Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 676. máls.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1127 — 676. mál.
viðskiptaráðherra við fyrirspurn Jóhanns Ársælssonar um samkeppnisstöðu íslenskrar fiskvinnslu.
1. Áformar ráðherra að gera ráðstafanir sem tryggi samkeppnisstöðu innlendrar fiskvinnslu gagnvart erlendri fiskvinnslu og vinnslu sem fer fram í fullvinnsluskipum?
Á árinu 2000 gaf þáverandi samkeppnisráð út álit í máli nr. 2/2000, sem m.a. fjallaði um samkeppnisstöðu innlendrar fiskvinnslu gagnvart erlendri fiskvinnslu og vinnslu sem fer fram í fullvinnsluskipum.
Tilefni þess álits var kvörtun innlends fiskvinnslufyrirtækis sem benti á að ísfiskur sem sendur væri til útlanda til vinnslu væri aðeins vigtaður brúttóvigt hérlendis (með ís og umbúðum) en fisk til landvinnslu hérlendis yrði að vigta nettóvigt. Af hálfu kvartanda var talið að vigtun erlendis væri um 7,5% lægri en vigtun hérlendis. Æskilegra væri að fiskur sem sendur væri til útlanda í gámum yrði vigtaður nettóvigt áður en hann væri sendur úr landi.
Um þetta sagði svo í áliti samkeppnisráðs:
„Í máli því sem hér er til umfjöllunar hefur því verið haldið fram að misjafnar reglur um vigtun afla, eftir því hvort hann er seldur hér á landi eða erlendis, valdi mismunun milli innlendra og erlendra fiskkaupenda. [...] Samkeppnisráð leggur þannig skilning í umkvörtunarefnið að þessu leyti að erlendur fiskkaupandi fái meira magn en uppgefið sé á vigtarskýrslum, m.a. vegna hefðbundinnar yfirvigtar á erlendum fiskmörkuðum, en innlendur fiskkaupandi fái þvert á móti minna magn, t.a.m. vegna áðurnefndrar 3% reglu, eða í besta falli það magn af fiski sem hann greiðir fyrir. Ástæðan sé sú að fiskur sem innlend fiskvinnsla kaupi sé vigtaður nettóvigt hérlendis en fiskur sem erlend fiskvinnsla kaupi sé aðeins vigtaður brúttóvigt hér á landi en endurvigtaður erlendis þar sem yfirvigt sé almenn regla.
Að mati samkeppnisráðs snýst álitaefnið ekki nema að takmörkuðu leyti um beinar aðgerðir íslenskra stjórnvalda sem raski samkeppnisstöðu. Er þar átt við hina sk. 3% reglu, en fyrr var um hana fjallað. Að mati samkeppnisráðs geta mismunandi venjur við vigtun afla vart orðið tilefni sérstakra aðgerða innlendra stjórnvalda sem beint eða óbeint skertu möguleika útgerðarmanna á að ráðstafa afla til þeirra markaða sem fýsilegastir þykja hverju sinni. Hins vegar bendir samkeppnisráð á að hóflegt álag á útfluttan fisk, sem tæki mið af hugsanlegri rýrnun og sannanlegri yfirvigt á erlendum fiskmarkaði, færi ekki gegn markmiði samkeppnislaga [...]. Að öðru leyti sér samkeppnisráð ekki ástæðu frekari athugasemda hvað þetta atriði áhrærir.“
Í sama máli var einnig fjallað um þann mun sem gerður var á milli fiskvinnslufyrirtækja í landi annars vegar og vinnsluskipa hins vegar hvað varðar vigtun hráefnis til vinnslu. Af hálfu kvartanda var bent á að fiskvinnslufyrirtæki í landi keyptu hráefni eftir vigt, en síðan væru afföll, afskurður og nýting á ábyrgð fyrirtækisins. Þessu væri öðruvísi farið með vinnsluskip, enda væri það hráefni sem þau ynnu úr ekki vigtað inn á vinnslulínur skipanna. Þess í stað væru teknar nýtingarprufur sem gætu ekki endurspeglað raunverulegt magn sem unnið væri úr. Þá skipti nýting litlu máli um borð í vinnsluskipi, þar sem alltaf mætti fá nýtt hráefni í stað þess sem misfærist í vinnslu. Þetta þýddi að samkeppnisstaða landvinnslu gagnvart sjóvinnslu væri skert þar sem landvinnsla yrði að taka á sig mun meiri kostnað tengdan hráefni, en hráefniskostnaður væri stærsti einstaki útgjaldaliðurinn hjá fiskvinnslufyrirtækjum.
