Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 380. máls.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 870 — 380. mál.
heilbrigðisráðherra við fyrirspurn Jóhönnu Sigurðardóttur og Margrétar Frímannsdóttur um málefni Landspítala – háskólasjúkrahúss.
1. Ætlar ráðherra að bregðast við nýlegri dómsniðurstöðu héraðsdóms Reykjavíkur um að stjórnendur Landspítala – háskólasjúkrahúss (LSH) hafi brotið rétt á þáverandi yfirlækni æðaskurðlækningadeildar LSH, en upplýst hefur verið að LSH kýs að áfrýja ekki dómnum?
Forsaga þessa dómsmáls er sú að á árinu 2001 ákvað yfirstjórn Landspítala – háskólasjúkrahúss (LSH) að stefnt skyldi að því að yfirmenn, þar með taldir yfirlæknar, skyldu vera í 100% starfi á spítalanum og ekki sinna störfum utan hans öðrum en kennslu við háskóla eða störfum í nefndum á vegum opinberra aðila. Í samræmi við þetta var í tengslum við ráðningu yfirlæknis æðaskurðlækningadeildar LSH árið 2002 gert samkomulag við yfirlækninn um að hann léti af stofurekstri utan spítalans innan tveggja ára svo fremi sem aðstaða og starfsumhverfi til þeirrar starfsemi sem hann sinnti á stofunni væri þá orðið viðunandi innan veggja spítalans að mati samningsaðila. Þegar yfirlæknirinn neitaði síðan að hætta stofurekstri í samræmi við samkomulagið var hann áminntur og í framhaldi af því sagt upp störfum hjá spítalanum.
Í dómsmálinu sem vísað er til í fyrirspurninni var einungis deilt um lögmæti áminningarinnar sem LSH veitti yfirlækninum en ekki þá ákvörðun spítalans að segja honum upp störfum. Þannig var deilt um það hvort unnt væri að líta svo á að yfirlæknirinn hefði óhlýðnast löglegum fyrirmælum stjórnenda, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um að hætta stofurekstri utan spítalans, en það var forsenda þeirrar áminningar sem veitt var. Réðust úrslit málsins af túlkun framangreinds samkomulags sem aðilar höfðu gert með sér.
Í forsendum dómsins kemur fram að í samkomulaginu hafi falist gagnkvæmar samningsskyldur þar sem yfirlæknirinn skuldbatt sig til að hætta rekstri lækningastofu sinnar að því tilskildu að aðstæður til að sinna sambærilegum störfum hjá LSH yrðu fyrir hendi. Taldi dómurinn ekki skýrt af orðalagi hins umdeilda ákvæðis í samkomulaginu né af gögnum málsins hverju spítalinn þyrfti nákvæmlega að hrinda í framkvæmd til þess að hann teldist hafa uppfyllt samningsskyldur sínar gagnvart yfirlækninum. Þá bendir dómurinn á að engin gögn hefðu verið lögð fram í málinu um að yfirlæknirinn hefði gert óþarfar eða óraunhæfar kröfur á hendur LSH um breytingar og endurbætur. Taldi dómurinn því ekki hafa verið sýnt fram á það af hálfu LSH að hann hafi uppfyllt samningsskyldur sínar gagnvart yfirlækninum. Var staðhæfing LSH um að aðstæður á spítalanum, á þeim tíma sem um ræddi, hefðu verið í samræmi við lýsingu í samkomulagi aðila því talin ósönnuð og talið að spítalinn þyrfti að bera hallann af þeim sönnunarskorti.
Samkvæmt framansögðu taldi dómurinn að ekki hefði verið sýnt fram á það af hálfu LSH að yfirlækninum hefði verið skylt á grundvelli samkomulagsins að hætta rekstri lækningastofu sinnar. Því væri ekki unnt að líta svo á að hann hefði óhlýðnast löglegu boði eða banni eins og LSH hélt fram. Stjórnendur LSH höfðu því ekki lögmæta ástæðu til að veita stefnda áminningu og var hún því talin ólögmæt.
