1183/135 nefndarálit: útlendingar

Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 337. máls.

135. löggjafarþing 2007–2008.
Þskj. 1183 — 337. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. um útlendinga, nr. 96 15. maí 2002, með síðari breytingum.

Frá minni hluta allsherjarnefndar.

    Útlendingar gegna veigamiklu hlutverki í íslensku atvinnulífi sem hefur ríka þörf fyrir starfskrafta þeirra. Gegna þeir að mörgu leyti lykilhlutverki í fiskvinnslu, á sjúkrahúsum og í ýmsum þjónustustofnunum. Þá hafa útlendingar auðgað menningarlíf þjóðarinnar og skapað þá fjölbreytni sem öllum þjóðum er nauðsynleg. Útlendingar skipta miklu máli fyrir efnahag og menningu þjóðarinnar en eru ekki virtir að verðleikum í íslenskri löggjöf. Má jafnvel halda því fram að þeim sé í ýmsum tilvikum tekið sem óvelkomnum gestum og að þeim sé að hluta til búin dvalarskilyrði á Íslandi sem standast vart mannréttindi. Mikilvægt er því að löggjafarvaldið fylgist vel með þeim vandamálum sem útlendingar sem hingað flytjast glíma einkum við og að það bregðist jafnan við þeim með endurskoðun laga.
    Í frumvarpi dómsmálaráðherra eru ýmsir þættir gildandi laga um útlendinga endurskoðaðir: atvinnuréttindi þeirra eru betur samræmd, m.a. með nýjum ákvæðum um dvalarleyfisflokka; teknar eru inn í íslenskan rétt ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins 38/2004/EB um rétt ríkisborgara ríkja ESB og fjölskyldna þeirra til frjálsrar farar og dvalar; einnig er brugðist við ýmsum athugasemdum frá Eftirlitsstofnun EFTA (ESA). Ákvæði frumvarpsins eru að ýmsu leyti til bóta en ábótavant um ýmis atriði.
    Ekki er langt síðan umræða um innflytjendamál hófst á Íslandi, enda þótt innflytjendum hafi fjölgað verulega undanfarin átta ára. Ísland hefur nú einstakt tækifæri til þess að læra af mistökum annarra þjóða og forðast að endurtaka þau. Þess vegna er afar mikilvægt að innflytjendastefna Íslands hjálpi þeim sem hingað koma til þess að samþættast okkar samfélagi, virði mannréttindi allra, þ.e. að sömu lög gildi fyrir alla óháð þjóðerni, og auðveldi góð samskipti milli innflytjenda og Íslendinga. Til þess að þessi markmið náist er nauðsynlegt að lögin endurspegli markmiðin, lögin séu skýr og tryggi að innflytjendum sé ekki mismunað í lögum. Þingmenn Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs hafa á fyrri þingum lagt fram frumvörp í þessa veru og einnig á þessu þingi (þskj. 272) sem uppfylla þessi skilyrði. Innflytjendastefna VG samræmist ríkjandi viðhorfum í okkar samfélagi og hvílir á sanngirni og réttlæti bæði gagnvart innflytjendum og Íslendingum. Það sama verður ekki sagt um frumvarp dómsmálaráðherra sem hér er til umræðu þó svo það hafi tekið þýðingarmiklum breytingum í anda tillagna VG. Að mörgu leyti er frumvarpið ekki í takt við tímann. Það mismunar fólki og tekur ekki tillit til allra þeirra athugasemda sem komið hafa fram undanfarin ár.
    Fyrst og fremst er 4. gr. frumvarpsins gagnrýnisverð en þar segir m.a.: „Heimilt er að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu“ ef „hann telst ekki ógn við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu.“ Við leggjum til að skilgreint verði hvað felst í þessari reglu og tiltekið verði hvaða aðili hafi ákvörðunarvald í slíkum tilvikum. Meðan þetta ákvæði hefur ekki verið skilgreint leggur minni hlutinn til að það verði fellt brott. Rétt er að benda á að flóttamannafulltrúi Sameinuðu þjóðanna (UNHCR) hefur einnig gert þá athugasemd að skilgreiningin sé óskýr. Einnig tekur minni hlutinn undir athugasemd frá Rauða krossi Íslands um að sá sem reyndi, samkvæmt þessu frumvarpi, að sækja um hæli á Íslandi sem flóttamaður „þyrfti annaðhvort að segja ósatt um tilgang ferðar sinnar eða leita annarra leiða til að komast til landsins til að sækja um hæli sem flóttamaður“.
