Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 641. máls.
Þskj. 957 — 641. mál.
1. Atvinnurekstur: Öll starfsemi sem heimiluð er í samræmi við ákvæði starfsleyfis sem gefið er út samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.
2. Ákvörðun 14/CP.7: Ákvörðun 7. aðildarríkjaþings loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna um áhrif einstakra verkefna á losun á skuldbindingartímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012.
3. Gróðurhúsalofttegundir: Koldíoxíð (CO 2), metan (CH 4), díköfnunarefnisoxíð (N 2O), vetnisflúorkolefni (HFC), perflúorkolefni (PFC), brennisteinshexaflúoríð (SF 6).
4. Losun gróðurhúsalofttegunda: Útstreymi gróðurhúsalofttegunda í andrúmsloftið af mannavöldum.
5. Losunarheimild: Heimild til losunar koldíoxíðs. Ein losunarheimild jafngildir heimild til losunar á einu tonni af koldíoxíði á ári.
Umhverfisráðuneyti hefur yfirumsjón með framkvæmd laga þessara eftir því sem nánar er tilgreint í lögum þessum í samráði við viðkomandi ráðuneyti.
Þriggja manna úthlutunarnefnd losunarheimilda, skipuð af umhverfisráðherra samkvæmt tilnefningu, sem í sitja fulltrúar iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis, úthlutar losunarheimildum til atvinnurekstrar sem fellur undir gildissvið laganna á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Fulltrúi iðnaðarráðuneytis skal vera formaður úthlutunarnefndar losunarheimilda. Tilnefningaraðilar bera kostnað af þátttöku sinna fulltrúa í úthlutunarnefndinni.
Umhverfisstofnun fer með framkvæmd laga þessara hvað varðar bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda, skráningarkerfi og eftirlit með losun koldíoxíðs frá atvinnurekstri skv. 7. gr. Umhverfisstofnun skal vera úthlutunarnefndinni, sbr. 2. mgr., til ráðgjafar varðandi umsóknir um losunarheimildir og um annað sem nefndin óskar aðstoðar við.
Landbúnaðarháskóli Íslands skal taka saman upplýsingar varðandi landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt sem krafist er vegna bókhaldsins, sbr. 1. mgr., sem og upplýsingar um losun gróðurhúsalofttegunda í landbúnaði, og skila þeim til Umhverfisstofnunar. Orkustofnun skal taka saman og skila upplýsingum um orkumál, sem krafist er vegna bókhaldsins, til Umhverfisstofnunar.
Umhverfisstofnun skal útbúa leiðbeiningar um skil á gögnum sem óskað er eftir í samráði við Landbúnaðarháskóla Íslands og Orkustofnun. Umhverfisráðherra staðfestir leiðbeiningar Umhverfisstofnunar.
Skráningarkerfið heldur utan um útgáfu, handhöfn, framsal og ógildingu heimilda íslenska ríkisins samkvæmt Kyoto-bókuninni auk losunarheimilda atvinnurekstrar skv. 7. gr. og annarra lögaðila. Umhverfisráðherra er heimilt að setja í reglugerð ákvæði um nánari útfærslu á skráningarkerfinu, hvaða upplýsingar skuli skráðar í kerfið, um samvinnu og samtengingu við önnur kerfi, rekstur kerfisins og hvernig farið skuli með útgáfu, handhöfn, framsal og ógildingu heimilda Íslands auk losunarheimilda atvinnurekstrar skv. 7. gr.
Ráðherra setur, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá vegna gjalds sem atvinnurekstur skv. 7. gr. og aðrir lögaðilar sem eiga reikning í skráningarkerfinu skulu greiða. Upphæð gjalds skal taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birt í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld má innheimta með fjárnámi.
Eftirfarandi atvinnurekstri ber að afla sér losunarheimilda vegna losunar koldíoxíðs á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012:
a. staðbundinni orkuframleiðslu með brennslu jarðefnaeldsneytis sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega,
b. staðbundinni iðnaðarframleiðslu sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega.
a. upplýsingar um atvinnureksturinn (framleiðsluna), eiganda, staðsetningu og rekstraraðila,
b. upplýsingar um þann hluta starfseminnar sem er uppspretta losunar,
c. ráðstafanir sem gerðar eru til að halda losun í lágmarki,
d. áætlun um hvernig fylgst er með losun koldíoxíðs,
e. heildarmagn losunarheimilda sem óskað er eftir að úthlutað verði til viðkomandi atvinnurekstrar fyrir tímabilið.
Atvinnurekstur sem fellur undir þau skilyrði sem sett eru varðandi úthlutun sérstakra heimilda til Íslands samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 skal tilgreina hvernig losun koldíoxíðs fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í þeirri ákvörðun.
Umhverfisstofnun ber að fara yfir umsókn um úthlutun losunarheimilda og framsenda til úthlutunarnefndar ásamt umsögn stofnunarinnar þar sem fram kemur hvort umsóknin uppfylli skilyrði 1. og 2. mgr.
Úthlutunarnefnd losunarheimilda er heimilt að krefja atvinnurekstur um frekari upplýsingar á grundvelli umsagnar Umhverfisstofnunar og ef þær berast ekki vísa umsókn frá.
Atvinnurekstur sem sækir um úthlutun á losunarheimildum skal greiða til Umhverfisstofnunar 250.000 kr. umsóknargjald sem standa skal undir kostnaði stofnunarinnar við yfirferð yfir umsóknina.
Í áætlun úthlutunarnefndar skal tiltekið hve mörgum losunarheimildum er fyrirhugað að úthluta til hvers atvinnurekstrar sem sækir um, sbr. 8. gr., á hverju ári á tímabilinu. Áætlun úthlutunarnefndar er bindandi hvað varðar úthlutun til atvinnurekstrar nema ákvæði 4. mgr. eigi við. Úthlutunarnefnd skal við gerð áætlunarinnar fara eftir ákvæðum 11. gr. vegna úthlutunar til atvinnurekstrar.
Heildarmagn losunarheimilda sem úthlutunarnefnd hefur til úthlutunar fyrir tímabilið 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 er 10.500.000 losunarheimildir, þar af 8.000.000 losunarheimildir sem fullnægja þurfa skilyrðum sem sett eru fram í ákvörðun 14/CP.7.
Úthlutunarnefndin skal árlega fara yfir áætlunina með hliðsjón af skýrslum atvinnurekstrar, sbr. 13. gr., nýjum umsóknum sem kunna að berast og mati á breyttum aðstæðum. Einungis er heimilt að skerða losunarheimildir til atvinnurekstrar sem fengið hefur vilyrði um úthlutun í áætlun, sbr. 1. og 2. mgr., ef breytingar hafi orðið í rekstri þess sem hefur orðið þess valdandi að starfsemi eða losun frá henni sé minni en gert var ráð fyrir við útgáfu áætlunarinnar.
Losunarheimildir sem úthlutunarnefndin úthlutar eru bókfærðar af Umhverfisstofnun 1. mars ár hvert á reikning viðkomandi atvinnurekstrar í skráningarkerfinu.
a. Fyrir atvinnurekstur sem var starfandi fyrir 1. janúar 2007 skal úthlutun taka mið af mældri eða áætlaðri meðaltalslosun koldíoxíðs á árunum 2005 og 2006.
b. Ef atvinnurekstur hefur ekki verið í rekstri í eitt eða fleiri af viðmiðunarárunum, eða aðrar ástæður leiða til þess að árabilið 2005–2006 lýsir ekki meðallosun, er heimilt að vísa til annarra viðmiðunarára eða sýna fram á hver sé meðallosun atvinnurekstrar á annan sambærilegan hátt.
c. Fyrir atvinnurekstur sem hefur starfsemi eftir 1. janúar 2007, eða hyggur á framleiðsluaukningu eftir þann tíma, skal taka mið af áætlaðri losun, miðað við að notuð sé besta fáanleg tækni til að halda losun koldíoxíðs í lágmarki.
Ef umsóknir um losunarheimildir fyrir tímabilið 2008–2012 eru samanlagt meiri en úthlutunarnefnd losunarheimilda hefur til umráða skal fyrst úthluta til þess atvinnurekstrar sem hafið hefur starfsemi áður en fyrsta skuldbindingartímabil hefst 1. janúar 2008. Því sem þá er eftir til ráðstöfunar skal úthluta til annarra umsækjenda sem hyggjast hefja starfsemi eða auka starfsemi eftir 1. janúar 2008. Umsækjendur sem hafa þegar starfsleyfi og/eða eru komnir langt í undirbúningi framkvæmda skulu njóta forgangs við ákvörðun um úthlutun losunarheimilda í áætlun úthlutunarnefndar umfram aðra sem skemmra eru komnir í undirbúningi.
Atvinnurekstri sem úthlutað er losunarheimildum er leyfilegt að færa ónotaðar heimildir á milli ára, enda fullnægi viðkomandi enn þá öllum skilyrðum varðandi úthlutun losunarheimilda.
Ónýttar losunarheimildir atvinnurekstrar 31. desember 2012 verða eign ríkisins og bókfærðar sem slíkar í skráningarkerfi.
Atvinnurekstur sem fær úthlutað losunarheimildum skal skila 1. mars 2009 og árlega eftir það skýrslu um losun koldíoxíðs til Umhverfisstofnunar. Í skýrslunni skulu koma fram upplýsingar um stöðu losunarheimilda í upphafi fyrra árs, losun koldíoxíðs á árinu og stöðu losunarheimilda í lok árs, auk annarra upplýsinga sem gerðar eru kröfur um við úthlutun losunarheimilda. Í hinni árlegu skýrslu skulu losunarheimildir reiknaðar eða mældar í samræmi við reglur sem settar verða í reglugerð sem ráðherra setur að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um hvaða upplýsingum um losun koldíoxíðs skuli skilað, hvenær og á hvaða formi. Einnig skal kveðið á um heimildir Umhverfisstofnunar til að gera kröfu um staðfestingu áreiðanleika veittra upplýsinga.
Umhverfisstofnun ber að fara yfir hvort skýrsla um losun koldíoxíðs sé í samræmi við settar reglur. Stofnuninni ber að senda skýrslu um losun koldíoxíðs til úthlutunarnefndar losunarheimilda ásamt greinargerð.
Atvinnurekstri sem úthlutað er losunarheimildum ber einnig að skila upplýsingum til Umhverfisstofnunar um losun annarra gróðurhúsalofttegunda. Upplýsingunum skal skilað með árlegri skýrslu um losun koldíoxíðs eða með annarri skýrslugerð til stofnunarinnar.
Ráðherra setur, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir yfirferð yfir skýrslu um losun koldíoxíðs sem skila ber til stofnunarinnar. Upphæð gjalds skal taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birt í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld má innheimta með fjárnámi.
Umhverfisstofnun er heimilt að ákvarða sektir allt að 100.000 kr. á dag ef atvinnurekstur sinnir ekki skyldu um skil á skýrslu skv. 13. gr.
I. Inngangur.
Frumvarp þetta byggist á tillögum nefndar sem skipuð var af umhverfisráðherra til að semja drög að frumvarpi um takmarkanir á losun gróðurhúsalofttegunda. Nefndin skilaði tillögum sínum með bréfi dagsettu 1. febrúar 2007. Í nefndinni eiga sæti Kristín Linda Árnadóttir, formaður, og Hugi Ólafsson skrifstofustjóri frá umhverfisráðuneyti, Pétur Örn Sverrisson lögfræðingur, tilnefndur af iðnaðarráðuneyti, og Ragnheiður Snorradóttir lögfræðingur, tilnefnd af fjármálaráðuneyti. Hinn 15. febrúar 2006 lét Pétur Örn Sverrisson af störfum í nefndinni og sæti hans tók Guðjón Axel Guðjónsson, skrifstofustjóri í iðnaðarráðuneyti. Ragnheiður Snorradóttir lét af störfum 10. janúar 2006 og tók sæti hennar Ingvi Már Pálsson, lögfræðingur í fjármálaráðuneyti. Nefndin fékk á fund til sín fulltrúa frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Landvernd, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Umhverfisstofnun og stóriðjufyrirtækjum og kynnti þeim drög að frumvarpi og fékk athugasemdir. Nefndin hafði í samræmi við skipunarbréf sitt reglulegt samráð við samstarfshóp ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytis, iðnaðarráðuneytis og fjármálaráðuneytis um helstu atriði frumvarpsins.
Nefndin skilaði með bréfi dagsettu 16. mars 2006 tillögu að frumvarpi til laga um skráningu og losun gróðurhúsalofttegunda. Nefndin lagði í bréfi sínu áherslu á að þær tillögur sem lagðar voru til væru að mati nefndarinnar einungis fyrsta skrefið og óskaði eftir áframhaldandi umboði ráðherra til að halda vinnu nefndarinnar áfram. Veitti ráðherra það umboð og hélt nefndin því áfram störfum sínum í samræmi við skipunarbréf og tók til nánari skoðunar hvernig hægt væri að tryggja að stjórnvöld hefðu stjórn á losun gróðurhúsalofttegunda.
Í næstu fjórum köflum er fjallað um helstu markmið frumvarpsins, um alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, stefnumörkun stjórnvalda í loftslagsmálum, spár um mögulega aukningu losunar frá Íslandi og sambærilegar réttarreglur í nágrannaríkjum og hjá Evrópusambandinu.
II. Markmið frumvarpsins.
Í aðild Íslands að Kyoto-bókuninni felast skuldbindingar um að losun gróðurhúsalofttegunda af manna völdum fari ekki yfir ákveðin mörk á tímabilinu 2008–2012. Framkvæmd þeirra skuldbindinga fer þannig fram að í upphafi tímabilsins leggur skrifstofa samningsins tiltekið magn losunarheimilda inn á rafrænt skráningarkerfi og síðan eru heimildir dregnar frá í hlutfalli við losun og ber viðkomandi ríki að tryggja að staðan sé ekki neikvæð í lok tímabilsins. Hægt er að afla fleiri losunarheimilda á tímabilinu með bindingu kolefnis með skógrækt eða annarri uppgræðslu eða með útvegun heimilda frá öðrum ríkjum samkvæmt svokölluðum sveigjanleikaákvæðum Kyoto. Ef staða heimilda Íslands er neikvæð í lok skuldbindingartímabilsins þarf Ísland að greiða „sekt“ í formi strangari skuldbindinga á næsta skuldbindingartímabili auk þess að afla þeirra losunarheimilda sem vantar upp á. Nauðsynlegt er fyrir stjórnvöld að hafa tiltæk ráð til að stjórna losun gróðurhúsalofttegunda frá stórum losendum gróðurhúsalofttegunda, þannig að tryggt sé að losun frá Íslandi fari ekki fram yfir þau mörk sem Íslandi eru sett samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum.
Losunarspár Umhverfisstofnunar hafa gefið til kynna að losun verði líklega innan þeirra marka sem Íslandi eru sett samkvæmt Kyoto-bókuninni á tímabilinu 2008–2012. Þar munar þó litlu ef ýtrustu áform um stóriðju ganga fram eins hratt og forsvarsmenn einstakra verkefna vonast til og af þeirri ástæðu einni er ráðlegt að setja reglur til að taka á hugsanlegri losun umfram heimildir á tímabilinu 2008–2012.
Ljóst er að öll stóriðjuverkefni sem nú hafa starfsleyfi eða eru í undirbúningi mundu losa meira magn gróðurhúsalofttegunda í fullum rekstri en núverandi heimildir Íslands samkvæmt Kyoto leyfa (sbr. yfirlit hér á eftir). Ísland verður hins vegar að öllum líkindum innan leyfilegra marka 2008–2012 vegna þess að aukningin í losun mundi að miklu leyti koma til í lok skuldbindingartímabilsins eða jafnvel eftir 2012. Óvissa ríkir um alþjóðlegar reglur um losun gróðurhúsalofttegunda eftir árið 2012 og mun nýhöfnum samningaviðræðum um það efni vart ljúka fyrr en 2009.
Frumvarpi þessu er ætlað að setja upp eins konar öryggisgirðingar til að tryggja að ný stóriðjuverkefni verði ekki til þess að Ísland brjóti alþjóðlega bindandi skuldbindingar sínar gagnvart Kyoto-bókuninni. Þetta er gert með því að skylda atvinnurekstur sem losar mikið magn koldíoxíðs til þess að afla sér losunarheimilda sem nægja fyrir losuninni. Stjórnvöld munu úthluta þeim heimildum sem Ísland hefur til ráðstöfunar til stórra losunaraðila eftir reglum sem settar eru í frumvarpinu og sett eru takmörk á magn losunarheimilda sem hægt er að úthluta. Fái atvinnurekstur ekki úthlutað nægum losunarheimildum frá stjórnvöldum fyrir losun sinni þarf hann að útvega sér þær eftir öðrum leiðum. Frumvarpið felur því ekki í sér að bann sé lagt á atvinnurekstur sem ekki fær úthlutað nægum losunarheimildum, en tryggir að kostnaður við það fellur á viðkomandi atvinnurekstur, en ekki á stjórnvöld. Eins og stendur hafa stjórnvöld engin stjórntæki til þess að takmarka losun á koldíoxíði frá stóriðju, en úr því er bætt með þessu frumvarpi.
Í frumvarpinu er fellt inn efni núgildandi laga, nr. 107/2006, um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda, og lagt til að samhliða verði þau lög felld úr gildi. Þannig eru ákvæði laganna um bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda auk skráningarkerfis losunarheimilda að mestu óbreytt. Helsta nýmælið í frumvarpinu er að lagt er til að tveir flokkar atvinnurekstrar, í fyrsta lagi staðbundin orkuframleiðsla með brennslu jarðefnaeldsneytis sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega og í öðru lagi staðbundin iðnaðarframleiðsla sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega, megi ekki starfa á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 nema þeir afli sér heimilda til losunar koldíoxíðs. Lagt er til að einungis verði tekið á losun koldíoxíðs frá þessum atvinnurekstri enda mun verða tekið á losun flúorkolefna í starfsleyfum en einnig taka kerfi landanna í kringum okkur einungis á losun koldíoxíðs. Lagt er til að þriggja manna nefnd, sem skipuð verði af umhverfisráðherra og í sitji fulltrúar iðnaðarráðuneytis, en fulltrúi þess yrði jafnframt formaður, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis, geri áætlun um úthlutun losunarheimilda vegna atvinnurekstrar sem fellur undir gildissvið laganna. Heildarmagn þeirra losunarheimilda sem nefndinni er heimilt að úthluta er 10.500.000 losunarheimildir fyrir allt tímabilið, þ.e. 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Atvinnurekstur sem fellur undir gildissvið laganna getur sótt um losunarheimildir til úthlutunarnefndarinnar eða lagt fram áætlun um hvernig hann muni afla sér losunarheimilda eftir öðrum leiðum. Úthlutunarnefndinni ber að styðjast við ákveðin viðmið við gerð áætlunar um úthlutun losunarheimilda. Atvinnurekstrinum er síðan úthlutað árlega losunarheimildum í samræmi við áætlun úthlutunarnefndar.
Rétt er að benda á að í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að atvinnurekstri verði heimilt að selja þær losunarheimildir sem honum er úthlutað frá úthlutunarnefndinni. Atvinnurekstrinum er hins vegar ætlað að afla sér losunarheimilda annars staðar frá ef hann fær ekki úthlutað nægilega mörgum losunarheimildum. Helsta ástæðan fyrir því að þessi leið er valin er sú að ákvörðun 14.CP/7 bannar viðskipti með losunarheimildir sem byggjast á þeirri ákvörðun en mikill meiri hluti losunarheimilda sem áætlað er að úthluta fellur undir þá ákvörðun.
Umhverfisstofnun er ætlað að gegna margþættu hlutverki í tillögu nefndarinnar að frumvarpi til laga um losun gróðurhúsalofttegunda. Eins og áður er stofnuninni ætlað að sjá um bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi auk skráningarkerfisins. Við bætist að Umhverfisstofnun er falið að fara yfir umsóknir sem berast frá atvinnurekstri um losunarheimildir, að sjá um reikninga atvinnurekstrar og annarra lögaðila í skráningarkerfinu og í þriðja lagi að fara yfir skýrslur atvinnurekstrar um losun koldíoxíðs.
III. Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og Kyoto-bókunin.
Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna (loftslagssamningurinn) er stefnumarkandi alþjóðasamningur um viðbrögð við loftslagsbreytingum. Samningurinn hefur það meginmarkið að halda styrk gróðurhúsalofttegunda í andrúmsloftinu innan þeirra marka að komið verði í veg fyrir hættulega röskun á loftslagi af manna völdum. Þeim mörkum skal ná innan tímamarka sem nægja til þess að vistkerfi geti sjálf aðlagað sig loftslagsbreytingum. Markmið samningsins er því ekki að koma í veg fyrir loftslagsbreytingar heldur að halda aftur af hraða þeirra og að koma þannig í veg fyrir hættulega röskun á loftslagi af mannavöldum.
Samningurinn var undirritaður fyrir Íslands hönd á ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun í Ríó 1992. Ísland gerðist aðili að samningnum 16. júní 1993 og öðlaðist hann gildi 21. mars 1994. Hann hefur ekki að geyma lagalega bindandi ákvæði um markmið eða einstakar aðgerðir. Með samningnum skuldbinda aðildarríki sig hins vegar til þess að grípa til aðgerða til þess að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og að auka bindingu kolefnis með ræktun eða verndun gróðurlenda. Einnig skuldbinda ríkin sig til þess að veita upplýsingar um losun sína, stefnumörkun og aðgerðir. Þá eru einnig skuldbindingar um samstarf á sviði tækniyfirfærslu og þekkingaruppbyggingar í þróunarríkjunum. Í samningnum er almenn skuldbinding um að heildarlosun iðnríkjanna verði ekki meiri árið 2000 en hún var árið 1990. Það markmið náðist, en ástæðu minni losunar má einkum rekja til efnahagssamdráttar ríkja í Austur-Evrópu.
Á fyrsta aðildarríkjaþingi rammasamningsins í Berlín 1995 var samþykkt að hrinda af stað nýju samningaferli þar sem stefnt yrði að auknum skuldbindingum iðnríkja um samdrátt í útstreymi gróðurhúsalofttegunda. Afraksturinn af því samningaferli var Kyoto-bókunin, sem var samþykkt á þriðja aðildarríkjaþingi rammasamningsins sem haldið var í Kyoto 1.–10. desember 1997. Íslensk stjórnvöld fullgiltu Kyoto-bókunina 23. maí 2002. Bókunin gekk í gildi 16. febrúar 2005.
Kyoto-bókunin kveður á um að aðildarríki skuli draga úr útstreymi sex gróðurhúsalofttegunda, miðað við útstreymi eins og það var árið 1990, á skilgreindum tímabilum. Í viðauka A er að finna þær lofttegundir sem samningurinn nær til, en þær eru koldíoxíð (CO 2), metan (CH 4), nituroxíð (N 2O), vetnisflúorkolefni (HFC), flúorkolefni (PFC) og brennisteinsflúor (SF 6). Fyrsta skuldbindingartímabil bókunarinnar er fimm ár, 2008–2012. Aðildarríki bókunarinnar skulu semja um ný skuldbindingartímabil í kjölfar þess fyrsta, sbr. 9. mgr. 3. gr. bókunarinnar.