Á gildi ákvörðunar LSH um að segja yfirlækninum upp störfum hefur ekki reynt fyrir dómstólum né ráðuneytinu. Hins vegar liggur sú niðurstaða nú fyrir samkvæmt framangreindum dómi að meginforsenda uppsagnarinnar var ólögmæt en af því leiðir að uppsögnin er það líka. Ólögmæti stjórnvaldsákvörðunar leiðir hins vegar ekki sjálfkrafa til ógildis hennar heldur er það sjálfstætt úrlausnarefni hverju sinni hvort þeir annmarkar sem hafa ólögmæti í för með sér leiða til ógildingar hennar eða ekki. Ef litið er til dómaframkvæmdar Hæstaréttar í sambærilegum málum er ljóst að dómstólar hafa ekki talið að ólögmæti ákvörðunar um uppsögn leiði til ógildingar hennar með þeim hætti að viðkomandi eigi rétt á því að ganga inn í starf sitt aftur. Verður að ætla að sú yrði jafnframt niðurstaða Hæstaréttar ef á það reyndi í þessu máli. Hins vegar kann hin ólögmæta ákvörðun að leiða til bótaskyldu ríkisins séu önnur skilyrði bótaréttar uppfyllt.
Spurt er hvernig ráðherra ætli að bregðast við framangreindri dómsniðurstöðu. Áður en því er svarað er nauðsynlegt að íhuga hvaða valdheimildir ráðherra hefur til beinna inngripa í málum af þessu tagi. Í því sambandi verður að hafa í huga að með setningu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var mótuð sú meginstefna í starfsmannamálum opinberra stofnanna að þau skyldu vera á forræði og ábyrgð forstöðumanns hverrar stofnunar. Þannig er það hlutverk forstöðumanna að ráða starfsmenn, áminna þá ef tilefni er til og segja þeim upp störfum hvort sem það er gert í kjölfar áminningar eða vegna annarra atvika, svo sem þegar rekstur stofnana er endurskipulagður. Ákvarðanir forstöðumanna í þessum málum eru ekki kæranlegar til ráðherra ef frá eru taldar ákvarðanir um uppsögn sem teknar eru í kjölfar áminningar eða á grundvelli sömu ástæðna og geta orðið tilefni áminningar samkvæmt lögunum, sbr. 21. gr. og 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Í því máli sem hér er til umræðu var eins og áður segir tekist á um lögmæti áminningar en ekki uppsagnar. Ákvörðun stjórnenda LSH um veitingu áminningar er ekki kæranleg til ráðherra en hins vegar er sú ákvörðun sem stjórnendur tóku í kjölfar áminningar um uppsögn kæranleg til ráðherra eins og að framan greinir. Berist ráðherra slík kæra er ljóst að ráðherra hlýtur samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar að taka málið til skoðunar og úrlausnar í samræmi við þær efnisreglur og dómaframfordæmi sem gilda á þessu sviði. Ekki verður hins vegar talið að ráðherra hafi sjálfstæðar heimildir til að fyrirskipa stjórnendum LSH að breyta ákvörðun sinni án þess að slíkt sé gert í úrskurði á grundvelli kæru. Leiðir þessi niðurstaða af stefnumörkun starfsmannalaganna sem áður er vikið að og því málsforræði sem felst í kæruheimildinni.
