftirlitið telur með rökstuddum hætti að geti veitt tilteknar upplýsingar og gögn í þágu athugunar í tilteknu máli. Slík heimild er þegar í lögum um verðbréfaviðskipti en telja verður eðlilegt að samsvarandi heimild sé til staðar á öðrum sviðum sem heyra undir Fjármálaeftirlitið. Að þessu virtu er hér lagt til að mælt verði fyrir um það í lögunum að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar og aðgang að gögnum. Áréttað skal að í tilvísun 3. mgr. 8. gr. til sérlaga, sbr. 2. gr. frumvarpsins, felst m.a. að heimilt er að beita ákvæðum laganna, t.d. vegna krafna um upplýsingar, í athugunum eftirlitsins á grundvelli sérlaga. Skiptir ekki máli í því sambandi hvort krafan beinist að þeim sem athugun sætir eða öðrum aðilum.
Í 4. mgr. er lagt til að afdráttarlaust verði kveðið á um að þau úrræði sem koma fram í málsgreininni eigi einnig við í tengslum við athuganir á því hvort einstaklingar eða lögaðilar hafi brotið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið eftirlit með. Eins og fram kemur í frumvarpi til laga nr. 11/2000 verður að beita ákvæðinu af varfærni og verður því ekki beitt nema rík ástæða sé til að ætla að ákvæði viðkomandi sérlaga hafi verið brotin eða að ætla megi að aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái ekki tilætluðum árangri með öðrum hætti. Ætíð skal beita ákvæðum laga um meðferð opinberra mála við framkvæmd slíkra aðgerða og þarf því ávallt úrskurð dómara áður en ráðist er í slíkar aðgerðir.
Gerð er tillaga um að Fjármálaeftirlitið geti krafist þess að stjórnarmenn og framkvæmdastjóri eftirlitsskyldra aðila láti af störfum sínum sem slíkir í þeim tilvikum sem þeir uppfylla ekki hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemi þeirra gilda. Telja verður að slík heimild geti rúmast innan þeirra úrræða sem Fjármálaeftirlitið hefur samkvæmt núgildandi lögum, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 10. gr. laganna um kröfur til úrbóta. Telja verður þó nauðsynlegt að taka allan vafa af og kveða með skýrum hætti á um þessa heimild Fjármálaeftirlitsins. Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um að Fjármálaeftirlitið geti vikið þessum aðilum einhliða frá, verði þeir ekki við kröfum þess innan hæfilegs frests. Nauðsynlegt er fyrir Fjármálaeftirlitið að hafa úrræði til þess að bregðast við því ef ekki er orðið við kröfum eftirlitsins að þessu leyti. Samkvæmt núgildandi lögum getur Fjármálaeftirlitið einungis brugðist við með afturköllun starfsleyfis eftirlitsskyldra aðila í slíkum tilvikum. Ljóst er að slíkar aðgerðir eru ekki heppilegar í öllum tilvikum til þess að taka á skorti á hæfi stjórnenda eftirlitsskyldra aðila og að þær geta skaðað hinn eftirlitsskylda aðila og viðskiptavini hans. Ekki er þó útilokað að í einhverjum tilvikum komi jafnframt til þess að starfsleyfi verði afturkallað og/eða að þörf verði á beitingu annarra úrræða Fjármálaeftirlitsins.
Í 1. mgr. er kveðið skýrt á um að Fjármálaeftirlitið geti lagt dagsektir á aðila veiti hann ekki umbeðnar upplýsingar eða sinni ekki kröfum um úrbætur innan hæfilegs frests. Ákvæðið gildir um eftirlitsskylda aðila og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Hið sama gildir einnig um aðila er veitt geta upplýsingar í þágu athugana samkvæmt ákvæðum þessara laga eða sérlaga. Ákvæðinu er þannig ætlað að ná til allra þeirra aðila sem skylt er að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar eða sinna kröfum um úrbætur, hvort sem sú skylda byggist á lögum þessum eða öðrum lögum. Í 5. málsl. 1. mgr. er óbreytt sú regla að heimilt er að ákvarða dagsektir sem hlutfall af stærð eftirlitsskylds aðila. Þessi málsliður á samkvæmt orðanna hljóðan ekki við um aðra aðila sem heimilt er að beita dagsektum samkvæmt ákvæðinu. Jafnframt er í 6. málsl. 1. mgr. kveðið á um að við ákvörðun um fjárhæð dagsekta sé heimilt að taka tillit til eðlis vanrækslu eða brots og fjárhagslegs styrks allra þessara aðila, þ.e. bæði eftirlitsskyldra aðila og einstaklinga og lögaðila. Jafnframt er lagt til að stjórn verði heimilt að fela forstjóra að taka ákvarðanir um dagsektir vegna reglubundinna gagnaskila eftirlitsskyldra aðila. Gert er ráð fyrir því að nánar verði kveðið á um þessa heimild í reglugerð skv. 7. mgr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunar skv. 1. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann jafnframt eftir að málið hljóti flýtimeðferð sé ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið. Dagsektir leggjast áfram á viðkomandi aðila þrátt fyrir slíka málshöfðun. Þar sem beiting ákvæðis 1. mgr. er íþyngjandi fyrir aðila máls er talið rétt að fresta þannig réttaráhrifum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins tímabundið séu skilyrði 2. mgr. uppfyllt. Mikilvægt er að fá skjóta úrlausn í málum sem þessum þar sem þau varða bæði fjárhagslega hagsmuni málsaðila og hagsmuni Fjármálaeftirlitsins af því að fá umbeðnar upplýsingar eða gögn eins skjótt og verða má. Er því rétt að tímafrestur ákvæðisins sé skammur og gerð sé krafa um að flýtimeðferð sé óskað fyrir dómstólum. Þrátt fyrir að ekki verði heimilt að innheimta dagsektirnar sé mál höfðað samkvæmt ákvæðinu leggjast dagsektirnar áfram á, enda væri óeðlilegt, með hliðsjón af eðli dagsekta sem úrræðis til að knýja fram efndir, að hægt væri að stöðva dagsektir með málshöfðun. Hvort dagsektir verða innheimtar ræðst þá af niðurstöðu dómstólsins.
Í 3. mgr. er orðunum „eftirlitsskyldur aðili“ skipt út fyrir orðið „aðilar“ og þannig bæði átt við eftirlitsskylda aðila og einstaklinga og lögaðila, sbr. umfjöllun um 1. mgr. Er ákvæðið að finna í 4. mgr. 11. gr. gildandi laga.
Í 4. mgr. er með sama hætti og í 1. mgr. kveðið skýrt á um að Fjármálaeftirlitið geti lagt févíti á aðila sem brýtur gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af Fjármálaeftirlitinu. Ákvæðið nær til eftirlitsskyldra aðila og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Ákvæðinu er þannig ætlað að ná til allra þeirra aðila sem brjóta gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af Fjármálaeftirlitinu hvort sem þær byggjast á þessum lögum eða öðrum lögum. Er ákvæðið að finna í 2. mgr. 11. gr. gildandi laga.
Ákvæði 5., 6. og 7. mgr. eru óbreytt frá gildandi lögum að öðru leyti en því að í 5. mgr. hefur verið fellt brott að úrskurðir kærunefndar séu aðfararhæfir. Leiðir sú breyting af því að í frumvarpinu er lögð til niðurfelling kærunefndar.
Sú breyting sem lögð er til í 1. mgr. miðar að því að gera skýrt að Fjármálaeftirlitið getur bæði þurft að greina lögreglu frá brotum eftirlitsskyldra aðila og einstaklinga og lögaðila sem hafa að mati eftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegir við lög eða reglur sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Í gildandi ákvæði er eingöngu vikið að eftirlitsskyldum aðilum í þessu samhengi. Ljóst er hins vegar að þau mál sem Fjármálaeftirlitið getur þurft að vísa til lögreglu snúa ekki einungis að eftirlitsskyldum aðilum eins og þeir eru skilgreindir í 1. mgr. 2. gr. heldur jafnframt að t.d. einstaklingum og lögaðilum á grundvelli verðbréfaviðskiptalaga, m.a. vegna innherjasvika og markaðsmisnotkunar, auk annarra tilvika sem við geta átt á grundvelli sérlaga. Jafnframt er lagt til að kveðið sé um það að aðgerðum eftirlitsins samkvæmt þessari grein verði ekki skotið til dómstóla. Tvær ástæður búa þar helst að baki. Í fyrsta lagi skal bent á að telji Fjármálaeftirlitið að greina þurfi lögreglu frá máli er ekki um eiginlega stjórnsýsluákvörðun að ræða heldur mat eftirlitsins á refsinæmi verknaðar og mat á alvarleika sem hefur í för með sér að öðru stjórnvaldi er greint frá máli til áframhaldandi meðferðar og ákvörðunartöku. Það að greina lögreglu frá máli takmarkar á engan hátt réttindi viðkomandi aðila, enda gefst honum kostur á að gæta hagsmuna sinna, koma að andmælum og frekari sjónarmiðum við meðferð málsins hjá lögreglu ákveði hún að taka málið til frekari skoðunar. Í öðru lagi mundi það iðulega stríða gegn rannsóknarhagsmunum ef gera þyrfti aðilum grein fyrir því að lögreglu hafi verið greint frá máli þeirra.
Í 2. mgr. er lagt til að tilvísun 2. mgr. 12. gr. til viðskiptaráðherra og þess ráðherra sem annars fer með viðkomandi málaflokk falli brott. Með hliðsjón af sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins verður ekki séð að rök standi til þess að ráðherra sé greint frá þessum aðgerðum Fjármálaeftirlitsins. Þessari breytingu er því ætlað að undirstrika sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins gagnvart viðskiptaráðherra enn frekar. Þá eru tilvitnaðar aðgerðir þess eðlis að rétt er að upplýsingum um þær sé haldið innan eins þröngs hóps og unnt er. Með hliðsjón af rannsóknarhagsmunum er einnig lögð til sú breyting að fyrirhugaðar aðgerðir þurfi ekki að tilkynna stjórn aðilans eða viðkomandi aðila ef stjórn er ekki til staðar áður en ráðist er í þær ef ætla má að ráðstafanir Fjármálaeftirlitsins nái ekki fram að ganga. Við slíkar aðstæður mundi viðkomandi aðilum hins vegar tilkynnt um þær eins skjótt og kostur er.
Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 13. gr. laganna að í stað tilvísunar til laga er gilda um eftirlitsskylda aðila sé sérstaklega tiltekið að þagnarskyldan nái til upplýsinga sem Fjármálaeftirlitið getur krafist á grundvelli sérlaga eða annarra laga. Er nauðsynlegt að leggja til þessa breytingu til samræmis við tillögu að nýrri 3. mgr. 9. gr. Getur því Fjármálaeftirlitið aflað upplýsinga í trúnaði frá aðilum óháð því hvort um eftirlitsskylda aðila sé að ræða eða aðra án þess að verða skylt með vísan til upplýsingalaga að láta af hendi upplýsingar sem eðli máls samkvæmt væru bundnar þagnarskyldu samkvæmt ákvæðum annarra laga.
Í 3. mgr. er orðunum „eftirlitsskyldur aðili“ skipt út fyrir orðið „aðilar“. Leiðir breytingin af breytingu á 2. mgr.
Lagt er til að ný málsgrein bætist við 14. gr. laga nr. 87/1998 sem kveður á um að í tengslum við athuganir tiltekinna mála sé Fjármálaeftirlitinu heimilt að afla upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum óháð þagnarskyldu þeirra. Hér undir mundu falla t.d. skattyfirvöld og samkeppnisyfirvöld. Á málsgreinin sér fyrirmynd í 3. mgr. 19. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, og verður að telja eðlilegt að Fjármálaeftirlitið hafi sambærilegar heimildir að þessu leyti. Samkvæmt ákvæðinu á þagnarskylda annarra stjórnvalda ekki að standa í vegi athugana Fjármálaeftirlitsins og á það m.a. rétt á að afla skjala og annarra gagna sem viðkomandi stjórnvöld kunna að búa yfir. Ljóst er að ýmsar stofnanir sinna eðlislíkum störfum og Fjármálaeftirlitið og kunna ýmsar upplýsingar að liggja fyrir hjá öðrum stjórnvöldum t.d. um tengsl aðila og fleiri atriði sem kunna að vera gagnleg fyrir athuganir Fjármálaeftirlitsins. Áréttað skal að slíkar upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið kynni að afla hjá öðrum stjórnvöldum falla undir þagnarskylduákvæði 13. gr. laganna. Samkvæmt því njóta upplýsingarnar sama trúnaðar hjá Fjármálaeftirlitinu og hjá viðkomandi stjórnvöldum.