    Í 6. gr. segir m.a. að innflytjendur sem koma til landsins skuli „gangast undir læknisskoðun innan tveggja vikna frá komu til landsins í samræmi við gildandi lög og fyrirmæli heilbrigðisyfirvalda“, án skilgreiningar. Frumvarpið skýrir hvorki hvaða sjúkdóma eigi að koma í veg fyrir að berist til landsins né hver eigi að hafa ákvörðunarvald til að neita fólki dvalarleyfi á þeim forsendum.
    Í 7. gr. er m.a. kveðið á um að dómsmálaráðherra sé „heimilt að ákveða að dvalarleyfisskírteini skuli innihalda örflögu með þeim upplýsingum sem skráðar eru á kortið auk fingrafara handhafa“. Ekkert segir þó um hvaða upplýsingar eigi að skrá og hvort takmarkanir séu á slíkri skráningu eða hver hafi leyfi til að skoða þær. Að svo stöddu leggur minni hlutinn til að ákvæðið falli brott.
    Í 8. gr. segir m.a. að grunnskilyrði dvalarleyfis sé að fólk hafi „nægilegt eigið fé til framfærslu meðan á dvölinni stendur“. Minni hlutinn telur þetta orðalag alls ekki nógu skýrt. Einnig bendir minni hlutinn á að Alþjóðahúsið, Stúdentaráð HÍ, Mannréttindaskrifstofan og Rauði kross Íslands hafa gert tillögu um að atvinnuleysisbætur eða greiðsla í formi félagslegrar aðstoðar ríkis sé meðtalin við útreikning á „nægilegu fé til framfærslu“.
    Minni hlutinn tekur líka undir þá athugasemd sem borist hefur frá flóttamannafulltrúa Sameinuðu þjóðanna að ákvæði 2. mgr. 11. gr. sé of þröngt. Ákvæðið er svohljóðandi: „Nánustu aðstandendur í skilningi 1. mgr. eru maki, sambúðarmaki og samvistarmaki, börn viðkomandi yngri en 18 ára á hans framfæri og í hans forsjá, ættmenni hans eða maka í beinan legg eldri en 66 ára og á þeirra framfæri.“ Minni hlutinn leggur til að orðin „eldri en 66 ára“ verði felld út. Í því sambandi bendir minni hlutinn á almennu mannréttindayfirlýsinguna frá 1948 og alþjóðasamninginn um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966 þar sem segir: „Fjölskyldan er hin eðlilega grundvallarhópeining þjóðfélagsins og á rétt á vernd þjóðfélagsins og ríkisins“, sbr. einnig athugasemd flóttamannafulltrúa Sameinuðu þjóðanna.
    Minni hlutinn leggur einnig til að hugtakið rökstuddur grunur, skv. 3. mgr. 11. gr. frumvarpsins, um málamyndahjónaband eða samvist verði betur skilgreint og að eftirfarandi ákvæði falli brott: „Ef annar makinn er 24 ára eða yngri skal ávallt kanna hvort málsatvik eru með þeim hætti sem um getur í 1. og 2. málsl.“ Í umsögnum Alþjóðahússins, Mannréttindaskrifstofu, prests innflytjenda og fleiri segir að aldursmark við 24 ár sé órökstutt. Engin rök séu fyrir slíkri reglu vegna þess að nú þegar er kveðið á um í lögum að ef rökstuddur grunur er um að stofnað hafi verið til málamyndahjúskapar til að afla dvalarleyfis telst dvalarleyfið vera ógilt. Reglan er því óþörf gagnvart þeim sem hún beinist að og óréttlát.
    Ástæða er til þess að fagna sérstaklega tveimur breytingum sem meiri hluti nefndarinnar leggur til að gerðar verði á frumvarpinu. Annars vegar er mikil réttarbót fólgin í breytingum á 5. mgr. 11. gr. Þar er kveðið á um að ungmenni sem koma hingað til lands á grundvelli fjölskyldusameiningar fyrir 18 ára aldur þurfi ekki lengur að sýna fram á sjálfstæða framfærslu, heldur nægir þeim að sýna fram á framfærslu með aðstoð foreldris. Hins vegar er Útlendingastofnuninni veitt heimild í g-lið 10. gr. frumvarpsins (sem verði 12. gr. f í lögunum) til þess að endurnýja dvalarleyfi útlendings samkvæmt ákvæðinu þrátt fyrir að forsendur leyfisins hafi brostið vegna slita á hjúskap, staðfestri samvist eða sambúð. Eigi það eingöngu við þegar sambandsslitin hafa orðið vegna þess að útlendingur eða barn hans hefur sætt ofbeldi í sambandinu. Minni hlutinn tekur undir athugasemd flóttamannafulltrúa Sameinuðu þjóðanna að í frumvarpinu þurfi að skilgreina betur hvað felist í hugtakinu rík mannúðarsjónarmið, sem mæla með að veita dvalarleyfi á þeim grunni.
    Sama gildir um h-lið 10. gr. frumvarpsins (sem verði 12 gr. g í lögunum) en þar leggur flóttamannafulltrúi Sameinuðu þjóðanna til að flóttamenn hafi rétt til vinnu á Íslandi á meðan þeir bíða eftir lausn mála sinna.