Forstöðumenn stofnana ríkisins bera ábyrgð á að stofnanir sem þeir stýra starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf. Verði misbrestur á þessu er ráðherra heimilt að veita forstöðumanni áminningu samkvæmt ákvæðum starfsmannalaga, nr. 70/1996, eða lausn frá störfum ef hann gerist sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi. Rétt er að taka fram að ráðherra hefur tekið til skoðunar hvort mál það sem hér er til umræðu gefi ástæðu til að grípa til þeirra úrræða sem hér greinir. Niðurstaða ráðherra er að svo sé ekki. Í því sambandi telur ráðherra að líta verði til þess að framkvæmd starfsmannalaganna er flókin og kröfur til málsmeðferðar miklar. Niðurstaða dómsins hafi ráðist af túlkun á samkomulagi sem spítalinn hafi gert við yfirlækninn og spítalanum hafi ekki tekist að færa nægar sönnur á að ákvæði samningsins hafi verið uppfyllt. Taldi dómurinn að spítalinn þyrfti að bera hallann af þeim sönnunarskorti. Mat ráðherra er að þessir annmarkar séu ekki þess eðlis að þeir gefi tilefni til veitingar áminningar af hans hálfu.
Þótt ráðherra telji ekki skilyrði eða tilefni til að veita áminningu samkvæmt framansögðu telur hann mikilvægt að stjórnendur spítalans dragi lærdóm af málinu þannig að koma megi í veg fyrir að sambærileg atvik endurtaki sig. Hefur ráðherra í þessu skyni átt viðræður við stjórnendur spítalans þar sem farið hefur verið yfir einstök efnisatriði málsins.
2. Hvernig rökstyður ráðherra að stjórnendur LSH hafi framfylgt lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna í þessu máli eða að ákvörðun stjórnendanna sé í anda þeirrar starfsmannastefnu sem lögin byggjast á?
Eins og ítarlega hefur verið rakið liggur fyrir héraðsdómur þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að ákvörðun stjórnenda LSH um að áminna yfirlækninn hafi verið ólögmæt og þannig í ósamræmi við lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Við þessa niðurstöðu verður að una og ekki kemur til álita að ráðherra rökstyðji aðra niðurstöðu í málinu.
3. Telur ráðherra það farsæla þróun fyrir sjúklinga eina háskólasjúkrahúss landsins að mjög sérhæfðum læknum sé vikið úr starfi með aðgerðum sem nú hafa verið dæmdar ólögmætar?
Ráðherra telur óheppilegt og ekki farsælt þegar í ljós kemur að ákvarðanir stjórnenda stofnana sem undir hann heyra reynast ólögmætar. Af hálfu ráðherra er lögð áhersla á að annmarkar eins og þeir sem reyndust vera á málatilbúnaði stjórnenda LSH í þessu máli endurtaki sig ekki.
Hins vegar telur ráðherra það farsæla þróun innan spítalans að yfirmenn séu í fullu starfi og að um það bil helmingur allra sérfræðilækna á spítalanum stundar nú ekki stofurekstur samhliða starfi sínu þar. Samkvæmt upplýsingum frá LSH hafa nú einungis fjórir yfirlæknar stofurekstur með höndum samhliða starfi sínu á spítalanum og er sá rekstur viðurkenndur af hálfu spítalans vegna smæðar þeirra sérgreina sem um ræðir og hagmuna spítalans í því sambandi.
4. Hverjar eru skyldur og ábyrgð ráðherra þegar sú staða kemur upp að stjórnendur stofnunar sem heyrir undir ráðuneyti hans ákveða að skeyta því engu þótt dómstólar dæmi framgöngu þeirra gagnvart starfsmönnum ólögmætar og skaðabótaskylda ríksins virðist augljós af þeim sökum?
Um þau atriði sem hér er spurt um er fjallað í svari við 1. lið fyrirspurnarinnar og er vísað til þess sem þar segir.
5. Telur ráðherra að hann hafi gert það sem í hans valdi stóð til að minnka tjón ríkisins vegna þessa máls?
Eins og fram er komið stendur ákvörðun stjórnenda LSH um að segja yfirlækninum upp störfum óhögguð enda hefur ekki reynt á hana með stjórnsýslukæru fyrir ráðuneytinu né hefur yfirlæknirinn krafist ógildingar hennar fyrir dómstólum. Ákvörðun um að afturkalla ákvörðunina eða breyta henni með einhverjum hætti er alfarið í höndum stjórnenda spítalans og ekki um að ræða að ráðherra hlutist til um það.
133. löggjafarþing 2006–2007.