Í greininni er lagt til að kærunefnd sem starfar skv. 18. gr. gildandi laga verði lögð niður og í stað þess fari ágreiningsmál um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins beint til umfjöllunar dómstóla. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum er tillaga þessi byggð á mikilvægi Fjármálaeftirlitsins fyrir innlendan fjármagnsmarkað og traust hans gagnvart öðrum mörkuðum. Því er mikilvægt að öll þau ágreiningsmál sem kunna að rísa vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins geti sætt meðferð dómstóla. Samkvæmt gildandi lögum getur Fjármálaeftirlitið ekki skotið úrskurðum kærunefndar til dómstóla. Ekki er valin sú leið í frumvarpinu að veita Fjármálaeftirlitinu slíkan rétt heldur mælt fyrir um að mál komi beint til kasta dómstóla. Er hér höfð hliðsjón af fyrirkomulagi þessara mála í Svíþjóð og Finnlandi. Um rökstuðning er að örðu leyti er vísað til almennra athugasemda frumvarpsins.
Einnig skal bent á að í 10. gr. er lagt til að við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða þar sem fram kemur hvernig fara skuli með þau úrlausnarefni sem kunna að vera til umfjöllunar hjá kærunefnd eftir gildistöku laga þessara, verði frumvarp þetta að lögum, og um rétt þeirra sem kunna að vilja kæra ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins.
Í samræmi við framangreint er lagt til að í kveðið verði á um að vilji aðili ekki una ákvörðun Fjármálaeftirlitsins geti hann höfðað mál til ógildingar hennar fyrir dómstólum. Þá er kveðið á um þriggja mánaða málshöfðunarfrest frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Verður að telja mikilvægt að mál sem varða ágreining um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins komi sem fyrst til kasta dómstóla og því rétt að kveða á um málshöfðunarfrest þessara mála. Jafnframt verður að telja líklegt að í málum þessum verði krafist flýtimeðferðar þó að ekki sé gerð tillaga um það. Þá er kveðið á um að málshöfðun fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins né heimild til aðfarar samkvæmt henni og er það í samræmi við reglugerð nr. 87/1998. Undantekningu frá þessu er þó að finna í tillögu að nýrri 2. mgr. 11. gr. laganna þar sem kveðið er á um að dagsektir verði ekki innheimtar sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunarinnar inna 14 daga og jafnframt krafist flýtimeðferðar.
Í 2. mgr. er kveðið á um að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verður ekki skotið til ráðherra. Í lögum um opinbert eftirlit er ekki með berum orðum kveðið á um að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verði ekki skotið til ráðherra þótt slíkt leiði af eðli máls. Það þykir hins vegar skýrara að kveða á um það með beinum hætti, sbr. einnig tillögu um brottfall kærunefndar. Þótt enginn vafi hafi leikið á sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins í störfum sínum gagnvart ráðherra er talið rétt að hnykkja á sjálfstæði þess með tillögu þessari.
Í ákvæði til bráðabirgða við lögin er lagt til að fjallað verði um þau tilvik sem upp geta komið vegna brottfalls kærunefndar. Kemur fram að kærunefnd skuli ljúka meðferð þeirra mála sem þegar hefur verið skotið til hennar við gildistöku laga þessara. Þá er heimilt að skjóta til nefndarinnar öllum ákvörðunum sem teknar eru fyrir gildistöku laga þessara. Þá er kveðið á um að Fjármálaeftirlitinu sé heimilt að bera úrskurði kærunefndar sem kveðnir eru upp samkvæmt bráðabirgðaákvæði þessu undir dómstóla. Tekur málskotsheimild Fjármálaeftirlitsins þannig til allra úrskurða sem kveðnir eru upp eftir gildistöku þessara laga. Er þetta gert í samræmi við það meginsjónarmið sem frumvarpið byggist meðal annars á að æskilegt sé að öll ágreiningsmál sem varða ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins geti komið til meðferðar dómstóla.
Í greininni er lögð til sú breyting á lögum um fjármálafyrirtæki að nýtt þrep bætist við þegar afla þarf samþykkis fyrir því að eignast eða bæta við sig virkum eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Auk samþykkis fyrir því að eignast 10% eignarhlut er í 40. gr. gildandi laga áskilið að samþykki þurfi þegar aflað er eignarhlutar svo að bein eða óbein hlutdeild í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fari yfir 20, 30 eða 50% eða nemi svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki verði talið dótturfyrirtæki. Á umrætt ákvæði sér stoð í 16. gr. tilskipunar 2000/12/EB. Ákvæðið er byggt á lágmarksskilyrðum og er einstökum aðildarríkjum EES heimilt að setja frekari skilyrði eða viðmið. Sú heimild hefur m.a. verið nýtt í Noregi og er í norskum lögum um fjármálafyrirtæki áskilið að auk framangreindra viðmiða skuli samþykkis aflað við 25% mörk. Er hér lagt til að sama leið verði farin, þ.e. að samþykkis skuli aflað þegar bein eða óbein hlutdeild í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fari yfir 25%.
Í ljósi þess hversu þröngt eignarhald er á íslenskum fjármálamarkaði og því hversu mikil áhrif eignarhald á milli 20 og 33% getur haft þykir nauðsynlegt að leggja þetta til. Fjármálaeftirlitið hefur aflað upplýsinga um hlutfall af heildarhlutafé sem mætt hefur verið fyrir á hluthafafundum hjá fjórum stærstu fjármálafyrirtækjunum og af þeim upplýsingum leiðir að á síðustu þremur árum hefur hlutfall af heildarhlutafé sem mætt hefur verið fyrir á hluthafafundum verið á bilinu 55–82% hlutafjár í viðkomandi félögum en að meðaltali hefur verið mætt fyrir um 68,9% hlutafjár í þessum félögum. Er því ljóst að fjárfestingar á bilinu 20–33% geta fært einstökum fjárfestum mikil völd í einstökum fjármálafyrirtækjum. Verulegur munur er á þeim áhrifum sem geta falist í fjárfestingu sem er ríflega 20% annars vegar og tæplega 33% hins vegar. Sem dæmi má nefna að fjárfestingin umfram 25% getur í raun sett aðila í þá stöðu að geta komið í veg fyrir samþykktarbreytingar sem þarfnast 2/ 3hluta atkvæða. Einnig getur aðili sem hefur heimild til að fara með allt að 33% atkvæða í raun haft úrslitaáhrif á völd í viðkomandi félagi sé tekið tillit til dreifingar hlutafjár og þess hlutfalls hlutafjár sem farið er með á hluthafafundum. Ákvörðun um að veita samþykki fyrir eignarhaldi á milli 20 og 33% getur því haft mikil áhrif á viðkomandi fjármálafyrirtæki. Lagt er til að aðilar þurfi að afla samþykkis við 25% mörk.
Fram kemur í 2. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 að með virkum eignarhlut sé átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemur 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti eða aðra hlutdeild sem gerir kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fjármálafyrirtækis.
Í 12. gr. frumvarpsins er lögð til skilgreining á óbeinum virkum eignarhlut samkvæmt lögunum en slíka skilgreiningu er eingöngu að finna í lögskýringargögnum með gildandi lögum. Með hliðsjón af því að ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um að fleiri aðilar kunni að teljast fara saman með virkan eignarhlut geta verið íþyngjandi er nauðsynlegt að skilgreina í lögum þau viðmið sem Fjármálaeftirlitinu ber að hafa hliðsjón af. Ljóst er þó að um matskenndar ákvarðanir getur verið að ræða í ákveðnum tilvikum og lög geta aldrei náð yfir öll þau tilvik sem geta komið upp. Í þeim efnum verður að hafa í huga undirliggjandi markmið ákvæðisins sem er að koma í veg fyrir að hægt sé að komast hjá reglunum með því að dreifa eignarhaldi á ýmsa tengda aðila. Kemur í hlut Fjármálaeftirlitsins að skera úr um slík vafatilvik, m.a. með hliðsjón af þeim viðmiðum sem eru lögð til.
Eins og vikið er að í almennum athugasemdum hafa komið í ljós vandkvæði við að staðreyna hvort óbeinir virkir eignarhlutir hafi myndast, t.d. með samstarfi aðila. Í greininni hefur verið höfð hliðsjón af ákvæði 37. gr. verðbréfaviðskiptalaga sem fjallar m.a. um hvernig yfirtökuskylda getur stofnast með samstarfi aðila en 37. gr. er að meginstefnu til byggð á ákvæðum yfirtökutilskipunar Evrópusambandsins. Einnig skal t.d. bent á að sams konar ákvæði hefur verið lengi til staðar í norskum lögum um fjármálafyrirtæki.
Í 1. mgr. er kveðið á um að með óbeinni hlutdeild í skilningi 40. gr. sé átt við að aðili og þeir sem hann er í samstarfi við hafi eignast eða fari sameiginlega með virkan eignarhlut í skilningi laganna.
Í 2. mgr. er skilgreining á samstarfi milli aðila og getur það myndast hvort sem samkomulagið er formlegt eða óformlegt, skriflegt, munnlegt eða með öðrum hætti.
Í 3. mgr. er lagt til að til viðbótar við ákvæði 2. mgr. skuli samstarf alltaf talið vera til staðar milli tiltekinna aðila, nema sýnt sé fram á annað. Um er að ræða tengsl sem alla jafna yrðu álitin fela í sér samstarf í skilningi 2. mgr. Ákvæði 3. mgr. felur í sér líkindareglu sem á að hjálpa til við að leggja mat á hvort samstarf sé til staðar, en þar er ekki um tæmandi upptalningu að ræða og því ekki unnt að gagnálykta út frá henni.
Í 1. tölul. 3. mgr. er tiltekið að samstarf skuli talið vera á milli hjóna, aðila sem eru í staðfestri samvist, aðila sem eru í skráðri sambúð og ófjárráða barna þessara aðila. Þá teljast lögaðilar skv. 2. og 3. tölul. sem eru undir yfirráðum þessara aðila einnig vera í samstarfi við þá.
Í 2. tölul. 3. mgr. kemur fram að samstarf skuli talið vera milli aðila ef til staðar eru tengsl milli þeirra sem fela í sér bein eða óbein yfirráð annars aðilans yfir hinum. Samstarf skal einnig talið vera til staðar ef tvö eða fleiri félög eru undir yfirráðum sama aðilans, sem hefur m.a. í för með sér að samstarf skal ávallt talið vera á milli félaga í sömu samstæðu. Í þessu sambandi taka skal tillit til tengsla aðila skv. 1., 3. og 4. tölul. Samkvæmt þessum tölulið er litið svo á að félag, móðurfélag þess, dótturfélög, systurfélög og félög tengd þeim, sem og eigendur þeirra, séu jafnan í samstarfi. Félög sem fyrrnefnd félög eða eigendur þeirra hafa bein eða óbein yfirráð yfir teljast einnig samstarfsaðilar, nema sýnt sé fram á annað. Þegar metið er hvort um bein eða óbein yfirráð sé að ræða er miðað við skilgreiningu á samstæðu í 97. gr. laganna. Í því sambandi skal áréttað að yfirráð geta stofnast hafi aðili ráðandi stöðu í félagi, sbr. 5. tölul. 97. gr. Fer það eftir atvikum máls hvort aðili hafi náð ráðandi stöðu í félagi og þar með yfirráðum yfir því en sem dæmi skal tekið að 37. gr. verðbréfaviðskiptalaga miðar við 40% en yfirráð geta einnig talist vera til staðar við lægri mörk sé dreifing hlutafjár í félagi mikil að öðru leyti. Þannig stofnast t.d. yfirtökuskylda í Bretlandi við 30%. Í öllu falli verður að telja að auðvelt sé að ná yfirráðum í félagi vel undir 50%, sbr. hér að framan. Við mat Fjármálaeftirlitsins þarf eftirlitið að hafa í huga atriði svo sem fjölda hluthafa, dreifingu hlutafjár, mætingu á hluthafafundi félags, auk annarra atriða sem veitt geta vísbendingu um raunveruleg yfirráð aðila.
Í 3. tölul. 3. mgr. er mælt fyrir um að félög sem aðilar skv. 1., 2. og 4. tölul. eiga með beinum eða óbeinum hætti verulegan eignarhlut í eða hafa myndað varanleg tengsl við í þeim tilgangi að hafa áhrif á rekstur þeirra skuli teljast vera í samstarfi við þessa aðila, nema sýnt sé fram á annað. Félag er talið eiga verulegan eignarhlut ef það og dótturfélög þess eiga a.m.k. 20% atkvæðisréttar í öðru félagi. Í íslenskri löggjöf hefur hugtakið „verulegur eignarhlutur“ byggst á skilgreiningum Evrópusambandsins á „participating interest“ eða hlutdeildarskilgreiningu sem miðast við 20%. Er talið að aðilar sem eiga slíkan eignarhlut séu í aðstöðu til að hafa veruleg áhrif á rekstur félags. Slíkur eignarhlutur veitir t.d. alla jafna rétt til eins eða tveggja stjórnarmanna í fimm eða sjö manna stjórn.