Einn mikilvægasti þáttur Kyoto-bókunarinnar eru ákvæði um lagalega bindandi mörk fyrir útstreymi gróðurhúsalofttegunda á fyrsta skuldbindingartímabili bókunarinnar að því er varðar þau ríki sem getið er í I. viðauka við loftslagssamninginn. Þessi ríki eru aðildarríki Efnahagssamvinnu- og þróunarstofnunarinnar (OECD), ríki Austur-Evrópu og nokkur ríki sem áður tilheyrðu Sovétríkjunum. Meginákvæði bókunarinnar um þetta er að finna í 3. gr. hennar. Þar er framangreindum ríkjum gert að takmarka sameiginlega og hvert um sig losun gróðurhúsalofttegunda þannig að samanlagt árlegt útstreymi þeirra á fyrsta skuldbindingartímabilinu 2008–2012 verði að meðaltali 5,2% minna en viðmiðunarárið 1990. Þessu markmiði skulu þau ná með því að takmarka losun gróðurhúsalofttegunda og/eða með bindingu kolefnis með ræktun. Hvert ríki skyldi sýna árið 2005 merkjanlegan árangur við að takmarka útstreymi.
Jafnframt því sameiginlega markmiði að minnka útstreymi þessara lofttegunda um 5,2% er sérhverju ríki sem skráð er í I. viðauka við rammasamninginn veitt heimild til losunar sem er hlutdeild í heildarmarkmiðinu. Þessar heimildir eru skráðar í viðauka B við bókunina. Í viðauka B er að finna öll EES-ríkin auk Ástralíu, Búlgaríu, Kanada, Króatíu, Japans, Mónakó, Nýja-Sjálands, Rúmeníu, Rússlands, Sviss, Úkraínu og Bandaríkjanna. Ákveðið var að taka tillit til aðstæðna ríkja þegar losunarmörk voru sett og eru þau á allt frá því að fela í sér 8% samdrátt miðað við árið 1990, yfir í það að nema 10% aukningu. Ríki Evrópusambandsins, Mið- og Austur-Evrópu og Sviss skulu draga úr útstreymi um 8%, Bandaríkin um 7% og Kanada, Ungverjaland, Japan og Pólland um 6%. Rússlandi, Nýja-Sjálandi og Úkraínu ber að halda útstreymi innan við útstreymismagnið árið 1990 en Noregi er heimilt að auka útstreymi um allt að 1% og Ástralíu um allt að 8%. Heimild Íslands til losunar er 10% aukning miðað við útstreymi árið 1990.
Í 4. gr. Kyoto-bókunarinnar er kveðið á um að ríki geti bundist formlegu samkomulagi um sameiginlega losunarheimild og skiptingu hennar sín á milli. Aðildarríki Evrópusambandsins á þeim tíma (ESB 15) ákváðu að nýta sér þennan kost. Þannig gerir Kyoto-bókunin ráð fyrir því að útstreymi Evrópusambandsins og aðildarríkja þess á skuldbindingartímabilinu verði 92% en í ákvörðun ráðsins nr. 2002/358 kemur fram raunveruleg skuldbinding hvers ríkis. Mestu munar um 21% samdrátt Þýskalands sem stendur fyrir því sem næst helmingi af öllum samdrætti innan ESB, á meðan sum ríki fá heimild til aukningar, t.d. Portúgal 27% og Grikkland 25%.
Í Kyoto-bókuninni er kveðið á um svokölluð sveigjanleikaákvæði en það eru þrenns konar markaðstæki sem ríkjum í viðauka B er heimilt að beita til að standa við skuldbindingar sínar. Sveigjanleikaákvæðin byggjast á 6., 12. og 17. gr. bókunarinnar.
Í fyrsta lagi er um að ræða viðskipti með losunarheimildir þar sem ríkjum er heimilað að kaupa heimildir frá öðrum ríkjum sem ekki nýta losunarheimildir sínar til fulls. Í öðru lagi er ríkjum í viðauka B heimilað að takast sameiginlega á hendur verkefni sem leiða til samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda og skipta með sér þeim samdrætti sem um er að ræða. Í þriðja lagi er ríkjum heimilað að ráðast í verkefni í þróunarríkjunum sem leiða til samdráttar í losun og telja sér til tekna þann samdrátt heima fyrir. Gert er ráð fyrir að framangreindum sveigjanleikaákvæðum sé beitt til viðbótar við aðgerðir sem ríki grípa til heima fyrir til að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda eða til að auka bindingu.
Viðskipti með losunarheimildir geta hafist árið 2008, en sameiginlegar framkvæmdir á meðal ríkja í viðauka B geta hafist fyrr þó að samdráttur í útstreymi sem af því leiðir komi viðkomandi ríki ekki til góða fyrr en á fyrsta skuldbindingartímabilinu.
Við samþykkt Kyoto-bókunarinnar var því lýst yfir af hálfu íslenskra stjórnvalda að Ísland gæti ekki staðið við þau útstreymismörk sem tilgreind eru í viðauka B við bókunina, vegna smæðar efnahagskerfisins og sérstöðu hvað varðar samsetningu á losun gróðurhúsalofttegunda. Það sem veldur vanda í tilviki Íslands eru hlutfallsleg áhrif einstakra verkefna á heildarútstreymi. Hér á landi vega einstök stóriðjuverkefni mjög þungt hlutfallslega og ljóst var að ekki yrði mögulegt að meðhöndla slík verkefni með sama hætti og í tilviki stærri efnahagskerfa. Íslensk stjórnvöld óskuðu eftir því á aðildarríkjaþinginu í Kyoto 1997 að aðildarríkjaþing samningsins tæki þetta vandamál sérstaklega fyrir. Var það samþykkt og málsgrein þess efnis að leitað yrði lausnar á þessu máli varð hluti af ákvörðun aðildarríkjaþingsins. Umfjöllun um málið lauk á aðildarríkjaþinginu í Marrakech með samþykkt ákvörðunar um útfærslu varðandi hlutfallsleg áhrif verkefna, ákvörðun 14/CP.7.
Ákvörðunin heimilar að koldíoxíðútstreymi frá nýrri stóriðju eða stækkun stóriðjuvers, sem hefur starfsemi eftir 1990 og leiðir til meira en 5% aukningar í útstreymi á fyrsta skuldbindingartímabili bókunarinnar (2008–2012), verði haldið utan við losunarheimild bókunarinnar eftir að losunarheimildir viðkomandi ríkis hafa verið fullnýttar. Ákvörðunin nær aðeins til þeirra ríkja þar sem útstreymi var minna en 0,05% af heildarkoltvíoxíðútstreymi iðnríkjanna árið 1990. Þá eru sett eftirtalin viðbótarskilyrði: Gerð er krafa um notkun endurnýjanlegrar orku, að notkun hennar leiði til samdráttar í útstreymi, að besta fáanlega tækni sé notuð og að bestu umhverfisverndaraðgerðir séu viðhafðar við framleiðsluna. Með bréfi, dags. 17. október 2002, tilkynntu íslensk stjórnvöld að þau hyggðust nýta sér íslenska ákvæðið, en auk Íslands ætlar Mónakó að nýta sér ákvæðið.
Meiri kröfur eru gerðar til upplýsinga til skrifstofu loftslagssamningsins um útstreymi frá fyrirtækjum sem falla undir ákvörðunina en almennt gerist. Þannig er mælst til þess að aðildarríki með verkefni, sem uppfylla skilyrðin sem tilgreind voru hér að framan, veiti í árlegum skýrslum upplýsingar um útstreymi iðnaðarferla á hverja framleiðslueiningu, heildarútstreymi frá iðnaðarferlum þessara verkefna og mat á þeim samdrætti í útstreymi sem leiðir af notkun endurnýjanlegrar orku í þessum verkefnum. Einnig er mælst til þess að skrifstofa samningsins taki saman þessar upplýsingar og leggi fram samanburð við upplýsingar um útstreymi iðnaðarferla á hverja framleiðslueiningu frá öðrum aðildarríkjum og gefi skýrslu um þessar upplýsingar til þings aðildarríkja eftir að Kyoto-bókunin hefur öðlast gildi.
Ákvörðunin nær einungis til koldíoxíðsútstreymis og nær einungis upp að ákveðnu hámarki sem er 1,6 milljónir tonna. Ákvörðunin kemur í veg fyrir að Ísland geti selt losunarheimildir til annarra ríkja. Engar takmarkanir eru hins vegar á því að Ísland afli sér viðbótarlosunarheimilda með viðskiptum eða sameiginlegri framkvæmd. Með framangreindri ákvörðun var að mati stjórnvalda með fullnægjandi hætti tekið á sérstöðu Íslands og leystur sá vandi sem skilgreindur var á aðildarríkjaþinginu í Kyoto.
IV. Útstreymi gróðurhúsalofttegunda á Íslandi og stefnumörkun íslenskra stjórnvalda.
Árið 1990 var heildarútstreymi gróðurhúsalofttegunda á Íslandi um 3,3 milljónir tonna. Árið 2004 var heildarútstreymi orðið um 3,7 milljónir tonna og hafði aukist um 10,5% frá 1990. Sé tekið tillit til bindingar gróðurhúsalofttegunda með landgræðslu og skógrækt var nettóútstreymi árið 1990 um 3,3 milljónir tonna og árið 2004 rúmlega 3,4 milljónir tonna. Nettóútstreymi hefur því aukist um 3,1% frá 1990 til 2005. Í þessum tölum er öll losun, einnig sú sem fellur undir skilyrði ákvörðunar 14/CP.7, talin með, en íslensk stjórnvöld hafa reglulega skilað inn upplýsingum um losun sem fellur undir skilgreiningar hennar þótt ákvæðið sjálft komi ekki til framkvæmda fyrr en í upphafi fyrsta skuldbindingartímabils Kyoto-bókunarinnar árið 2008.
Í stefnumörkun ríkisstjórnar Íslands frá 2002 um ráðstafanir til að standa við skuldbindingar loftslagssamningsins og Kyoto-bókunarinnar kemur fram að áætlað útstreymi koldíoxíðs frá nýrri stóriðju eftir árið 1990 sem fallið getur undir íslenska ákvæðið verði að meðaltali 1.539 þús. tonn á skuldbindingartímabilinu og því örlítið lægri en losunarheimild samkvæmt ákvæðinu. Hámarkið miðast við meðaltal áranna fimm (2008–2012) og skiptir tímasetning verkefna innan tímabilsins því máli. Frá því að sú stefnumörkun var samþykkt hefur rafskautaverksmiðja á Katanesi fengið starfsleyfi og vinna hafist við undirbúning tveggja nýrra álvera, í Helguvík og við Húsavík.
Ef gert er ráð fyrir að öll ný og stækkuð stóriðjuver sem nú þegar hafa starfsleyfi verði að veruleika, auk tveggja nýrra álvera í Helguvík og við Húsavík, yrði áætluð heildarlosun gróðurhúsalofttegunda frá þeim nærri 3,5 millj. tonna, sbr. eftirfarandi töflu.
Ef allar fyrrgreindar framkvæmdir væru komnar í hámarksframleiðslu árið 2008 væri ljóst að heimildir Íslands dygðu ekki fyrir samanlagðri losun verksmiðjanna. Losun sem fellur undir skilgreiningar 14/CP.7 er um 2,7 millj. tonna af CO 2, sem er um 1,1 millj. tonna umfram árlegar heimildir Íslands á tímabilinu 2008–2012 samkvæmt því ákvæði. Íslandi væri skylt að grípa til aðgerða til að afla heimilda fyrir losun umfram heimildir, annaðhvort með því að draga úr losun frá öðrum uppsprettum en stóriðju, auka bindingu í skógrækt og landgræðslu eða nýta sveigjanleikaákvæði Kyoto-bókunarinnar og afla heimilda erlendis frá. Það væri Íslandi svo í sjálfsvald sett hvort ríkisvaldið sæi um að afla þessarra heimilda eða hvort fyrirtækjum væri gert að afla sér þeirra eða fjármagna þær.
Ekki hefur verið ákveðið að ráðast í allar þær stækkanir sem gefið hefur verið starfsleyfi fyrir eða smíði þeirra nýju álvera sem nú eru á undirbúningsstigi. Augljóst er að ekki mun hafa komið til allra fyrrgreindra framkvæmda þegar fyrsta skuldbindingartímabil Kyoto- bókunarinnar hefst árið 2008. Það fer eftir tímasetningum framkvæmda hvernig þær falla að skuldbindingum Íslands, þ.m.t. „íslenska ákvæðinu“ (14/CP.7), þar sem Kyoto-bókunin nær til tímabilsins 2008–2012 og ekki hefur verið gengið frá tölulegum skuldbindingum á síðari stigum. Árið 2006 kynnti umhverfisráðherra tólf sviðsmyndir sem unnar voru upp úr líkani sem Umhverfisstofnun hafði unnið og tóku til mismunandi möguleika á uppbyggingu stóriðju á næstu árum, alveg frá því að ekki verði ráðist í fleiri kosti en þá sem þegar eru í byggingu og upp í að ráðist verði í allar framkvæmdir eins skjótt og viðkomandi fyrirtæki töldu framast unnt. Í öllum sviðsmyndunum var niðurstaðan sú að Ísland ætti að geta verið undir mörkum Kyoto-bókunarinnar á tímabilinu 2008–2012. Ástæðan fyrir því er að 14/CP.7 heimilar að miða við meðallosun á tímabilinu, þannig að þær framkvæmdir sem hefjast í lok tímabilsins þurfa aðeins á litlum hluta heimildanna að halda. Það er þó ljóst að í þeim sviðsmyndum sem gerðu ráð fyrir mestri og hraðastri uppbyggingu stóriðju á komandi árum er árleg losun orðin meiri en meðalársheimildir Íslands í lok tímabilsins þannig að t.d. óbreytt kerfi eftir 2012 mundi þýða að Ísland þyrfti að afla sér viðbótarheimilda.
Hvað almennar skuldbindingar Íslands varðar fellur losun PFC frá álverum innan þeirra. Í stefnumörkun ríkisstjórnar Íslands um ráðstafanir til að standa við skuldbindingar loftslagssamningsins og Kyoto-bókunarinnar frá 2002 segir að tryggt verði að fyrirtæki í áliðnaði geri fullnægjandi ráðstafanir til þess að halda útstreymi flúorkolefna frá framleiðslunni í lágmarki. Samkvæmt spám er gert ráð fyrir að losun PFC frá álverum rúmist innan almennra losunarheimilda Íslands á fyrsta skuldbindingartímabili Kyoto-bókunarinnar. Mikil minnkun hefur orðið á losun PFC-efna frá álverinu í Straumsvík frá 1990 og mjög ströng mörk um losun hafa verið sett í starfsleyfi. Þessi ströngu mörk verða sett inn í starfsleyfi Norðuráls og Fjarðaáls og væntanlega annarra álvera sem kunna að fá starfsleyfi. Losun frá rafskautaverksmiðju á Katanesi mundi ekki falla undir íslenska ákvæðið þar sem hún nær ekki þeim stærðarmörkum sem þar eru sett og hún mundi ekki nýta endurnýjanlega orku sem meginorkugjafa. Óvíst er hvort af byggingu hennar verður þótt hún hafi gilt starfsleyfi.
V. Yfirlit yfir réttarreglur í nágrannalöndunum.
Noregur.
Lög um viðskipti með losunarheimildir (Lov om kvoteplikt og handel með kvoter for utslip av klimagasser) tóku gildi í Noregi 1. janúar 2005. Lögin taka einungis til losunar koldíoxíðs frá ákveðinni atvinnurstarfsemi. Í lögunum er ekki kveðið á um magn þeirra heimilda sem úthlutað verður á fyrsta tímabilinu sem er 1. janúar 2005 – 31. desember 2007. Úthlutun til fyrirtækja á þessu tímabili byggist á meðaltalslosun starfseminnar yfir tímabilið 1998– 2001. Lögin eru ekki ítarleg og er gert ráð fyrir víðtækri reglugerðarheimild til að útfæra þau.
Lögin gilda um eftirfarandi starfsemi án stærðarmarka: Orkuframleiðslu, olíuhreinsistöðvar, koksframleiðslu, framleiðslu og vinnslu járnmelmis og stáls og framleiðslu á kalki, sementi, gleri, trefjaplasti og keramik. Eftirfarandi starfsemi er undanþegin kvótaskyldu: Brennsla á lífmassa, brennsla sorps- og spilliefna og starfsemi sem greiðir koldíoxíðsskatt.
Haldið er utan um kerfið með rafrænni skráningu og ber fyrirtækjum að skila inn skýrslu um losun liðins árs fyrir 1. mars ár hvert. Skil á skýrslu er forsenda fyrir endurnýjun á úthlutuðum losunarheimildum. Sekt fyrir losun umfram úthlutaðar losunarheimildir er miðuð við 40 evrur á hvert tonn koldíoxíðs. Norsku lögin byggjast á kerfi Evrópusambandsins og gera Norðmenn ráð fyrir að taka upp tilskipun Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir.
Danmörk.
Lög um viðskipti með losunarheimildir voru sett í júní 2004 með gildistöku frá og með 1. janúar 2005. Lögin eru til innleiðingar á tilskipun Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir. Starfsemi sem fellur undir lögin er dregin í nokkra dilka, í fyrsta lagi starfsemi sem hófst fyrir 2. janúar 2002, í öðru lagi starfsemi sem hófst á tímabilinu 2. janúar 2002 – 31. mars 2004 og í þriðja lagi starfsemi sem hófst eftir 31. mars 2004. Á fyrsta skuldbindingartímabili laganna, þ.e. 1. janúar 2005 – 31. desember 2007, verður úthlutað samkvæmt meðaltalslosun frá viðkomandi starfsemi yfir tímabilið 1. janúar 1998 – 31. desember 2002. Ólíkt því sem gildir í Noregi er magn losunarheimilda fyrir fyrsta tímabilið fastsett við 100,5 milljónir kvóta, og þar af eru 5,025 milljónir kvóta boðnar upp til sölu en 3 milljónir kvóta til úthlutunar reksturs sem hófst eftir 31. mars 2004. Lögin eru mjög ítarleg og er m.a. ákveðið heildarmagn losunarheimilda til ákveðina fyrirtækjaflokka í lögunum. Það er efnahags- og atvinnumálaráðherrann sem ber ábyrgð á lögunum en t.d. rekstur á skráningarkerfi og eftirfylgni með fyrirtækjum fellur undir dönsku umhverfisstofnunina.
Starfsemi sem heyrir undir lögin er sambærileg við það sem fellur undir norska kerfið, en í nokkrum tilfellum er tiltekið að atvinnurekstur undir ákveðnum stærðarmörkum falli ekki undir lögin í samræmi við heimldir tilskipunar Evrópusambandsins. Haldið verður utan um kerfið með rafrænni skráningu og eftirlitsáætlun. Skila verður skýrslu fyrir 31. mars um losun liðins árs, og eru slík skil forsenda nýrrar úthlutunar. Sekt fyrir losun umfram úthlutaðar heimildir er 40 evrur á tonn koldíoxíðs á tímabilinu 2005–2007, en mun hækka í 100 evrur á tonn vegna tímabilsins 1. janúar 2008 til 31. desember 2012.
Tilskipun Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir.
Hinn 13. október 2003 samþykkti Evrópusambandið tilskipun 2003/87/EB um viðskipti með útstreymisheimildir (Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC). Bakgrunn tilskipunarinnar má rekja aftur til ársins 2000 þegar framkvæmdastjórnin gaf út grænbók um viðskipti með útstreymisheimildir innan Evrópusambandsins vegna gróðurhúsalofttegunda. Tilskipunin fjallar um viðskipti með útstreymisheimildir en henni er ætlað að skapa skilyrði fyrir hagkvæmar hagrænar aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og stuðla að því Evrópusambandið og aðildarríki þess geti uppfyllt skuldbindingar samkvæmt Kyoto-bókuninni á hagkvæman hátt. Tilskipunin kveður ekki á um neinar skuldbindingar varðandi losun gróðurhúsalofttegunda heldur byggist á skuldbindingum samkvæmt Kyoto-bókuninni og ákvörðun ráðsins um skiptingu milli aðildarríkjanna (Burden Sharing Agreement). Í henni er að finna ýmis ákvæði sem ætlað er að skapa grunninn að mögulegum viðskiptum með útstreymisheimildir í samræmi við ákvæði Kyoto-bókunarinnar. Í tillögu framkvæmdastjórnarinnar segir að tillagan kveði ekki á um hvernig markaður með útstreymisheimildir skuli byggður upp. Skipulag markaðarins skuli ákveðið af aðilum á markaði.
Gildissvið tilskipunarinnar tekur til útstreymis frá starfsemi sem talin er upp í viðauka I og gróðurhúsalofttegunda sem taldar eru upp í viðauka II. Gildissviðið ræðst því annars vegar af lofttegundum og hins vegar starfsemi. Samkvæmt viðauka II tekur tilskipunin í grunninn til allra gróðurhúsalofttegunda samkvæmt Kyótó-bókuninni, en þær eru koldíoxíð, metan, nituroxíð, kolvetnisflúóríð, flúorkolefni, brennisteinsflúoríð. Af viðauka I leiðir hins vegar að á fyrsta gildistímabili tilskipunarinnar nær hún aðeins til koldíoxíðs. Ástæða þessa er sú að framkvæmdastjórnin og aðildarríkin vildu tryggja að tilskipunin væri einföld í framkvæmd til að byrja með og að betri tími gæfist til að þróa lausnir á þeim flækjum sem fylgja því að taka fleiri gróðurhúsalofttegundir inn í viðskiptakerfið. Á grundvelli þessa hefur eingöngu sú starfsemi sem losar stærstan hluta koldíoxíðs verið tekin inn í viðauka I, en um er að ræða fjóra flokka starfsemi, orku, framleiðslu og úrvinnslu járns, jarðefnaiðnað og pappírsiðnað.
Tilskipunin kveður á um úthlutun útstreymisheimilda á ákveðnum tímabilum. Fyrsta tímabilið hófst 1. janúar sl. og því lýkur 31. desember 2007. Næsta tímabil, og hvert tímabil þar á eftir, verða til fimm ára. Samkvæmt nýjustu upplýsingum falla 13 fyrirtæki undir tilskipunina. Tilskipunin gerir hins vegar ráð fyrir að skoðað verði hvort fella beri aðra starfsemi undir hana á næsta tímabili, 2008–2012, og eru áliðnaður og samgöngur nefndar sem dæmi í 30. gr. hennar.