Þskj. 870 — 380. mál.
Svar
heilbrigðisráðherra við fyrirspurn Jóhönnu Sigurðardóttur og Margrétar Frímannsdóttur um málefni Landspítala – háskólasjúkrahúss.
1. Ætlar ráðherra að bregðast við nýlegri dómsniðurstöðu héraðsdóms Reykjavíkur um að stjórnendur Landspítala – háskólasjúkrahúss (LSH) hafi brotið rétt á þáverandi yfirlækni æðaskurðlækningadeildar LSH, en upplýst hefur verið að LSH kýs að áfrýja ekki dómnum?
Forsaga þessa dómsmáls er sú að á árinu 2001 ákvað yfirstjórn Landspítala – háskólasjúkrahúss (LSH) að stefnt skyldi að því að yfirmenn, þar með taldir yfirlæknar, skyldu vera í 100% starfi á spítalanum og ekki sinna störfum utan hans öðrum en kennslu við háskóla eða störfum í nefndum á vegum opinberra aðila. Í samræmi við þetta var í tengslum við ráðningu yfirlæknis æðaskurðlækningadeildar LSH árið 2002 gert samkomulag við yfirlækninn um að hann léti af stofurekstri utan spítalans innan tveggja ára svo fremi sem aðstaða og starfsumhverfi til þeirrar starfsemi sem hann sinnti á stofunni væri þá orðið viðunandi innan veggja spítalans að mati samningsaðila. Þegar yfirlæknirinn neitaði síðan að hætta stofurekstri í samræmi við samkomulagið var hann áminntur og í framhaldi af því sagt upp störfum hjá spítalanum.
Í dómsmálinu sem vísað er til í fyrirspurninni var einungis deilt um lögmæti áminningarinnar sem LSH veitti yfirlækninum en ekki þá ákvörðun spítalans að segja honum upp störfum. Þannig var deilt um það hvort unnt væri að líta svo á að yfirlæknirinn hefði óhlýðnast löglegum fyrirmælum stjórnenda, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um að hætta stofurekstri utan spítalans, en það var forsenda þeirrar áminningar sem veitt var. Réðust úrslit málsins af túlkun framangreinds samkomulags sem aðilar höfðu gert með sér.
Í forsendum dómsins kemur fram að í samkomulaginu hafi falist gagnkvæmar samningsskyldur þar sem yfirlæknirinn skuldbatt sig til að hætta rekstri lækningastofu sinnar að því tilskildu að aðstæður til að sinna sambærilegum störfum hjá LSH yrðu fyrir hendi. Taldi dómurinn ekki skýrt af orðalagi hins umdeilda ákvæðis í samkomulaginu né af gögnum málsins hverju spítalinn þyrfti nákvæmlega að hrinda í framkvæmd til þess að hann teldist hafa uppfyllt samningsskyldur sínar gagnvart yfirlækninum. Þá bendir dómurinn á að engin gögn hefðu verið lögð fram í málinu um að yfirlæknirinn hefði gert óþarfar eða óraunhæfar kröfur á hendur LSH um breytingar og endurbætur. Taldi dómurinn því ekki hafa verið sýnt fram á það af hálfu LSH að hann hafi uppfyllt samningsskyldur sínar gagnvart yfirlækninum. Var staðhæfing LSH um að aðstæður á spítalanum, á þeim tíma sem um ræddi, hefðu verið í samræmi við lýsingu í samkomulagi aðila því talin ósönnuð og talið að spítalinn þyrfti að bera hallann af þeim sönnunarskorti.
Samkvæmt framansögðu taldi dómurinn að ekki hefði verið sýnt fram á það af hálfu LSH að yfirlækninum hefði verið skylt á grundvelli samkomulagsins að hætta rekstri lækningastofu sinnar. Því væri ekki unnt að líta svo á að hann hefði óhlýðnast löglegu boði eða banni eins og LSH hélt fram. Stjórnendur LSH höfðu því ekki lögmæta ástæðu til að veita stefnda áminningu og var hún því talin ólögmæt.