Í 4. tölul. 3. mgr. er tiltekið að samstarf skuli talið vera á milli félags og stjórnarmanna þess, félags og framkvæmdastjóra þess og félaga undir yfirráðum viðkomandi stjórnarmanna og framkvæmdastjóra, nema sýnt sé fram á annað.
Við mat Fjármálaeftirlitsins á vafaatriðum varðandi samstarf getur eftirlitið m.a. litið til eignarhalds, sem og stjórnunar- og eignatengsla viðkomandi aðila, auk þess sem líta má til fjölskyldutengsla og fjárfestingasögu.
Með fyrrgreindum breytingum er kveðið á um með skýrari hætti en í gildandi lögum að óbeinn virkur eignarhlutur geti myndast vegna samstarfs aðila og tengsla. Rétt er að ítreka að ákvæði 3. mgr. eru til fyllingar reglu 2. mgr. um samstarf milli aðila og því ekki unnt að gagnálykta út frá 1.–4. tölul. 3. mgr. Að öðru leyti má vísa til þess sem kemur fram í skýringum með 40. gr. frumvarps til laga nr. 161/2002 varðandi óbeina virka eignarhluti.
Hér er lagt til að tilvísun 2. mgr. 70. gr. laganna til náinna tengsla í 2. mgr. 18. gr. laganna falli brott og í stað þess verði miðað við skilgreiningu nýrrar 40. gr. a á samstarfi aðila sbr. 9. gr. frumvarpsins. Skilgreining 2. mgr. 18. gr. laganna er samin út frá öðrum forsendum en fjallað er um í 70. gr., þ.e. einkum vegna veitingar starfsleyfa, og hentar ekki sem skyldi vegna eftirlits með myndun virkra eignarhluta í sparisjóðum. Er því lagt til að almenna ákvæðið um samstarf aðila sem kveðið er á um í 13. gr. gildi í þess stað.
Í 1. mgr. er lagt til að áréttað sé að auk þeirra aðila sem þar eru taldir upp fari Fjármálaeftirlitið með eftirlit með eigendum virkra eignarhluta skv. VI. kafla. Ekki er um efnisbreytingu að ræða þar sem Fjármálaeftirlitið hefur viðvarandi eftirlit með eigendum virkra eignarhluta en til að gæta samræmis er þessi viðbót lögð til.
Í 2. mgr. er lagt til að úrræði Fjármálaeftirlitsins til að afla upplýsinga í tengslum við athuganir þess á myndun virkra eignarhluta verði styrkt. Er ákvæðið til fyllingar almennu eftirlitsheimildinni sem í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að verði í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hafa komið í ljós tiltekin vandkvæði á heimildum Fjármálaeftirlitsins til að afla nauðsynlegra upplýsinga í slíkum málum, m.a. vegna athugana á myndun virkra eignarhluta í sparisjóðum. Hafa aðilar m.a. torveldað athuganir eftirlitsins og skýlt sér á bak við milligönguaðila og ákvæði um þagnarskyldu í lögum. Einnig hafa framsöl eignarhluta átt sér stað meðan á athugunum Fjármálaeftirlitsins hefur staðið og aðilar neitað að veita upplýsingar á grundvelli orðalags 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 sem kveður á um upplýsingaskyldu aðila sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhluti. Ljóst er hins vegar að Fjármálaeftirlitinu getur verið nauðsynlegt að staðreyna upplýsingar, m.a. frá seljendum eignarhluta, og jafnframt að ganga úr skugga um að ekki sé um málamyndaframsöl að ræða.
Áréttað skal að orðalag 2. mgr. um skyldu til þess að veita upplýsingar er ótvírætt og án takmarkana og á Fjármálaeftirlitið samkvæmt því rétt á öllum þeim upplýsingum sem það telur þörf á vegna athugana þess, sbr. einnig tillögu að nýrri 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998.
Til áréttingar við tillögu að 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998 er jafnframt lagt til að kveðið sé á um að lagaákvæði um þagnarskyldu, t.d. í lögum um lögmenn, takmarki ekki skyldu til að veita upplýsingar og aðgang að gögnum. Til hliðsjónar skal bent á að samsvarandi ákvæði er að finna í núgildandi ákvæði 2. mgr. 68. gr. verðbréfaviðskiptalaga.
Lagt er til að 3. mgr. 74. gr. falli brott. Leiðir breytingin af því að lagt er til í frumvarpinu að í stað málskots til kærunefndar vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins geti aðilar leitað til dómstóla.
Hér er um að ræða sams konar breytingar og í 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins og vísast um skýringar til athugasemda við þá grein.
Hér er um að ræða sams konar breytingar og í 12. gr. frumvarpsins og vísast um skýringar til athugasemda við þá grein.
Hér er um að ræða sams konar breytingar og í 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins og vísast um skýringar til athugasemda við þá grein.
Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, er kveðið á um þagnarskyldu tiltekinna aðila. Er eina undantekningin fólgin í því að dómari kveði upp úrskurð um afhendingu upplýsinga. Umrætt ákvæði er ekki í takt við önnur þagnarskylduákvæði í lögum sem gilda á fjármálamarkaði en þar er almennt veitt undanþága frá þagnarskyldu sé skylt að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Miðar breytingin að því að færa þagnarskylduákvæðið til samræmis við önnur sambærileg ákvæði í sérlögum á fjármálamarkaði. Í 1. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að verðbréfamiðstöð sé óheimilt að veita upplýsingar um skráð réttindi, sbr. þó ákvæði laganna.
Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 31/2005 kom fram í umfjöllun um 20. gr. að ákvæði 14. gr. laga nr. 131/1997 ætti ekki að standa því í vegi að verðbréfamiðstöð væri skylt að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar og gögn á grundvelli 2. mgr. 52. gr. verðbréfaviðskiptalaga (nú 2. mgr. 68. gr.). Í greinargerð var hins vegar ekki vikið að 1. mgr. 8. gr. laga nr. 131/1997. Kann það því að vekja vafa um skyldu verðbréfamiðstöðvar til að veita Fjármálaeftirlitinu umbeðin gögn. Rétt þykir að eyða þeirri óvissu með breytingu á ákvæði 8. gr. laganna þannig að ákvæðið verði í samræmi við önnur þagnarskylduákvæði eftirlitsskyldra aðila á fjármálamarkaði eins og til stóð þegar ákvæðið var upphaflega sett. Skal þess jafnframt getið að í nágrannalöndum okkar og Bretlandi og Bandaríkjunum eru heimildir eftirlitsaðila að gögnum í vörslu verðbréfamiðstöðva með þeim hætti sem hér er lagt til. Liggja þar að baki sjónarmið um hagræði, skilvirkni og rannsóknarhagsmuni af því að eftirlitsaðilar hafi á einum stað greiðan aðgang að upplýsingum um viðskipti á markaði í stað þess að þurfa að beina fyrirspurnum að fjölda eftirlitsskyldra aðila. Oft á tíðum er um viðkvæm mál að ræða þar sem tryggja þarf að upplýsingum, þ.m.t. um að athugun sé í gangi, sé haldið innan eins þröngs hóps og kostur er.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Tilgangur frumvarpsins er að skýra betur heimildir Fjármálaeftirlitsins til gagnaöflunar, styrkja eftirlitsákvæði og eyða óvissu um samspil laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og ákvæða ýmissa sérlaga eftir því sem við á. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið leiði til aukins kostnaðar hjá Fjármálaeftirlitinu en rekstur stofnunarinnar er fjármagnaður með ríkistekjum af eftirlitsgjaldi samkvæmt lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Ekki verður séð að frumvarpið, verði það óbreytt að lögum, hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð.
Þskj. 810 — 556. mál.
Frumvarp til laga
um breytingar á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit.
(Lagt fyrir Alþingi á 132. löggjafarþingi 2005–2006.)
I. KAFLI
Breyting á lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
1. gr.
Á eftir 2. mgr. 2. gr. laganna kemur ný málsgrein, svohljóðandi:Lögin taka jafnframt til eftirlits og annarra verkefna gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma samkvæmt ákvæðum sérlaga.
2. gr.
3. mgr. 8. gr. laganna orðast svo:Ákvæði laga þessara eiga, eftir því sem við á, við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins, athuganir þess og upplýsingaöflun samkvæmt ákvæðum sérlaga. Er Fjármálaeftirlitinu heimilt að beita eftirlitsúrræðum þessara laga við eftirlit og önnur verkefni gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem því er falið að framkvæma á grundvelli sérlaga og annarra reglna. Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fer að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga.
3. gr.
9. gr. laganna orðast svo:Fjármálaeftirlitið skal athuga rekstur eftirlitsskyldra aðila svo oft sem þurfa þykir. Þeim er skylt að veita Fjármálaeftirlitinu aðgang að öllu bókhaldi sínu, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum í vörslu þeirra er varða starfsemina sem Fjármálaeftirlitið telur nauðsynlegan. Vegna starfsemi sinnar getur Fjármálaeftirlitið gert vettvangskannanir eða óskað upplýsinga á þann hátt og svo oft sem það telur þörf á.
Fjármálaeftirlitinu er heimilt að skipa sérfræðing til að gera athugun á tilteknum þáttum í starfsemi eða rekstri eftirlitsskylds aðila eða til að hafa að öðru leyti sértækt eftirlit með eftirlitsskyldum aðila. Sérfræðingurinn skal skipaður til tiltekins tíma, ekki lengri en fjögurra vikna í senn. Á hann rétt á að hafa starfsstöð hjá hinum eftirlitsskylda aðila og skal honum veittur aðgangur að öllu bókhaldi, fundargerðum, skjölum og öðrum gögnum og upplýsingum sem eftirlitsskyldi aðilinn hefur í sinni vörslu og óskað er eftir. Sérfræðingurinn hefur rétt til að sitja fundi í stjórn eftirlitsskylds aðila sem áheyrnarfulltrúi með málfrelsi. Um þagnarskyldu hans fer skv. IV. kafla þessara laga.
Í tengslum við eftirlit og athuganir mála samkvæmt ákvæðum sérlaga er einstaklingum og lögaðilum skylt að láta Fjármálaeftirlitinu í té allar upplýsingar og gögn sem það telur nauðsynleg. Skiptir ekki máli í því sambandi hvort upplýsingarnar varða þann aðila sem beiðninni er beint til eða þau skipti annarra aðila við hann er hann getur veitt upplýsingar um og varða athuganir og eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
Fjármálaeftirlitinu er heimilt að gera sérstakar athuganir og leggja hald á gögn í samræmi við ákvæði laga um meðferð opinberra mála, enda séu ríkar ástæður til að ætla að eftirlitsskyldur aðili eða einstaklingar og lögaðilar hafi brotið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að hafa eftirlit með eða ástæða er til að ætla að athuganir eða aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri. Skal ákvæðum laga um meðferð opinberra mála beitt við framkvæmd slíkra aðgerða.
4. gr.
Við 10. gr. laganna bætist ný málsgrein, svohljóðandi:Ef stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar eftirlitsskyldra aðila uppfylla ekki hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemi hinna eftirlitsskyldu aðila gilda skal Fjármálaeftirlitið krefjast þess að viðkomandi láti af störfum, ýmist tímabundið eða til frambúðar. Ef kröfum Fjármálaeftirlitsins er ekki sinnt innan hæfilegra tímamarka getur Fjármálaeftirlitið einhliða vikið viðkomandi frá störfum. Slíkar aðgerðir Fjármálaeftirlitsins útiloka ekki beitingu annarra heimilda þess.
5. gr.
11. gr. laganna orðast svo:Fjármálaeftirlitið getur lagt dagsektir á aðila veiti hann ekki umbeðnar upplýsingar eða sinni ekki kröfum um úrbætur innan hæfilegs frests. Ákvæði þetta tekur jafnt til eftirlitsskyldra aðila, sem og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Sama gildir um aðila er veitt geta upplýsingar í þágu athugana samkvæmt ákvæðum þessara laga eða sérlaga. Greiðast dagsektirnar þangað til farið hefur verið að kröfum Fjármálaeftirlitsins. Dagsektirnar geta numið frá 10.000 kr. til 1 millj. kr. á dag og er heimilt að ákveða þær sem hlutfall af tilteknum stærðum í rekstri eftirlitsskylds aðila. Við ákvörðun um fjárhæð dagsekta er heimilt að taka tillit til eðlis vanrækslu eða brots og fjárhagslegs styrkleika viðkomandi aðila. Ákvarðanir um dagsektir skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins. Stjórn er heimilt að fela forstjóra að taka ákvarðanir um dagsektir vegna reglubundinna gagnaskila eftirlitsskyldra aðila.
Sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunar skv. 1. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann jafnframt eftir að málið hljóti flýtimeðferð er ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið. Þrátt fyrir málshöfðun til ógildingar ákvörðunar skv. 1. mgr. leggjast dagsektir áfram á viðkomandi aðila.
