Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 575. máls.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1241 — 575. mál.
um frv. til lokafjárlaga fyrir árið 2004.
Frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2004 er hið sjöunda í röðinni síðan ný lög um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, tóku gildi en þau komu til framkvæmda árið 1998. Þetta frumvarp er jafnframt hugsað sem staðfesting á ríkisreikningi fyrir árið 2004.
Í 45. gr. fjárreiðulaganna er fjallað um frumvarp til lokafjárlaga og segir þar orðrétt: ,,Með ríkisreikningi sem lagður er fram á Alþingi, sbr. 7. gr., skal fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs. Einnig skal gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.“
Ljóst er að það frumvarp sem hér er til umfjöllunar uppfyllir ekki öll skilyrði þessarar greinar. Í fyrsta lagi fylgdi frumvarpið ekki ríkisreikningi þegar hann var lagður fram á sínum tíma. Í öðru lagi eru ekki gefnar skýringar á geymdum fjárheimildum og í því eru ekki heldur upplýsingar um þá aðila sem farið hafa fram úr fjárheimildum ársins. Þá er í þriðja lagi ekki gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.
Í raun getur nefndarálit minni hluta fjárlaganefndar um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2003 (þskj. 1348 á 131. löggjafarþingi) staðið nánast óbreytt hvað varðar það frumvarp til lokafjárlaga sem fjallað er um hér. Engar efnislegar breytingar hafa verið gerðar á úrvinnslu og framsetningu þrátt fyrir alvarlegar athugasemdir minni hluta fjárlaganefndar og Ríkisendurskoðunar sem birtist í nefndarálitinu um lokafjárlög fyrir árið 2003.
Í bréfi sínu til fjárlaganefndar, dags. 4. apríl 2006, gerir Ríkisendurskoðun ekki sérstakar athugasemdir við frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2004. Hins vegar ítrekar hún ábendingar sínar um það sem betur má fara í fjárlagagerð og framkvæmd fjárlaga og gerir grein fyrir þeim í minnisblaði (sjá fylgiskjal). Í því sambandi bendir hún á ítrekað vanmat á lífeyrisskuldbindingum, afskriftum skattkrafna, vaxtakostnaði og fleiri reiknuðum liðum í fjárlögum. Þá bendir stofnunin á að fjárheimildir sem flytjast sjálfkrafa á milli ára koma ekki fram í fjárlögum ársins og þær eru því ekki ræddar í tengslum við afgreiðslu fjárlaga hvers árs. Þá telur stofnunin að ekki hafi verið gripið nægjanlega fast í taumana þótt útgjöld einstakra fjárlagaliða stefni langt umfram fjárheimildir. Loks bendir Ríkisendurskoðun á að skortur er á tímanlegum upplýsingum um stöðu fjárheimilda og fjárhagsstöðu stofnana innan reikningsársins. Í minnisblaðinu kemur enn fremur fram að sumar þessara athugasemda hafa verið ítrekaðar ár eftir ár, m.a. í skýrslum stofnunarinnar um framkvæmd fjárlaga og endurskoðun ríkisreiknings. Orðrétt segir: „Svo virðist sem stjórnvöld hafi ekki enn sem komið er talið sérstaka ástæðu til að taka nema takmarkað tillit til athugasemda sem lúta að fjárlagagerð og framkvæmd fjárlaga.“
Í árslok 2004 voru 179 fjárlagaliðir samtals 21,3 milljarðar kr. umfram heimildir en 280 fjárlagaliðir voru samtals 16,4 milljörðum kr. innan heimilda. Þetta sýnir vel þá miklu veikleika sem eru í fjárlagagerðinni og minni hluti fjárlaganefndar hefur ítrekað bent á undafarin ár. Samt sem áður gerir framkvæmdarvaldið ekkert til að skýra þessa stöðu né heldur er tekið á þessum vanda. Fjármálaráðuneytið hefur verið tregt til að leggja til að fella niður skuldir og telur slíkt til þess fallið að draga úr ábyrgð forstöðumanna og ráðuneyta. Samt sem áður hefur sama ráðuneyti ekkert gert til að láta viðkomandi aðila sæta ábyrgð og hefur í raun neitað Alþingi um nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að greina þennan vanda betur. Í tíð sitjandi ríkisstjórnar hefur Alþingi því miður nánast afsalað sér fjárveitingavaldinu í hendur framkvæmdarvaldinu og ekkert bendir til þess að breytinga sé að vænta í þeim efnum.