Á gildi ákvörðunar LSH um að segja yfirlækninum upp störfum hefur ekki reynt fyrir dómstólum né ráðuneytinu. Hins vegar liggur sú niðurstaða nú fyrir samkvæmt framangreindum dómi að meginforsenda uppsagnarinnar var ólögmæt en af því leiðir að uppsögnin er það líka. Ólögmæti stjórnvaldsákvörðunar leiðir hins vegar ekki sjálfkrafa til ógildis hennar heldur er það sjálfstætt úrlausnarefni hverju sinni hvort þeir annmarkar sem hafa ólögmæti í för með sér leiða til ógildingar hennar eða ekki. Ef litið er til dómaframkvæmdar Hæstaréttar í sambærilegum málum er ljóst að dómstólar hafa ekki talið að ólögmæti ákvörðunar um uppsögn leiði til ógildingar hennar með þeim hætti að viðkomandi eigi rétt á því að ganga inn í starf sitt aftur. Verður að ætla að sú yrði jafnframt niðurstaða Hæstaréttar ef á það reyndi í þessu máli. Hins vegar kann hin ólögmæta ákvörðun að leiða til bótaskyldu ríkisins séu önnur skilyrði bótaréttar uppfyllt.
Spurt er hvernig ráðherra ætli að bregðast við framangreindri dómsniðurstöðu. Áður en því er svarað er nauðsynlegt að íhuga hvaða valdheimildir ráðherra hefur til beinna inngripa í málum af þessu tagi. Í því sambandi verður að hafa í huga að með setningu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var mótuð sú meginstefna í starfsmannamálum opinberra stofnanna að þau skyldu vera á forræði og ábyrgð forstöðumanns hverrar stofnunar. Þannig er það hlutverk forstöðumanna að ráða starfsmenn, áminna þá ef tilefni er til og segja þeim upp störfum hvort sem það er gert í kjölfar áminningar eða vegna annarra atvika, svo sem þegar rekstur stofnana er endurskipulagður. Ákvarðanir forstöðumanna í þessum málum eru ekki kæranlegar til ráðherra ef frá eru taldar ákvarðanir um uppsögn sem teknar eru í kjölfar áminningar eða á grundvelli sömu ástæðna og geta orðið tilefni áminningar samkvæmt lögunum, sbr. 21. gr. og 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Í því máli sem hér er til umræðu var eins og áður segir tekist á um lögmæti áminningar en ekki uppsagnar. Ákvörðun stjórnenda LSH um veitingu áminningar er ekki kæranleg til ráðherra en hins vegar er sú ákvörðun sem stjórnendur tóku í kjölfar áminningar um uppsögn kæranleg til ráðherra eins og að framan greinir. Berist ráðherra slík kæra er ljóst að ráðherra hlýtur samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar að taka málið til skoðunar og úrlausnar í samræmi við þær efnisreglur og dómaframfordæmi sem gilda á þessu sviði. Ekki verður hins vegar talið að ráðherra hafi sjálfstæðar heimildir til að fyrirskipa stjórnendum LSH að breyta ákvörðun sinni án þess að slíkt sé gert í úrskurði á grundvelli kæru. Leiðir þessi niðurstaða af stefnumörkun starfsmannalaganna sem áður er vikið að og því málsforræði sem felst í kæruheimildinni.