Óinnheimtar dagsektir falla ekki niður þótt aðilar verði síðar við kröfum Fjármálaeftirlitsins nema stjórn Fjármálaeftirlitsins ákveði það sérstaklega.
Fjármálaeftirlitið getur lagt févíti á aðila sem brýtur gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af Fjármálaeftirlitinu. Ákvæði þetta tekur jafnt til eftirlitsskyldra aðila, sem og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Til ákvarðana samkvæmt þessari grein teljast kröfur um úrbætur skv. 10. gr. Févíti getur numið frá 10.000 kr. til 2 millj. kr. Við ákvörðun um fjárhæð févítis skal tekið tillit til alvarleika brots og fjárhagslegs styrkleika viðkomandi aðila. Ákvarðanir um févíti skulu teknar af stjórn Fjármálaeftirlitsins.
Ákvarðanir um févíti og dagsektir samkvæmt þessari grein eru aðfararhæfar.
Innheimt févíti og innheimtar dagsektir renna til ríkissjóðs að frádregnum kostnaði við innheimtuna.
Heimilt er að kveða nánar á um ákvörðun og innheimtu févítis og dagsekta í reglugerð.
6. gr.
12. gr. laganna orðast svo:Ef brot eru alvarleg og eftirlitsskyldur aðili eða einstaklingar og lögaðilar hafa að mati Fjármálaeftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegir við lög eða reglur sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma ber Fjármálaeftirlitinu að greina ríkislögreglustjóra frá þeim. Aðgerðum Fjármálaeftirlitsins samkvæmt þessari grein verður ekki skotið til dómstóla.
Kröfur, athugasemdir og fyrirhugaðar aðgerðir Fjármálaeftirlitsins skv. 4. mgr. 9. gr. og 11. gr. skulu þegar í stað tilkynntar stjórn aðilans eða viðkomandi aðila ef stjórn er ekki til að dreifa nema ástæða sé til að ætla að fyrirhugaðar aðgerðir nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri.
7. gr.
2. og 3. mgr. 13. gr. laganna verða svohljóðandi:Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ekki auðkenndir.
8. gr.
Við 14. gr. laganna bætist ný málsgrein svohljóðandi:Í tengslum við athuganir tiltekinna mála er Fjármálaeftirlitinu heimilt að afla upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum óháð þagnarskyldu þeirra.
9. gr.
18. gr. laganna ásamt fyrirsögn orðast svo:Málshöfðunarfrestur o.fl.
Nú vill aðili ekki una ákvörðun Fjármálaeftirlitsins og getur hann þá höfðað mál til ógildingar hennar fyrir dómstólum. Mál skal höfðað innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins. Málshöfðun frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins né heimild til aðfarar samkvæmt henni, sbr. þó 2. mgr. 11. gr. laganna.
Ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verður ekki skotið til ráðherra.
10. gr.
Við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:Þrátt fyrir brottfall ákvæða um kærunefnd í 18. gr. skal kærunefnd ljúka meðferð þeirra mála sem skotið hefur verið til hennar við gildistöku laga þessara. Jafnframt er heimilt að skjóta til kærunefndar þeim ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins sem teknar eru fyrir gildistöku laga þessara. Kæran skal berast nefndinni innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina. Kæru sem berst eftir lok kærufrests skal vísa frá nefndinni. Úrskurður kærunefndar skal liggja fyrir innan átta vikna frá því að kæra berst henni. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að bera úrskurði kærunefndar samkvæmt þessu ákvæði undir dómstóla.
II. KAFLI
Breyting á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum.
11. gr.
2. málsl. 1. mgr. 40. gr. laganna orðast svo:Samþykkis Fjármálaeftirlitsins skal enn fremur aflað þegar einstaklingur eða lögaðili eykur svo við eignarhlut sinn að bein eða óbein hlutdeild hans í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fer yfir 20, 25, 33 eða 50% eða nemur svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki verði talið dótturfyrirtæki hans.
12. gr.
Á eftir 40. gr. laganna kemur ný grein, 40. gr. a, svohljóðandi:Með óbeinni hlutdeild í skilningi 40. gr. er átt við að aðili og þeir sem hann er í samstarfi við hafi eignast eða fari sameiginlega með virkan eignarhlut í skilningi laganna.
Samstarf skal vera talið á milli aðila ef þeir hafa gert með sér samkomulag um að einn eða fleiri saman nái virkum eignarhlut í félagi, hvort sem samkomulagið er formlegt eða óformlegt, skriflegt, munnlegt eða með öðrum hætti.
Samstarf skal þó alltaf talið vera fyrir hendi þegar um eftirfarandi tengsl er að ræða, nema sýnt sé fram á hið gagnstæða:
1. Hjón, aðilar í staðfestri samvist, aðilar í skráðri sambúð og ófjárráða börn aðila.
2. Tengsl milli aðila sem fela í sér bein eða óbein yfirráð annars aðilans yfir hinum eða ef tvö eða fleiri félög eru beint eða óbeint undir yfirráðum sama aðila. Taka skal tillit til tengsla aðila skv. 1., 3. og 4. tölul. Félag, móðurfélag þess, dótturfélög, systurfélög og félög þeim tengd, sem og eigendur þeirra, teljast jafnan í samstarfi. Félög sem fyrrnefnd félög eða eigendur þeirra hafa bein eða óbein yfirráð yfir teljast einnig samstarfsaðilar, nema sýnt sé fram á annað.
3. Félög sem aðili á með beinum eða óbeinum hætti verulegan eignarhlut í, þ.e. að aðili eigi með beinum eða óbeinum hætti a.m.k. 20% hluta atkvæðisréttar í viðkomandi félagi. Taka skal tillit til tengsla aðila skv.1., 2. og 4. tölul.
4. Tengsl á milli félags og stjórnarmanna þess og félags og framkvæmdastjóra þess.
13. gr.
Í stað orðanna „nánum tengslum við í skilningi 2. mgr. 18. gr.“ í 2. mgr. 70. gr. laganna kemur: samstarfi við í skilningi 40. gr. a.14. gr.
1. og 2. mgr. 107. gr. laganna verða svohljóðandi:Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með starfsemi fjármálafyrirtækja og fyrirtækja sem tengjast fjármálasviði sem fellur undir ákvæði laga þessara, svo og starfsemi innlendra fjármálafyrirtækja erlendis, nema annað leiði af lögum eða alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Jafnframt fer Fjármálaeftirlitið með eftirlit með dótturfyrirtækjum, hlutdeildarfyrirtækjum og sjóðum sem stunda starfsemi þá sem talin er upp í IV. kafla að því marki sem nauðsynlegt er vegna eftirlitsskyldrar starfsemi, auk eftirlits með eigendum virkra eignarhluta skv. VI. kafla. Um eftirlitið fer samkvæmt ákvæðum laga þessara og laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í fjármálafyrirtækjum í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. VI. kafla og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut. Fjármálaeftirlitið getur krafist sömu upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem hafa selt eignarhlut eða haft milligöngu um viðskipti með eignarhlut. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
III. KAFLI
Breyting á lögum nr. 33/2003, um verðbréfaviðskipti, með síðari breytingum.
15. gr.
3. mgr. 74. gr. laganna fellur brott.IV. KAFLI
Breyting á lögum nr. 34/1998, um starfsemi kauphalla og
skipulegra tilboðsmarkaða, með síðari breytingum.
16. gr.
2. mgr. 35. gr. laganna orðast svo:Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í hlutafélagi sem starfar samkvæmt lögum þessum í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. 6. gr. og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut. Fjármálaeftirlitið getur krafist sömu upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem hafa selt eignarhlut eða haft milligöngu um viðskipti með eignarhlut. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
V. KAFLI
Breyting á lögum nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi, með síðari breytingum.
17. gr.
Á eftir 39. gr. laganna kemur ný grein, 39. gr. a, svohljóðandi:Með óbeinni hlutdeild í skilningi 1. mgr. 39. gr. er átt við að aðili og þeir sem hann er í samstarfi við hafi eignast eða fari með virkan eignarhlut í skilningi laganna.
Samstarf skal vera talið á milli aðila ef þeir hafa gert með sér samkomulag um að einn eða fleiri saman nái virkum eignarhlut í félagi, hvort sem samkomulagið er formlegt eða óformlegt, skriflegt, munnlegt eða með öðrum hætti.
Samstarf skal þó alltaf talið vera fyrir hendi þegar um eftirfarandi tengsl er að ræða, nema sýnt sé fram á hið gagnstæða.
Samstarf skal þó alltaf talið vera fyrir hendi þegar um eftirfarandi tengsl er að ræða, nema sýnt sé fram á hið gagnstæða:
1. Hjón, aðilar í staðfestri samvist, aðilar í skráðri sambúð og ófjárráða börn aðila.
2. Tengsl milli aðila sem fela í sér bein eða óbein yfirráð annars aðilans yfir hinum eða ef tvö eða fleiri félög eru beint eða óbeint undir yfirráðum sama aðila. Taka skal tillit til tengsla aðila skv. 1., 3. og 4. tölul. Félag, móðurfélag þess, dótturfélög, systurfélög og félög þeim tengd, sem og eigendur þeirra, teljast jafnan í samstarfi. Félög sem fyrrnefnd félög eða eigendur þeirra hafa bein eða óbein yfirráð yfir teljast einnig samstarfsaðilar, nema sýnt sé fram á annað.
3. Félög sem aðili á með beinum eða óbeinum hætti verulegan eignarhlut í, þ.e. að aðili eigi með beinum eða óbeinum hætti a.m.k. 20% hluta atkvæðisréttar í viðkomandi félagi. Taka skal tillit til tengsla aðila skv.1., 2. og 4. tölul.
4. Tengsl á milli félags og stjórnarmanna þess og félags og framkvæmdastjóra þess.
18. gr.
6. mgr. 55. gr. laganna orðast svo:Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í vátryggingafélagi í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. 39. gr. og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut skv. 39. og 40. gr. Fjármálaeftirlitið getur krafist sömu upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem hafa selt eignarhlut eða haft milligöngu um viðskipti með eignarhlut. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum.
VI. KAFLI
Breyting á lögum nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa,
með síðari breytingum.
19. gr.
1. mgr. 8. gr. laganna orðast svo:Stjórn, framkvæmdastjóra og öðrum starfsmönnum verðbréfamiðstöðvarinnar, svo og endurskoðendum, er óheimilt að skýra frá nokkru því sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu eða stöðu sinni samkvæmt um hagi reikningseiganda, verðbréfamiðstöðvarinnar og viðskiptamanna hennar nema skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
VII. KAFLI
Gildistaka.
20. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Með setningu laga nr. 11/2000, um breytingu á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit, var leitast við að styrkja starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins og stuðla að því að starfsemi þess skilaði tilætluðum árangri. Meginmarkmið laganna var að tryggja betur en áður aðgang að gögnum og upplýsingum og auka möguleika Fjármálaeftirlitsins til að sinna eftirlitshlutverki sínu. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna var þess getið að reynslan mundi síðar leiða í ljós hvort frekari breytinga væri þörf á lagaumgjörð stofnunarinnar. Breytingar þær sem lagðar voru til í frumvarpinu bæri ekki að skoða sem heildstæða endurskoðun á stöðu og heimildum Fjármálaeftirlitsins.
Nokkur reynsla hefur nú hlotist af beitingu þeirra starfsheimilda sem Fjármálaeftirlitinu var fengið með lögum nr. 11/2000 og hafa komið í ljós nokkur vandkvæði sem hafa torveldað fullnægjandi eftirlit á ákveðnum sviðum. Með frumvarpi þessu er leitast við að styrkja enn frekar úrræði Fjármálaeftirlitsins og eyða óvissu um túlkun nokkurra ákvæða. Lagt er til að tekið verði upp nýtt fyrirkomulag við endurskoðun ákvarðana Fjármálaeftirlitsins auk þess sem tilefni er til að skýra nokkur ákvæði sérlaga sem falla undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins.
Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru eftirfarandi:
Gildissvið laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Lagt er til að breytingar verði gerðar á 2. gr. og 8. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og tekin af öll tvímæli um að þau taki ekki aðeins til eftirlitsskyldra aðila heldur einnig vegna eftirlits og annarra verkefna gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma samkvæmt ákvæðum sérlaga. Með sérlögum er t.d. átt við lög um fjármálafyrirtæki og lög um verðbréfaviðskipti. Er þessi breytingartillaga gerð í tilefni úrskurðar kærunefndar skv. 18. gr. laganna eins og fjallað verður um síðar.
Styrking almenna eftirlitsákvæðisins.
Lagt er til að almenna eftirlitsákvæðið í 9. gr. laga nr. 87/1998 verði styrkt og skýrt frekar. Hefur m.a. verið litið til orðalags 2. mgr. 68. gr. verðbréfaviðskiptalaga auk þess sem höfð hefur verið hliðsjón af heimildum skattyfirvalda sem hafa reynst árangursrík í framkvæmd. Enn fremur eru lagðar til breytingar á ákvæðum sérlaga sem leiða af framangreindu.