Tilskipunin skapar fyrirtækjum sem undir hana falla möguleika á því að kaupa útstreymisheimildir af fyrirtækjum í öðrum aðildarríkjum. Þá heimilar tilskipunin að viðskiptakerfið sé tengt öðrum sambærilegum viðskiptakerfum með samningum við ákveðin þriðju ríki. Viðskiptakerfið skapar á sama hátt möguleika fyrir aðila sem fá úthlutað útstreymisheimildum á að selja ónotaðar heimildir.
Tilskipunin mælir fyrir um að aðildarríki Evrópusambandsins skuli úthluta losunarheimildum til fyrirtækja sem stunda starfsemi sem fellur undir gildissvið tilskipunarinnar. Við úthlutun losunarheimilda eru aðildaríkin í raun að úthluta til fyrirtækja hluta af þeim losunarheimildum sem viðkomandi ríkjum hafa verið ákvarðaðar í Kyoto-bókuninni. Fyrirtækin geta síðan stundað viðskipti með þessar losunarheimildir innan Evrópusambandsins. Er meginmarkmið tilskipunarinnar því að nýta markaðslausnir til að koma hagkvæmustu skipan á úthlutun og viðskipti með losunarheimildir á innri markaði Evrópusambandsins.
Til að varpa ljósi á hvernig viðskiptakerfið virkar má taka sem dæmi fyrirtæki í Frakklandi sem úthlutað hefur verið losunarheimildum af frönskum stjórnvöldum. Franska fyrirtækið getur síðan selt þýsku fyrirtæki losunarheimildirnar, annaðhvort tímabundnar losunarheimildir þess eða varanlega heimild til losunar. Þar sem þeim losunarheimildum sem þýska fyrirtækið hefur keypt var úthlutað á grundvelli heimildar Frakklands samkvæmt Kyoto-bókuninni teljast þessar heimildir enn hluti af þeim heimildum sem Frakklandi var úthlutað samkvæmt bókuninni, þrátt fyrir að hin eiginlega losun eigi sér nú stað í Þýskalandi, og ber að færa losun gróðurhúsalofttegunda samkvæmt þessum heimildum á reikning franskra stjórnvalda samkvæmt þessu.
Til viðbótar ákvæðum um viðskiptakerfi með losunarheimildir mælir tilskipunin fyrir um að aðildarríkin skuli gera landsáætlanir um losun gróðurhúsalofttegunda og skila þeim til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Er þessu ákvæði ætlað að tryggja að aðildarríkin freistist ekki til þess að úthluta umframheimildum til þeirra fyrirtækja sem falla undir tilskipunina á kostnað starfsemi sem fellur utan við gildissvið hennar.
Ákvæðið er óbreytt frá 1. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda en markmið laganna er að skapa skilyrði fyrir Ísland til að standa við þær skuldbindingar sem það hefur tekið á sig í samræmi við ákvæði rammasamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og Kyoto-bókunarinnar við hann. Í gildandi lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda er gerð krafa um bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda og skráningarkerfi en ein af grunnforsendum þess að hægt sé að standa við þær skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist er að traustar upplýsingar séu til um losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis. Í frumvarpi þessu er lagt til að við bætist ákvæði sem setur losun koldíoxíðs frá ákveðnum atvinnurekstri sem fellur undir 7. gr. skorður og tryggir þannig að Ísland standi við skuldbindingar sínar samkvæmt Kyoto-bókuninni um losun gróðurhúsalofttegunda á árabilinu 2008–2012.
Í greininni er gildissvið laganna markað. Annars vegar gilda lögin um skráningu og bókhald vegna losunar og bindingar allra gróðurhúsalofttegunda sem falla undir alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og er greinin að mestu óbreytt frá 2. mgr. 1. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Til frekari skýringar á þessum þætti vísast til frumvaps til laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Hins vegar er gildissvið frumvarpsins þrengra hvað varðar upplýsingaskyldu atvinnurekstrar. Í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda er gildissvið varðandi upplýsingaskyldu atvinnurekstrar miðað við 30.000 tonn ígildis gróðurhúsalofttegunda en í frumvarpi þessu er lagt til að skylda til að eiga losunarheimildir miðist við 30.000 tonna losun af koldíoxíði. Aðrar gróðurhúsalofttegundir en koldíoxíð teljast því ekki með við ákvörðun um hvort atvinnurekstur fellur undir gildissvið frumvarpsins. Hins vegar er tiltekið í 4. mgr. 13. gr. frumvarpsins að atvinnurekstri sem falli undir gildissvið laganna beri einnig að skila upplýsingum um losun annarra gróðurhúsalofttegunda en koldíoxíðs. Einungis atvinnurekstur sem losar meira en 30.000 af koldíoxíði á ári mun falla undir gildissvið frumvarpsins.
Í greininni eru orð og orðasambönd skilgreind. Skilgreiningar eru óbreyttar frá lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda að því undanskildu að tvær nýjar skilgreiningar bætast við og hugtakið ígildi losunarheimilda fellur út. Hvað varðar nánari útlistun á skilgreiningum sem er að finna í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda vísast til frumvarps til þeirra laga.
Í frumvarpinu er lögð til skilgreining á hugtakinu ákvörðun 14/CP.7. Er þar vísað til ákvörðunar 7. aðildarríkjaþings loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna um áhrif einstakra verkefna á losun á skuldbindingartímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Heitið „íslenska ákvæðið“ hefur einnig verið notað í almennu máli um þessa ákvörðun. Um nánari útlistun á ákvörðuninni vísast til III. kafla almennra athugasemda.
Hugtakið „losunarheimild“ er í frumvarpi þessu notað yfir inneign sem lögð er inn í skráningarkerfi og er heimild fyrir losun koldíoxíðs. Losunarheimildir eru gjaldmiðillinn í því „kolefnishagkerfi“ sem sett er á fót með Kyoto-bókuninni. Ein losunarheimild samsvarar losun eins tonns af koldíoxíði á einu ári. Samkvæmt Kyoto-bókuninni geta verið sex mismunandi tegundir heimilda til losunar gróðurhúsalofttegunda sem eru ýmist gefnar út af skrifstofu bókunarinnar og lagðar inn á skráningarkerfi viðkomandi lands eða gefnar út af aðildarríkjum með samþykki skrifstofu bókunarinnar, t.d. með bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi eða með þátttöku í loftslagsvænni þróunaraðstoð. Hver losunarheimild sem gefin er út samkvæmt ákvæðum Kyoto-bókunarinnar fær rafrænt einkennisnúmer og verður rafrænn gjaldmiðill sem hægt er að rekja í gegnum viðskipti og flutning heimilda, svipað og merkta peningaseðla. Þegar rætt er um losunarheimildir í frumvarpinu er átt við þennan rafræna gjaldmiðil þannig að þegar t.d. talað er um 30.000 losunarheimildir er átt við einingar sem veita heimild til losunar 30.000 tonna af koldíoxíði á einu ári.
Í greininni segir að umhverfisráðuneytið hafi yfirumsjón með framkvæmd laganna og er það í samræmi við stefnumörkun stjórnvalda um loftslagsmál og er greinin efnislega óbreytt frá lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Við bætist að ráðuneytinu beri að hafa samráð við viðkomandi ráðuneyti. Er hér átt við samráð vegna starfsemi nefndar skv. 2. mgr. og nánari útfærslu á reglugerð um skyldur Umhverfisstofnunar við útgáfu og eftirlit með losunarheimildum atvinnurekstrar sem fellur undir gildissvið laganna.
Í 2. mgr. er að finna nýmæli. Lagt er til að komið verði á fót sérstakri úthlutunarnefnd þar sem sæti eiga fulltrúar iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis. Lagt er til að formaður nefndarinnar komi frá iðnaðarráðuneyti í samræmi við stefnumörkun stjórnvalda frá árinu 2002 en samkvæmt henni var iðnaðarráðuneytinu falin umsjón með úthlutun losunarheimilda samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 eða hins svokallaða íslenska ákvæði, en stærsti hluti þeirra losunarheimilda sem nefndinni ber að úthluta fellur undir íslenska ákvæðið. Nefndinni ber að gera tillögur um úthlutun á tilgreindum fjölda losunarheimilda og hafa við þá úthlutun hliðsjón af reglum sem settar eru fram í 11. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að ráðneytin beri kostnað af þátttöku sinna fulltrúa í nefndinni.
Í 3. mgr. er Umhverfisstofnun falið að fara með framkvæmd laganna hvað varðar bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda og skráningarkerfið auk eftirlits með losun koldíoxíðs frá atvinnurekstri skv. 7. gr. Umhverfisstofnun er í núgildandi lögum falið að sjá um loftslagsbókhald og skráningarkerfi Íslands, auk upplýsingaöflunar frá helstu losendum gróðurhúsalofttegunda. Umhverfisstofnun er einnig falið það hlutverk að vera úthlutunarnefndinni til ráðgjafar. Úthlutunarnefndin þarf að eiga gott samstarf við Umhverfisstofnun varðandi öflun nauðsynlegra upplýsinga til grundvallar úthlutun losunarheimilda og mun Umhverfisstofnun sjá um framkvæmdina þegar úthlutaðar losunarheimildir eru bókfærðar í skráningarkerfi. Að auki mun Umhverfisstofnun taka á móti umsóknum um losunarheimildir og fara yfir skýrslur fyrirtækja um losun koldíoxíðs síðastliðins árs.
Grein þessi er samhljóða 4. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda.
Í 1. mgr. er ákvæði sem er samhljóða 1. mgr. 5. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda.
Lögð er til ný 2. mgr. sem er byggð á 2. mgr. 5. gr, gildandi laga en við bætist að skráningarkerfinu er einnig ætlað að halda utan um losunarheimildir atvinnurekstrar skv. 7. gr. auk annarra lögaðila sem óska eftir að eiga reikning í skráningarkerfinu. Umhverfisráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um þær upplýsingar sem skráðar eru í kerfið, samvinnu við önnur kerfi, t.d. kerfi Evrópusambandsins, rekstur kerfisins og hvernig fara skuli með útgáfu, handhöfn, framsal og ógildingu losunarheimilda.
Í 3. mgr er að finna nýmæli. Gert er ráð fyrir að atvinnurekstri sem á reikning í skráningarkerfinu verði gert að greiða þjónustugjald sem fara skuli í rekstur skráningarkerfisins. Þessari gjaldtöku er einungis ætlað að standa undir þeim hluta kostnaðar sem varðar rekstur á þess hluta skráningarkerfisins sem snýr að atvinnurekstri skv. 7. gr. eða öðrum lögaðilum en ekki rekstur kerfisins vegna heimilda ríkisins eða kostnað vegna kaupa á skráningarkerfinu. Er það í samræmi við mengunarbótaregluna að það sé atvinnurekstrarins að greiða kostnað Umhverfisstofnunar að því leyti sem hann snýr að honum.
Í 1. mgr er sett fram sú krafa að öllum atvinnurekstri sem fellur undir viðmiðanir í 2. mgr. verði gert að afla sér losunarheimilda vegna losunar koldíoxíðs á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Atvinnurekstri sem ekki hefur aflað sér slíkra losunarheimilda með annaðhvort úthlutun frá úthlutunarnefnd í samræmi við úthlutunaráætlun skv. 9. gr. eða með því að sýna fram á áætlun um hvernig hann muni afla sér slíkra losunarheimilda er óheimilt að starfa frá og með 1. janúar 2008. Ef atvinnurekstur hefur einungis áætlanir um að starfa hluta af þessu tímabili þarf einungis að sýna fram á losunarheimildir vegna þess tímabils sem rekstur fer fram.
Í 2. mgr. eru settar tvenns konar viðmiðanir varðandi starfsemi sem er skylduð til að afla sér losunarheimilda, annars vegar hvað varðar eðli starfseminnar og hins vegar stærð. Um er að ræða nokkra breytingu frá gildissviði laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda þar sem í þeim er kveðið á um að allur atvinnurekstur sem hefur fengið starfsleyfi sem heimilar starfsemi sem losar meira en 30.000 tonn af ígildi koldíoxíðs á ári þurfi að skila upplýsingum um losunina til Umhverfisstofnunar ár hvert. Í frumvarpi þessu er lögð til ákveðin þrenging á þessari skilgreiningu, þ.e. að atvinnurekstur sem fellur undir ákvæði laganna sé staðbundin orkuframleiðsla með brennslu jarðefnaeldsneytis sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega og að auki staðbundin iðnaðarframleiðsla sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega. Ekki verður því lengur miðað við ígildi koldíoxíðs sem tók til losunar allra gróðurhúsalofttegunda frá atvinnurekstrinum. Ákvæðið miðar eins og áður við atvinnurekstur sem hefur starfsleyfi í samræmi við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og reglugerð nr. 785/1999, með síðari breytingum. Í starfsleyfi er atvinnurekstri sem getur haft í för með sér mengun veitt heimild til ákveðinnar starfsemi og losunar. Mat á því hvort atvinnurekstur fellur undir kröfur þessarar greinar byggist á raunlosun frá atvinnurekstri annaðhvort í samræmi við losun síðastliðinna ára eða áætlaða losun. Ef óvissa er um hvort atvinnurekstur fellur undir gildissvið frumvarpsins sker úthlutunarnefnd úr um það. Eins og í gildandi lögum á enginn vafi að vera á því hvaða starfsþættir fyrirtækis falla undir skyldu til að afla sér losunarheimilda þar sem starfsleyfið mun segja til um það. Þannig fellur t.d. losun koldíoxíðs frá farartækjum sem tengjast starfsemi atvinnurekstrarins ekki þar undir. Þessar kröfur munu ná yfir atvinnurekstur sem hefur gilt starfsleyfi við gildistöku laganna og yfir nýja starfsemi. Krafan er að allur atvinnurekstur sem stundar staðbundna orkuframleiðslu með brennslu jarðefnaeldsneytis eða staðbundna iðnaðarframleiðslu sem losar meira en 30.000 tonn af koldíoxíði árlega skuli afla sér losunarheimilda. Við núverandi aðstæður mundi þetta þýða að a.m.k. fjórar verksmiðjur, starfandi eða í smíðum, yrðu skyldaðar til að afla sér losunarheimilda, þ.e. öll þrjú álverin og járnblendiverksmiðjan á Grundartanga. Sementsverksmiðjan á Akranesi er með losun við þessi mörk og mundi mjög líklega sækja um losunarheimildir á tímabilinu 2008–1012. Að auki félli hugsanleg rafskautaverksmiðja í Hvalfirði, sem hefur nú þegar starfsleyfi, undir þessar skilgreiningar, auk annarar starfsemi sem kann að verða sett upp á tímabilinu 2008–2012 og losar meira en 30.000 tonn á ári.
Þessar viðmiðanir eru einfaldari en t.d. í tilskipun Evrópusambandsins þar sem talin er upp sú tegund starfsemi sem er úthlutað losunarheimildum. Þar er t.d. álframleiðsla ekki talin með, en settar viðmiðanir um uppsett afl (20 mW) orkuframleiðslu með jarðefnaeldsneyti sem geta leitt til þess að varaaflstöðvar og aflstöðvar sem eru lítið notaðar falla undir kerfið þrátt fyrir að losun frá þeim sé lítil. Þetta hefur verið gagnrýnt og hugmyndir settar fram um að setja lægri mörk um losun frá aflstöðvum, t.d. um 25.000 tonn af CO 2 á ári, sem er nálægt þeim mörkum sem sett eru fram í þessu frumvarpi. Þess má geta í þessu samhengi að meðallosun fyrirtækja sem falla undir losunarkvótatilskipun ESB er um 150–200.000 tonn CO 2 á ári. Með því að setja mörkin við 30.000 tonn á ári, sem er tæplega 1% af heildarlosun Íslands, er tryggt að öll starfsemi af þeirri stærð sem gæti haft í för með sér umtalsverða aukningu á losun frá Íslandi sé skyldug til að afla sér losunarheimilda, en aftur á móti verður atvinnurekstur sem losar minna, svo sem fiskimjölsverksmiðjur, undanþegnar, nema losun frá þeim aukist verulega og umfram 30.000 tonn af koldíoxíði á ári.
Í 1. mgr er kveðið á um að öllum atvinnurekstri sem fellur undir 2. mgr. 7 gr. beri að sækja um úthlutun á losunarheimildum eigi síðar en níu mánuðum áður en fyrirhugað er að starfsemi hefjist. Atvinnurekstri sem fellur undir lögin og er þegar í rekstri ber að sækja um úthlutun heimilda eigi síðar en 1. júní 2007 í samræmi við ákvæði til bráðabirgða við lögin. Í a-lið er gerð krafa um að upplýsingum sé skilað um þá starfsemi sem fer fram, eiganda, staðsetningu og rekstraraðila. Í b-lið er gerð krafa um að gerð sé grein fyrir þeim hluta starfseminnar sem er uppspretta losunar. Gerð er krafa um í c-lið að í umsókn sé gerð grein fyrir þeim ráðstöfunum sem gerðar eru til að halda losun í lágmarki. Í þessu sambandi er rétt að benda á ákvæði 2. mgr. þar sem fjallað er um atvinnurekstur sem fellur undir skilyrði samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 við Kyoto-bókunina en gera má ráð fyrir að flestum atvinnurekstri sem fellur undir lögin beri að uppfylla skilyrði þeirrar ákvörðunar. Í d-lið er gert ráð fyrir að lögð sé fram áætlun um hvernig fylgst verði með losun koldíoxíðs. Að lokum ber að tiltaka í umsókn það heildarmagn losunarheimilda sem óskað er eftir að atvinnurekstri verði úthlutað. Er þar gert ráð fyrir að fylgt sé viðmiðum 11. gr.
Í 2. mgr. er fjallað um atvinnurekstur sem fellur undir skilyrði sem sett eru varðandi úthlutun sérstakra heimilda Íslands samkvæmt ákvörðun 14/CP.7. Er þessi skylda í samræmi við ákvæði gildandi laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda en meiri kröfur eru gerðar til upplýsinga um losun frá atvinnurekstri sem fellur undir ákvörðun 14/CP.7 en almennt gerist. Þannig er mælst til þess að aðildarríki með verkefni sem uppfylla skilyrði ákvörðunarinnar veiti í árlegum skýrslum upplýsingar um útstreymi frá iðnaðarferlum á hverja framleiðslueiningu, heildarútstreymi frá iðnaðarferlum þessara verkefna og mat á þeim samdrætti í útstreymi sem leiðir af notkun endurnýjanlegrar orku í þessum verkefnum. Einnig er mælst til þess að skrifstofa samningsins taki saman þessar upplýsingar og leggi fram samanburð við upplýsingar um útstreymi frá iðnaðarferlum á hverja framleiðslueiningu frá öðrum aðildarríkjum og gefi skýrslu um þessar upplýsingar til þings aðildarríkja eftir að Kyoto-bókunin hefur öðlast gildi. Mjög mikilvægt er að umsækjandi geri ítarlega grein fyrir hvernig atvinnureksturinn uppfyllir þessar kröfur enda þurfa íslensk stjórnvöld að gera grein fyrir því til samningsins.
Í 3. mgr. er tiltekið að Umhverfisstofnun beri að fara yfir umsóknir um úthlutun losunarheimilda. Yfirferð Umhverfisstofnunar skal snúa að því hvort umsóknirnar uppfylla kröfur sem settar eru fram í frumvarpi þessu. Umhverfisstofnun framsendir umsóknir sem berast til úthlutunarnefndar ásamt greinargerð þar sem fram kemur hvort umsókn uppfyllir skilyrði 1. og 2. mgr. og ef við á ábendingar til úthlutunarnefndarinnar um að umsókn uppfylli ekki skilyrði laganna og um hvaða upplýsingar skorti.
Í 4. mgr. er lagt til að úthlutunarnefnd verði heimilt að krefja atvinnurekstur um frekari upplýsinga á grundvelli umsagnar Umhverfisstofnunar. Ef atvinnurekstur verður ekki við þessari beiðni hefur úthlutunarnefnd heimild til að vísa umsókninni frá. Þar sem úthlutunarnefnd losunarheimilda telst hliðsett stjórnvald við ráðherra er ekki heimilt að kæra ákvarðanir nefndarinnar til ráðherra.
Í 5. mgr. er lagt til að atvinnurekstri sem sækir um úthlutun losunarheimilda til Umhverfisstofnunar verði gert að greiða 250.000 kr. gjald sem standa skal undir kostnaði stofnunarinnar við úrvinnslu og mat á hvort umsókn uppfyllir kröfur frumvarpsins. Upphæð gjaldsins er miðuð við að vinna Umhverfisstofnunar vegna hverrar umsóknar sé um 40 tímar. Rétt þykir að greiða verði gjaldið þegar umsókn er lögð inn þar sem annars getur verið erfitt að innheimta kostnað stofnunarinnar, t.d. frá atvinnurekstri sem ekki er úthlutað neinum heimildum eða ef umsókn er vísað frá.
Í þessarri grein er fjallað um áætlun sem úthlutunarnefnd losunarheimilda gerir þegar á árinu 2007, áður en skuldbindingartímabilið gengur í garð, um væntanlega úthlutun heimilda á tímabilinu 2008–2012, sem byggist á umsóknum frá atvinnurekstri sem fellur undir ákvæði frumvarpsins og er þegar starfandi eða sér fram á að hefja starfsemi á tímabilinu. Megintilgangur slíkrar áætlunar er að eyða óvissu um væntanlega úthlutun losunarheimilda, þannig að atvinnurekstur geti búið við eins mikið starfsöryggi og hægt er. Þar nýtur atvinnurekstur sem þegar er starfandi eða mun hefja starfsemi fyrir upphaf skuldbindingartímabilsins forgangs, en atvinnurekstur sem hyggst hefja starfsemi eða auka starfsemi á tímabilinu 2008– 2012 gæti lent í þeirri stöðu að ónógar losunarheimildir séu þá til ráðstöfunar, en hann þyrfti þá að afla sér losunarheimilda eftir öðrum leiðum eða hætta við framkvæmdir. Einnig er auðvitað möguleiki að einhverjar þeirra framkvæmda sem tilgreindar eru í áætluninni komi ekki til framkvæmda á tímabilinu og þá væri hægt að úthluta losunarheimildum sem þeim væru ætlaðar samkvæmt áætluninni til annarra. Ljóst er að alltaf verður einhver óvissa um raunverulega úthlutun losunarheimilda á tímabilinu, m.a. vegna óvissu um tímasetningu tiltekinna framkvæmda, en með gerð áætlunarinnar er reynt að lágmarka þessa óvissu þannig að öll fyrirtæki sem sækjast eftir losunarheimildum fá að vita hversu mörgum losunarheimildum þeim er úthlutað, svo fremi sem áætlanir þeirra sjálfra ganga eftir. Áætlunin er bindandi í þeim skilningi að ekki er heimilt að skerða úthlutun losunarheimilda til tiltekins atvinnurekstrar sem lofað er í áætluninni vegna þess t.d. að nýir aðilar koma inn sem sækja um úthlutun eða annarra aðstæðna sem viðkomandi atvinnurekstur ræður ekki við. Hins vegar mun atvinnurekstri sem hefur verið lofað úthlutun losunarheimilda á tilteknum tíma ekki verða úthlutað losunarheimilidum ef hætt hefur verið við framkvæmdir eða þeim frestað. Það er því mikilvægt að uppfæra áætlunina reglulega í ljósi hugsanlegra breytinga á aðstæðum.