Af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins og LÍÚ var bent á að ekki væri tæknilega mögulegt eins og sakir stæðu að koma við vigtun inn á vinnslulínur fiskiskipa. Þess í stað væru teknar nýtingarprufur sem ættu að endurspegla það magn hráefnis sem færi í gegnum vinnsluna. Af þeim sökum hefðu verið settar reglur sem legðu hömlur við því hversu mikið mætti vinna fisk um borð í skipi.
Um þetta sagði svo í áliti samkeppnisráðs:
„Samkeppnisráð bendir á að vinnsluskip eru keppinautar fiskvinnslufyrirtækja í landi. Fyrst og fremst er þar um að ræða samkeppni um að selja fiskafurðir til kaupenda en eðli málsins samkvæmt keppa þessir aðilar síður á hráefnismarkaði. Ljóst má vera að samkeppnisstaða aðila á markaði ræðst ekki síst af þeim kostnaði sem fellur til í rekstri vegna opinberra reglna ýmiss konar. Getur þar bæði verið um beinan og óbeinan kostnað að ræða. Í þessu tilfelli er ljóst að talsverður munur getur skapast milli landvinnslna annars vegar og sjóvinnslna hins vegar þar sem hin fyrrnefnda kemst ekki hjá því að bera kostnað vegna affalla við vinnsluna. Ef hráefni er ekki vigtað inn á vinnslulínur þeirra skipa sem vinna afla um borð er sá möguleiki fyrir hendi að afföll við vinnslu komi ekki fram sem kostnaður í rekstri með sama hætti og hann gerir óhjákvæmilega hjá landvinnslufyrirtæki. Þó skal sérstaklega tekið fram að með þessu er ekki verið að fullyrða að fiski sé í raun hent frá borði vinnsluskipa enda er samkeppnisráð ekki í aðstöðu til að dæma um slíkt og er eftirlit með slíku í höndum annarra stjórnvalda. Frá samkeppnislegu sjónarmiði skiptir mestu að þessu leyti að staða keppinauta gagnvart opinberum reglum sé sambærileg, að svo miklu leyti sem við á, enda er oft erfitt að meta hvort aðili, sem sætir minni kröfum frá hendi hins opinbera, misnotar þá stöðu í reynd eður ei.
Eins og mál þetta liggur fyrir telur samkeppnisráð rétt að beina þeim tilmælum til sjávarútvegsráðherra að ítarlega verði kannað hvort ekki sé nú þegar fyrir hendi búnaður sem geri mögulegt að koma að vigtun inn á vinnslulínur vinnsluskipa. Komi í ljós að slíkur búnaður sé til beinir samkeppnisráð því jafnframt til sjávarútvegsráðherra að hann beiti sér fyrir því að tekin verði upp vigtun inn á vinnslulínur vinnsluskipa. Búast má við því að sú aðgerð leiði til þess að unnt verði að fylgjast með nákvæmari hætti með vinnslu um borð í fiskiskipum auk þess sem staða þeirra og landvinnslu verði þá jöfnuð að þessu leyti. Þannig taki opinberar kröfur til fiskvinnslufyrirtækja jafnt til allra keppinauta á markaðnum, hvort sem um landvinnslu eða sjóvinnslu sé að ræða. Ójöfn staða gagnvart opinberum reglum getur leitt til þess að þeir aðilar sem í reynd ná bestum árangri í rekstri að eigin verðleikum njóta þess síður í samkeppni á markaði. Slíkt hamlar gegn því að markmið samkeppnislaga um virka samkeppni og hagkvæma nýtingu framleiðsluþátta nái fram að ganga.“
Áliti þessu var beint til sjávarútvegsráðherra sem fagráðherra á þessu sviði. Álit samkeppnisyfirvalda eru hins vegar ekki bindandi að lögum, sbr. 18. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005.
2. Telur ráðherra að með því að ekki er gerð krafa um að gámafiskur sé veginn nettóvigt áður en hann er sendur á markaði erlendis sé jafnræðis gætt við útgerðarmenn sem selja sinn fisk innan lands?