Beiting þvingunarúrræða.
Tekinn er af allur vafi um að Fjármálaeftirlitið geti beitt þvingunarúrræðum 11. gr. laganna, m.a. um dagsektir, gagnvart einstaklingum eða lögaðilum í tengslum við athuganir á því hvort brotið hafi verið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma séu umbeðnar upplýsingar ekki veittar eða kröfum um úrbætur ekki sinnt innan hæfilegs frests. Enn fremur er gert skýrara að heimilt sé að beita úrræðum 4. mgr. 9. gr. laganna gagnvart þessum aðilum séu ríkar ástæður til að ætla að brotið hafi verið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma eða ástæða er til að ætla að athuganir eða aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri.
Breytingar þessar eru lagðar til í tilefni af úrskurðum kærunefndar skv. 18. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í málunum hafði Fjármálaeftirlitið sent kærendum fyrirspurnir um eignarhluti þeirra í fjármálafyrirtæki á grundvelli 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Í ákvæðinu kemur fram að Fjármálaeftirlitið getur krafist hvers konar gagna og upplýsinga frá einstaklingum eða lögaðilum sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhlut í fjármálafyrirtækjum í því skyni að meta hvort þeir falli undir tilkynningarskyldu skv. VI. kafla laganna og hvort þeir teljist hæfir til að fara með virkan eignarhlut. Kærendur svöruðu ekki fyrirspurnum eftirlitsins, eða svöruðu þeim ekki með fullnægjandi hætti að mati eftirlitsins, og lagði Fjármálaeftirlitið á þá dagsektir í kjölfarið. Ákvarðanir um álagningu dagsekta byggðust á 11. gr. laga nr. 87/1998 og reglugerð 560/2001, sbr. 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002. Í 11. gr. laga nr. 87/1998 kemur m.a. fram að eftirlitið geti lagt dagsektir á eftirlitsskyldan aðila veiti hann ekki umbeðnar upplýsingar. Þá er skv. 8. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 heimilt að beita ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi um dagsektir og leit og hald á gögnum við upplýsingaöflun og eftirlit. Nefndin taldi heimild Fjármálaeftirlitsins til að afla upplýsinga og gagna frá kærendum skýra. Hins vegar taldi kærunefndin að heimildir Fjármálaeftirlitsins til að leggja á dagsektir væru ekki nægjanlega skýrar og voru hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi. Byggist niðurstaða kærunefndar á því að ekki verði með skýrum hætti ráðið að ætlun löggjafans hafi verið að veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að beita einstaklinga sem eiga eignarhlut í lögaðila sem rekur eftirlitsskylda starfsemi dagsektum samkvæmt lögum nr. 11/2000 og lögum nr. 161/2002.
Niðurstaða kærunefndar í málum þessum hefur skapað óvissu um heimildir Fjármálaeftirlitsins til að fylgja eftir kröfum um upplýsingar í athugunum á myndun virkra eignarhluta í fjármálafyrirtækjum. Slík óvissa skaðar það eftirlit sem Fjármálaeftirlitinu er ætlað að hafa með myndun virkra eignarhluta. Verður að teljast óviðunandi að eigendur eignarhluta geti virt að vettugi fyrirspurnir Fjármálaeftirlitsins án þess að eftirlitið hafi úrræði til að fylgja fyrirspurnunum eftir. Er því nauðsynlegt að Fjármálaeftirlitið hafi tiltæk úrræði til að afla þeirra upplýsinga sem lagt er á eigendur eignarhluta að veita lögum samkvæmt.
Í kjölfar framangreinds úrskurðar hefur einnig skapast óvissa um heimildir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt öðrum sérlögum sem byggð eru á sambærilegum tilvísunum og í framangreindu máli. Í lögum um verðbréfaviðskipti og vátryggingastarfsemi er að finna sams konar tilvísun til laga nr. 87/1998 er varða eftirlitsúrræði, t.d. beitingu dagsekta. Í 6. mgr. 68. gr. laga nr. 33/2003, um verðbréfaviðskipti, kemur fram að um eftirlit með framkvæmd laganna gildi að öðru leyti ákvæði laga nr. 87/1998, þar á meðal þær eftirlitsheimildir og úrræði sem fram koma í 9.–11. gr. laganna. Í athugunum Fjármálaeftirlitsins á innherjasvikum og markaðsmisnotkun er t.d. gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið hafi þau þvingunarúrræði sem fjallað er um í 9.–11. gr. laga nr. 87/1998. Slíkar athuganir geta beinst að einstaklingum og lögaðilum sem eru ekki eftirlitsskyldir aðilar í skilningi 1. mgr. 2. gr. laganna. Er frumvarpinu einnig ætlað að bregðast við þessum álitaefnum.
Óbeinn eignarhlutur.
Í frumvarpinu er lagt til að skilgreint verði efnislega hvernig óbeinir virkir eignarhlutar geta myndast samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um vátryggingastarfsemi og lögum um starfsemi kauphalla og skipulegra tilboðsmarkaða. Höfð hefur verið hliðsjón af ákvæði 37. gr. verðbréfaviðskiptalaga er fjallar m.a. um hvernig yfirtökuskylda getur stofnast með samstarfi aðila. Breyting þessi er lögð til vegna vandkvæða á að staðreyna hvort virkir eignarhlutir hafi myndast óbeint, t.d. með samstarfi eða tengslum aðila, en núgildandi lög skilgreina ekki hvað felst í óbeinum virkum eignarhlut heldur er eingöngu vikið að því efnislega í lögskýringargögnum.
Tilgangurinn með lagaákvæðum um fyrirframsamþykki fyrir kaupum á virkum eignarhlut og mat Fjármálaeftirlitsins á hæfi umsækjanda er einkum sá að draga úr hættunni á að stórir hluthafar í fjármálafyrirtækjum geti haft skaðleg áhrif með tilliti til heilbrigðs og trausts reksturs fyrirtækjanna. Eru reglurnar samevrópskar og traust á því að reglurnar séu virtar stuðlar m.a. að því að starfsleyfi í einu landi opni möguleika á starfsemi í öðrum löndum innan EES á grundvelli svokallaðs Evrópupassa. Er því mikilvægt að fyrir liggi skýr viðmið fyrir Fjármálaeftirlitið við mat á því hvort stofnast hafi til óbeins virks eignarhlutar.
Kærunefnd.
Lagt er til í frumvarpinu að ákvæði um kærunefnd í 18. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi verði fellt brott. Í þess stað er sett ákvæði um að heimilt verði að skjóta ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins til dómstóla.
Í ritgerð Friðgeirs Björnssonar um úrskurðarnefndir í stjórnsýslunni sem forsætisráðuneytið gaf út árið 2005 kemur fram að heppilegt kunni að vera í ákveðnum tilvikum að allar stærri stjórnsýsludeilur séu alfarið reknar fyrir dómstólum án þess að þær gangi fyrst til úrskurðarnefnda. Hefur slík umræða meðal annars átt sér stað í Danmörku eins og fram kemur í ritgerðinni.
Í Svíþjóð og Finnlandi er málum hagað með þeim hætti að ákvarðanir fjármálaeftirlitanna sæta ekki kæru innan stjórnsýslunnar heldur verða aðeins endurskoðaðar af dómstólum. Eru valdheimildir sænsku og finnsku eftirlitanna mjög áþekkar valdheimildum Fjármálaeftirlitsins og því um sambærileg álitaefni að ræða sem sæta endurskoðun með þessum hætti. Hefur þetta fyrirkomulag reynst vel í þessum löndum og eru engin áform uppi um að gera þar breytingu á. Í Noregi er hins vegar hægt að skjóta ákvörðunum norska fjármálaeftirlitsins til ráðherra, en í Danmörku er starfandi kærunefnd sem þó er ekki fyllilega sambærileg þeirri úrskurðarnefnd sem starfar hér á landi.
Þegar litið er til þess hversu mikilvægt Fjármálaeftirlitið er fyrir traustan og heilbrigðan fjármálamarkað hér á landi verður að telja eðlilegt að ágreiningsmál vegna starfa þess komi til meðferðar dómstóla. Samkvæmt gildandi lögum hefur Fjármálaeftirlitið ekki heimildir til að skjóta úrskurðum kærunefndar til dómstóla en það fyrirkomulag hefur reynst óheppilegt þegar um stefnumarkandi mál er að ræða sem hafa fordæmisgildi.
Ekki er valin sú leið í frumvarpinu að veita Fjármálaeftirlitinu heimild til að skjóta úrskurðum kærunefndar til dómstóla eins og komið hefur til umræðu. Ástæður þess eru að þegar litið er til þeirra mála sem komið hafa fyrir nefndina sést að til hennar leita fyrst og fremst fyrirtæki og fjársterkir einstaklingar (fjárfestar/innherjar) sem hafa alla burði til að reka mál sín fyrir dómstólum. Í þessum málum eiga því ekki við sjónarmið um að tryggja almennum borgurum ódýra leið til að fá niðurstöðu í ágreiningsmálum.
Með framangreinum rökum þykir rétt að leggja til að ágreiningsmál vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins komi beint til meðferðar dómstóla.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Með ákvæðinu er kveðið skýrt á um að gildissvið laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi taki jafnframt til eftirlits og annarra verkefna samkvæmt ákvæðum sérlaga, eftir því sem við á, hvort sem um einstaklinga eða lögaðila er að ræða. Í einstökum sérlögum, t.d. í lögum um verðbréfaviðskipti og lögum um fjármálafyrirtæki er sá háttur hafður á að vísa til laga þessara varðandi beitingu tiltekinna eftirlitsúrræða. Með einstaklingum og lögaðilum er ekki einungis átt við aðila sem eru eftirlitsskyldir í skilningi t.d. 5. tölul. 1. mgr. 2. gr. þessara laga. Átt er við alla þá aðila sem eftirlit og önnur verkefni Fjármálaeftirlitsins varða eða er skylt að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar á grundvelli sérlaga, t.d. vegna útgefenda skráðra verðbréfa, innherja, markaðsmisnotkunar, yfirtökuskyldu og kaupenda eða seljenda eignarhluta í fjármálafyrirtækjum.
Er ákvæðið til frekari fyllingar breytingum á 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 2. gr. frumvarpsins, sem ætlað er að taka af allan vafa um að Fjármálaeftirlitið geti beitt úrræðum laganna gagnvart einstaklingum og lögaðilum, þar á meðal dagsektum, févíti, leit og haldlagningu, vegna þeirra laga og reglna sem Fjármálaeftirlitinu er falið eftirlit með.
Um 2. gr.
Í gildandi ákvæði 3. mgr. 8. gr. laganna kemur fram að ákvæði laganna eigi, eftir því sem við á, við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins, athuganir þess og upplýsingaöflun samkvæmt ákvæðum sérlaga. Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fari að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga. Í skýringum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 11/2000 kemur fram að í 3. mgr. 8. gr. sé hnykkt á því að ákvæði laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, einkum III. kafli þeirra, og ákvæði sérlaga myndi þann ramma sem starfsheimildum Fjármálaeftirlitsins er ætlað að starfa eftir. Ákvæði III. kafla laga nr. 87/1998 séu almenn ákvæði sem ætlað sé að gilda um starfsemi Fjármálaeftirlitsins á grundvelli sérlaga.
Verður ekki litið öðruvísi á en að ætlunin með framangreindu ákvæði hafi verið að ákvæði sérlaga og laga um opinbert eftirlit mundu vinna saman og mynda heildstæðan ramma um starfsemi eftirlitsins. Hefur lagasetning á fjármálamarkaði miðast við þetta og er vísað í almennum eftirlitsákvæðum sérlaga til laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi varðandi eftirlitsheimildir Fjámálaeftirlitsins sem mundu gilda að breyttu breytanda um eftirlit samkvæmt sérlögum.
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með frumvarpi þessu hefur kærunefnd samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi komist að þeirri niðurstöðu að tilvísun í 107. gr. laga nr. 161/2002 til dagsektarheimildar í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sé ekki nægilegur grundvöllur til að beita ákvæðum laganna um dagsektir gagnvart einstaklingum sem athugun Fjármálaeftirlitsins á virkum eignarhlut í sparisjóði beindist að. Eins og vikið er að í almennum athugasemdum skapar úrskurður þessi jafnframt vafa um eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt öðrum sérlögum sem byggðar eru á samsvarandi tilvísunum.
Með þeirri breytingu á ákvæðinu sem hér er lögð til er því tekinn af allur vafi um að Fjármálaeftirlitið geti beitt úrræðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þar á meðal dagsektum, févíti, leit og haldlagningu, við eftirlit og önnur verkefni gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem því er falið að framkvæma á grundvelli sérlaga og annarra reglna.