Það er athyglisvert að Ríkisendurskoðun telur að ekki sé aðeins við forstöðumenn viðkomandi stofnana og ráðuneyta þeirra að sakast heldur bendir hún á að fjármálaráðuneytið hefur látið ríkissjóð fjármagna hallareksturinn með því að greiða laun og annan kostnað án þess að fyrir hendi séu nauðsynlegar heimildir til slíks yfirdráttar hjá Fjársýslu ríkisins.
Það er ekki síður nauðsynlegt að inneignir stofnana fái meiri umfjöllun en raun ber vitni. Af hverju geta einstakar stofnanir ,,safnað“ fjármunum ár eftir ár? Er kostnaðaráætlun þeirra of há, framkvæma þær ekki allt sem lög um þær gera ráð fyrir, eða skekkja uppgjörsreglur varðandi markaðar tekjur og rekstrartekjur myndina?
Annar minni hluti telur nauðsynlegt að taka lög um fjárreiður ríkisins til endurskoðunar með tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur. Sérstaklega þarf að skoða heimildir til flutnings inneigna og skulda á milli ára og kemur til álita að afnema þessa heimild eða takmarka hana við 4% af fjárveitingu viðkomandi árs, enda hefur þessi heimild verið misnotuð af framkvæmdarvaldinu um árabil. Þá þarf einnig að skilgreina betur hlutverk og notkun safnliða í fjárlögum en vegur þeirra hefur vaxið gríðarlega undanfarin ár og dregið úr gegnsæi fjárlaga hvað varðar fjárheimildir einstakra fjárlagaliða.
Það frumvarp til lokafjárlaga sem hér liggur fyrir sýnir í hnotskurn þann vanda sem fjárlagaferlið og framkvæmd fjárlaga er í. Nú á tímum er hvatt til gagnsæis í íslenskri stjórnsýslu og stofnuð hafa verið embætti umboðsmanna og samþykkt ýmis lög til að tryggja aðgengi almennings að upplýsingum frá stjórnvöldum. Á sama tíma sitja þjóðkjörnir fulltrúa á hinu háa Alþingi með mjög takmarkaðar upplýsingar þegar kemur að umfjöllun um fjárlög, fjáraukalög og lokafjárlög. Þessu þarf að breyta.
Fylgiskjal.
132. löggjafarþing 2005–2006.
Þskj. 1241 — 575. mál.
Nefndarálit
um frv. til lokafjárlaga fyrir árið 2004.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2004 er hið sjöunda í röðinni síðan ný lög um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, tóku gildi en þau komu til framkvæmda árið 1998. Þetta frumvarp er jafnframt hugsað sem staðfesting á ríkisreikningi fyrir árið 2004.
Í 45. gr. fjárreiðulaganna er fjallað um frumvarp til lokafjárlaga og segir þar orðrétt: ,,Með ríkisreikningi sem lagður er fram á Alþingi, sbr. 7. gr., skal fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs. Einnig skal gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.“
Ljóst er að það frumvarp sem hér er til umfjöllunar uppfyllir ekki öll skilyrði þessarar greinar. Í fyrsta lagi fylgdi frumvarpið ekki ríkisreikningi þegar hann var lagður fram á sínum tíma. Í öðru lagi eru ekki gefnar skýringar á geymdum fjárheimildum og í því eru ekki heldur upplýsingar um þá aðila sem farið hafa fram úr fjárheimildum ársins. Þá er í þriðja lagi ekki gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.
Í raun getur nefndarálit minni hluta fjárlaganefndar um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2003 (þskj. 1348 á 131. löggjafarþingi) staðið nánast óbreytt hvað varðar það frumvarp til lokafjárlaga sem fjallað er um hér. Engar efnislegar breytingar hafa verið gerðar á úrvinnslu og framsetningu þrátt fyrir alvarlegar athugasemdir minni hluta fjárlaganefndar og Ríkisendurskoðunar sem birtist í nefndarálitinu um lokafjárlög fyrir árið 2003.