Í 1. mgr. er lagt til að úthlutunaráætlunin skuli gefin út ekki síðar en 1. október 2007.
Í 2. mgr. segir að í áætluninni skuli tiltekið hve miklum losunarheimildum sé fyrirhugað að úthluta til hvers fyrirtækis sem sækir um úthlutun losunarheimilda. Tiltaka skal hversu miklum losunarheimildum hverjum atvinnurekstri skal úthlutað í samræmi við umsókn skv. 8. gr. og með hliðsjón af viðmiðunum skv. 11. gr. frumvarpsins.
Í 3. mgr. er tilgreint heildarmagn losunarheimilda sem er til úthlutunar á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012, sem er samtals 10.500.000 losunarheimildir. Þessi tala tekur mið af tvennu, annars vegar af þeim losunarheimildum sem eru til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 og hins vegar af því að eitthvað verði til ráðstöfunar til atvinnurekstrar sem losar yfir 30.000 tonn af koldíoxíði á ári af almennum heimildum Íslands samkvæmt Kyoto-bókuninni. Samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 er Íslandi heimilt að draga samtals 8 milljónir losunarheimilda frá heildarlosun sinni á tímabilinu 2008–2012 vegna einstakra framkvæmda sem uppfylla ákveðin skilyrði sem fram koma í ákvörðuninni. Frumvarpið gerir ráð fyrir að þessum heimildum Íslands verði úthlutað til atvinnurekstrar sem uppfyllir skilyrðin.
Að auki er gert ráð fyrir að til ráðstöfunar séu 2,5 milljónir losunarheimilda á tímabilinu 2008–2012 sem komi af almennum losunarheimildum Íslands samkvæmt Kyoto-bókuninni, þ.e. um 500.000 losunarheimildir á ári að meðaltali. Þetta þýðir þó ekki að gert sé ráð fyrir mögulegri aukningu á losun sem fellur utan 14/CP.7 um svo mikið magn. Samkvæmt þeim viðmiðunarreglum sem settar eru fram í 11. gr. er ljóst að losun koldíoxíðs frá Járnblendiverksmiðjunni og álverinu í Straumsvík árið 1990 mundi falla innan þessa ramma, þ.e. um 206.000 tonn fyrir Járnblendiverksmiðjuna og 137.000 tonn fyrir álverið. Fyrir liggur að Ísland fær úthlutað heimildum fyrir þessarri losun á grunni Kyoto-bókunarinnar. Samtals er því um að ræða 343.000 tonn af koldíoxíði að meðaltali á ári, eða 1.715.000 losunarheimildir á tímabilinu 2008–2012 sem koma til vegna losunar koldíoxíðs frá Járnblendiverksmiðjunni og álverinu í Straumsvík á viðmiðunarárinu 1990. Þá eru eftir til úthlutunar 785.000 losunarheimildir á tímabilinu 2008–2012, eða 157.000 að meðaltali á ári. Þessar losunarheimildir eru hugsaðar til ráðstöfunar til nýs atvinnurekstrar, sem er skyldugur til að afla sér losunarheimilda, óháð því hvort hann fellur undir ákvæði 14/CP.7 eða ekki, eða til starfandi atvinnurekstrar sem eykur starfsemi sína þannig að hann fer yfir 30.000 tonna losunarmörkin. Þetta eru um 4,3% af þeim heimildum sem líklegt er að Íslandi verði úthlutað á grundvelli Kyoto- bókunarinnar. Eins og stendur er ekki fyrirsjáanlegt að hér verði settur upp atvinnurekstur sem þyrfti á þessum heimildum að halda utan stóriðjuframkvæmda sem fellur undir skilyrði 14/CP.7. Þar er þó undanskilin hugsanleg rafskautaverksmiðja á Katanesi sem hefur nú þegar starfsleyfi þótt annar undirbúningur að rekstri sé ekki hafinn og óvíst sé hvort af smíði verksmiðjunnar verði. Eins og áður segir er líklegt að Sementsverksmiðjan muni þurfa á hluta þessara heimilda að halda, en ólíklegt er að fiskimjölsverksmiðjur fari upp fyrir 30.000 tonna mörkin. Með því að hafa losunarheimildir til ráðstöfunar til skapast nokkurt svigrúm fyrir nýjan atvinnurekstur af slíku tagi á tímabilinu 2008–2012, en með því að takmarka útgáfu nýrra losunarheimilda við 4,3% af almennum heimildum Íslands að hámarki á jafnframt að vera nokkuð tryggt að Ísland fari ekki yfir heimildir sínar á tímabilinu af völdum starfsemi sem fellur undir ákvæði lagafrumvarps þessa.
Í 4. mgr. er lagt til að nefndinni beri að fara yfir úthlutunaráætlun sína árlega með hliðsjón af skýrslum atvinnurekstrar, sbr. 13. gr., nýjum umsóknum sem kunna að berast og mati á breyttum aðstæðum. Lagt er til að einungis verði heimilt að skerða losunarheimildir til atvinnurekstrar sem fengið hefur vilyrði um úthlutun í áætlun, sbr. 1. og 2. mgr., ef breytingar hafi orðið í rekstri þess sem hefur orðið þess valdandi að starfsemi eða losun frá henni er minni en gert var ráð fyrir við útgáfu áætlunarinnar. Ljóst er að ekki verður heimilt að skerða losunarheimildir atvinnurekstrar sem þegar hefur fengið vilyrði um úthlutun í úthlutunaráætlun vegna þess að t.d. nýr atvinnurekstur sækir um losunarheimildir og öllum losunarheimildum hefur verið úthlutað.
Í 1. mgr. er lagt til að úthlutunarnefnd losunarheimilda, sbr. 4. gr., sjái um úthlutun þeirra losunarheimilda sem til ráðstöfunar eru til atvinnurekstrar sem er skyldaður til að afla sér losunarheimilda á tímabilinu 2008–2012. Úthlutunarnefndinni ber að senda Umhverfisstofnun upplýsingar árlega um úthlutun til einstaks atvinnurekstrar. Gert er ráð fyrir að slíkar upplýsingar verði að berast stofnuninni eigi síðar en mánuði áður en Umhverfisstofnun ber að færa úthlutaðar losunarheimildir inn á reikning atvinnurekstrar.
Í 2. mgr segir einfaldlega að í kjölfar ákvörðunar úthlutunarnefndarinnar um úthlutun hvers árs séu losunarheimildir lagðar inn í skráningarkerfi á reikning viðkomandi atvinnurekstrar þar sem þær koma á móti losun koldíoxíðs. Er það á verksviði Umhverfisstofnunar að bókfæra losunarheimildir inn á reikning viðkomandi atvinnurekstrar í samræmi við tilkynningu frá úthlutunarnefndinni.
Lagt er til í 1. mgr. að úthlutunarnefnd skv. 4. gr. beri að hafa eftirfarandi viðmið til hliðsjónar við gerð áætlunar um losunarheimildir til atvinnurekstrar.
Í a-lið er lagt til að atvinnurekstur sem fellur undir gildissvið laganna og er starfandi fyrir 1. janúar 2007 skuli taka mið að meðaltalslosun koldíoxíðs, mældri eða áætlaðri, vegna áranna 2005 til 2006. Helsta ástæðan fyrir að lagt er til að miðað sé við losun áranna 2005 og 2006 er að miklill vöxtur hefur átt sér stað í uppbyggingu á atvinnurekstri sem fellur undir gildissvið þessa frumvarps á síðustu árum. Rétt þykir því að miða við losun áranna 2005 til 2006 til að hafa sem raunhæfastar tölur frá starfandi atvinnurekstri.
Í b-lið er lagt til að atvinnurekstri sem annaðhvort hefur ekki verið í rekstri í eitt eða fleiri af viðmiðunarárunum eða aðrar ástæður leiða til þess að árabilið 2005–2006 lýsir ekki meðallosun sé heimilt að vísa til annara viðmiðunarára eða sýna fram á hver sé meðallosun atvinnurekstrar á annan sambærilegan hátt. Eðlilegt er að atvinnurekstur sem t.d. hefur ekki verið í fullum rekstri vegna bilana á árunum 2005 eða 2006 verði heimilt að miða við önnur ár eða á annan hátt sýna fram á hver raunveruleg meðallosun er.
Í c-lið er kveðið á um að fyrir atvinnurekstur sem hefur starfsemi eftir 1. janúar 2007 skuli miðað við áætlaða losun og að notuð sé besta fáanlega tækni til að halda losun koldíoxíðs í lágmarki. Í raun þurfa þau fyrirtæki sem falla undir ákvæði 14/CP.7 að uppfylla kröfur um bestu fáanlegu tækni.
Í 2. mgr er fjallað um hvernig úthlutunarnefnd losunarheimilda skuli haga sinni úthlutun ef umsóknir um losunarheimildir eru samanlagt meiri fyrir tímabilið 2008–2012 en það sem úthlutunarnefnd losunarheimilda hefur til umráða. Gert er ráð fyrir að fyrst skuli úthlutað til atvinnurekstrar sem þegar hefur hafið starfsemi áður en fyrsta skuldbindingartímabil Kyoto- bókunarinnar hefst 1. janúar 2008. Því sem eftir er skal úthluta til annarra umsækjenda sem hyggjast hefja starfsemi eða auka starfsemi eftir 1. janúar 2008. Gert er ráð fyrir að þeir umsækjendur sem lengra eru komnir í undirbúningi vegna starfsemi sinnar skuli njóta forgangs umfram þá sem styttra eru komnir. Tilvísun til þess að atvinnurekstur hafi þegar aflað sér starfsleyfis þótt hann sé ekki kominn í rekstur miðast við gildistöku laganna. Einnig verður úthlutunarnefndinni heimilt að endurskoða áætlun sína í samræmi við áætlanir atvinnurekstrarins, þ.e. nefndinni verður heimilt að fella niður heimildir til atvinnurekstrar sem fengið hefur vilyrði um losunarheimildir ef sýnt þykir að hætt hafi verið við áætlanir um viðkomandi atvinnurkstur. Er þessi heimild mikilvæg til að tryggja að losunarheimildir séu ekki bundnar ákveðnum atvinnurekstri sem ljóst þykir að muni ekki hefja starfsemi.
Í 1. mgr. er kveðið á um að atvinnurekstur sem er skyldugur til að eiga losunarheimildir vegna starfsemi sinnar á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 skuli fyrir 1. maí ár hvert færa nægjanlega margar losunarheimildir í samræmi við skýrslu um losun síðastliðins árs inn á sérstakan reikning þar sem losunarheimildirnar verða gerðar ógildar. Þar sem atvinnurekstur fær úthlutað losunarheimildum inn á reikning sinn 1. mars ár hvert mun atvinnurekstur því hafa fengið úthlutað losunarheimildum tvisvar sinnum áður en atvinnurekstri ber að yfirfæra losunarheimildir inn á lokareikning þar sem þær verða ógildar. Þessi aðferð veitir atvinnurekstri því nokkurt svigrúm milli ára
Í 2. mgr er kveðið á um heimildir atvinnurekstrar til að færa ónotaðar losunarheimildir milli ára, enda fullnægi hann enn þá öllum skilyrðum um úthlutun heimilda. Af ákvæðinu leiðir að hætti atvinnurekstur störfum á tímabilinu sem hlotið hefur úthlutun sem hann mun ekki geta nýtt sér verða þær losunarheimildir aftur eign íslenska ríkisins.
Tiltekið er í 3. mgr. að allar ónýttar losunarheimildir sem verða á reikningum atvinnurekstrar 31. desember 2012 verða eign íslenska ríkisins og verða bókfærðar sem slíkar.
Í 1. mgr. er lagt til að úthlutunarnefnd losunarheimilda beri við úthlutun á losunarheimildum að láta fylgja með skriflega greinargerð með skilyrðum um framfylgd áætlunar, sbr. d-lið 1. mgr. 8. gr., auk kröfu um árlega skýrslu um losun koldíoxíðs, sbr. 2. mgr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að atvinnurekstur sem fær úthlutað losunarheimildum skuli skila 1. mars 2009 og árlega eftir það skýrslu um losun koldíoxíðs til Umhverfisstofnunar. Lagt er til að í skýrslunni skuli koma fram upplýsingar um stöðu losunarheimilda í upphafi fyrra árs, losun koldíoxíðs á árinu og stöðu losunarheimilda í lok árs, auk annarra upplýsinga sem gerðar eru kröfur um við úthlutun losunarheimilda. Að auki er lagt til að Umhverfisstofnun beri að gera tillögur til ráðherra um nánari reglur um skýrslugjöfina.
Í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda er kveðið á um að ráðherra setji reglugerð að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar sem kveði á um þær upplýsingar sem atvinnurekstri ber að skila til stofnunarinnar. Í frumvarpi þessu er í reynd verið að biðja um sömu upplýsingar og er því ekki um mikla breytingu að ræða á skyldum atvinnurekstrarins. Lagt er til að settar verði nákvæmar reglur um t.d. skil á grunnupplýsingum sem liggja á bak við útreikninga á losun en um slíkar upplýsingar gildir trúnaður, sbr. 16. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar er kveðið á um að starfsmenn sem starfi samkvæmt þeim lögum séu bundnir þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd. Mikilvægt er að Umhverfisstofnun hafi samráð við þá aðila sem ber að skila inn upplýsingum samkvæmt reglugerð þessari við undirbúning hennar. Lagt er til að í reglugerðinni verði heimilt að kveða á um heimildir Umhverfisstofnunar til að gera kröfu um staðfestingu á áreiðanleika veittra upplýsinga. Hér er því veitt heimild til að fela faggiltum skoðunaraðilum að fara yfir upplýsingar um losun gróðurhúsalofttegunda frá fyrirtækjum. Vert er að benda á að ef Umhverfisstofnun er veitt slík heimild er stofnuninni ekki heimilt að krefja atvinnurekstur jafnframt um greiðslu skv. 3. mgr., enda er þá ekki ástæða fyrir stofnunina að fara yfir og staðfesta áreiðanleika þeirra gagna sem skilað hefur verið inn. Hér er um eðlilega kröfu að ræða sem byggist á fordæmi frá Noregi. Sambærilega heimild er að finna í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Skýrslur um losun geta verið mjög flóknar tæknilega og er því eðlilegt að sérhæfður aðili yfirfari þær og að atvinnureksturinn velji þann aðila og greiði honum fyrir.
Í 3. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði falið að fara yfir hvort skýrsla um losun sé í samræmi við settar reglur og að senda skýrslu um losun koldíoxíðs til úthlutunarnefndar losunarheimilda ásamt greinargerð. Ef stofnunin telur að skýrslan uppfylli ekki kröfur sem gerðar eru ber henni að gera úthlutunarnefndinni grein fyrir því. Nefndinni ber þá að taka afstöðu til greinargerðar Umhverfisstofnunar. Telji nefndin að skýrsla um losun koldíoxíðs frá atvinnurekstri sé ekki fullnægjandi er henni heimilt að óska eftir frekari upplýsingum.
Í 4. mgr. er lagt til að atvinnurekstri sem fellur undir gildissvið laganna beri einnig að gera grein fyrir losun annarra gróðurhúsalofttegunda, annaðhvort með árlegri skýrslu um losun koldíoxíðs eða með annarri skýrslugjöf til stofnunarinnar, t.d. vegna starfsleyfis.
Í 5. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun sé heimilt að taka gjald fyrir vinnu við yfirferð yfir skýrslu um losun sem atvinnurekstri sem fellur undir 1. mgr. ber að skila til stofnunarinnar. Er miðað við að upphæð gjaldsins taki mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggjast á rekstraráætlun.
Ef atvinnurekstri er ekki úthlutað losunarheimildum í samræmi við áætlaða losun koldíoxíðs, eða hann losar meira en hann hefur innstæðu fyrir í losunarheimildum, er ekki þar með sagt að atvinnureksturinn þurfi nauðsynlega að takmarka starfsemi sína við þær losunarheimildir sem úthlutað er af úthlutunarnefnd. Ákvæði Kyoto-bókunarinnar um bindingu kolefnis úr andrúmslofti og hin svokölluðu sveigjanleikaákvæði bókunarinnar veita ríkjum og þar með atvinnurekstri og öðrum lögaðilum sem geta átt reikning í skráningarkerfi losunarheimilda viðkomandi ríkis möguleika á að afla sér losunarheimilda með ýmsum hætti. Þessi grein veitir atvinnurekstri heimild til að afla sér sjálfur losunarheimilda. Slíkar losunarheimildir þurfa a.m.k. að vera viðurkenndar samkvæmt Kyoto-bókuninni. Umhverfisráðherra er heimilt að setja nánari reglur um hvaða losunarheimildir teljist gildar og önnur atriði varðandi öflun losunarheimilda.
Lagt er til að atvinnurekstur sem fellur undir gildissvið laganna og hefur ekki lagt nægilegar heimildir inn á lokareiking sinn fyrir 1. maí vegna síðastliðins árs beri að greiða stjórnvaldssekt að upphæð 9.000 kr. vegna hverrar einstakrar losunarheimildar sem er umfram þær heimildir sem atvinnureksturinn hefur lagt inn á lokareikning sinn. Er það á valdsviði Umhverfisstofnunar að leggja sektina á og rennur hún í ríkissjóð. Miðað er við 9.000 kr. á hverja losunarheimild í samræmi við ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir sem kveður á um 100 evra sekt vegna hvers tonns af koldíoxíði sem losað er umfram heimildir.
Í 2. mgr er kveðið á um heimildir Umhverfisstofnunar til að ákvarða dagsektir að upphæð allt að 100.000 kr. á dag ef atvinnurekstur sinnir ekki skyldu um að skila skýrslu um losun síðasta árs í samræmi við 13. gr. frumvarpsins.
Greinin þarfnast ekki skýringar.
Í ákvæðinu er lagt til að starfandi atvinnurekstri sem falli undir frumvarpið beri að sækja um úthlutun á losunarheimildum vegna tímabilsins 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 eigi síðar en 1. júní 2007.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Markmið frumvarpsins er að skapa skilyrði fyrir stjórnvöld til að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um að takmarka losun gróðurhúsalofttegunda í samræmi við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og ákvæði Kyoto-bókunarinnar við hann. Frumvarpinu, ef að lögum verður, er ætlað að koma í stað gildandi laga nr. 107/2006, um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda.
Helstu nýmæli í frumvarpinu eru að tiltekinn atvinnurekstur, sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs á ári frá ársbyrjun 2008 til ársloka 2012, skal sækja um losunarheimildir til Umhverfisstofnunar. Sett verður á fót þriggja manna nefnd fulltrúa iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis sem úthluta skal losunarheimildum til atvinnurekstrarins. Þeir sem fá losunarheimildir skulu árlega skila Umhverfisstofnun skýrslu um nýtingu heimildanna jafnframt því að skrá tilteknar upplýsingar í skráningarkerfi sem stofnunin vistar.
Áhrif frumvarpsins á kostnað ríkissjóðs koma fram hjá Umhverfisstofnun með þrennum hætti: í fyrsta lagi yfirferð og faglegt mat á umsóknum um losunarheimildir, í öðru lagi umsýsla og eftirlit með atvinnurekstrarhluta skráningarkerfis og í þriðja lagi yfirferð á skýrslum um losun sem atvinnurekstri ber að skila til stofnunarinnar. Reiknað er með að vegna þessa aukist kostnaður Umhverfisstofnunar tímabundið um 2,5 m.kr. í sex ár, þ.e. árin 2008–2013.
Samkvæmt frumvarpinu skal umsækjandi um losunarheimildir greiða Umhverfisstofnun 250.000 kr. umsóknargjald sem standa á undir kostnaði stofnunarinnar við úrvinnslu og faglegt mat á umsókn. Jafnframt er gert ráð fyrir að þau fyrirtæki, sem eiga reikning í skráningarkerfinu, greiði gjald sem standa á undir kostnaði við rekstur á þeim hluta skráningarkerfisins er varðar atvinnureksturinn. Enn fremur skal atvinnurekstur greiða Umhverfisstofnun gjald fyrir yfirferð yfir árlega skýrslu um losun, og er þar um að ræða yfirferð yfir upplýsingar sambærilegar og gerð er krafa til í gildandi lögum. Upphæð fyrstnefnda gjaldsins er miðuð við að vinna Umhverfisstofnunar við hverja umsókn sé 40 tímar. Gjaldskrár síðarnefndu gjaldanna skulu taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á, og mega gjöldin ekki vera hærri en kostnaður. Tekjur sem innheimtar verða samkvæmt ákvæðum frumvarpsins eru ríkistekjur og koma til með að færast yfir tekjuhlið ríkisreiknings.
Niðurstaða þessa kostnaðarmats er því sú að verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að árlegur kostnaður Umhverfisstofnunar hækki tímabundið um 2,5 m.kr. á árunum 2008 til 2013, eða alls 15 m.kr. Ríkistekjur stofnunarinnar hækka jafnmikið.
Þskj. 957 — 641. mál.
Frumvarp til laga
um losun gróðurhúsalofttegunda.
(Lagt fyrir Alþingi á 133. löggjafarþingi 2006–2007.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Markmið.
2. gr.
Gildissvið.
3. gr.
Skilgreiningar.
1. Atvinnurekstur: Öll starfsemi sem heimiluð er í samræmi við ákvæði starfsleyfis sem gefið er út samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.
2. Ákvörðun 14/CP.7: Ákvörðun 7. aðildarríkjaþings loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna um áhrif einstakra verkefna á losun á skuldbindingartímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012.
3. Gróðurhúsalofttegundir: Koldíoxíð (CO 2), metan (CH 4), díköfnunarefnisoxíð (N 2O), vetnisflúorkolefni (HFC), perflúorkolefni (PFC), brennisteinshexaflúoríð (SF 6).
4. Losun gróðurhúsalofttegunda: Útstreymi gróðurhúsalofttegunda í andrúmsloftið af mannavöldum.
5. Losunarheimild: Heimild til losunar koldíoxíðs. Ein losunarheimild jafngildir heimild til losunar á einu tonni af koldíoxíði á ári.
4. gr.
Yfirstjórn.
Umhverfisráðuneyti hefur yfirumsjón með framkvæmd laga þessara eftir því sem nánar er tilgreint í lögum þessum í samráði við viðkomandi ráðuneyti.
Þriggja manna úthlutunarnefnd losunarheimilda, skipuð af umhverfisráðherra samkvæmt tilnefningu, sem í sitja fulltrúar iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis, úthlutar losunarheimildum til atvinnurekstrar sem fellur undir gildissvið laganna á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Fulltrúi iðnaðarráðuneytis skal vera formaður úthlutunarnefndar losunarheimilda. Tilnefningaraðilar bera kostnað af þátttöku sinna fulltrúa í úthlutunarnefndinni.