Vegna þessarar spurningar verður að taka fram að hvorki á grundvelli samkeppnislaga né annarra laga er unnt að tryggja fullkominn jöfnuð milli keppinauta á markaði. Þá fara samkeppnisyfirvöld ekki með úrskurðarvald um það hvort tiltekin lög fari gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Um slík álitaefni er fjallað fyrir dómstólum landsins. Samkeppnisyfirvöld fjalla um hvort tiltekin framkvæmd stríði gegn markmiði samkeppnislaga eða einstökum ákvæðum þeirra. Er í því sambandi vísað til umfjöllunar um 1. lið fyrirspurnarinnar.
3. Telur ráðherra það standast samkeppnisskilyrði að íslenskri fiskvinnslu sé meinað að bjóða í fisk sem sendur er óvigtaður á erlenda markaði?
Samkeppnisyfirvöld hafa ekki tekið á framangreindu álitaefni. Skv. 5. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, fer Samkeppniseftirlitið með eftirlitið samkvæmt lögunum og annast daglega stjórnsýslu á því sviði sem lögin taka til. Áður en Samkeppniseftirlitið kemst að niðurstöðu ber því að fara að stjórnsýslulögum. Erindi er þannig sent til umsagnar aðila og gagna aflað.
Með vísan til framangreinds hefur viðskiptaráðherra ekki forsendur til að taka afstöðu til þess hvort það standist samkeppnisskilyrði að íslenskri fiskvinnslu sé meinað að bjóða í fisk sem sendur er óvigtaður á erlenda markaði.
4. Hvers vegna hefur ekki verið krafist innvigtunar inn á vinnslulínur í vinnsluskipum með löggiltum flæðivogum sem nota má á sjó?
Eins og fram kemur í svari við 1. lið hefur þáverandi samkeppnisráð beint þeim tilmælum til sjávarútvegsráðherra að hann beiti sér fyrir því að tekin verði upp vigtun inn á vinnslulínur vinnsluskipa, sé það mögulegt. Viðskiptaráðherra er ekki kunnugt um hvort áformað sé að gera þá kröfu.
5. Stenst það jafnræðiskröfur gagnvart keppinautum í greininni og samkeppnislög að gera ekki kröfur um löggilta vigtarmenn í fullvinnsluskipum? Er áformað að gera þá kröfu?
Sjá svar við 4. lið.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1127 — 676. mál.
Svar
viðskiptaráðherra við fyrirspurn Jóhanns Ársælssonar um samkeppnisstöðu íslenskrar fiskvinnslu.
1. Áformar ráðherra að gera ráðstafanir sem tryggi samkeppnisstöðu innlendrar fiskvinnslu gagnvart erlendri fiskvinnslu og vinnslu sem fer fram í fullvinnsluskipum?
Á árinu 2000 gaf þáverandi samkeppnisráð út álit í máli nr. 2/2000, sem m.a. fjallaði um samkeppnisstöðu innlendrar fiskvinnslu gagnvart erlendri fiskvinnslu og vinnslu sem fer fram í fullvinnsluskipum.
Tilefni þess álits var kvörtun innlends fiskvinnslufyrirtækis sem benti á að ísfiskur sem sendur væri til útlanda til vinnslu væri aðeins vigtaður brúttóvigt hérlendis (með ís og umbúðum) en fisk til landvinnslu hérlendis yrði að vigta nettóvigt. Af hálfu kvartanda var talið að vigtun erlendis væri um 7,5% lægri en vigtun hérlendis. Æskilegra væri að fiskur sem sendur væri til útlanda í gámum yrði vigtaður nettóvigt áður en hann væri sendur úr landi.
Um þetta sagði svo í áliti samkeppnisráðs:
„Í máli því sem hér er til umfjöllunar hefur því verið haldið fram að misjafnar reglur um vigtun afla, eftir því hvort hann er seldur hér á landi eða erlendis, valdi mismunun milli innlendra og erlendra fiskkaupenda. [...] Samkeppnisráð leggur þannig skilning í umkvörtunarefnið að þessu leyti að erlendur fiskkaupandi fái meira magn en uppgefið sé á vigtarskýrslum, m.a. vegna hefðbundinnar yfirvigtar á erlendum fiskmörkuðum, en innlendur fiskkaupandi fái þvert á móti minna magn, t.a.m. vegna áðurnefndrar 3% reglu, eða í besta falli það magn af fiski sem hann greiðir fyrir. Ástæðan sé sú að fiskur sem innlend fiskvinnsla kaupi sé vigtaður nettóvigt hérlendis en fiskur sem erlend fiskvinnsla kaupi sé aðeins vigtaður brúttóvigt hér á landi en endurvigtaður erlendis þar sem yfirvigt sé almenn regla.