Í bréfi sínu til fjárlaganefndar, dags. 4. apríl 2006, gerir Ríkisendurskoðun ekki sérstakar athugasemdir við frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2004. Hins vegar ítrekar hún ábendingar sínar um það sem betur má fara í fjárlagagerð og framkvæmd fjárlaga og gerir grein fyrir þeim í minnisblaði (sjá fylgiskjal). Í því sambandi bendir hún á ítrekað vanmat á lífeyrisskuldbindingum, afskriftum skattkrafna, vaxtakostnaði og fleiri reiknuðum liðum í fjárlögum. Þá bendir stofnunin á að fjárheimildir sem flytjast sjálfkrafa á milli ára koma ekki fram í fjárlögum ársins og þær eru því ekki ræddar í tengslum við afgreiðslu fjárlaga hvers árs. Þá telur stofnunin að ekki hafi verið gripið nægjanlega fast í taumana þótt útgjöld einstakra fjárlagaliða stefni langt umfram fjárheimildir. Loks bendir Ríkisendurskoðun á að skortur er á tímanlegum upplýsingum um stöðu fjárheimilda og fjárhagsstöðu stofnana innan reikningsársins. Í minnisblaðinu kemur enn fremur fram að sumar þessara athugasemda hafa verið ítrekaðar ár eftir ár, m.a. í skýrslum stofnunarinnar um framkvæmd fjárlaga og endurskoðun ríkisreiknings. Orðrétt segir: „Svo virðist sem stjórnvöld hafi ekki enn sem komið er talið sérstaka ástæðu til að taka nema takmarkað tillit til athugasemda sem lúta að fjárlagagerð og framkvæmd fjárlaga.“
Í árslok 2004 voru 179 fjárlagaliðir samtals 21,3 milljarðar kr. umfram heimildir en 280 fjárlagaliðir voru samtals 16,4 milljörðum kr. innan heimilda. Þetta sýnir vel þá miklu veikleika sem eru í fjárlagagerðinni og minni hluti fjárlaganefndar hefur ítrekað bent á undafarin ár. Samt sem áður gerir framkvæmdarvaldið ekkert til að skýra þessa stöðu né heldur er tekið á þessum vanda. Fjármálaráðuneytið hefur verið tregt til að leggja til að fella niður skuldir og telur slíkt til þess fallið að draga úr ábyrgð forstöðumanna og ráðuneyta. Samt sem áður hefur sama ráðuneyti ekkert gert til að láta viðkomandi aðila sæta ábyrgð og hefur í raun neitað Alþingi um nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að greina þennan vanda betur. Í tíð sitjandi ríkisstjórnar hefur Alþingi því miður nánast afsalað sér fjárveitingavaldinu í hendur framkvæmdarvaldinu og ekkert bendir til þess að breytinga sé að vænta í þeim efnum.
Það er athyglisvert að Ríkisendurskoðun telur að ekki sé aðeins við forstöðumenn viðkomandi stofnana og ráðuneyta þeirra að sakast heldur bendir hún á að fjármálaráðuneytið hefur látið ríkissjóð fjármagna hallareksturinn með því að greiða laun og annan kostnað án þess að fyrir hendi séu nauðsynlegar heimildir til slíks yfirdráttar hjá Fjársýslu ríkisins.
Það er ekki síður nauðsynlegt að inneignir stofnana fái meiri umfjöllun en raun ber vitni. Af hverju geta einstakar stofnanir ,,safnað“ fjármunum ár eftir ár? Er kostnaðaráætlun þeirra of há, framkvæma þær ekki allt sem lög um þær gera ráð fyrir, eða skekkja uppgjörsreglur varðandi markaðar tekjur og rekstrartekjur myndina?
Annar minni hluti telur nauðsynlegt að taka lög um fjárreiður ríkisins til endurskoðunar með tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur. Sérstaklega þarf að skoða heimildir til flutnings inneigna og skulda á milli ára og kemur til álita að afnema þessa heimild eða takmarka hana við 4% af fjárveitingu viðkomandi árs, enda hefur þessi heimild verið misnotuð af framkvæmdarvaldinu um árabil. Þá þarf einnig að skilgreina betur hlutverk og notkun safnliða í fjárlögum en vegur þeirra hefur vaxið gríðarlega undanfarin ár og dregið úr gegnsæi fjárlaga hvað varðar fjárheimildir einstakra fjárlagaliða.
Það frumvarp til lokafjárlaga sem hér liggur fyrir sýnir í hnotskurn þann vanda sem fjárlagaferlið og framkvæmd fjárlaga er í. Nú á tímum er hvatt til gagnsæis í íslenskri stjórnsýslu og stofnuð hafa verið embætti umboðsmanna og samþykkt ýmis lög til að tryggja aðgengi almennings að upplýsingum frá stjórnvöldum. Á sama tíma sitja þjóðkjörnir fulltrúa á hinu háa Alþingi með mjög takmarkaðar upplýsingar þegar kemur að umfjöllun um fjárlög, fjáraukalög og lokafjárlög. Þessu þarf að breyta.
Alþingi, 2. maí 2006.
Einar Már Sigurðarson,
frsm.
Helgi Hjörvar.
Katrín Júlíusdóttir.
Jón Bjarnason.
Fylgiskjal.
Minnisblað Ríkisendurskoðunar til fjárlaganefndar.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
(28. mars 2006.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