Umhverfisstofnun fer með framkvæmd laga þessara hvað varðar bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda, skráningarkerfi og eftirlit með losun koldíoxíðs frá atvinnurekstri skv. 7. gr. Umhverfisstofnun skal vera úthlutunarnefndinni, sbr. 2. mgr., til ráðgjafar varðandi umsóknir um losunarheimildir og um annað sem nefndin óskar aðstoðar við.
II. KAFLI
Bókhald og skráningarkerfi.
5. gr.
Bókhald um losun gróðurhúsalofttegunda.
Landbúnaðarháskóli Íslands skal taka saman upplýsingar varðandi landnotkun, breytta landnotkun og skógrækt sem krafist er vegna bókhaldsins, sbr. 1. mgr., sem og upplýsingar um losun gróðurhúsalofttegunda í landbúnaði, og skila þeim til Umhverfisstofnunar. Orkustofnun skal taka saman og skila upplýsingum um orkumál, sem krafist er vegna bókhaldsins, til Umhverfisstofnunar.
Umhverfisstofnun skal útbúa leiðbeiningar um skil á gögnum sem óskað er eftir í samráði við Landbúnaðarháskóla Íslands og Orkustofnun. Umhverfisráðherra staðfestir leiðbeiningar Umhverfisstofnunar.
6. gr.
Skráningarkerfi.
Skráningarkerfið heldur utan um útgáfu, handhöfn, framsal og ógildingu heimilda íslenska ríkisins samkvæmt Kyoto-bókuninni auk losunarheimilda atvinnurekstrar skv. 7. gr. og annarra lögaðila. Umhverfisráðherra er heimilt að setja í reglugerð ákvæði um nánari útfærslu á skráningarkerfinu, hvaða upplýsingar skuli skráðar í kerfið, um samvinnu og samtengingu við önnur kerfi, rekstur kerfisins og hvernig farið skuli með útgáfu, handhöfn, framsal og ógildingu heimilda Íslands auk losunarheimilda atvinnurekstrar skv. 7. gr.
Ráðherra setur, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá vegna gjalds sem atvinnurekstur skv. 7. gr. og aðrir lögaðilar sem eiga reikning í skráningarkerfinu skulu greiða. Upphæð gjalds skal taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birt í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld má innheimta með fjárnámi.
III. KAFLI
Losunarheimildir atvinnurekstrar.
7. gr.
Skylda atvinnurekstrar til öflunar losunarheimilda.
Eftirfarandi atvinnurekstri ber að afla sér losunarheimilda vegna losunar koldíoxíðs á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012:
a. staðbundinni orkuframleiðslu með brennslu jarðefnaeldsneytis sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega,
b. staðbundinni iðnaðarframleiðslu sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega.
8. gr.
Umsókn um úthlutun losunarheimilda.
a. upplýsingar um atvinnureksturinn (framleiðsluna), eiganda, staðsetningu og rekstraraðila,
b. upplýsingar um þann hluta starfseminnar sem er uppspretta losunar,
c. ráðstafanir sem gerðar eru til að halda losun í lágmarki,
d. áætlun um hvernig fylgst er með losun koldíoxíðs,
e. heildarmagn losunarheimilda sem óskað er eftir að úthlutað verði til viðkomandi atvinnurekstrar fyrir tímabilið.
Atvinnurekstur sem fellur undir þau skilyrði sem sett eru varðandi úthlutun sérstakra heimilda til Íslands samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 skal tilgreina hvernig losun koldíoxíðs fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í þeirri ákvörðun.
Umhverfisstofnun ber að fara yfir umsókn um úthlutun losunarheimilda og framsenda til úthlutunarnefndar ásamt umsögn stofnunarinnar þar sem fram kemur hvort umsóknin uppfylli skilyrði 1. og 2. mgr.
Úthlutunarnefnd losunarheimilda er heimilt að krefja atvinnurekstur um frekari upplýsingar á grundvelli umsagnar Umhverfisstofnunar og ef þær berast ekki vísa umsókn frá.
Atvinnurekstur sem sækir um úthlutun á losunarheimildum skal greiða til Umhverfisstofnunar 250.000 kr. umsóknargjald sem standa skal undir kostnaði stofnunarinnar við yfirferð yfir umsóknina.
9. gr.
Áætlun um úthlutun losunarheimilda.
Í áætlun úthlutunarnefndar skal tiltekið hve mörgum losunarheimildum er fyrirhugað að úthluta til hvers atvinnurekstrar sem sækir um, sbr. 8. gr., á hverju ári á tímabilinu. Áætlun úthlutunarnefndar er bindandi hvað varðar úthlutun til atvinnurekstrar nema ákvæði 4. mgr. eigi við. Úthlutunarnefnd skal við gerð áætlunarinnar fara eftir ákvæðum 11. gr. vegna úthlutunar til atvinnurekstrar.
Heildarmagn losunarheimilda sem úthlutunarnefnd hefur til úthlutunar fyrir tímabilið 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 er 10.500.000 losunarheimildir, þar af 8.000.000 losunarheimildir sem fullnægja þurfa skilyrðum sem sett eru fram í ákvörðun 14/CP.7.
Úthlutunarnefndin skal árlega fara yfir áætlunina með hliðsjón af skýrslum atvinnurekstrar, sbr. 13. gr., nýjum umsóknum sem kunna að berast og mati á breyttum aðstæðum. Einungis er heimilt að skerða losunarheimildir til atvinnurekstrar sem fengið hefur vilyrði um úthlutun í áætlun, sbr. 1. og 2. mgr., ef breytingar hafi orðið í rekstri þess sem hefur orðið þess valdandi að starfsemi eða losun frá henni sé minni en gert var ráð fyrir við útgáfu áætlunarinnar.
10. gr.
Úthlutun losunarheimilda.
Losunarheimildir sem úthlutunarnefndin úthlutar eru bókfærðar af Umhverfisstofnun 1. mars ár hvert á reikning viðkomandi atvinnurekstrar í skráningarkerfinu.
11. gr.
Viðmið um úthlutun losunarheimilda.
a. Fyrir atvinnurekstur sem var starfandi fyrir 1. janúar 2007 skal úthlutun taka mið af mældri eða áætlaðri meðaltalslosun koldíoxíðs á árunum 2005 og 2006.
b. Ef atvinnurekstur hefur ekki verið í rekstri í eitt eða fleiri af viðmiðunarárunum, eða aðrar ástæður leiða til þess að árabilið 2005–2006 lýsir ekki meðallosun, er heimilt að vísa til annarra viðmiðunarára eða sýna fram á hver sé meðallosun atvinnurekstrar á annan sambærilegan hátt.
c. Fyrir atvinnurekstur sem hefur starfsemi eftir 1. janúar 2007, eða hyggur á framleiðsluaukningu eftir þann tíma, skal taka mið af áætlaðri losun, miðað við að notuð sé besta fáanleg tækni til að halda losun koldíoxíðs í lágmarki.
Ef umsóknir um losunarheimildir fyrir tímabilið 2008–2012 eru samanlagt meiri en úthlutunarnefnd losunarheimilda hefur til umráða skal fyrst úthluta til þess atvinnurekstrar sem hafið hefur starfsemi áður en fyrsta skuldbindingartímabil hefst 1. janúar 2008. Því sem þá er eftir til ráðstöfunar skal úthluta til annarra umsækjenda sem hyggjast hefja starfsemi eða auka starfsemi eftir 1. janúar 2008. Umsækjendur sem hafa þegar starfsleyfi og/eða eru komnir langt í undirbúningi framkvæmda skulu njóta forgangs við ákvörðun um úthlutun losunarheimilda í áætlun úthlutunarnefndar umfram aðra sem skemmra eru komnir í undirbúningi.
12. gr.
Skráning og meðferð losunarheimilda.
Atvinnurekstri sem úthlutað er losunarheimildum er leyfilegt að færa ónotaðar heimildir á milli ára, enda fullnægi viðkomandi enn þá öllum skilyrðum varðandi úthlutun losunarheimilda.
Ónýttar losunarheimildir atvinnurekstrar 31. desember 2012 verða eign ríkisins og bókfærðar sem slíkar í skráningarkerfi.
13. gr.
Eftirlit, áætlun og skýrslugerð.
Atvinnurekstur sem fær úthlutað losunarheimildum skal skila 1. mars 2009 og árlega eftir það skýrslu um losun koldíoxíðs til Umhverfisstofnunar. Í skýrslunni skulu koma fram upplýsingar um stöðu losunarheimilda í upphafi fyrra árs, losun koldíoxíðs á árinu og stöðu losunarheimilda í lok árs, auk annarra upplýsinga sem gerðar eru kröfur um við úthlutun losunarheimilda. Í hinni árlegu skýrslu skulu losunarheimildir reiknaðar eða mældar í samræmi við reglur sem settar verða í reglugerð sem ráðherra setur að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um hvaða upplýsingum um losun koldíoxíðs skuli skilað, hvenær og á hvaða formi. Einnig skal kveðið á um heimildir Umhverfisstofnunar til að gera kröfu um staðfestingu áreiðanleika veittra upplýsinga.
Umhverfisstofnun ber að fara yfir hvort skýrsla um losun koldíoxíðs sé í samræmi við settar reglur. Stofnuninni ber að senda skýrslu um losun koldíoxíðs til úthlutunarnefndar losunarheimilda ásamt greinargerð.
Atvinnurekstri sem úthlutað er losunarheimildum ber einnig að skila upplýsingum til Umhverfisstofnunar um losun annarra gróðurhúsalofttegunda. Upplýsingunum skal skilað með árlegri skýrslu um losun koldíoxíðs eða með annarri skýrslugerð til stofnunarinnar.
Ráðherra setur, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir yfirferð yfir skýrslu um losun koldíoxíðs sem skila ber til stofnunarinnar. Upphæð gjalds skal taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birt í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld má innheimta með fjárnámi.
14. gr.
Öflun losunarheimilda án úthlutunar.
IV. KAFLI
Viðurlög og gildistaka.
15. gr.
Viðurlög.
Umhverfisstofnun er heimilt að ákvarða sektir allt að 100.000 kr. á dag ef atvinnurekstur sinnir ekki skyldu um skil á skýrslu skv. 13. gr.
16. gr.
Gildistaka.
Ákvæði til bráðabirgða.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Inngangur.
Frumvarp þetta byggist á tillögum nefndar sem skipuð var af umhverfisráðherra til að semja drög að frumvarpi um takmarkanir á losun gróðurhúsalofttegunda. Nefndin skilaði tillögum sínum með bréfi dagsettu 1. febrúar 2007. Í nefndinni eiga sæti Kristín Linda Árnadóttir, formaður, og Hugi Ólafsson skrifstofustjóri frá umhverfisráðuneyti, Pétur Örn Sverrisson lögfræðingur, tilnefndur af iðnaðarráðuneyti, og Ragnheiður Snorradóttir lögfræðingur, tilnefnd af fjármálaráðuneyti. Hinn 15. febrúar 2006 lét Pétur Örn Sverrisson af störfum í nefndinni og sæti hans tók Guðjón Axel Guðjónsson, skrifstofustjóri í iðnaðarráðuneyti. Ragnheiður Snorradóttir lét af störfum 10. janúar 2006 og tók sæti hennar Ingvi Már Pálsson, lögfræðingur í fjármálaráðuneyti. Nefndin fékk á fund til sín fulltrúa frá Samtökum atvinnulífsins, Samtökum iðnaðarins, Landvernd, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Umhverfisstofnun og stóriðjufyrirtækjum og kynnti þeim drög að frumvarpi og fékk athugasemdir. Nefndin hafði í samræmi við skipunarbréf sitt reglulegt samráð við samstarfshóp ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytis, iðnaðarráðuneytis og fjármálaráðuneytis um helstu atriði frumvarpsins.
Nefndin skilaði með bréfi dagsettu 16. mars 2006 tillögu að frumvarpi til laga um skráningu og losun gróðurhúsalofttegunda. Nefndin lagði í bréfi sínu áherslu á að þær tillögur sem lagðar voru til væru að mati nefndarinnar einungis fyrsta skrefið og óskaði eftir áframhaldandi umboði ráðherra til að halda vinnu nefndarinnar áfram. Veitti ráðherra það umboð og hélt nefndin því áfram störfum sínum í samræmi við skipunarbréf og tók til nánari skoðunar hvernig hægt væri að tryggja að stjórnvöld hefðu stjórn á losun gróðurhúsalofttegunda.
Í næstu fjórum köflum er fjallað um helstu markmið frumvarpsins, um alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, stefnumörkun stjórnvalda í loftslagsmálum, spár um mögulega aukningu losunar frá Íslandi og sambærilegar réttarreglur í nágrannaríkjum og hjá Evrópusambandinu.
II. Markmið frumvarpsins.
Í aðild Íslands að Kyoto-bókuninni felast skuldbindingar um að losun gróðurhúsalofttegunda af manna völdum fari ekki yfir ákveðin mörk á tímabilinu 2008–2012. Framkvæmd þeirra skuldbindinga fer þannig fram að í upphafi tímabilsins leggur skrifstofa samningsins tiltekið magn losunarheimilda inn á rafrænt skráningarkerfi og síðan eru heimildir dregnar frá í hlutfalli við losun og ber viðkomandi ríki að tryggja að staðan sé ekki neikvæð í lok tímabilsins. Hægt er að afla fleiri losunarheimilda á tímabilinu með bindingu kolefnis með skógrækt eða annarri uppgræðslu eða með útvegun heimilda frá öðrum ríkjum samkvæmt svokölluðum sveigjanleikaákvæðum Kyoto. Ef staða heimilda Íslands er neikvæð í lok skuldbindingartímabilsins þarf Ísland að greiða „sekt“ í formi strangari skuldbindinga á næsta skuldbindingartímabili auk þess að afla þeirra losunarheimilda sem vantar upp á. Nauðsynlegt er fyrir stjórnvöld að hafa tiltæk ráð til að stjórna losun gróðurhúsalofttegunda frá stórum losendum gróðurhúsalofttegunda, þannig að tryggt sé að losun frá Íslandi fari ekki fram yfir þau mörk sem Íslandi eru sett samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum.
Losunarspár Umhverfisstofnunar hafa gefið til kynna að losun verði líklega innan þeirra marka sem Íslandi eru sett samkvæmt Kyoto-bókuninni á tímabilinu 2008–2012. Þar munar þó litlu ef ýtrustu áform um stóriðju ganga fram eins hratt og forsvarsmenn einstakra verkefna vonast til og af þeirri ástæðu einni er ráðlegt að setja reglur til að taka á hugsanlegri losun umfram heimildir á tímabilinu 2008–2012.
Ljóst er að öll stóriðjuverkefni sem nú hafa starfsleyfi eða eru í undirbúningi mundu losa meira magn gróðurhúsalofttegunda í fullum rekstri en núverandi heimildir Íslands samkvæmt Kyoto leyfa (sbr. yfirlit hér á eftir). Ísland verður hins vegar að öllum líkindum innan leyfilegra marka 2008–2012 vegna þess að aukningin í losun mundi að miklu leyti koma til í lok skuldbindingartímabilsins eða jafnvel eftir 2012. Óvissa ríkir um alþjóðlegar reglur um losun gróðurhúsalofttegunda eftir árið 2012 og mun nýhöfnum samningaviðræðum um það efni vart ljúka fyrr en 2009.
Frumvarpi þessu er ætlað að setja upp eins konar öryggisgirðingar til að tryggja að ný stóriðjuverkefni verði ekki til þess að Ísland brjóti alþjóðlega bindandi skuldbindingar sínar gagnvart Kyoto-bókuninni. Þetta er gert með því að skylda atvinnurekstur sem losar mikið magn koldíoxíðs til þess að afla sér losunarheimilda sem nægja fyrir losuninni. Stjórnvöld munu úthluta þeim heimildum sem Ísland hefur til ráðstöfunar til stórra losunaraðila eftir reglum sem settar eru í frumvarpinu og sett eru takmörk á magn losunarheimilda sem hægt er að úthluta. Fái atvinnurekstur ekki úthlutað nægum losunarheimildum frá stjórnvöldum fyrir losun sinni þarf hann að útvega sér þær eftir öðrum leiðum. Frumvarpið felur því ekki í sér að bann sé lagt á atvinnurekstur sem ekki fær úthlutað nægum losunarheimildum, en tryggir að kostnaður við það fellur á viðkomandi atvinnurekstur, en ekki á stjórnvöld. Eins og stendur hafa stjórnvöld engin stjórntæki til þess að takmarka losun á koldíoxíði frá stóriðju, en úr því er bætt með þessu frumvarpi.
Í frumvarpinu er fellt inn efni núgildandi laga, nr. 107/2006, um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda, og lagt til að samhliða verði þau lög felld úr gildi. Þannig eru ákvæði laganna um bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda auk skráningarkerfis losunarheimilda að mestu óbreytt. Helsta nýmælið í frumvarpinu er að lagt er til að tveir flokkar atvinnurekstrar, í fyrsta lagi staðbundin orkuframleiðsla með brennslu jarðefnaeldsneytis sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega og í öðru lagi staðbundin iðnaðarframleiðsla sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega, megi ekki starfa á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 nema þeir afli sér heimilda til losunar koldíoxíðs. Lagt er til að einungis verði tekið á losun koldíoxíðs frá þessum atvinnurekstri enda mun verða tekið á losun flúorkolefna í starfsleyfum en einnig taka kerfi landanna í kringum okkur einungis á losun koldíoxíðs. Lagt er til að þriggja manna nefnd, sem skipuð verði af umhverfisráðherra og í sitji fulltrúar iðnaðarráðuneytis, en fulltrúi þess yrði jafnframt formaður, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis, geri áætlun um úthlutun losunarheimilda vegna atvinnurekstrar sem fellur undir gildissvið laganna. Heildarmagn þeirra losunarheimilda sem nefndinni er heimilt að úthluta er 10.500.000 losunarheimildir fyrir allt tímabilið, þ.e. 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Atvinnurekstur sem fellur undir gildissvið laganna getur sótt um losunarheimildir til úthlutunarnefndarinnar eða lagt fram áætlun um hvernig hann muni afla sér losunarheimilda eftir öðrum leiðum. Úthlutunarnefndinni ber að styðjast við ákveðin viðmið við gerð áætlunar um úthlutun losunarheimilda. Atvinnurekstrinum er síðan úthlutað árlega losunarheimildum í samræmi við áætlun úthlutunarnefndar.
Rétt er að benda á að í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir að atvinnurekstri verði heimilt að selja þær losunarheimildir sem honum er úthlutað frá úthlutunarnefndinni. Atvinnurekstrinum er hins vegar ætlað að afla sér losunarheimilda annars staðar frá ef hann fær ekki úthlutað nægilega mörgum losunarheimildum. Helsta ástæðan fyrir því að þessi leið er valin er sú að ákvörðun 14.CP/7 bannar viðskipti með losunarheimildir sem byggjast á þeirri ákvörðun en mikill meiri hluti losunarheimilda sem áætlað er að úthluta fellur undir þá ákvörðun.
Umhverfisstofnun er ætlað að gegna margþættu hlutverki í tillögu nefndarinnar að frumvarpi til laga um losun gróðurhúsalofttegunda. Eins og áður er stofnuninni ætlað að sjá um bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi auk skráningarkerfisins. Við bætist að Umhverfisstofnun er falið að fara yfir umsóknir sem berast frá atvinnurekstri um losunarheimildir, að sjá um reikninga atvinnurekstrar og annarra lögaðila í skráningarkerfinu og í þriðja lagi að fara yfir skýrslur atvinnurekstrar um losun koldíoxíðs.
III. Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og Kyoto-bókunin.
Rammasamningur Sameinuðu þjóðanna (loftslagssamningurinn) er stefnumarkandi alþjóðasamningur um viðbrögð við loftslagsbreytingum. Samningurinn hefur það meginmarkið að halda styrk gróðurhúsalofttegunda í andrúmsloftinu innan þeirra marka að komið verði í veg fyrir hættulega röskun á loftslagi af manna völdum. Þeim mörkum skal ná innan tímamarka sem nægja til þess að vistkerfi geti sjálf aðlagað sig loftslagsbreytingum. Markmið samningsins er því ekki að koma í veg fyrir loftslagsbreytingar heldur að halda aftur af hraða þeirra og að koma þannig í veg fyrir hættulega röskun á loftslagi af mannavöldum.
Samningurinn var undirritaður fyrir Íslands hönd á ráðstefnu Sameinuðu þjóðanna um umhverfi og þróun í Ríó 1992. Ísland gerðist aðili að samningnum 16. júní 1993 og öðlaðist hann gildi 21. mars 1994. Hann hefur ekki að geyma lagalega bindandi ákvæði um markmið eða einstakar aðgerðir. Með samningnum skuldbinda aðildarríki sig hins vegar til þess að grípa til aðgerða til þess að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og að auka bindingu kolefnis með ræktun eða verndun gróðurlenda. Einnig skuldbinda ríkin sig til þess að veita upplýsingar um losun sína, stefnumörkun og aðgerðir. Þá eru einnig skuldbindingar um samstarf á sviði tækniyfirfærslu og þekkingaruppbyggingar í þróunarríkjunum. Í samningnum er almenn skuldbinding um að heildarlosun iðnríkjanna verði ekki meiri árið 2000 en hún var árið 1990. Það markmið náðist, en ástæðu minni losunar má einkum rekja til efnahagssamdráttar ríkja í Austur-Evrópu.
Á fyrsta aðildarríkjaþingi rammasamningsins í Berlín 1995 var samþykkt að hrinda af stað nýju samningaferli þar sem stefnt yrði að auknum skuldbindingum iðnríkja um samdrátt í útstreymi gróðurhúsalofttegunda. Afraksturinn af því samningaferli var Kyoto-bókunin, sem var samþykkt á þriðja aðildarríkjaþingi rammasamningsins sem haldið var í Kyoto 1.–10. desember 1997. Íslensk stjórnvöld fullgiltu Kyoto-bókunina 23. maí 2002. Bókunin gekk í gildi 16. febrúar 2005.
Kyoto-bókunin kveður á um að aðildarríki skuli draga úr útstreymi sex gróðurhúsalofttegunda, miðað við útstreymi eins og það var árið 1990, á skilgreindum tímabilum. Í viðauka A er að finna þær lofttegundir sem samningurinn nær til, en þær eru koldíoxíð (CO 2), metan (CH 4), nituroxíð (N 2O), vetnisflúorkolefni (HFC), flúorkolefni (PFC) og brennisteinsflúor (SF 6). Fyrsta skuldbindingartímabil bókunarinnar er fimm ár, 2008–2012. Aðildarríki bókunarinnar skulu semja um ný skuldbindingartímabil í kjölfar þess fyrsta, sbr. 9. mgr. 3. gr. bókunarinnar.