Forstöðumenn stofnana ríkisins bera ábyrgð á að stofnanir sem þeir stýra starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf. Verði misbrestur á þessu er ráðherra heimilt að veita forstöðumanni áminningu samkvæmt ákvæðum starfsmannalaga, nr. 70/1996, eða lausn frá störfum ef hann gerist sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi. Rétt er að taka fram að ráðherra hefur tekið til skoðunar hvort mál það sem hér er til umræðu gefi ástæðu til að grípa til þeirra úrræða sem hér greinir. Niðurstaða ráðherra er að svo sé ekki. Í því sambandi telur ráðherra að líta verði til þess að framkvæmd starfsmannalaganna er flókin og kröfur til málsmeðferðar miklar. Niðurstaða dómsins hafi ráðist af túlkun á samkomulagi sem spítalinn hafi gert við yfirlækninn og spítalanum hafi ekki tekist að færa nægar sönnur á að ákvæði samningsins hafi verið uppfyllt. Taldi dómurinn að spítalinn þyrfti að bera hallann af þeim sönnunarskorti. Mat ráðherra er að þessir annmarkar séu ekki þess eðlis að þeir gefi tilefni til veitingar áminningar af hans hálfu.
Þótt ráðherra telji ekki skilyrði eða tilefni til að veita áminningu samkvæmt framansögðu telur hann mikilvægt að stjórnendur spítalans dragi lærdóm af málinu þannig að koma megi í veg fyrir að sambærileg atvik endurtaki sig. Hefur ráðherra í þessu skyni átt viðræður við stjórnendur spítalans þar sem farið hefur verið yfir einstök efnisatriði málsins.
2. Hvernig rökstyður ráðherra að stjórnendur LSH hafi framfylgt lögum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna í þessu máli eða að ákvörðun stjórnendanna sé í anda þeirrar starfsmannastefnu sem lögin byggjast á?
Eins og ítarlega hefur verið rakið liggur fyrir héraðsdómur þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að ákvörðun stjórnenda LSH um að áminna yfirlækninn hafi verið ólögmæt og þannig í ósamræmi við lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Við þessa niðurstöðu verður að una og ekki kemur til álita að ráðherra rökstyðji aðra niðurstöðu í málinu.
3. Telur ráðherra það farsæla þróun fyrir sjúklinga eina háskólasjúkrahúss landsins að mjög sérhæfðum læknum sé vikið úr starfi með aðgerðum sem nú hafa verið dæmdar ólögmætar?
Ráðherra telur óheppilegt og ekki farsælt þegar í ljós kemur að ákvarðanir stjórnenda stofnana sem undir hann heyra reynast ólögmætar. Af hálfu ráðherra er lögð áhersla á að annmarkar eins og þeir sem reyndust vera á málatilbúnaði stjórnenda LSH í þessu máli endurtaki sig ekki.
Hins vegar telur ráðherra það farsæla þróun innan spítalans að yfirmenn séu í fullu starfi og að um það bil helmingur allra sérfræðilækna á spítalanum stundar nú ekki stofurekstur samhliða starfi sínu þar. Samkvæmt upplýsingum frá LSH hafa nú einungis fjórir yfirlæknar stofurekstur með höndum samhliða starfi sínu á spítalanum og er sá rekstur viðurkenndur af hálfu spítalans vegna smæðar þeirra sérgreina sem um ræðir og hagmuna spítalans í því sambandi.
4. Hverjar eru skyldur og ábyrgð ráðherra þegar sú staða kemur upp að stjórnendur stofnunar sem heyrir undir ráðuneyti hans ákveða að skeyta því engu þótt dómstólar dæmi framgöngu þeirra gagnvart starfsmönnum ólögmætar og skaðabótaskylda ríksins virðist augljós af þeim sökum?
Um þau atriði sem hér er spurt um er fjallað í svari við 1. lið fyrirspurnarinnar og er vísað til þess sem þar segir.
5. Telur ráðherra að hann hafi gert það sem í hans valdi stóð til að minnka tjón ríkisins vegna þessa máls?
Eins og fram er komið stendur ákvörðun stjórnenda LSH um að segja yfirlækninum upp störfum óhögguð enda hefur ekki reynt á hana með stjórnsýslukæru fyrir ráðuneytinu né hefur yfirlæknirinn krafist ógildingar hennar fyrir dómstólum. Ákvörðun um að afturkalla ákvörðunina eða breyta henni með einhverjum hætti er alfarið í höndum stjórnenda spítalans og ekki um að ræða að ráðherra hlutist til um það.