Um starfsheimildir Fjármálaeftirlitsins fer að öðru leyti eftir ákvæðum sérlaga. Séu víðtækari eftirlitsúrræði í sérlögum en fram koma í lögum um opinbert eftirlit eiga þau ákvæði við um tilvik sem mundu falla þar undir. Hér má t.d. nefna heimildir Fjármálaeftirlitsins í verðbréfaviðskiptalögum til kyrrsetningu eigna, stöðvun útboðs og afrita af fjarskiptaskrám og heimildir í verðbréfaviðskiptalögum og lögum um fjármálafyrirtæki til sviptingu atkvæðisréttar o.fl.
Um 3. gr.
Í 1. mgr. hafa verið tekin saman ákvæði 1. og 2. mgr. 9. gr. gildandi laga nr. 87/1998 og sett í eina málsgrein. Gildandi 1. mgr. 9. gr. laganna á við um eftirlit Fjármálaeftirlitsins með eftirlitsskyldum aðilum eins og þeir eru skilgreindir í 2. gr. laganna en 2. mgr. 9. gr. laganna á hins vegar við um starfsemi Fjármálaeftirlitsins almennt, þ.m.t. um eftirlit með hvort einstaklingar eða lögaðilar hafi brotið gegn þeim lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið eftirlit með. Í ljósi tillögu um nýja 3. mgr. 9. gr., sbr. umfjöllun hér á eftir um almenna heimild eftirlitsins til upplýsingaöflunar, er lagt til að 1. og 2. mgr. 9. gr. verði teknar saman í eina málsgrein, 1. mgr. 9. gr. laganna, og eigi þá eingöngu við um eftirlit með eftirlitsskyldum aðilum skv. 2. gr. laganna.
Jafnframt er lagt til að 3. mgr. 9. gr. gildandi laga verði að 2. mgr. Þykir sú uppsetning skýrari en eftir þá breytingu munu 1. og 2. mgr. 9. gr. eiga við um eftirlitsskylda aðila en 3. og 4. mgr. 9. gr. munu hins vegar eiga við um eftirlitsskylda aðila auk eftirlits og annarra verkefna gagnvart einstaklingum og lögaðilum sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma samkvæmt ákvæðum sérlaga.
Gerð er tillaga að nýrri 3. mgr. 9. gr. sem á sér fyrirmynd í 2. mgr. 68. gr. verðbréfaviðskiptalaga, nr. 33/2003, og 94. gr. laga um tekju- og eignaskatt, nr. 90/2003. Nauðsynlegt er að samræma eftirlitsheimildir Fjármálaeftirlitsins milli einstakra lagabálka. Lagt er til að kveðið sé afdráttarlaust á um að í tengslum við eftirlit og athuganir mála samkvæmt ákvæðum sérlaga sé einstaklingum og lögaðilum skylt að láta Fjármálaeftirlitinu í té allar upplýsingar og gögn sem eftirlitið telur nauðsynleg. Skipti ekki máli í því sambandi hvort upplýsingarnar varða þann aðila sem beiðninni er beint til eða þau skipti annarra aðila við hann er hann getur veitt upplýsingar um og varða athuganir og eftirlit Fjármálaeftirlitsins. Vegna samsvarandi ákvæðis skattalaga skal bent á að Hæstiréttur hefur í máli nr. 156/1999 játað skattyfirvöldum rúma heimildir til mats á þörf á upplýsingum enda séu málefnalegar ástæður að baki og meðalhófs og viðeigandi öryggissjónarmiða gætt.
Jafnframt er tekið fram að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til þess að veita upplýsingar og aðgang að gögnum enda eru upplýsingar háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu, sbr. einnig tillögu að breyttri 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sem gerð verður skýrari að þessu leyti. Tryggja verður að lagaákvæði um þagnarskyldu á einstökum sviðum komi ekki í veg fyrir skyldu þeirra sem Fjármálaeftirlitið telur með rökstuddum hætti að geti veitt tilteknar upplýsingar og gögn í þágu athugunar í tilteknu máli. Slík heimild er þegar í lögum um verðbréfaviðskipti en telja verður eðlilegt að samsvarandi heimild sé til staðar á öðrum sviðum sem heyra undir Fjármálaeftirlitið. Að þessu virtu er hér lagt til að mælt verði fyrir um það í lögunum að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar og aðgang að gögnum. Áréttað skal að í tilvísun 3. mgr. 8. gr. til sérlaga, sbr. 2. gr. frumvarpsins, felst m.a. að heimilt er að beita ákvæðum laganna, t.d. vegna krafna um upplýsingar, í athugunum eftirlitsins á grundvelli sérlaga. Skiptir ekki máli í því sambandi hvort krafan beinist að þeim sem athugun sætir eða öðrum aðilum.
Í 4. mgr. er lagt til að afdráttarlaust verði kveðið á um að þau úrræði sem koma fram í málsgreininni eigi einnig við í tengslum við athuganir á því hvort einstaklingar eða lögaðilar hafi brotið gegn lögum eða reglum sem Fjármálaeftirlitinu er falið eftirlit með. Eins og fram kemur í frumvarpi til laga nr. 11/2000 verður að beita ákvæðinu af varfærni og verður því ekki beitt nema rík ástæða sé til að ætla að ákvæði viðkomandi sérlaga hafi verið brotin eða að ætla megi að aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái ekki tilætluðum árangri með öðrum hætti. Ætíð skal beita ákvæðum laga um meðferð opinberra mála við framkvæmd slíkra aðgerða og þarf því ávallt úrskurð dómara áður en ráðist er í slíkar aðgerðir.
Um 4. gr.
Gerð er tillaga um að Fjármálaeftirlitið geti krafist þess að stjórnarmenn og framkvæmdastjóri eftirlitsskyldra aðila láti af störfum sínum sem slíkir í þeim tilvikum sem þeir uppfylla ekki hæfisskilyrði þeirra sérlaga sem um starfsemi þeirra gilda. Telja verður að slík heimild geti rúmast innan þeirra úrræða sem Fjármálaeftirlitið hefur samkvæmt núgildandi lögum, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 10. gr. laganna um kröfur til úrbóta. Telja verður þó nauðsynlegt að taka allan vafa af og kveða með skýrum hætti á um þessa heimild Fjármálaeftirlitsins. Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um að Fjármálaeftirlitið geti vikið þessum aðilum einhliða frá, verði þeir ekki við kröfum þess innan hæfilegs frests. Nauðsynlegt er fyrir Fjármálaeftirlitið að hafa úrræði til þess að bregðast við því ef ekki er orðið við kröfum eftirlitsins að þessu leyti. Samkvæmt núgildandi lögum getur Fjármálaeftirlitið einungis brugðist við með afturköllun starfsleyfis eftirlitsskyldra aðila í slíkum tilvikum. Ljóst er að slíkar aðgerðir eru ekki heppilegar í öllum tilvikum til þess að taka á skorti á hæfi stjórnenda eftirlitsskyldra aðila og að þær geta skaðað hinn eftirlitsskylda aðila og viðskiptavini hans. Ekki er þó útilokað að í einhverjum tilvikum komi jafnframt til þess að starfsleyfi verði afturkallað og/eða að þörf verði á beitingu annarra úrræða Fjármálaeftirlitsins.
Um 5. gr.
Í 1. mgr. er kveðið skýrt á um að Fjármálaeftirlitið geti lagt dagsektir á aðila veiti hann ekki umbeðnar upplýsingar eða sinni ekki kröfum um úrbætur innan hæfilegs frests. Ákvæðið gildir um eftirlitsskylda aðila og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Hið sama gildir einnig um aðila er veitt geta upplýsingar í þágu athugana samkvæmt ákvæðum þessara laga eða sérlaga. Ákvæðinu er þannig ætlað að ná til allra þeirra aðila sem skylt er að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar eða sinna kröfum um úrbætur, hvort sem sú skylda byggist á lögum þessum eða öðrum lögum. Í 5. málsl. 1. mgr. er óbreytt sú regla að heimilt er að ákvarða dagsektir sem hlutfall af stærð eftirlitsskylds aðila. Þessi málsliður á samkvæmt orðanna hljóðan ekki við um aðra aðila sem heimilt er að beita dagsektum samkvæmt ákvæðinu. Jafnframt er í 6. málsl. 1. mgr. kveðið á um að við ákvörðun um fjárhæð dagsekta sé heimilt að taka tillit til eðlis vanrækslu eða brots og fjárhagslegs styrks allra þessara aðila, þ.e. bæði eftirlitsskyldra aðila og einstaklinga og lögaðila. Jafnframt er lagt til að stjórn verði heimilt að fela forstjóra að taka ákvarðanir um dagsektir vegna reglubundinna gagnaskila eftirlitsskyldra aðila. Gert er ráð fyrir því að nánar verði kveðið á um þessa heimild í reglugerð skv. 7. mgr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunar skv. 1. mgr. innan 14 daga frá því að viðkomandi aðila var tilkynnt um hana og óski hann jafnframt eftir að málið hljóti flýtimeðferð sé ekki heimilt að innheimta dagsektir fyrr en dómur hefur fallið. Dagsektir leggjast áfram á viðkomandi aðila þrátt fyrir slíka málshöfðun. Þar sem beiting ákvæðis 1. mgr. er íþyngjandi fyrir aðila máls er talið rétt að fresta þannig réttaráhrifum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins tímabundið séu skilyrði 2. mgr. uppfyllt. Mikilvægt er að fá skjóta úrlausn í málum sem þessum þar sem þau varða bæði fjárhagslega hagsmuni málsaðila og hagsmuni Fjármálaeftirlitsins af því að fá umbeðnar upplýsingar eða gögn eins skjótt og verða má. Er því rétt að tímafrestur ákvæðisins sé skammur og gerð sé krafa um að flýtimeðferð sé óskað fyrir dómstólum. Þrátt fyrir að ekki verði heimilt að innheimta dagsektirnar sé mál höfðað samkvæmt ákvæðinu leggjast dagsektirnar áfram á, enda væri óeðlilegt, með hliðsjón af eðli dagsekta sem úrræðis til að knýja fram efndir, að hægt væri að stöðva dagsektir með málshöfðun. Hvort dagsektir verða innheimtar ræðst þá af niðurstöðu dómstólsins.
Í 3. mgr. er orðunum „eftirlitsskyldur aðili“ skipt út fyrir orðið „aðilar“ og þannig bæði átt við eftirlitsskylda aðila og einstaklinga og lögaðila, sbr. umfjöllun um 1. mgr. Er ákvæðið að finna í 4. mgr. 11. gr. gildandi laga.
Í 4. mgr. er með sama hætti og í 1. mgr. kveðið skýrt á um að Fjármálaeftirlitið geti lagt févíti á aðila sem brýtur gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af Fjármálaeftirlitinu. Ákvæðið nær til eftirlitsskyldra aðila og einstaklinga og lögaðila sem falla undir lög er Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Ákvæðinu er þannig ætlað að ná til allra þeirra aðila sem brjóta gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af Fjármálaeftirlitinu hvort sem þær byggjast á þessum lögum eða öðrum lögum. Er ákvæðið að finna í 2. mgr. 11. gr. gildandi laga.
Ákvæði 5., 6. og 7. mgr. eru óbreytt frá gildandi lögum að öðru leyti en því að í 5. mgr. hefur verið fellt brott að úrskurðir kærunefndar séu aðfararhæfir. Leiðir sú breyting af því að í frumvarpinu er lögð til niðurfelling kærunefndar.
Um 6. gr.
Sú breyting sem lögð er til í 1. mgr. miðar að því að gera skýrt að Fjármálaeftirlitið getur bæði þurft að greina lögreglu frá brotum eftirlitsskyldra aðila og einstaklinga og lögaðila sem hafa að mati eftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegir við lög eða reglur sem Fjármálaeftirlitinu er falið að framkvæma. Í gildandi ákvæði er eingöngu vikið að eftirlitsskyldum aðilum í þessu samhengi. Ljóst er hins vegar að þau mál sem Fjármálaeftirlitið getur þurft að vísa til lögreglu snúa ekki einungis að eftirlitsskyldum aðilum eins og þeir eru skilgreindir í 1. mgr. 2. gr. heldur jafnframt að t.d. einstaklingum og lögaðilum á grundvelli verðbréfaviðskiptalaga, m.a. vegna innherjasvika og markaðsmisnotkunar, auk annarra tilvika sem við geta átt á grundvelli sérlaga. Jafnframt er lagt til að kveðið sé um það að aðgerðum eftirlitsins samkvæmt þessari grein verði ekki skotið til dómstóla. Tvær ástæður búa þar helst að baki. Í fyrsta lagi skal bent á að telji Fjármálaeftirlitið að greina þurfi lögreglu frá máli er ekki um eiginlega stjórnsýsluákvörðun að ræða heldur mat eftirlitsins á refsinæmi verknaðar og mat á alvarleika sem hefur í för með sér að öðru stjórnvaldi er greint frá máli til áframhaldandi meðferðar og ákvörðunartöku. Það að greina lögreglu frá máli takmarkar á engan hátt réttindi viðkomandi aðila, enda gefst honum kostur á að gæta hagsmuna sinna, koma að andmælum og frekari sjónarmiðum við meðferð málsins hjá lögreglu ákveði hún að taka málið til frekari skoðunar. Í öðru lagi mundi það iðulega stríða gegn rannsóknarhagsmunum ef gera þyrfti aðilum grein fyrir því að lögreglu hafi verið greint frá máli þeirra.