Einn mikilvægasti þáttur Kyoto-bókunarinnar eru ákvæði um lagalega bindandi mörk fyrir útstreymi gróðurhúsalofttegunda á fyrsta skuldbindingartímabili bókunarinnar að því er varðar þau ríki sem getið er í I. viðauka við loftslagssamninginn. Þessi ríki eru aðildarríki Efnahagssamvinnu- og þróunarstofnunarinnar (OECD), ríki Austur-Evrópu og nokkur ríki sem áður tilheyrðu Sovétríkjunum. Meginákvæði bókunarinnar um þetta er að finna í 3. gr. hennar. Þar er framangreindum ríkjum gert að takmarka sameiginlega og hvert um sig losun gróðurhúsalofttegunda þannig að samanlagt árlegt útstreymi þeirra á fyrsta skuldbindingartímabilinu 2008–2012 verði að meðaltali 5,2% minna en viðmiðunarárið 1990. Þessu markmiði skulu þau ná með því að takmarka losun gróðurhúsalofttegunda og/eða með bindingu kolefnis með ræktun. Hvert ríki skyldi sýna árið 2005 merkjanlegan árangur við að takmarka útstreymi.
Jafnframt því sameiginlega markmiði að minnka útstreymi þessara lofttegunda um 5,2% er sérhverju ríki sem skráð er í I. viðauka við rammasamninginn veitt heimild til losunar sem er hlutdeild í heildarmarkmiðinu. Þessar heimildir eru skráðar í viðauka B við bókunina. Í viðauka B er að finna öll EES-ríkin auk Ástralíu, Búlgaríu, Kanada, Króatíu, Japans, Mónakó, Nýja-Sjálands, Rúmeníu, Rússlands, Sviss, Úkraínu og Bandaríkjanna. Ákveðið var að taka tillit til aðstæðna ríkja þegar losunarmörk voru sett og eru þau á allt frá því að fela í sér 8% samdrátt miðað við árið 1990, yfir í það að nema 10% aukningu. Ríki Evrópusambandsins, Mið- og Austur-Evrópu og Sviss skulu draga úr útstreymi um 8%, Bandaríkin um 7% og Kanada, Ungverjaland, Japan og Pólland um 6%. Rússlandi, Nýja-Sjálandi og Úkraínu ber að halda útstreymi innan við útstreymismagnið árið 1990 en Noregi er heimilt að auka útstreymi um allt að 1% og Ástralíu um allt að 8%. Heimild Íslands til losunar er 10% aukning miðað við útstreymi árið 1990.
Í 4. gr. Kyoto-bókunarinnar er kveðið á um að ríki geti bundist formlegu samkomulagi um sameiginlega losunarheimild og skiptingu hennar sín á milli. Aðildarríki Evrópusambandsins á þeim tíma (ESB 15) ákváðu að nýta sér þennan kost. Þannig gerir Kyoto-bókunin ráð fyrir því að útstreymi Evrópusambandsins og aðildarríkja þess á skuldbindingartímabilinu verði 92% en í ákvörðun ráðsins nr. 2002/358 kemur fram raunveruleg skuldbinding hvers ríkis. Mestu munar um 21% samdrátt Þýskalands sem stendur fyrir því sem næst helmingi af öllum samdrætti innan ESB, á meðan sum ríki fá heimild til aukningar, t.d. Portúgal 27% og Grikkland 25%.
Í Kyoto-bókuninni er kveðið á um svokölluð sveigjanleikaákvæði en það eru þrenns konar markaðstæki sem ríkjum í viðauka B er heimilt að beita til að standa við skuldbindingar sínar. Sveigjanleikaákvæðin byggjast á 6., 12. og 17. gr. bókunarinnar.
Í fyrsta lagi er um að ræða viðskipti með losunarheimildir þar sem ríkjum er heimilað að kaupa heimildir frá öðrum ríkjum sem ekki nýta losunarheimildir sínar til fulls. Í öðru lagi er ríkjum í viðauka B heimilað að takast sameiginlega á hendur verkefni sem leiða til samdráttar í losun gróðurhúsalofttegunda og skipta með sér þeim samdrætti sem um er að ræða. Í þriðja lagi er ríkjum heimilað að ráðast í verkefni í þróunarríkjunum sem leiða til samdráttar í losun og telja sér til tekna þann samdrátt heima fyrir. Gert er ráð fyrir að framangreindum sveigjanleikaákvæðum sé beitt til viðbótar við aðgerðir sem ríki grípa til heima fyrir til að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda eða til að auka bindingu.
Viðskipti með losunarheimildir geta hafist árið 2008, en sameiginlegar framkvæmdir á meðal ríkja í viðauka B geta hafist fyrr þó að samdráttur í útstreymi sem af því leiðir komi viðkomandi ríki ekki til góða fyrr en á fyrsta skuldbindingartímabilinu.
Við samþykkt Kyoto-bókunarinnar var því lýst yfir af hálfu íslenskra stjórnvalda að Ísland gæti ekki staðið við þau útstreymismörk sem tilgreind eru í viðauka B við bókunina, vegna smæðar efnahagskerfisins og sérstöðu hvað varðar samsetningu á losun gróðurhúsalofttegunda. Það sem veldur vanda í tilviki Íslands eru hlutfallsleg áhrif einstakra verkefna á heildarútstreymi. Hér á landi vega einstök stóriðjuverkefni mjög þungt hlutfallslega og ljóst var að ekki yrði mögulegt að meðhöndla slík verkefni með sama hætti og í tilviki stærri efnahagskerfa. Íslensk stjórnvöld óskuðu eftir því á aðildarríkjaþinginu í Kyoto 1997 að aðildarríkjaþing samningsins tæki þetta vandamál sérstaklega fyrir. Var það samþykkt og málsgrein þess efnis að leitað yrði lausnar á þessu máli varð hluti af ákvörðun aðildarríkjaþingsins. Umfjöllun um málið lauk á aðildarríkjaþinginu í Marrakech með samþykkt ákvörðunar um útfærslu varðandi hlutfallsleg áhrif verkefna, ákvörðun 14/CP.7.
Ákvörðunin heimilar að koldíoxíðútstreymi frá nýrri stóriðju eða stækkun stóriðjuvers, sem hefur starfsemi eftir 1990 og leiðir til meira en 5% aukningar í útstreymi á fyrsta skuldbindingartímabili bókunarinnar (2008–2012), verði haldið utan við losunarheimild bókunarinnar eftir að losunarheimildir viðkomandi ríkis hafa verið fullnýttar. Ákvörðunin nær aðeins til þeirra ríkja þar sem útstreymi var minna en 0,05% af heildarkoltvíoxíðútstreymi iðnríkjanna árið 1990. Þá eru sett eftirtalin viðbótarskilyrði: Gerð er krafa um notkun endurnýjanlegrar orku, að notkun hennar leiði til samdráttar í útstreymi, að besta fáanlega tækni sé notuð og að bestu umhverfisverndaraðgerðir séu viðhafðar við framleiðsluna. Með bréfi, dags. 17. október 2002, tilkynntu íslensk stjórnvöld að þau hyggðust nýta sér íslenska ákvæðið, en auk Íslands ætlar Mónakó að nýta sér ákvæðið.
Meiri kröfur eru gerðar til upplýsinga til skrifstofu loftslagssamningsins um útstreymi frá fyrirtækjum sem falla undir ákvörðunina en almennt gerist. Þannig er mælst til þess að aðildarríki með verkefni, sem uppfylla skilyrðin sem tilgreind voru hér að framan, veiti í árlegum skýrslum upplýsingar um útstreymi iðnaðarferla á hverja framleiðslueiningu, heildarútstreymi frá iðnaðarferlum þessara verkefna og mat á þeim samdrætti í útstreymi sem leiðir af notkun endurnýjanlegrar orku í þessum verkefnum. Einnig er mælst til þess að skrifstofa samningsins taki saman þessar upplýsingar og leggi fram samanburð við upplýsingar um útstreymi iðnaðarferla á hverja framleiðslueiningu frá öðrum aðildarríkjum og gefi skýrslu um þessar upplýsingar til þings aðildarríkja eftir að Kyoto-bókunin hefur öðlast gildi.
Ákvörðunin nær einungis til koldíoxíðsútstreymis og nær einungis upp að ákveðnu hámarki sem er 1,6 milljónir tonna. Ákvörðunin kemur í veg fyrir að Ísland geti selt losunarheimildir til annarra ríkja. Engar takmarkanir eru hins vegar á því að Ísland afli sér viðbótarlosunarheimilda með viðskiptum eða sameiginlegri framkvæmd. Með framangreindri ákvörðun var að mati stjórnvalda með fullnægjandi hætti tekið á sérstöðu Íslands og leystur sá vandi sem skilgreindur var á aðildarríkjaþinginu í Kyoto.
IV. Útstreymi gróðurhúsalofttegunda á Íslandi og stefnumörkun íslenskra stjórnvalda.
Árið 1990 var heildarútstreymi gróðurhúsalofttegunda á Íslandi um 3,3 milljónir tonna. Árið 2004 var heildarútstreymi orðið um 3,7 milljónir tonna og hafði aukist um 10,5% frá 1990. Sé tekið tillit til bindingar gróðurhúsalofttegunda með landgræðslu og skógrækt var nettóútstreymi árið 1990 um 3,3 milljónir tonna og árið 2004 rúmlega 3,4 milljónir tonna. Nettóútstreymi hefur því aukist um 3,1% frá 1990 til 2005. Í þessum tölum er öll losun, einnig sú sem fellur undir skilyrði ákvörðunar 14/CP.7, talin með, en íslensk stjórnvöld hafa reglulega skilað inn upplýsingum um losun sem fellur undir skilgreiningar hennar þótt ákvæðið sjálft komi ekki til framkvæmda fyrr en í upphafi fyrsta skuldbindingartímabils Kyoto-bókunarinnar árið 2008.
Í stefnumörkun ríkisstjórnar Íslands frá 2002 um ráðstafanir til að standa við skuldbindingar loftslagssamningsins og Kyoto-bókunarinnar kemur fram að áætlað útstreymi koldíoxíðs frá nýrri stóriðju eftir árið 1990 sem fallið getur undir íslenska ákvæðið verði að meðaltali 1.539 þús. tonn á skuldbindingartímabilinu og því örlítið lægri en losunarheimild samkvæmt ákvæðinu. Hámarkið miðast við meðaltal áranna fimm (2008–2012) og skiptir tímasetning verkefna innan tímabilsins því máli. Frá því að sú stefnumörkun var samþykkt hefur rafskautaverksmiðja á Katanesi fengið starfsleyfi og vinna hafist við undirbúning tveggja nýrra álvera, í Helguvík og við Húsavík.
Ef gert er ráð fyrir að öll ný og stækkuð stóriðjuver sem nú þegar hafa starfsleyfi verði að veruleika, auk tveggja nýrra álvera í Helguvík og við Húsavík, yrði áætluð heildarlosun gróðurhúsalofttegunda frá þeim nærri 3,5 millj. tonna, sbr. eftirfarandi töflu.
Útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá stóriðju (þús. tonn CO2-ígildi).
| Verksmiðja | CO2 | PFC | GHL | Losun sem gæti fallið undir skilgreiningar 14/CP.7 |
| Alcan (460.000 tonn) | 690 | 92 | 782 | 553 |
| Norðurál (300.000 tonn) | 450 | 66 | 516 | 450 |
| Fjarðaál (322.000 tonn) | 486 | 71 | 557 | 486 |
| Járnblendi (190.000 tonn) | 665 | - | 665 | 462 |
| Rafskautaverksmiðja (320.000 tonn) | 125 | - | 125 | - |
| Samtals (með starfsleyfi) | 2.416 | 230 | 2.645 | 1.951 |
| Helguvík | 375 | 35 | 410 | 375 |
| Húsavík | 375 | 35 | 410 | 375 |
| Samtals | 3.166 | 300 | 3.466 | 2.701 |
Ef allar fyrrgreindar framkvæmdir væru komnar í hámarksframleiðslu árið 2008 væri ljóst að heimildir Íslands dygðu ekki fyrir samanlagðri losun verksmiðjanna. Losun sem fellur undir skilgreiningar 14/CP.7 er um 2,7 millj. tonna af CO 2, sem er um 1,1 millj. tonna umfram árlegar heimildir Íslands á tímabilinu 2008–2012 samkvæmt því ákvæði. Íslandi væri skylt að grípa til aðgerða til að afla heimilda fyrir losun umfram heimildir, annaðhvort með því að draga úr losun frá öðrum uppsprettum en stóriðju, auka bindingu í skógrækt og landgræðslu eða nýta sveigjanleikaákvæði Kyoto-bókunarinnar og afla heimilda erlendis frá. Það væri Íslandi svo í sjálfsvald sett hvort ríkisvaldið sæi um að afla þessarra heimilda eða hvort fyrirtækjum væri gert að afla sér þeirra eða fjármagna þær.
Ekki hefur verið ákveðið að ráðast í allar þær stækkanir sem gefið hefur verið starfsleyfi fyrir eða smíði þeirra nýju álvera sem nú eru á undirbúningsstigi. Augljóst er að ekki mun hafa komið til allra fyrrgreindra framkvæmda þegar fyrsta skuldbindingartímabil Kyoto- bókunarinnar hefst árið 2008. Það fer eftir tímasetningum framkvæmda hvernig þær falla að skuldbindingum Íslands, þ.m.t. „íslenska ákvæðinu“ (14/CP.7), þar sem Kyoto-bókunin nær til tímabilsins 2008–2012 og ekki hefur verið gengið frá tölulegum skuldbindingum á síðari stigum. Árið 2006 kynnti umhverfisráðherra tólf sviðsmyndir sem unnar voru upp úr líkani sem Umhverfisstofnun hafði unnið og tóku til mismunandi möguleika á uppbyggingu stóriðju á næstu árum, alveg frá því að ekki verði ráðist í fleiri kosti en þá sem þegar eru í byggingu og upp í að ráðist verði í allar framkvæmdir eins skjótt og viðkomandi fyrirtæki töldu framast unnt. Í öllum sviðsmyndunum var niðurstaðan sú að Ísland ætti að geta verið undir mörkum Kyoto-bókunarinnar á tímabilinu 2008–2012. Ástæðan fyrir því er að 14/CP.7 heimilar að miða við meðallosun á tímabilinu, þannig að þær framkvæmdir sem hefjast í lok tímabilsins þurfa aðeins á litlum hluta heimildanna að halda. Það er þó ljóst að í þeim sviðsmyndum sem gerðu ráð fyrir mestri og hraðastri uppbyggingu stóriðju á komandi árum er árleg losun orðin meiri en meðalársheimildir Íslands í lok tímabilsins þannig að t.d. óbreytt kerfi eftir 2012 mundi þýða að Ísland þyrfti að afla sér viðbótarheimilda.
Hvað almennar skuldbindingar Íslands varðar fellur losun PFC frá álverum innan þeirra. Í stefnumörkun ríkisstjórnar Íslands um ráðstafanir til að standa við skuldbindingar loftslagssamningsins og Kyoto-bókunarinnar frá 2002 segir að tryggt verði að fyrirtæki í áliðnaði geri fullnægjandi ráðstafanir til þess að halda útstreymi flúorkolefna frá framleiðslunni í lágmarki. Samkvæmt spám er gert ráð fyrir að losun PFC frá álverum rúmist innan almennra losunarheimilda Íslands á fyrsta skuldbindingartímabili Kyoto-bókunarinnar. Mikil minnkun hefur orðið á losun PFC-efna frá álverinu í Straumsvík frá 1990 og mjög ströng mörk um losun hafa verið sett í starfsleyfi. Þessi ströngu mörk verða sett inn í starfsleyfi Norðuráls og Fjarðaáls og væntanlega annarra álvera sem kunna að fá starfsleyfi. Losun frá rafskautaverksmiðju á Katanesi mundi ekki falla undir íslenska ákvæðið þar sem hún nær ekki þeim stærðarmörkum sem þar eru sett og hún mundi ekki nýta endurnýjanlega orku sem meginorkugjafa. Óvíst er hvort af byggingu hennar verður þótt hún hafi gilt starfsleyfi.
V. Yfirlit yfir réttarreglur í nágrannalöndunum.
Noregur.
Lög um viðskipti með losunarheimildir (Lov om kvoteplikt og handel með kvoter for utslip av klimagasser) tóku gildi í Noregi 1. janúar 2005. Lögin taka einungis til losunar koldíoxíðs frá ákveðinni atvinnurstarfsemi. Í lögunum er ekki kveðið á um magn þeirra heimilda sem úthlutað verður á fyrsta tímabilinu sem er 1. janúar 2005 – 31. desember 2007. Úthlutun til fyrirtækja á þessu tímabili byggist á meðaltalslosun starfseminnar yfir tímabilið 1998– 2001. Lögin eru ekki ítarleg og er gert ráð fyrir víðtækri reglugerðarheimild til að útfæra þau.
Lögin gilda um eftirfarandi starfsemi án stærðarmarka: Orkuframleiðslu, olíuhreinsistöðvar, koksframleiðslu, framleiðslu og vinnslu járnmelmis og stáls og framleiðslu á kalki, sementi, gleri, trefjaplasti og keramik. Eftirfarandi starfsemi er undanþegin kvótaskyldu: Brennsla á lífmassa, brennsla sorps- og spilliefna og starfsemi sem greiðir koldíoxíðsskatt.
Haldið er utan um kerfið með rafrænni skráningu og ber fyrirtækjum að skila inn skýrslu um losun liðins árs fyrir 1. mars ár hvert. Skil á skýrslu er forsenda fyrir endurnýjun á úthlutuðum losunarheimildum. Sekt fyrir losun umfram úthlutaðar losunarheimildir er miðuð við 40 evrur á hvert tonn koldíoxíðs. Norsku lögin byggjast á kerfi Evrópusambandsins og gera Norðmenn ráð fyrir að taka upp tilskipun Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir.
Danmörk.
Lög um viðskipti með losunarheimildir voru sett í júní 2004 með gildistöku frá og með 1. janúar 2005. Lögin eru til innleiðingar á tilskipun Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir. Starfsemi sem fellur undir lögin er dregin í nokkra dilka, í fyrsta lagi starfsemi sem hófst fyrir 2. janúar 2002, í öðru lagi starfsemi sem hófst á tímabilinu 2. janúar 2002 – 31. mars 2004 og í þriðja lagi starfsemi sem hófst eftir 31. mars 2004. Á fyrsta skuldbindingartímabili laganna, þ.e. 1. janúar 2005 – 31. desember 2007, verður úthlutað samkvæmt meðaltalslosun frá viðkomandi starfsemi yfir tímabilið 1. janúar 1998 – 31. desember 2002. Ólíkt því sem gildir í Noregi er magn losunarheimilda fyrir fyrsta tímabilið fastsett við 100,5 milljónir kvóta, og þar af eru 5,025 milljónir kvóta boðnar upp til sölu en 3 milljónir kvóta til úthlutunar reksturs sem hófst eftir 31. mars 2004. Lögin eru mjög ítarleg og er m.a. ákveðið heildarmagn losunarheimilda til ákveðina fyrirtækjaflokka í lögunum. Það er efnahags- og atvinnumálaráðherrann sem ber ábyrgð á lögunum en t.d. rekstur á skráningarkerfi og eftirfylgni með fyrirtækjum fellur undir dönsku umhverfisstofnunina.
Starfsemi sem heyrir undir lögin er sambærileg við það sem fellur undir norska kerfið, en í nokkrum tilfellum er tiltekið að atvinnurekstur undir ákveðnum stærðarmörkum falli ekki undir lögin í samræmi við heimldir tilskipunar Evrópusambandsins. Haldið verður utan um kerfið með rafrænni skráningu og eftirlitsáætlun. Skila verður skýrslu fyrir 31. mars um losun liðins árs, og eru slík skil forsenda nýrrar úthlutunar. Sekt fyrir losun umfram úthlutaðar heimildir er 40 evrur á tonn koldíoxíðs á tímabilinu 2005–2007, en mun hækka í 100 evrur á tonn vegna tímabilsins 1. janúar 2008 til 31. desember 2012.
Tilskipun Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir.
Hinn 13. október 2003 samþykkti Evrópusambandið tilskipun 2003/87/EB um viðskipti með útstreymisheimildir (Directive of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC). Bakgrunn tilskipunarinnar má rekja aftur til ársins 2000 þegar framkvæmdastjórnin gaf út grænbók um viðskipti með útstreymisheimildir innan Evrópusambandsins vegna gróðurhúsalofttegunda. Tilskipunin fjallar um viðskipti með útstreymisheimildir en henni er ætlað að skapa skilyrði fyrir hagkvæmar hagrænar aðgerðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda og stuðla að því Evrópusambandið og aðildarríki þess geti uppfyllt skuldbindingar samkvæmt Kyoto-bókuninni á hagkvæman hátt. Tilskipunin kveður ekki á um neinar skuldbindingar varðandi losun gróðurhúsalofttegunda heldur byggist á skuldbindingum samkvæmt Kyoto-bókuninni og ákvörðun ráðsins um skiptingu milli aðildarríkjanna (Burden Sharing Agreement). Í henni er að finna ýmis ákvæði sem ætlað er að skapa grunninn að mögulegum viðskiptum með útstreymisheimildir í samræmi við ákvæði Kyoto-bókunarinnar. Í tillögu framkvæmdastjórnarinnar segir að tillagan kveði ekki á um hvernig markaður með útstreymisheimildir skuli byggður upp. Skipulag markaðarins skuli ákveðið af aðilum á markaði.
Gildissvið tilskipunarinnar tekur til útstreymis frá starfsemi sem talin er upp í viðauka I og gróðurhúsalofttegunda sem taldar eru upp í viðauka II. Gildissviðið ræðst því annars vegar af lofttegundum og hins vegar starfsemi. Samkvæmt viðauka II tekur tilskipunin í grunninn til allra gróðurhúsalofttegunda samkvæmt Kyótó-bókuninni, en þær eru koldíoxíð, metan, nituroxíð, kolvetnisflúóríð, flúorkolefni, brennisteinsflúoríð. Af viðauka I leiðir hins vegar að á fyrsta gildistímabili tilskipunarinnar nær hún aðeins til koldíoxíðs. Ástæða þessa er sú að framkvæmdastjórnin og aðildarríkin vildu tryggja að tilskipunin væri einföld í framkvæmd til að byrja með og að betri tími gæfist til að þróa lausnir á þeim flækjum sem fylgja því að taka fleiri gróðurhúsalofttegundir inn í viðskiptakerfið. Á grundvelli þessa hefur eingöngu sú starfsemi sem losar stærstan hluta koldíoxíðs verið tekin inn í viðauka I, en um er að ræða fjóra flokka starfsemi, orku, framleiðslu og úrvinnslu járns, jarðefnaiðnað og pappírsiðnað.