Að mati samkeppnisráðs snýst álitaefnið ekki nema að takmörkuðu leyti um beinar aðgerðir íslenskra stjórnvalda sem raski samkeppnisstöðu. Er þar átt við hina sk. 3% reglu, en fyrr var um hana fjallað. Að mati samkeppnisráðs geta mismunandi venjur við vigtun afla vart orðið tilefni sérstakra aðgerða innlendra stjórnvalda sem beint eða óbeint skertu möguleika útgerðarmanna á að ráðstafa afla til þeirra markaða sem fýsilegastir þykja hverju sinni. Hins vegar bendir samkeppnisráð á að hóflegt álag á útfluttan fisk, sem tæki mið af hugsanlegri rýrnun og sannanlegri yfirvigt á erlendum fiskmarkaði, færi ekki gegn markmiði samkeppnislaga [...]. Að öðru leyti sér samkeppnisráð ekki ástæðu frekari athugasemda hvað þetta atriði áhrærir.“
Í sama máli var einnig fjallað um þann mun sem gerður var á milli fiskvinnslufyrirtækja í landi annars vegar og vinnsluskipa hins vegar hvað varðar vigtun hráefnis til vinnslu. Af hálfu kvartanda var bent á að fiskvinnslufyrirtæki í landi keyptu hráefni eftir vigt, en síðan væru afföll, afskurður og nýting á ábyrgð fyrirtækisins. Þessu væri öðruvísi farið með vinnsluskip, enda væri það hráefni sem þau ynnu úr ekki vigtað inn á vinnslulínur skipanna. Þess í stað væru teknar nýtingarprufur sem gætu ekki endurspeglað raunverulegt magn sem unnið væri úr. Þá skipti nýting litlu máli um borð í vinnsluskipi, þar sem alltaf mætti fá nýtt hráefni í stað þess sem misfærist í vinnslu. Þetta þýddi að samkeppnisstaða landvinnslu gagnvart sjóvinnslu væri skert þar sem landvinnsla yrði að taka á sig mun meiri kostnað tengdan hráefni, en hráefniskostnaður væri stærsti einstaki útgjaldaliðurinn hjá fiskvinnslufyrirtækjum.
Af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins og LÍÚ var bent á að ekki væri tæknilega mögulegt eins og sakir stæðu að koma við vigtun inn á vinnslulínur fiskiskipa. Þess í stað væru teknar nýtingarprufur sem ættu að endurspegla það magn hráefnis sem færi í gegnum vinnsluna. Af þeim sökum hefðu verið settar reglur sem legðu hömlur við því hversu mikið mætti vinna fisk um borð í skipi.
Um þetta sagði svo í áliti samkeppnisráðs:
„Samkeppnisráð bendir á að vinnsluskip eru keppinautar fiskvinnslufyrirtækja í landi. Fyrst og fremst er þar um að ræða samkeppni um að selja fiskafurðir til kaupenda en eðli málsins samkvæmt keppa þessir aðilar síður á hráefnismarkaði. Ljóst má vera að samkeppnisstaða aðila á markaði ræðst ekki síst af þeim kostnaði sem fellur til í rekstri vegna opinberra reglna ýmiss konar. Getur þar bæði verið um beinan og óbeinan kostnað að ræða. Í þessu tilfelli er ljóst að talsverður munur getur skapast milli landvinnslna annars vegar og sjóvinnslna hins vegar þar sem hin fyrrnefnda kemst ekki hjá því að bera kostnað vegna affalla við vinnsluna. Ef hráefni er ekki vigtað inn á vinnslulínur þeirra skipa sem vinna afla um borð er sá möguleiki fyrir hendi að afföll við vinnslu komi ekki fram sem kostnaður í rekstri með sama hætti og hann gerir óhjákvæmilega hjá landvinnslufyrirtæki. Þó skal sérstaklega tekið fram að með þessu er ekki verið að fullyrða að fiski sé í raun hent frá borði vinnsluskipa enda er samkeppnisráð ekki í aðstöðu til að dæma um slíkt og er eftirlit með slíku í höndum annarra stjórnvalda. Frá samkeppnislegu sjónarmiði skiptir mestu að þessu leyti að staða keppinauta gagnvart opinberum reglum sé sambærileg, að svo miklu leyti sem við á, enda er oft erfitt að meta hvort aðili, sem sætir minni kröfum frá hendi hins opinbera, misnotar þá stöðu í reynd eður ei.