    Hvað 13. gr. frumvarpsins varðar gerir minni hlutinn sömu athugasemd við c-lið 1. efnismgr. og við 4. gr. Einnig tekur minni hlutinn undir athugasemdir frá Alþjóðahúsinu og Mannréttindaskrifstofu um að reglan um að útlendingur skuli hafa haft tímabundið dvalarleyfi í fjögur ár áður en hann getur sótt um búsetuleyfi sé allt of ströng. Því leggur minni hlutinn til að í stað orðanna „síðustu fjögur árin“ haldist ákvæðið „síðustu þrjú árin“ áfram í lögum. Minni hlutinn telur líka að e-lið verði að skilgreina betur, t.d. hvers konar málum megi ekki vera ólokið í refsivörslukerfinu sem koma í veg fyrir veitingu búsetuleyfa.
    Minni hlutinn leggur til að orðin „EES eða EFTA“ falli brott í 24. gr.
    Minni hlutinn telur nauðsynlegt að tiltaka að útlendingi sem hefur misst dvalarrétt skv. 26. gr. frumvarpsins eða verið vísað brott skv. 28. gr. frumvarpsins sé heimil dvöl á landinu meðan dómstólar fjalla um málið. Hér er um mannréttindi að ræða, sérstaklega í ljósi þess að dæmi eru um að útlendingum hefur verið vísað úr landi á röngum forsendum. Einnig telur minni hlutinn að ákvæði 27. gr. séu óskýr og þarfnist frekari skilgreininga, sbr. einnig athugasemd minni hlutans við 4. gr. og c-lið 1. efnismgr. 13. gr.
    Minni hlutinn tekur undir athugasemdir frá Mannréttindaskrifstofunni við 32. gr. um að þegar persónulegar upplýsingar eru samkeyrðar hjá Útlendingastofnun, Vinnumálastofnun, lögreglu, skattayfirvöldum og Þjóðskrá, sé það gert án þess að upplýsingar úr skrám einstakra stofnana séu sendar áfram til annarra stofnana.
    Þá er lagt til að við frumvarpið bætist ákvæði um breytingar á annars vegar lögum um útlendinga og hins vegar lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Tillagan um breytingu á lögum um útlendinga felur í sér að við þau bætist ákvæði um fórnarlambavernd. Ákvæðunum er sérstaklega ætlað að tryggja réttarstöðu fórnarlamba mansals sem koma til landsins nauðug og eru vistuð ólöglega og aðrir nýta sér í hagnaðarskyni. Skilgreint er í greininni hvað felst í slíkri vernd en það er að einstaklingur sem er fórnarlamb mansals og hefur verið vistaður ólöglega á Íslandi skuli njóta nafnleyndar, leyndar á dvalarstað og annarra nauðsynlegra öryggisráðstafana sem eru nauðsynlegar til að verja viðkomandi gegn ógnun frá þeim aðilum sem standa að mansalinu. Þá er enn fremur lagt til að viðkomandi aðila verði gefinn kostur á sérstöku tímabundnu dvalar- og atvinnuleyfi hér á landi, gegn því að hann aðstoði yfirvöld eftir því sem kostur er við að hafa uppi á þeim sem mansalið stunda og veiti lögreglu og dómstólum upplýsingar, svo sem með skýrslu og vitnisburði. Þá er lagt til að við lögin bætist ákvæði um að dómsmálaráðherra skuli skipa fimm manna nefnd um fórnarlambavernd sem er ætlað að vera sjálfstæð, hliðsett nefnd og þverfaglegur vettvangur sérfræðinga frá hinu opinbera og félagasamtökum sem hafa reynslu og þekkingu á málefninu. Verkefni nefndarinnar verði m.a. að kanna hvort grunur um mansal sé á rökum reistur, að taka ákvörðun um veitingu dvalar- og atvinnuleyfis til þeirra sem þiggja boð um að taka þátt í fórnarlambavernd að uppfylltum skilyrðum og loks að taka ákvörðun um endurnýjun dvalar- og atvinnuleyfis.
    Breytingin sem lögð er til á lögum um atvinnuréttindi útlendinga felur í sér að við þau bætist ákvæði um að sá sem nýtur fórnarlambaverndar fái atvinnuleyfi í átján mánuði samkvæmt ákvörðun nefndar um fórnarlambavernd og mögulega framlengingu í jafnlangan tíma, eða um aðra átján mánuði. Einnig er lagt til að við bætist ákvæði um að Vinnumálastofnun gefi út atvinnuleyfi vegna fórnarlambaverndar samkvæmt ákvörðun nefndar um fórnarlambavernd. Um frekari umfjöllun um framangreind álitaefni um mansal og fórnarlambavernd vísast til þskj. 39 í máli 39 frá 133. löggjafarþingi.
    Minni hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali sem Paul Nikolov er meðflutningsmaður að.

Alþingi, 27. maí 2008.

Atli Gíslason.

Fylgiskjal I.

Umsögn frá Alþjóðahúsi.
(19. febrúar 2008.)