Tilskipunin kveður á um úthlutun útstreymisheimilda á ákveðnum tímabilum. Fyrsta tímabilið hófst 1. janúar sl. og því lýkur 31. desember 2007. Næsta tímabil, og hvert tímabil þar á eftir, verða til fimm ára. Samkvæmt nýjustu upplýsingum falla 13 fyrirtæki undir tilskipunina. Tilskipunin gerir hins vegar ráð fyrir að skoðað verði hvort fella beri aðra starfsemi undir hana á næsta tímabili, 2008–2012, og eru áliðnaður og samgöngur nefndar sem dæmi í 30. gr. hennar.
Tilskipunin skapar fyrirtækjum sem undir hana falla möguleika á því að kaupa útstreymisheimildir af fyrirtækjum í öðrum aðildarríkjum. Þá heimilar tilskipunin að viðskiptakerfið sé tengt öðrum sambærilegum viðskiptakerfum með samningum við ákveðin þriðju ríki. Viðskiptakerfið skapar á sama hátt möguleika fyrir aðila sem fá úthlutað útstreymisheimildum á að selja ónotaðar heimildir.
Tilskipunin mælir fyrir um að aðildarríki Evrópusambandsins skuli úthluta losunarheimildum til fyrirtækja sem stunda starfsemi sem fellur undir gildissvið tilskipunarinnar. Við úthlutun losunarheimilda eru aðildaríkin í raun að úthluta til fyrirtækja hluta af þeim losunarheimildum sem viðkomandi ríkjum hafa verið ákvarðaðar í Kyoto-bókuninni. Fyrirtækin geta síðan stundað viðskipti með þessar losunarheimildir innan Evrópusambandsins. Er meginmarkmið tilskipunarinnar því að nýta markaðslausnir til að koma hagkvæmustu skipan á úthlutun og viðskipti með losunarheimildir á innri markaði Evrópusambandsins.
Til að varpa ljósi á hvernig viðskiptakerfið virkar má taka sem dæmi fyrirtæki í Frakklandi sem úthlutað hefur verið losunarheimildum af frönskum stjórnvöldum. Franska fyrirtækið getur síðan selt þýsku fyrirtæki losunarheimildirnar, annaðhvort tímabundnar losunarheimildir þess eða varanlega heimild til losunar. Þar sem þeim losunarheimildum sem þýska fyrirtækið hefur keypt var úthlutað á grundvelli heimildar Frakklands samkvæmt Kyoto-bókuninni teljast þessar heimildir enn hluti af þeim heimildum sem Frakklandi var úthlutað samkvæmt bókuninni, þrátt fyrir að hin eiginlega losun eigi sér nú stað í Þýskalandi, og ber að færa losun gróðurhúsalofttegunda samkvæmt þessum heimildum á reikning franskra stjórnvalda samkvæmt þessu.
Til viðbótar ákvæðum um viðskiptakerfi með losunarheimildir mælir tilskipunin fyrir um að aðildarríkin skuli gera landsáætlanir um losun gróðurhúsalofttegunda og skila þeim til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Er þessu ákvæði ætlað að tryggja að aðildarríkin freistist ekki til þess að úthluta umframheimildum til þeirra fyrirtækja sem falla undir tilskipunina á kostnað starfsemi sem fellur utan við gildissvið hennar.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Ákvæðið er óbreytt frá 1. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda en markmið laganna er að skapa skilyrði fyrir Ísland til að standa við þær skuldbindingar sem það hefur tekið á sig í samræmi við ákvæði rammasamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og Kyoto-bókunarinnar við hann. Í gildandi lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda er gerð krafa um bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda og skráningarkerfi en ein af grunnforsendum þess að hægt sé að standa við þær skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist er að traustar upplýsingar séu til um losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis. Í frumvarpi þessu er lagt til að við bætist ákvæði sem setur losun koldíoxíðs frá ákveðnum atvinnurekstri sem fellur undir 7. gr. skorður og tryggir þannig að Ísland standi við skuldbindingar sínar samkvæmt Kyoto-bókuninni um losun gróðurhúsalofttegunda á árabilinu 2008–2012.
Um 2. gr.
Í greininni er gildissvið laganna markað. Annars vegar gilda lögin um skráningu og bókhald vegna losunar og bindingar allra gróðurhúsalofttegunda sem falla undir alþjóðlegar skuldbindingar Íslands og er greinin að mestu óbreytt frá 2. mgr. 1. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Til frekari skýringar á þessum þætti vísast til frumvaps til laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Hins vegar er gildissvið frumvarpsins þrengra hvað varðar upplýsingaskyldu atvinnurekstrar. Í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda er gildissvið varðandi upplýsingaskyldu atvinnurekstrar miðað við 30.000 tonn ígildis gróðurhúsalofttegunda en í frumvarpi þessu er lagt til að skylda til að eiga losunarheimildir miðist við 30.000 tonna losun af koldíoxíði. Aðrar gróðurhúsalofttegundir en koldíoxíð teljast því ekki með við ákvörðun um hvort atvinnurekstur fellur undir gildissvið frumvarpsins. Hins vegar er tiltekið í 4. mgr. 13. gr. frumvarpsins að atvinnurekstri sem falli undir gildissvið laganna beri einnig að skila upplýsingum um losun annarra gróðurhúsalofttegunda en koldíoxíðs. Einungis atvinnurekstur sem losar meira en 30.000 af koldíoxíði á ári mun falla undir gildissvið frumvarpsins.
Um 3. gr.
Í greininni eru orð og orðasambönd skilgreind. Skilgreiningar eru óbreyttar frá lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda að því undanskildu að tvær nýjar skilgreiningar bætast við og hugtakið ígildi losunarheimilda fellur út. Hvað varðar nánari útlistun á skilgreiningum sem er að finna í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda vísast til frumvarps til þeirra laga.
Í frumvarpinu er lögð til skilgreining á hugtakinu ákvörðun 14/CP.7. Er þar vísað til ákvörðunar 7. aðildarríkjaþings loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna um áhrif einstakra verkefna á losun á skuldbindingartímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Heitið „íslenska ákvæðið“ hefur einnig verið notað í almennu máli um þessa ákvörðun. Um nánari útlistun á ákvörðuninni vísast til III. kafla almennra athugasemda.
Hugtakið „losunarheimild“ er í frumvarpi þessu notað yfir inneign sem lögð er inn í skráningarkerfi og er heimild fyrir losun koldíoxíðs. Losunarheimildir eru gjaldmiðillinn í því „kolefnishagkerfi“ sem sett er á fót með Kyoto-bókuninni. Ein losunarheimild samsvarar losun eins tonns af koldíoxíði á einu ári. Samkvæmt Kyoto-bókuninni geta verið sex mismunandi tegundir heimilda til losunar gróðurhúsalofttegunda sem eru ýmist gefnar út af skrifstofu bókunarinnar og lagðar inn á skráningarkerfi viðkomandi lands eða gefnar út af aðildarríkjum með samþykki skrifstofu bókunarinnar, t.d. með bindingu kolefnis í gróðri og jarðvegi eða með þátttöku í loftslagsvænni þróunaraðstoð. Hver losunarheimild sem gefin er út samkvæmt ákvæðum Kyoto-bókunarinnar fær rafrænt einkennisnúmer og verður rafrænn gjaldmiðill sem hægt er að rekja í gegnum viðskipti og flutning heimilda, svipað og merkta peningaseðla. Þegar rætt er um losunarheimildir í frumvarpinu er átt við þennan rafræna gjaldmiðil þannig að þegar t.d. talað er um 30.000 losunarheimildir er átt við einingar sem veita heimild til losunar 30.000 tonna af koldíoxíði á einu ári.
Um 4. gr.
Í greininni segir að umhverfisráðuneytið hafi yfirumsjón með framkvæmd laganna og er það í samræmi við stefnumörkun stjórnvalda um loftslagsmál og er greinin efnislega óbreytt frá lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Við bætist að ráðuneytinu beri að hafa samráð við viðkomandi ráðuneyti. Er hér átt við samráð vegna starfsemi nefndar skv. 2. mgr. og nánari útfærslu á reglugerð um skyldur Umhverfisstofnunar við útgáfu og eftirlit með losunarheimildum atvinnurekstrar sem fellur undir gildissvið laganna.
Í 2. mgr. er að finna nýmæli. Lagt er til að komið verði á fót sérstakri úthlutunarnefnd þar sem sæti eiga fulltrúar iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis. Lagt er til að formaður nefndarinnar komi frá iðnaðarráðuneyti í samræmi við stefnumörkun stjórnvalda frá árinu 2002 en samkvæmt henni var iðnaðarráðuneytinu falin umsjón með úthlutun losunarheimilda samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 eða hins svokallaða íslenska ákvæði, en stærsti hluti þeirra losunarheimilda sem nefndinni ber að úthluta fellur undir íslenska ákvæðið. Nefndinni ber að gera tillögur um úthlutun á tilgreindum fjölda losunarheimilda og hafa við þá úthlutun hliðsjón af reglum sem settar eru fram í 11. gr. frumvarpsins. Gert er ráð fyrir að ráðneytin beri kostnað af þátttöku sinna fulltrúa í nefndinni.
Í 3. mgr. er Umhverfisstofnun falið að fara með framkvæmd laganna hvað varðar bókhald yfir losun gróðurhúsalofttegunda og skráningarkerfið auk eftirlits með losun koldíoxíðs frá atvinnurekstri skv. 7. gr. Umhverfisstofnun er í núgildandi lögum falið að sjá um loftslagsbókhald og skráningarkerfi Íslands, auk upplýsingaöflunar frá helstu losendum gróðurhúsalofttegunda. Umhverfisstofnun er einnig falið það hlutverk að vera úthlutunarnefndinni til ráðgjafar. Úthlutunarnefndin þarf að eiga gott samstarf við Umhverfisstofnun varðandi öflun nauðsynlegra upplýsinga til grundvallar úthlutun losunarheimilda og mun Umhverfisstofnun sjá um framkvæmdina þegar úthlutaðar losunarheimildir eru bókfærðar í skráningarkerfi. Að auki mun Umhverfisstofnun taka á móti umsóknum um losunarheimildir og fara yfir skýrslur fyrirtækja um losun koldíoxíðs síðastliðins árs.
Um 5. gr.
Grein þessi er samhljóða 4. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda.
Um 6. gr.
Í 1. mgr. er ákvæði sem er samhljóða 1. mgr. 5. gr. laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda.
Lögð er til ný 2. mgr. sem er byggð á 2. mgr. 5. gr, gildandi laga en við bætist að skráningarkerfinu er einnig ætlað að halda utan um losunarheimildir atvinnurekstrar skv. 7. gr. auk annarra lögaðila sem óska eftir að eiga reikning í skráningarkerfinu. Umhverfisráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um þær upplýsingar sem skráðar eru í kerfið, samvinnu við önnur kerfi, t.d. kerfi Evrópusambandsins, rekstur kerfisins og hvernig fara skuli með útgáfu, handhöfn, framsal og ógildingu losunarheimilda.
Í 3. mgr er að finna nýmæli. Gert er ráð fyrir að atvinnurekstri sem á reikning í skráningarkerfinu verði gert að greiða þjónustugjald sem fara skuli í rekstur skráningarkerfisins. Þessari gjaldtöku er einungis ætlað að standa undir þeim hluta kostnaðar sem varðar rekstur á þess hluta skráningarkerfisins sem snýr að atvinnurekstri skv. 7. gr. eða öðrum lögaðilum en ekki rekstur kerfisins vegna heimilda ríkisins eða kostnað vegna kaupa á skráningarkerfinu. Er það í samræmi við mengunarbótaregluna að það sé atvinnurekstrarins að greiða kostnað Umhverfisstofnunar að því leyti sem hann snýr að honum.
Um 7. gr.
Í 1. mgr er sett fram sú krafa að öllum atvinnurekstri sem fellur undir viðmiðanir í 2. mgr. verði gert að afla sér losunarheimilda vegna losunar koldíoxíðs á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012. Atvinnurekstri sem ekki hefur aflað sér slíkra losunarheimilda með annaðhvort úthlutun frá úthlutunarnefnd í samræmi við úthlutunaráætlun skv. 9. gr. eða með því að sýna fram á áætlun um hvernig hann muni afla sér slíkra losunarheimilda er óheimilt að starfa frá og með 1. janúar 2008. Ef atvinnurekstur hefur einungis áætlanir um að starfa hluta af þessu tímabili þarf einungis að sýna fram á losunarheimildir vegna þess tímabils sem rekstur fer fram.
Í 2. mgr. eru settar tvenns konar viðmiðanir varðandi starfsemi sem er skylduð til að afla sér losunarheimilda, annars vegar hvað varðar eðli starfseminnar og hins vegar stærð. Um er að ræða nokkra breytingu frá gildissviði laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda þar sem í þeim er kveðið á um að allur atvinnurekstur sem hefur fengið starfsleyfi sem heimilar starfsemi sem losar meira en 30.000 tonn af ígildi koldíoxíðs á ári þurfi að skila upplýsingum um losunina til Umhverfisstofnunar ár hvert. Í frumvarpi þessu er lögð til ákveðin þrenging á þessari skilgreiningu, þ.e. að atvinnurekstur sem fellur undir ákvæði laganna sé staðbundin orkuframleiðsla með brennslu jarðefnaeldsneytis sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega og að auki staðbundin iðnaðarframleiðsla sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs árlega. Ekki verður því lengur miðað við ígildi koldíoxíðs sem tók til losunar allra gróðurhúsalofttegunda frá atvinnurekstrinum. Ákvæðið miðar eins og áður við atvinnurekstur sem hefur starfsleyfi í samræmi við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og reglugerð nr. 785/1999, með síðari breytingum. Í starfsleyfi er atvinnurekstri sem getur haft í för með sér mengun veitt heimild til ákveðinnar starfsemi og losunar. Mat á því hvort atvinnurekstur fellur undir kröfur þessarar greinar byggist á raunlosun frá atvinnurekstri annaðhvort í samræmi við losun síðastliðinna ára eða áætlaða losun. Ef óvissa er um hvort atvinnurekstur fellur undir gildissvið frumvarpsins sker úthlutunarnefnd úr um það. Eins og í gildandi lögum á enginn vafi að vera á því hvaða starfsþættir fyrirtækis falla undir skyldu til að afla sér losunarheimilda þar sem starfsleyfið mun segja til um það. Þannig fellur t.d. losun koldíoxíðs frá farartækjum sem tengjast starfsemi atvinnurekstrarins ekki þar undir. Þessar kröfur munu ná yfir atvinnurekstur sem hefur gilt starfsleyfi við gildistöku laganna og yfir nýja starfsemi. Krafan er að allur atvinnurekstur sem stundar staðbundna orkuframleiðslu með brennslu jarðefnaeldsneytis eða staðbundna iðnaðarframleiðslu sem losar meira en 30.000 tonn af koldíoxíði árlega skuli afla sér losunarheimilda. Við núverandi aðstæður mundi þetta þýða að a.m.k. fjórar verksmiðjur, starfandi eða í smíðum, yrðu skyldaðar til að afla sér losunarheimilda, þ.e. öll þrjú álverin og járnblendiverksmiðjan á Grundartanga. Sementsverksmiðjan á Akranesi er með losun við þessi mörk og mundi mjög líklega sækja um losunarheimildir á tímabilinu 2008–1012. Að auki félli hugsanleg rafskautaverksmiðja í Hvalfirði, sem hefur nú þegar starfsleyfi, undir þessar skilgreiningar, auk annarar starfsemi sem kann að verða sett upp á tímabilinu 2008–2012 og losar meira en 30.000 tonn á ári.
Þessar viðmiðanir eru einfaldari en t.d. í tilskipun Evrópusambandsins þar sem talin er upp sú tegund starfsemi sem er úthlutað losunarheimildum. Þar er t.d. álframleiðsla ekki talin með, en settar viðmiðanir um uppsett afl (20 mW) orkuframleiðslu með jarðefnaeldsneyti sem geta leitt til þess að varaaflstöðvar og aflstöðvar sem eru lítið notaðar falla undir kerfið þrátt fyrir að losun frá þeim sé lítil. Þetta hefur verið gagnrýnt og hugmyndir settar fram um að setja lægri mörk um losun frá aflstöðvum, t.d. um 25.000 tonn af CO 2 á ári, sem er nálægt þeim mörkum sem sett eru fram í þessu frumvarpi. Þess má geta í þessu samhengi að meðallosun fyrirtækja sem falla undir losunarkvótatilskipun ESB er um 150–200.000 tonn CO 2 á ári. Með því að setja mörkin við 30.000 tonn á ári, sem er tæplega 1% af heildarlosun Íslands, er tryggt að öll starfsemi af þeirri stærð sem gæti haft í för með sér umtalsverða aukningu á losun frá Íslandi sé skyldug til að afla sér losunarheimilda, en aftur á móti verður atvinnurekstur sem losar minna, svo sem fiskimjölsverksmiðjur, undanþegnar, nema losun frá þeim aukist verulega og umfram 30.000 tonn af koldíoxíði á ári.
Um 8. gr.
Í 1. mgr er kveðið á um að öllum atvinnurekstri sem fellur undir 2. mgr. 7 gr. beri að sækja um úthlutun á losunarheimildum eigi síðar en níu mánuðum áður en fyrirhugað er að starfsemi hefjist. Atvinnurekstri sem fellur undir lögin og er þegar í rekstri ber að sækja um úthlutun heimilda eigi síðar en 1. júní 2007 í samræmi við ákvæði til bráðabirgða við lögin. Í a-lið er gerð krafa um að upplýsingum sé skilað um þá starfsemi sem fer fram, eiganda, staðsetningu og rekstraraðila. Í b-lið er gerð krafa um að gerð sé grein fyrir þeim hluta starfseminnar sem er uppspretta losunar. Gerð er krafa um í c-lið að í umsókn sé gerð grein fyrir þeim ráðstöfunum sem gerðar eru til að halda losun í lágmarki. Í þessu sambandi er rétt að benda á ákvæði 2. mgr. þar sem fjallað er um atvinnurekstur sem fellur undir skilyrði samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 við Kyoto-bókunina en gera má ráð fyrir að flestum atvinnurekstri sem fellur undir lögin beri að uppfylla skilyrði þeirrar ákvörðunar. Í d-lið er gert ráð fyrir að lögð sé fram áætlun um hvernig fylgst verði með losun koldíoxíðs. Að lokum ber að tiltaka í umsókn það heildarmagn losunarheimilda sem óskað er eftir að atvinnurekstri verði úthlutað. Er þar gert ráð fyrir að fylgt sé viðmiðum 11. gr.
Í 2. mgr. er fjallað um atvinnurekstur sem fellur undir skilyrði sem sett eru varðandi úthlutun sérstakra heimilda Íslands samkvæmt ákvörðun 14/CP.7. Er þessi skylda í samræmi við ákvæði gildandi laga um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda en meiri kröfur eru gerðar til upplýsinga um losun frá atvinnurekstri sem fellur undir ákvörðun 14/CP.7 en almennt gerist. Þannig er mælst til þess að aðildarríki með verkefni sem uppfylla skilyrði ákvörðunarinnar veiti í árlegum skýrslum upplýsingar um útstreymi frá iðnaðarferlum á hverja framleiðslueiningu, heildarútstreymi frá iðnaðarferlum þessara verkefna og mat á þeim samdrætti í útstreymi sem leiðir af notkun endurnýjanlegrar orku í þessum verkefnum. Einnig er mælst til þess að skrifstofa samningsins taki saman þessar upplýsingar og leggi fram samanburð við upplýsingar um útstreymi frá iðnaðarferlum á hverja framleiðslueiningu frá öðrum aðildarríkjum og gefi skýrslu um þessar upplýsingar til þings aðildarríkja eftir að Kyoto-bókunin hefur öðlast gildi. Mjög mikilvægt er að umsækjandi geri ítarlega grein fyrir hvernig atvinnureksturinn uppfyllir þessar kröfur enda þurfa íslensk stjórnvöld að gera grein fyrir því til samningsins.
Í 3. mgr. er tiltekið að Umhverfisstofnun beri að fara yfir umsóknir um úthlutun losunarheimilda. Yfirferð Umhverfisstofnunar skal snúa að því hvort umsóknirnar uppfylla kröfur sem settar eru fram í frumvarpi þessu. Umhverfisstofnun framsendir umsóknir sem berast til úthlutunarnefndar ásamt greinargerð þar sem fram kemur hvort umsókn uppfyllir skilyrði 1. og 2. mgr. og ef við á ábendingar til úthlutunarnefndarinnar um að umsókn uppfylli ekki skilyrði laganna og um hvaða upplýsingar skorti.
Í 4. mgr. er lagt til að úthlutunarnefnd verði heimilt að krefja atvinnurekstur um frekari upplýsinga á grundvelli umsagnar Umhverfisstofnunar. Ef atvinnurekstur verður ekki við þessari beiðni hefur úthlutunarnefnd heimild til að vísa umsókninni frá. Þar sem úthlutunarnefnd losunarheimilda telst hliðsett stjórnvald við ráðherra er ekki heimilt að kæra ákvarðanir nefndarinnar til ráðherra.
Í 5. mgr. er lagt til að atvinnurekstri sem sækir um úthlutun losunarheimilda til Umhverfisstofnunar verði gert að greiða 250.000 kr. gjald sem standa skal undir kostnaði stofnunarinnar við úrvinnslu og mat á hvort umsókn uppfyllir kröfur frumvarpsins. Upphæð gjaldsins er miðuð við að vinna Umhverfisstofnunar vegna hverrar umsóknar sé um 40 tímar. Rétt þykir að greiða verði gjaldið þegar umsókn er lögð inn þar sem annars getur verið erfitt að innheimta kostnað stofnunarinnar, t.d. frá atvinnurekstri sem ekki er úthlutað neinum heimildum eða ef umsókn er vísað frá.
Um 9. gr.