Í 2. mgr. er lagt til að tilvísun 2. mgr. 12. gr. til viðskiptaráðherra og þess ráðherra sem annars fer með viðkomandi málaflokk falli brott. Með hliðsjón af sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins verður ekki séð að rök standi til þess að ráðherra sé greint frá þessum aðgerðum Fjármálaeftirlitsins. Þessari breytingu er því ætlað að undirstrika sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins gagnvart viðskiptaráðherra enn frekar. Þá eru tilvitnaðar aðgerðir þess eðlis að rétt er að upplýsingum um þær sé haldið innan eins þröngs hóps og unnt er. Með hliðsjón af rannsóknarhagsmunum er einnig lögð til sú breyting að fyrirhugaðar aðgerðir þurfi ekki að tilkynna stjórn aðilans eða viðkomandi aðila ef stjórn er ekki til staðar áður en ráðist er í þær ef ætla má að ráðstafanir Fjármálaeftirlitsins nái ekki fram að ganga. Við slíkar aðstæður mundi viðkomandi aðilum hins vegar tilkynnt um þær eins skjótt og kostur er.
Um 7. gr.
Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 13. gr. laganna að í stað tilvísunar til laga er gilda um eftirlitsskylda aðila sé sérstaklega tiltekið að þagnarskyldan nái til upplýsinga sem Fjármálaeftirlitið getur krafist á grundvelli sérlaga eða annarra laga. Er nauðsynlegt að leggja til þessa breytingu til samræmis við tillögu að nýrri 3. mgr. 9. gr. Getur því Fjármálaeftirlitið aflað upplýsinga í trúnaði frá aðilum óháð því hvort um eftirlitsskylda aðila sé að ræða eða aðra án þess að verða skylt með vísan til upplýsingalaga að láta af hendi upplýsingar sem eðli máls samkvæmt væru bundnar þagnarskyldu samkvæmt ákvæðum annarra laga.
Í 3. mgr. er orðunum „eftirlitsskyldur aðili“ skipt út fyrir orðið „aðilar“. Leiðir breytingin af breytingu á 2. mgr.
Um 8. gr.
Lagt er til að ný málsgrein bætist við 14. gr. laga nr. 87/1998 sem kveður á um að í tengslum við athuganir tiltekinna mála sé Fjármálaeftirlitinu heimilt að afla upplýsinga og gagna frá öðrum stjórnvöldum óháð þagnarskyldu þeirra. Hér undir mundu falla t.d. skattyfirvöld og samkeppnisyfirvöld. Á málsgreinin sér fyrirmynd í 3. mgr. 19. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, og verður að telja eðlilegt að Fjármálaeftirlitið hafi sambærilegar heimildir að þessu leyti. Samkvæmt ákvæðinu á þagnarskylda annarra stjórnvalda ekki að standa í vegi athugana Fjármálaeftirlitsins og á það m.a. rétt á að afla skjala og annarra gagna sem viðkomandi stjórnvöld kunna að búa yfir. Ljóst er að ýmsar stofnanir sinna eðlislíkum störfum og Fjármálaeftirlitið og kunna ýmsar upplýsingar að liggja fyrir hjá öðrum stjórnvöldum t.d. um tengsl aðila og fleiri atriði sem kunna að vera gagnleg fyrir athuganir Fjármálaeftirlitsins. Áréttað skal að slíkar upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið kynni að afla hjá öðrum stjórnvöldum falla undir þagnarskylduákvæði 13. gr. laganna. Samkvæmt því njóta upplýsingarnar sama trúnaðar hjá Fjármálaeftirlitinu og hjá viðkomandi stjórnvöldum.
Um 9. gr.
Í greininni er lagt til að kærunefnd sem starfar skv. 18. gr. gildandi laga verði lögð niður og í stað þess fari ágreiningsmál um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins beint til umfjöllunar dómstóla. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum er tillaga þessi byggð á mikilvægi Fjármálaeftirlitsins fyrir innlendan fjármagnsmarkað og traust hans gagnvart öðrum mörkuðum. Því er mikilvægt að öll þau ágreiningsmál sem kunna að rísa vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins geti sætt meðferð dómstóla. Samkvæmt gildandi lögum getur Fjármálaeftirlitið ekki skotið úrskurðum kærunefndar til dómstóla. Ekki er valin sú leið í frumvarpinu að veita Fjármálaeftirlitinu slíkan rétt heldur mælt fyrir um að mál komi beint til kasta dómstóla. Er hér höfð hliðsjón af fyrirkomulagi þessara mála í Svíþjóð og Finnlandi. Um rökstuðning er að örðu leyti er vísað til almennra athugasemda frumvarpsins.
Einnig skal bent á að í 10. gr. er lagt til að við lögin bætist ákvæði til bráðabirgða þar sem fram kemur hvernig fara skuli með þau úrlausnarefni sem kunna að vera til umfjöllunar hjá kærunefnd eftir gildistöku laga þessara, verði frumvarp þetta að lögum, og um rétt þeirra sem kunna að vilja kæra ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins.
Í samræmi við framangreint er lagt til að í kveðið verði á um að vilji aðili ekki una ákvörðun Fjármálaeftirlitsins geti hann höfðað mál til ógildingar hennar fyrir dómstólum. Þá er kveðið á um þriggja mánaða málshöfðunarfrest frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Verður að telja mikilvægt að mál sem varða ágreining um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins komi sem fyrst til kasta dómstóla og því rétt að kveða á um málshöfðunarfrest þessara mála. Jafnframt verður að telja líklegt að í málum þessum verði krafist flýtimeðferðar þó að ekki sé gerð tillaga um það. Þá er kveðið á um að málshöfðun fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins né heimild til aðfarar samkvæmt henni og er það í samræmi við reglugerð nr. 87/1998. Undantekningu frá þessu er þó að finna í tillögu að nýrri 2. mgr. 11. gr. laganna þar sem kveðið er á um að dagsektir verði ekki innheimtar sé mál höfðað til ógildingar ákvörðunarinnar inna 14 daga og jafnframt krafist flýtimeðferðar.
Í 2. mgr. er kveðið á um að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verður ekki skotið til ráðherra. Í lögum um opinbert eftirlit er ekki með berum orðum kveðið á um að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verði ekki skotið til ráðherra þótt slíkt leiði af eðli máls. Það þykir hins vegar skýrara að kveða á um það með beinum hætti, sbr. einnig tillögu um brottfall kærunefndar. Þótt enginn vafi hafi leikið á sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins í störfum sínum gagnvart ráðherra er talið rétt að hnykkja á sjálfstæði þess með tillögu þessari.
Um 10. gr.
Í ákvæði til bráðabirgða við lögin er lagt til að fjallað verði um þau tilvik sem upp geta komið vegna brottfalls kærunefndar. Kemur fram að kærunefnd skuli ljúka meðferð þeirra mála sem þegar hefur verið skotið til hennar við gildistöku laga þessara. Þá er heimilt að skjóta til nefndarinnar öllum ákvörðunum sem teknar eru fyrir gildistöku laga þessara. Þá er kveðið á um að Fjármálaeftirlitinu sé heimilt að bera úrskurði kærunefndar sem kveðnir eru upp samkvæmt bráðabirgðaákvæði þessu undir dómstóla. Tekur málskotsheimild Fjármálaeftirlitsins þannig til allra úrskurða sem kveðnir eru upp eftir gildistöku þessara laga. Er þetta gert í samræmi við það meginsjónarmið sem frumvarpið byggist meðal annars á að æskilegt sé að öll ágreiningsmál sem varða ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins geti komið til meðferðar dómstóla.
Um 11. gr.
Í greininni er lögð til sú breyting á lögum um fjármálafyrirtæki að nýtt þrep bætist við þegar afla þarf samþykkis fyrir því að eignast eða bæta við sig virkum eignarhlut í fjármálafyrirtæki. Auk samþykkis fyrir því að eignast 10% eignarhlut er í 40. gr. gildandi laga áskilið að samþykki þurfi þegar aflað er eignarhlutar svo að bein eða óbein hlutdeild í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fari yfir 20, 30 eða 50% eða nemi svo stórum hluta að fjármálafyrirtæki verði talið dótturfyrirtæki. Á umrætt ákvæði sér stoð í 16. gr. tilskipunar 2000/12/EB. Ákvæðið er byggt á lágmarksskilyrðum og er einstökum aðildarríkjum EES heimilt að setja frekari skilyrði eða viðmið. Sú heimild hefur m.a. verið nýtt í Noregi og er í norskum lögum um fjármálafyrirtæki áskilið að auk framangreindra viðmiða skuli samþykkis aflað við 25% mörk. Er hér lagt til að sama leið verði farin, þ.e. að samþykkis skuli aflað þegar bein eða óbein hlutdeild í eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti fari yfir 25%.
Í ljósi þess hversu þröngt eignarhald er á íslenskum fjármálamarkaði og því hversu mikil áhrif eignarhald á milli 20 og 33% getur haft þykir nauðsynlegt að leggja þetta til. Fjármálaeftirlitið hefur aflað upplýsinga um hlutfall af heildarhlutafé sem mætt hefur verið fyrir á hluthafafundum hjá fjórum stærstu fjármálafyrirtækjunum og af þeim upplýsingum leiðir að á síðustu þremur árum hefur hlutfall af heildarhlutafé sem mætt hefur verið fyrir á hluthafafundum verið á bilinu 55–82% hlutafjár í viðkomandi félögum en að meðaltali hefur verið mætt fyrir um 68,9% hlutafjár í þessum félögum. Er því ljóst að fjárfestingar á bilinu 20–33% geta fært einstökum fjárfestum mikil völd í einstökum fjármálafyrirtækjum. Verulegur munur er á þeim áhrifum sem geta falist í fjárfestingu sem er ríflega 20% annars vegar og tæplega 33% hins vegar. Sem dæmi má nefna að fjárfestingin umfram 25% getur í raun sett aðila í þá stöðu að geta komið í veg fyrir samþykktarbreytingar sem þarfnast 2/ 3hluta atkvæða. Einnig getur aðili sem hefur heimild til að fara með allt að 33% atkvæða í raun haft úrslitaáhrif á völd í viðkomandi félagi sé tekið tillit til dreifingar hlutafjár og þess hlutfalls hlutafjár sem farið er með á hluthafafundum. Ákvörðun um að veita samþykki fyrir eignarhaldi á milli 20 og 33% getur því haft mikil áhrif á viðkomandi fjármálafyrirtæki. Lagt er til að aðilar þurfi að afla samþykkis við 25% mörk.
Um 12. gr.
Fram kemur í 2. mgr. 40. gr. laga nr. 161/2002 að með virkum eignarhlut sé átt við beina eða óbeina hlutdeild í fyrirtæki sem nemur 10% eða meira af eigin fé, stofnfé eða atkvæðisrétti eða aðra hlutdeild sem gerir kleift að hafa veruleg áhrif á stjórnun viðkomandi fjármálafyrirtækis.
Í 12. gr. frumvarpsins er lögð til skilgreining á óbeinum virkum eignarhlut samkvæmt lögunum en slíka skilgreiningu er eingöngu að finna í lögskýringargögnum með gildandi lögum. Með hliðsjón af því að ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um að fleiri aðilar kunni að teljast fara saman með virkan eignarhlut geta verið íþyngjandi er nauðsynlegt að skilgreina í lögum þau viðmið sem Fjármálaeftirlitinu ber að hafa hliðsjón af. Ljóst er þó að um matskenndar ákvarðanir getur verið að ræða í ákveðnum tilvikum og lög geta aldrei náð yfir öll þau tilvik sem geta komið upp. Í þeim efnum verður að hafa í huga undirliggjandi markmið ákvæðisins sem er að koma í veg fyrir að hægt sé að komast hjá reglunum með því að dreifa eignarhaldi á ýmsa tengda aðila. Kemur í hlut Fjármálaeftirlitsins að skera úr um slík vafatilvik, m.a. með hliðsjón af þeim viðmiðum sem eru lögð til.