Eins og mál þetta liggur fyrir telur samkeppnisráð rétt að beina þeim tilmælum til sjávarútvegsráðherra að ítarlega verði kannað hvort ekki sé nú þegar fyrir hendi búnaður sem geri mögulegt að koma að vigtun inn á vinnslulínur vinnsluskipa. Komi í ljós að slíkur búnaður sé til beinir samkeppnisráð því jafnframt til sjávarútvegsráðherra að hann beiti sér fyrir því að tekin verði upp vigtun inn á vinnslulínur vinnsluskipa. Búast má við því að sú aðgerð leiði til þess að unnt verði að fylgjast með nákvæmari hætti með vinnslu um borð í fiskiskipum auk þess sem staða þeirra og landvinnslu verði þá jöfnuð að þessu leyti. Þannig taki opinberar kröfur til fiskvinnslufyrirtækja jafnt til allra keppinauta á markaðnum, hvort sem um landvinnslu eða sjóvinnslu sé að ræða. Ójöfn staða gagnvart opinberum reglum getur leitt til þess að þeir aðilar sem í reynd ná bestum árangri í rekstri að eigin verðleikum njóta þess síður í samkeppni á markaði. Slíkt hamlar gegn því að markmið samkeppnislaga um virka samkeppni og hagkvæma nýtingu framleiðsluþátta nái fram að ganga.“
Áliti þessu var beint til sjávarútvegsráðherra sem fagráðherra á þessu sviði. Álit samkeppnisyfirvalda eru hins vegar ekki bindandi að lögum, sbr. 18. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005.
2. Telur ráðherra að með því að ekki er gerð krafa um að gámafiskur sé veginn nettóvigt áður en hann er sendur á markaði erlendis sé jafnræðis gætt við útgerðarmenn sem selja sinn fisk innan lands?
Vegna þessarar spurningar verður að taka fram að hvorki á grundvelli samkeppnislaga né annarra laga er unnt að tryggja fullkominn jöfnuð milli keppinauta á markaði. Þá fara samkeppnisyfirvöld ekki með úrskurðarvald um það hvort tiltekin lög fari gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Um slík álitaefni er fjallað fyrir dómstólum landsins. Samkeppnisyfirvöld fjalla um hvort tiltekin framkvæmd stríði gegn markmiði samkeppnislaga eða einstökum ákvæðum þeirra. Er í því sambandi vísað til umfjöllunar um 1. lið fyrirspurnarinnar.
3. Telur ráðherra það standast samkeppnisskilyrði að íslenskri fiskvinnslu sé meinað að bjóða í fisk sem sendur er óvigtaður á erlenda markaði?
Samkeppnisyfirvöld hafa ekki tekið á framangreindu álitaefni. Skv. 5. gr. samkeppnislaga, nr. 44/2005, fer Samkeppniseftirlitið með eftirlitið samkvæmt lögunum og annast daglega stjórnsýslu á því sviði sem lögin taka til. Áður en Samkeppniseftirlitið kemst að niðurstöðu ber því að fara að stjórnsýslulögum. Erindi er þannig sent til umsagnar aðila og gagna aflað.
Með vísan til framangreinds hefur viðskiptaráðherra ekki forsendur til að taka afstöðu til þess hvort það standist samkeppnisskilyrði að íslenskri fiskvinnslu sé meinað að bjóða í fisk sem sendur er óvigtaður á erlenda markaði.
4. Hvers vegna hefur ekki verið krafist innvigtunar inn á vinnslulínur í vinnsluskipum með löggiltum flæðivogum sem nota má á sjó?
Eins og fram kemur í svari við 1. lið hefur þáverandi samkeppnisráð beint þeim tilmælum til sjávarútvegsráðherra að hann beiti sér fyrir því að tekin verði upp vigtun inn á vinnslulínur vinnsluskipa, sé það mögulegt. Viðskiptaráðherra er ekki kunnugt um hvort áformað sé að gera þá kröfu.
5. Stenst það jafnræðiskröfur gagnvart keppinautum í greininni og samkeppnislög að gera ekki kröfur um löggilta vigtarmenn í fullvinnsluskipum? Er áformað að gera þá kröfu?
Sjá svar við 4. lið.