Í þessarri grein er fjallað um áætlun sem úthlutunarnefnd losunarheimilda gerir þegar á árinu 2007, áður en skuldbindingartímabilið gengur í garð, um væntanlega úthlutun heimilda á tímabilinu 2008–2012, sem byggist á umsóknum frá atvinnurekstri sem fellur undir ákvæði frumvarpsins og er þegar starfandi eða sér fram á að hefja starfsemi á tímabilinu. Megintilgangur slíkrar áætlunar er að eyða óvissu um væntanlega úthlutun losunarheimilda, þannig að atvinnurekstur geti búið við eins mikið starfsöryggi og hægt er. Þar nýtur atvinnurekstur sem þegar er starfandi eða mun hefja starfsemi fyrir upphaf skuldbindingartímabilsins forgangs, en atvinnurekstur sem hyggst hefja starfsemi eða auka starfsemi á tímabilinu 2008– 2012 gæti lent í þeirri stöðu að ónógar losunarheimildir séu þá til ráðstöfunar, en hann þyrfti þá að afla sér losunarheimilda eftir öðrum leiðum eða hætta við framkvæmdir. Einnig er auðvitað möguleiki að einhverjar þeirra framkvæmda sem tilgreindar eru í áætluninni komi ekki til framkvæmda á tímabilinu og þá væri hægt að úthluta losunarheimildum sem þeim væru ætlaðar samkvæmt áætluninni til annarra. Ljóst er að alltaf verður einhver óvissa um raunverulega úthlutun losunarheimilda á tímabilinu, m.a. vegna óvissu um tímasetningu tiltekinna framkvæmda, en með gerð áætlunarinnar er reynt að lágmarka þessa óvissu þannig að öll fyrirtæki sem sækjast eftir losunarheimildum fá að vita hversu mörgum losunarheimildum þeim er úthlutað, svo fremi sem áætlanir þeirra sjálfra ganga eftir. Áætlunin er bindandi í þeim skilningi að ekki er heimilt að skerða úthlutun losunarheimilda til tiltekins atvinnurekstrar sem lofað er í áætluninni vegna þess t.d. að nýir aðilar koma inn sem sækja um úthlutun eða annarra aðstæðna sem viðkomandi atvinnurekstur ræður ekki við. Hins vegar mun atvinnurekstri sem hefur verið lofað úthlutun losunarheimilda á tilteknum tíma ekki verða úthlutað losunarheimilidum ef hætt hefur verið við framkvæmdir eða þeim frestað. Það er því mikilvægt að uppfæra áætlunina reglulega í ljósi hugsanlegra breytinga á aðstæðum.
Í 1. mgr. er lagt til að úthlutunaráætlunin skuli gefin út ekki síðar en 1. október 2007.
Í 2. mgr. segir að í áætluninni skuli tiltekið hve miklum losunarheimildum sé fyrirhugað að úthluta til hvers fyrirtækis sem sækir um úthlutun losunarheimilda. Tiltaka skal hversu miklum losunarheimildum hverjum atvinnurekstri skal úthlutað í samræmi við umsókn skv. 8. gr. og með hliðsjón af viðmiðunum skv. 11. gr. frumvarpsins.
Í 3. mgr. er tilgreint heildarmagn losunarheimilda sem er til úthlutunar á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012, sem er samtals 10.500.000 losunarheimildir. Þessi tala tekur mið af tvennu, annars vegar af þeim losunarheimildum sem eru til ráðstöfunar samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 og hins vegar af því að eitthvað verði til ráðstöfunar til atvinnurekstrar sem losar yfir 30.000 tonn af koldíoxíði á ári af almennum heimildum Íslands samkvæmt Kyoto-bókuninni. Samkvæmt ákvörðun 14/CP.7 er Íslandi heimilt að draga samtals 8 milljónir losunarheimilda frá heildarlosun sinni á tímabilinu 2008–2012 vegna einstakra framkvæmda sem uppfylla ákveðin skilyrði sem fram koma í ákvörðuninni. Frumvarpið gerir ráð fyrir að þessum heimildum Íslands verði úthlutað til atvinnurekstrar sem uppfyllir skilyrðin.
Að auki er gert ráð fyrir að til ráðstöfunar séu 2,5 milljónir losunarheimilda á tímabilinu 2008–2012 sem komi af almennum losunarheimildum Íslands samkvæmt Kyoto-bókuninni, þ.e. um 500.000 losunarheimildir á ári að meðaltali. Þetta þýðir þó ekki að gert sé ráð fyrir mögulegri aukningu á losun sem fellur utan 14/CP.7 um svo mikið magn. Samkvæmt þeim viðmiðunarreglum sem settar eru fram í 11. gr. er ljóst að losun koldíoxíðs frá Járnblendiverksmiðjunni og álverinu í Straumsvík árið 1990 mundi falla innan þessa ramma, þ.e. um 206.000 tonn fyrir Járnblendiverksmiðjuna og 137.000 tonn fyrir álverið. Fyrir liggur að Ísland fær úthlutað heimildum fyrir þessarri losun á grunni Kyoto-bókunarinnar. Samtals er því um að ræða 343.000 tonn af koldíoxíði að meðaltali á ári, eða 1.715.000 losunarheimildir á tímabilinu 2008–2012 sem koma til vegna losunar koldíoxíðs frá Járnblendiverksmiðjunni og álverinu í Straumsvík á viðmiðunarárinu 1990. Þá eru eftir til úthlutunar 785.000 losunarheimildir á tímabilinu 2008–2012, eða 157.000 að meðaltali á ári. Þessar losunarheimildir eru hugsaðar til ráðstöfunar til nýs atvinnurekstrar, sem er skyldugur til að afla sér losunarheimilda, óháð því hvort hann fellur undir ákvæði 14/CP.7 eða ekki, eða til starfandi atvinnurekstrar sem eykur starfsemi sína þannig að hann fer yfir 30.000 tonna losunarmörkin. Þetta eru um 4,3% af þeim heimildum sem líklegt er að Íslandi verði úthlutað á grundvelli Kyoto- bókunarinnar. Eins og stendur er ekki fyrirsjáanlegt að hér verði settur upp atvinnurekstur sem þyrfti á þessum heimildum að halda utan stóriðjuframkvæmda sem fellur undir skilyrði 14/CP.7. Þar er þó undanskilin hugsanleg rafskautaverksmiðja á Katanesi sem hefur nú þegar starfsleyfi þótt annar undirbúningur að rekstri sé ekki hafinn og óvíst sé hvort af smíði verksmiðjunnar verði. Eins og áður segir er líklegt að Sementsverksmiðjan muni þurfa á hluta þessara heimilda að halda, en ólíklegt er að fiskimjölsverksmiðjur fari upp fyrir 30.000 tonna mörkin. Með því að hafa losunarheimildir til ráðstöfunar til skapast nokkurt svigrúm fyrir nýjan atvinnurekstur af slíku tagi á tímabilinu 2008–2012, en með því að takmarka útgáfu nýrra losunarheimilda við 4,3% af almennum heimildum Íslands að hámarki á jafnframt að vera nokkuð tryggt að Ísland fari ekki yfir heimildir sínar á tímabilinu af völdum starfsemi sem fellur undir ákvæði lagafrumvarps þessa.
Í 4. mgr. er lagt til að nefndinni beri að fara yfir úthlutunaráætlun sína árlega með hliðsjón af skýrslum atvinnurekstrar, sbr. 13. gr., nýjum umsóknum sem kunna að berast og mati á breyttum aðstæðum. Lagt er til að einungis verði heimilt að skerða losunarheimildir til atvinnurekstrar sem fengið hefur vilyrði um úthlutun í áætlun, sbr. 1. og 2. mgr., ef breytingar hafi orðið í rekstri þess sem hefur orðið þess valdandi að starfsemi eða losun frá henni er minni en gert var ráð fyrir við útgáfu áætlunarinnar. Ljóst er að ekki verður heimilt að skerða losunarheimildir atvinnurekstrar sem þegar hefur fengið vilyrði um úthlutun í úthlutunaráætlun vegna þess að t.d. nýr atvinnurekstur sækir um losunarheimildir og öllum losunarheimildum hefur verið úthlutað.
Um 10. gr.
Í 1. mgr. er lagt til að úthlutunarnefnd losunarheimilda, sbr. 4. gr., sjái um úthlutun þeirra losunarheimilda sem til ráðstöfunar eru til atvinnurekstrar sem er skyldaður til að afla sér losunarheimilda á tímabilinu 2008–2012. Úthlutunarnefndinni ber að senda Umhverfisstofnun upplýsingar árlega um úthlutun til einstaks atvinnurekstrar. Gert er ráð fyrir að slíkar upplýsingar verði að berast stofnuninni eigi síðar en mánuði áður en Umhverfisstofnun ber að færa úthlutaðar losunarheimildir inn á reikning atvinnurekstrar.
Í 2. mgr segir einfaldlega að í kjölfar ákvörðunar úthlutunarnefndarinnar um úthlutun hvers árs séu losunarheimildir lagðar inn í skráningarkerfi á reikning viðkomandi atvinnurekstrar þar sem þær koma á móti losun koldíoxíðs. Er það á verksviði Umhverfisstofnunar að bókfæra losunarheimildir inn á reikning viðkomandi atvinnurekstrar í samræmi við tilkynningu frá úthlutunarnefndinni.
Um. 11. gr.
Lagt er til í 1. mgr. að úthlutunarnefnd skv. 4. gr. beri að hafa eftirfarandi viðmið til hliðsjónar við gerð áætlunar um losunarheimildir til atvinnurekstrar.
Í a-lið er lagt til að atvinnurekstur sem fellur undir gildissvið laganna og er starfandi fyrir 1. janúar 2007 skuli taka mið að meðaltalslosun koldíoxíðs, mældri eða áætlaðri, vegna áranna 2005 til 2006. Helsta ástæðan fyrir að lagt er til að miðað sé við losun áranna 2005 og 2006 er að miklill vöxtur hefur átt sér stað í uppbyggingu á atvinnurekstri sem fellur undir gildissvið þessa frumvarps á síðustu árum. Rétt þykir því að miða við losun áranna 2005 til 2006 til að hafa sem raunhæfastar tölur frá starfandi atvinnurekstri.
Í b-lið er lagt til að atvinnurekstri sem annaðhvort hefur ekki verið í rekstri í eitt eða fleiri af viðmiðunarárunum eða aðrar ástæður leiða til þess að árabilið 2005–2006 lýsir ekki meðallosun sé heimilt að vísa til annara viðmiðunarára eða sýna fram á hver sé meðallosun atvinnurekstrar á annan sambærilegan hátt. Eðlilegt er að atvinnurekstur sem t.d. hefur ekki verið í fullum rekstri vegna bilana á árunum 2005 eða 2006 verði heimilt að miða við önnur ár eða á annan hátt sýna fram á hver raunveruleg meðallosun er.
Í c-lið er kveðið á um að fyrir atvinnurekstur sem hefur starfsemi eftir 1. janúar 2007 skuli miðað við áætlaða losun og að notuð sé besta fáanlega tækni til að halda losun koldíoxíðs í lágmarki. Í raun þurfa þau fyrirtæki sem falla undir ákvæði 14/CP.7 að uppfylla kröfur um bestu fáanlegu tækni.
Í 2. mgr er fjallað um hvernig úthlutunarnefnd losunarheimilda skuli haga sinni úthlutun ef umsóknir um losunarheimildir eru samanlagt meiri fyrir tímabilið 2008–2012 en það sem úthlutunarnefnd losunarheimilda hefur til umráða. Gert er ráð fyrir að fyrst skuli úthlutað til atvinnurekstrar sem þegar hefur hafið starfsemi áður en fyrsta skuldbindingartímabil Kyoto- bókunarinnar hefst 1. janúar 2008. Því sem eftir er skal úthluta til annarra umsækjenda sem hyggjast hefja starfsemi eða auka starfsemi eftir 1. janúar 2008. Gert er ráð fyrir að þeir umsækjendur sem lengra eru komnir í undirbúningi vegna starfsemi sinnar skuli njóta forgangs umfram þá sem styttra eru komnir. Tilvísun til þess að atvinnurekstur hafi þegar aflað sér starfsleyfis þótt hann sé ekki kominn í rekstur miðast við gildistöku laganna. Einnig verður úthlutunarnefndinni heimilt að endurskoða áætlun sína í samræmi við áætlanir atvinnurekstrarins, þ.e. nefndinni verður heimilt að fella niður heimildir til atvinnurekstrar sem fengið hefur vilyrði um losunarheimildir ef sýnt þykir að hætt hafi verið við áætlanir um viðkomandi atvinnurkstur. Er þessi heimild mikilvæg til að tryggja að losunarheimildir séu ekki bundnar ákveðnum atvinnurekstri sem ljóst þykir að muni ekki hefja starfsemi.
Um 12. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um að atvinnurekstur sem er skyldugur til að eiga losunarheimildir vegna starfsemi sinnar á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 skuli fyrir 1. maí ár hvert færa nægjanlega margar losunarheimildir í samræmi við skýrslu um losun síðastliðins árs inn á sérstakan reikning þar sem losunarheimildirnar verða gerðar ógildar. Þar sem atvinnurekstur fær úthlutað losunarheimildum inn á reikning sinn 1. mars ár hvert mun atvinnurekstur því hafa fengið úthlutað losunarheimildum tvisvar sinnum áður en atvinnurekstri ber að yfirfæra losunarheimildir inn á lokareikning þar sem þær verða ógildar. Þessi aðferð veitir atvinnurekstri því nokkurt svigrúm milli ára
Í 2. mgr er kveðið á um heimildir atvinnurekstrar til að færa ónotaðar losunarheimildir milli ára, enda fullnægi hann enn þá öllum skilyrðum um úthlutun heimilda. Af ákvæðinu leiðir að hætti atvinnurekstur störfum á tímabilinu sem hlotið hefur úthlutun sem hann mun ekki geta nýtt sér verða þær losunarheimildir aftur eign íslenska ríkisins.
Tiltekið er í 3. mgr. að allar ónýttar losunarheimildir sem verða á reikningum atvinnurekstrar 31. desember 2012 verða eign íslenska ríkisins og verða bókfærðar sem slíkar.
Um 13. gr.
Í 1. mgr. er lagt til að úthlutunarnefnd losunarheimilda beri við úthlutun á losunarheimildum að láta fylgja með skriflega greinargerð með skilyrðum um framfylgd áætlunar, sbr. d-lið 1. mgr. 8. gr., auk kröfu um árlega skýrslu um losun koldíoxíðs, sbr. 2. mgr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að atvinnurekstur sem fær úthlutað losunarheimildum skuli skila 1. mars 2009 og árlega eftir það skýrslu um losun koldíoxíðs til Umhverfisstofnunar. Lagt er til að í skýrslunni skuli koma fram upplýsingar um stöðu losunarheimilda í upphafi fyrra árs, losun koldíoxíðs á árinu og stöðu losunarheimilda í lok árs, auk annarra upplýsinga sem gerðar eru kröfur um við úthlutun losunarheimilda. Að auki er lagt til að Umhverfisstofnun beri að gera tillögur til ráðherra um nánari reglur um skýrslugjöfina.
Í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda er kveðið á um að ráðherra setji reglugerð að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar sem kveði á um þær upplýsingar sem atvinnurekstri ber að skila til stofnunarinnar. Í frumvarpi þessu er í reynd verið að biðja um sömu upplýsingar og er því ekki um mikla breytingu að ræða á skyldum atvinnurekstrarins. Lagt er til að settar verði nákvæmar reglur um t.d. skil á grunnupplýsingum sem liggja á bak við útreikninga á losun en um slíkar upplýsingar gildir trúnaður, sbr. 16. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þar er kveðið á um að starfsmenn sem starfi samkvæmt þeim lögum séu bundnir þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd. Mikilvægt er að Umhverfisstofnun hafi samráð við þá aðila sem ber að skila inn upplýsingum samkvæmt reglugerð þessari við undirbúning hennar. Lagt er til að í reglugerðinni verði heimilt að kveða á um heimildir Umhverfisstofnunar til að gera kröfu um staðfestingu á áreiðanleika veittra upplýsinga. Hér er því veitt heimild til að fela faggiltum skoðunaraðilum að fara yfir upplýsingar um losun gróðurhúsalofttegunda frá fyrirtækjum. Vert er að benda á að ef Umhverfisstofnun er veitt slík heimild er stofnuninni ekki heimilt að krefja atvinnurekstur jafnframt um greiðslu skv. 3. mgr., enda er þá ekki ástæða fyrir stofnunina að fara yfir og staðfesta áreiðanleika þeirra gagna sem skilað hefur verið inn. Hér er um eðlilega kröfu að ræða sem byggist á fordæmi frá Noregi. Sambærilega heimild er að finna í lögum um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda. Skýrslur um losun geta verið mjög flóknar tæknilega og er því eðlilegt að sérhæfður aðili yfirfari þær og að atvinnureksturinn velji þann aðila og greiði honum fyrir.
Í 3. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun verði falið að fara yfir hvort skýrsla um losun sé í samræmi við settar reglur og að senda skýrslu um losun koldíoxíðs til úthlutunarnefndar losunarheimilda ásamt greinargerð. Ef stofnunin telur að skýrslan uppfylli ekki kröfur sem gerðar eru ber henni að gera úthlutunarnefndinni grein fyrir því. Nefndinni ber þá að taka afstöðu til greinargerðar Umhverfisstofnunar. Telji nefndin að skýrsla um losun koldíoxíðs frá atvinnurekstri sé ekki fullnægjandi er henni heimilt að óska eftir frekari upplýsingum.
Í 4. mgr. er lagt til að atvinnurekstri sem fellur undir gildissvið laganna beri einnig að gera grein fyrir losun annarra gróðurhúsalofttegunda, annaðhvort með árlegri skýrslu um losun koldíoxíðs eða með annarri skýrslugjöf til stofnunarinnar, t.d. vegna starfsleyfis.
Í 5. mgr. er lagt til að Umhverfisstofnun sé heimilt að taka gjald fyrir vinnu við yfirferð yfir skýrslu um losun sem atvinnurekstri sem fellur undir 1. mgr. ber að skila til stofnunarinnar. Er miðað við að upphæð gjaldsins taki mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggjast á rekstraráætlun.
Um 14. gr.
Ef atvinnurekstri er ekki úthlutað losunarheimildum í samræmi við áætlaða losun koldíoxíðs, eða hann losar meira en hann hefur innstæðu fyrir í losunarheimildum, er ekki þar með sagt að atvinnureksturinn þurfi nauðsynlega að takmarka starfsemi sína við þær losunarheimildir sem úthlutað er af úthlutunarnefnd. Ákvæði Kyoto-bókunarinnar um bindingu kolefnis úr andrúmslofti og hin svokölluðu sveigjanleikaákvæði bókunarinnar veita ríkjum og þar með atvinnurekstri og öðrum lögaðilum sem geta átt reikning í skráningarkerfi losunarheimilda viðkomandi ríkis möguleika á að afla sér losunarheimilda með ýmsum hætti. Þessi grein veitir atvinnurekstri heimild til að afla sér sjálfur losunarheimilda. Slíkar losunarheimildir þurfa a.m.k. að vera viðurkenndar samkvæmt Kyoto-bókuninni. Umhverfisráðherra er heimilt að setja nánari reglur um hvaða losunarheimildir teljist gildar og önnur atriði varðandi öflun losunarheimilda.
Um 15. gr.
Lagt er til að atvinnurekstur sem fellur undir gildissvið laganna og hefur ekki lagt nægilegar heimildir inn á lokareiking sinn fyrir 1. maí vegna síðastliðins árs beri að greiða stjórnvaldssekt að upphæð 9.000 kr. vegna hverrar einstakrar losunarheimildar sem er umfram þær heimildir sem atvinnureksturinn hefur lagt inn á lokareikning sinn. Er það á valdsviði Umhverfisstofnunar að leggja sektina á og rennur hún í ríkissjóð. Miðað er við 9.000 kr. á hverja losunarheimild í samræmi við ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins um viðskipti með losunarheimildir sem kveður á um 100 evra sekt vegna hvers tonns af koldíoxíði sem losað er umfram heimildir.
Í 2. mgr er kveðið á um heimildir Umhverfisstofnunar til að ákvarða dagsektir að upphæð allt að 100.000 kr. á dag ef atvinnurekstur sinnir ekki skyldu um að skila skýrslu um losun síðasta árs í samræmi við 13. gr. frumvarpsins.
Um 16. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringar.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Í ákvæðinu er lagt til að starfandi atvinnurekstri sem falli undir frumvarpið beri að sækja um úthlutun á losunarheimildum vegna tímabilsins 1. janúar 2008 til 31. desember 2012 eigi síðar en 1. júní 2007.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um losun gróðurhúsalofttegunda.
Markmið frumvarpsins er að skapa skilyrði fyrir stjórnvöld til að standa við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands um að takmarka losun gróðurhúsalofttegunda í samræmi við rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og ákvæði Kyoto-bókunarinnar við hann. Frumvarpinu, ef að lögum verður, er ætlað að koma í stað gildandi laga nr. 107/2006, um að skrá losun gróðurhúsalofttegunda.
Helstu nýmæli í frumvarpinu eru að tiltekinn atvinnurekstur, sem losar meira en 30.000 tonn koldíoxíðs á ári frá ársbyrjun 2008 til ársloka 2012, skal sækja um losunarheimildir til Umhverfisstofnunar. Sett verður á fót þriggja manna nefnd fulltrúa iðnaðarráðuneytis, umhverfisráðuneytis og fjármálaráðuneytis sem úthluta skal losunarheimildum til atvinnurekstrarins. Þeir sem fá losunarheimildir skulu árlega skila Umhverfisstofnun skýrslu um nýtingu heimildanna jafnframt því að skrá tilteknar upplýsingar í skráningarkerfi sem stofnunin vistar.
Áhrif frumvarpsins á kostnað ríkissjóðs koma fram hjá Umhverfisstofnun með þrennum hætti: í fyrsta lagi yfirferð og faglegt mat á umsóknum um losunarheimildir, í öðru lagi umsýsla og eftirlit með atvinnurekstrarhluta skráningarkerfis og í þriðja lagi yfirferð á skýrslum um losun sem atvinnurekstri ber að skila til stofnunarinnar. Reiknað er með að vegna þessa aukist kostnaður Umhverfisstofnunar tímabundið um 2,5 m.kr. í sex ár, þ.e. árin 2008–2013.
Samkvæmt frumvarpinu skal umsækjandi um losunarheimildir greiða Umhverfisstofnun 250.000 kr. umsóknargjald sem standa á undir kostnaði stofnunarinnar við úrvinnslu og faglegt mat á umsókn. Jafnframt er gert ráð fyrir að þau fyrirtæki, sem eiga reikning í skráningarkerfinu, greiði gjald sem standa á undir kostnaði við rekstur á þeim hluta skráningarkerfisins er varðar atvinnureksturinn. Enn fremur skal atvinnurekstur greiða Umhverfisstofnun gjald fyrir yfirferð yfir árlega skýrslu um losun, og er þar um að ræða yfirferð yfir upplýsingar sambærilegar og gerð er krafa til í gildandi lögum. Upphæð fyrstnefnda gjaldsins er miðuð við að vinna Umhverfisstofnunar við hverja umsókn sé 40 tímar. Gjaldskrár síðarnefndu gjaldanna skulu taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og byggjast á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á, og mega gjöldin ekki vera hærri en kostnaður. Tekjur sem innheimtar verða samkvæmt ákvæðum frumvarpsins eru ríkistekjur og koma til með að færast yfir tekjuhlið ríkisreiknings.
Niðurstaða þessa kostnaðarmats er því sú að verði frumvarpið óbreytt að lögum má gera ráð fyrir að árlegur kostnaður Umhverfisstofnunar hækki tímabundið um 2,5 m.kr. á árunum 2008 til 2013, eða alls 15 m.kr. Ríkistekjur stofnunarinnar hækka jafnmikið.