Eins og vikið er að í almennum athugasemdum hafa komið í ljós vandkvæði við að staðreyna hvort óbeinir virkir eignarhlutir hafi myndast, t.d. með samstarfi aðila. Í greininni hefur verið höfð hliðsjón af ákvæði 37. gr. verðbréfaviðskiptalaga sem fjallar m.a. um hvernig yfirtökuskylda getur stofnast með samstarfi aðila en 37. gr. er að meginstefnu til byggð á ákvæðum yfirtökutilskipunar Evrópusambandsins. Einnig skal t.d. bent á að sams konar ákvæði hefur verið lengi til staðar í norskum lögum um fjármálafyrirtæki.
Í 1. mgr. er kveðið á um að með óbeinni hlutdeild í skilningi 40. gr. sé átt við að aðili og þeir sem hann er í samstarfi við hafi eignast eða fari sameiginlega með virkan eignarhlut í skilningi laganna.
Í 2. mgr. er skilgreining á samstarfi milli aðila og getur það myndast hvort sem samkomulagið er formlegt eða óformlegt, skriflegt, munnlegt eða með öðrum hætti.
Í 3. mgr. er lagt til að til viðbótar við ákvæði 2. mgr. skuli samstarf alltaf talið vera til staðar milli tiltekinna aðila, nema sýnt sé fram á annað. Um er að ræða tengsl sem alla jafna yrðu álitin fela í sér samstarf í skilningi 2. mgr. Ákvæði 3. mgr. felur í sér líkindareglu sem á að hjálpa til við að leggja mat á hvort samstarf sé til staðar, en þar er ekki um tæmandi upptalningu að ræða og því ekki unnt að gagnálykta út frá henni.
Í 1. tölul. 3. mgr. er tiltekið að samstarf skuli talið vera á milli hjóna, aðila sem eru í staðfestri samvist, aðila sem eru í skráðri sambúð og ófjárráða barna þessara aðila. Þá teljast lögaðilar skv. 2. og 3. tölul. sem eru undir yfirráðum þessara aðila einnig vera í samstarfi við þá.
Í 2. tölul. 3. mgr. kemur fram að samstarf skuli talið vera milli aðila ef til staðar eru tengsl milli þeirra sem fela í sér bein eða óbein yfirráð annars aðilans yfir hinum. Samstarf skal einnig talið vera til staðar ef tvö eða fleiri félög eru undir yfirráðum sama aðilans, sem hefur m.a. í för með sér að samstarf skal ávallt talið vera á milli félaga í sömu samstæðu. Í þessu sambandi taka skal tillit til tengsla aðila skv. 1., 3. og 4. tölul. Samkvæmt þessum tölulið er litið svo á að félag, móðurfélag þess, dótturfélög, systurfélög og félög tengd þeim, sem og eigendur þeirra, séu jafnan í samstarfi. Félög sem fyrrnefnd félög eða eigendur þeirra hafa bein eða óbein yfirráð yfir teljast einnig samstarfsaðilar, nema sýnt sé fram á annað. Þegar metið er hvort um bein eða óbein yfirráð sé að ræða er miðað við skilgreiningu á samstæðu í 97. gr. laganna. Í því sambandi skal áréttað að yfirráð geta stofnast hafi aðili ráðandi stöðu í félagi, sbr. 5. tölul. 97. gr. Fer það eftir atvikum máls hvort aðili hafi náð ráðandi stöðu í félagi og þar með yfirráðum yfir því en sem dæmi skal tekið að 37. gr. verðbréfaviðskiptalaga miðar við 40% en yfirráð geta einnig talist vera til staðar við lægri mörk sé dreifing hlutafjár í félagi mikil að öðru leyti. Þannig stofnast t.d. yfirtökuskylda í Bretlandi við 30%. Í öllu falli verður að telja að auðvelt sé að ná yfirráðum í félagi vel undir 50%, sbr. hér að framan. Við mat Fjármálaeftirlitsins þarf eftirlitið að hafa í huga atriði svo sem fjölda hluthafa, dreifingu hlutafjár, mætingu á hluthafafundi félags, auk annarra atriða sem veitt geta vísbendingu um raunveruleg yfirráð aðila.
Í 3. tölul. 3. mgr. er mælt fyrir um að félög sem aðilar skv. 1., 2. og 4. tölul. eiga með beinum eða óbeinum hætti verulegan eignarhlut í eða hafa myndað varanleg tengsl við í þeim tilgangi að hafa áhrif á rekstur þeirra skuli teljast vera í samstarfi við þessa aðila, nema sýnt sé fram á annað. Félag er talið eiga verulegan eignarhlut ef það og dótturfélög þess eiga a.m.k. 20% atkvæðisréttar í öðru félagi. Í íslenskri löggjöf hefur hugtakið „verulegur eignarhlutur“ byggst á skilgreiningum Evrópusambandsins á „participating interest“ eða hlutdeildarskilgreiningu sem miðast við 20%. Er talið að aðilar sem eiga slíkan eignarhlut séu í aðstöðu til að hafa veruleg áhrif á rekstur félags. Slíkur eignarhlutur veitir t.d. alla jafna rétt til eins eða tveggja stjórnarmanna í fimm eða sjö manna stjórn.
Í 4. tölul. 3. mgr. er tiltekið að samstarf skuli talið vera á milli félags og stjórnarmanna þess, félags og framkvæmdastjóra þess og félaga undir yfirráðum viðkomandi stjórnarmanna og framkvæmdastjóra, nema sýnt sé fram á annað.
Við mat Fjármálaeftirlitsins á vafaatriðum varðandi samstarf getur eftirlitið m.a. litið til eignarhalds, sem og stjórnunar- og eignatengsla viðkomandi aðila, auk þess sem líta má til fjölskyldutengsla og fjárfestingasögu.
Með fyrrgreindum breytingum er kveðið á um með skýrari hætti en í gildandi lögum að óbeinn virkur eignarhlutur geti myndast vegna samstarfs aðila og tengsla. Rétt er að ítreka að ákvæði 3. mgr. eru til fyllingar reglu 2. mgr. um samstarf milli aðila og því ekki unnt að gagnálykta út frá 1.–4. tölul. 3. mgr. Að öðru leyti má vísa til þess sem kemur fram í skýringum með 40. gr. frumvarps til laga nr. 161/2002 varðandi óbeina virka eignarhluti.
Um 13. gr.
Hér er lagt til að tilvísun 2. mgr. 70. gr. laganna til náinna tengsla í 2. mgr. 18. gr. laganna falli brott og í stað þess verði miðað við skilgreiningu nýrrar 40. gr. a á samstarfi aðila sbr. 9. gr. frumvarpsins. Skilgreining 2. mgr. 18. gr. laganna er samin út frá öðrum forsendum en fjallað er um í 70. gr., þ.e. einkum vegna veitingar starfsleyfa, og hentar ekki sem skyldi vegna eftirlits með myndun virkra eignarhluta í sparisjóðum. Er því lagt til að almenna ákvæðið um samstarf aðila sem kveðið er á um í 13. gr. gildi í þess stað.
Um 14. gr.
Í 1. mgr. er lagt til að áréttað sé að auk þeirra aðila sem þar eru taldir upp fari Fjármálaeftirlitið með eftirlit með eigendum virkra eignarhluta skv. VI. kafla. Ekki er um efnisbreytingu að ræða þar sem Fjármálaeftirlitið hefur viðvarandi eftirlit með eigendum virkra eignarhluta en til að gæta samræmis er þessi viðbót lögð til.
Í 2. mgr. er lagt til að úrræði Fjármálaeftirlitsins til að afla upplýsinga í tengslum við athuganir þess á myndun virkra eignarhluta verði styrkt. Er ákvæðið til fyllingar almennu eftirlitsheimildinni sem í 3. mgr. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að verði í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hafa komið í ljós tiltekin vandkvæði á heimildum Fjármálaeftirlitsins til að afla nauðsynlegra upplýsinga í slíkum málum, m.a. vegna athugana á myndun virkra eignarhluta í sparisjóðum. Hafa aðilar m.a. torveldað athuganir eftirlitsins og skýlt sér á bak við milligönguaðila og ákvæði um þagnarskyldu í lögum. Einnig hafa framsöl eignarhluta átt sér stað meðan á athugunum Fjármálaeftirlitsins hefur staðið og aðilar neitað að veita upplýsingar á grundvelli orðalags 2. mgr. 107. gr. laga nr. 161/2002 sem kveður á um upplýsingaskyldu aðila sem eiga eða hyggjast eignast eða fara með eignarhluti. Ljóst er hins vegar að Fjármálaeftirlitinu getur verið nauðsynlegt að staðreyna upplýsingar, m.a. frá seljendum eignarhluta, og jafnframt að ganga úr skugga um að ekki sé um málamyndaframsöl að ræða.
Áréttað skal að orðalag 2. mgr. um skyldu til þess að veita upplýsingar er ótvírætt og án takmarkana og á Fjármálaeftirlitið samkvæmt því rétt á öllum þeim upplýsingum sem það telur þörf á vegna athugana þess, sbr. einnig tillögu að nýrri 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998.
Til áréttingar við tillögu að 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998 er jafnframt lagt til að kveðið sé á um að lagaákvæði um þagnarskyldu, t.d. í lögum um lögmenn, takmarki ekki skyldu til að veita upplýsingar og aðgang að gögnum. Til hliðsjónar skal bent á að samsvarandi ákvæði er að finna í núgildandi ákvæði 2. mgr. 68. gr. verðbréfaviðskiptalaga.
Um 15. gr.
Lagt er til að 3. mgr. 74. gr. falli brott. Leiðir breytingin af því að lagt er til í frumvarpinu að í stað málskots til kærunefndar vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins geti aðilar leitað til dómstóla.
Um 16. gr.
Hér er um að ræða sams konar breytingar og í 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins og vísast um skýringar til athugasemda við þá grein.
Um 17. gr.
Hér er um að ræða sams konar breytingar og í 12. gr. frumvarpsins og vísast um skýringar til athugasemda við þá grein.
Um 18. gr.
Hér er um að ræða sams konar breytingar og í 2. mgr. 14. gr. frumvarpsins og vísast um skýringar til athugasemda við þá grein.
Um 19. gr.
Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 131/1997, um rafræna eignarskráningu verðbréfa, er kveðið á um þagnarskyldu tiltekinna aðila. Er eina undantekningin fólgin í því að dómari kveði upp úrskurð um afhendingu upplýsinga. Umrætt ákvæði er ekki í takt við önnur þagnarskylduákvæði í lögum sem gilda á fjármálamarkaði en þar er almennt veitt undanþága frá þagnarskyldu sé skylt að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Miðar breytingin að því að færa þagnarskylduákvæðið til samræmis við önnur sambærileg ákvæði í sérlögum á fjármálamarkaði. Í 1. mgr. 14. gr. laganna kemur fram að verðbréfamiðstöð sé óheimilt að veita upplýsingar um skráð réttindi, sbr. þó ákvæði laganna.
Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 31/2005 kom fram í umfjöllun um 20. gr. að ákvæði 14. gr. laga nr. 131/1997 ætti ekki að standa því í vegi að verðbréfamiðstöð væri skylt að veita Fjármálaeftirlitinu upplýsingar og gögn á grundvelli 2. mgr. 52. gr. verðbréfaviðskiptalaga (nú 2. mgr. 68. gr.). Í greinargerð var hins vegar ekki vikið að 1. mgr. 8. gr. laga nr. 131/1997. Kann það því að vekja vafa um skyldu verðbréfamiðstöðvar til að veita Fjármálaeftirlitinu umbeðin gögn. Rétt þykir að eyða þeirri óvissu með breytingu á ákvæði 8. gr. laganna þannig að ákvæðið verði í samræmi við önnur þagnarskylduákvæði eftirlitsskyldra aðila á fjármálamarkaði eins og til stóð þegar ákvæðið var upphaflega sett. Skal þess jafnframt getið að í nágrannalöndum okkar og Bretlandi og Bandaríkjunum eru heimildir eftirlitsaðila að gögnum í vörslu verðbréfamiðstöðva með þeim hætti sem hér er lagt til. Liggja þar að baki sjónarmið um hagræði, skilvirkni og rannsóknarhagsmuni af því að eftirlitsaðilar hafi á einum stað greiðan aðgang að upplýsingum um viðskipti á markaði í stað þess að þurfa að beina fyrirspurnum að fjölda eftirlitsskyldra aðila. Oft á tíðum er um viðkvæm mál að ræða þar sem tryggja þarf að upplýsingum, þ.m.t. um að athugun sé í gangi, sé haldið innan eins þröngs hóps og kostur er.
Um 20. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingar á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit.
Tilgangur frumvarpsins er að skýra betur heimildir Fjármálaeftirlitsins til gagnaöflunar, styrkja eftirlitsákvæði og eyða óvissu um samspil laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og ákvæða ýmissa sérlaga eftir því sem við á. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið leiði til aukins kostnaðar hjá Fjármálaeftirlitinu en rekstur stofnunarinnar er fjármagnaður með ríkistekjum af eftirlitsgjaldi samkvæmt lögum um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Ekki verður séð að frumvarpið, verði það óbreytt að lögum, hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð.
