Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 1. máls.
Þskj. 394 — 1. mál.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010.
1. Inngangur.
Fjárlaganefnd hóf vinnu sína við frumvarp til fjárlaga næsta árs 28. september sl. og hefur átt viðtöl við einstaklinga, fulltrúa sveitarfélaga, einstakra félaga og hagsmunasamtaka, ráðuneyta og einstakra stofnana. Frá því að nefndin hóf störf við afgreiðslu frumvarpsins hefur hún haldið 38 fundi og átt viðtöl við fjölmarga aðila, m.a. fulltrúa ráðuneyta og Ríkisendurskoðunar.
Nefndin lauk sinni umfjöllun um frumvarpið 9. desember og fulltrúar ríkisstjórnarinnar mættu þann sama dag og kynntu tillögur ríkisstjórnarinnar allt til kl. 22.20 en þá komu síðustu tillögurnar fram. Frumvarpið var síðan tekið út úr nefnd í hádeginu daginn eftir, í andstöðu við stjórnarandstöðuna, enda hafði enginn tími gefist til að rýna í mikilvægar breytingar á forsendum frumvarpsins. Að auki hafði nefndinni ekki borist lögbundin umsögn efnahags- og skattanefndar um tekju- og lánsfjárgrein þess.
Í ljós kom, eins og stjórnarandstaðan hafði bent á, að þessi málsmeðferð samrýmdist ekki ákvæðum þingskapalaga og var því meiri hluti fjárlaganefndar knúinn til að taka málið að nýju til meðferðar. Var þá fengið bráðabirgðaálit þriggja minni hluta efnahags- og skattanefndar sem bar með sér að málið var illa reifað og langt frá því að vera tilbúið til úttektar. Það felst m.a. annars í því að efnahags- og skattanefnd hafði ekki hitt alla gesti og umræður í nefndinni um tekjugrein frumvarpsins var ekki hafin. Engu síður afgreiddi meiri hluti fjárlaganefndar málið aftur út úr nefndinni í hádeginu föstudaginn 11. desember sl. gegn atkvæðum stjórnarandstöðu. Að öllum líkindum er þetta fordæmalaus afgreiðsla fjárlagafrumvarps í þingsögunni.
Lausatök í ríkisfjármálum.
Lausatök hafa einkennt framkvæmd fjárlaga ársins enda hefur fjármálaráðuneytið ekki kynnt neina skýrslu um framkvæmdina fyrir fjárlaganefnd Alþingis það sem af er árinu. Óskýr fyrirmæli um tilflutning fjárheimilda milli ára hafa valdið óróleika í fjármálastjórn ríkisins. Forsvarsmenn stofnana og fjárlagaliða ríkisins hafa á undanförnum árum gert áætlanir sem tekið hafa mið af óráðstöfuðum heimildum frá fyrri árum. Þannig hafa þeir getað dreift t.d. verkefnum milli ára. Í leiðarljósum ríkisstjórnarinnar frá því í lok júní sl. kemur fram að ætlunin sé að fella niður óhafnar fjárheimildir en útfærslan og kynning hennar hefur í mörgum tilfellum misfarist. Í því sambandi má benda á að í máli gesta sem hafa komið fyrir nefndina hefur komið fram að þeim hafa ekki verið kynntar þessar fyrirhuguðu ráðstafanir og þeir því ekki tekið tillit til þeirra í rekstri sínum. Er nú svo komið að við upphaf 2. umræðu um fjárlög 2010 hefur ekki enn bólað á skýrum ákvörðunum um meðferð þessara heimilda. Þá hefur fjársýslan ekki skilað yfirliti síðasta ársfjórðungs og borið við þeirri óvissu sem ríkir um óhafnar fjárheimildir. 1. minni hluti bendir á að þessi óvissa og stefnuleysi meiri hlutans kann ekki góðri lukku að stýra við fjármálastjórn næsta árs. 1. minni hluti hvetur ríkisstjórnina til að söðla um og gefa skýr fyrirmæli og setja skýr markmið öllum ríkisrekstrinum til hagsbóta því afleiðingin af núverandi ástandi er hringlandi og óvissa. Ástæðan virðist sú að ekki sé til staðar vilji til að taka á vandanum og tilhneiging til að skjóta erfiðum ákvörðunum á frest. Niðurstaðan er því miður sú að ekki virðist til staðar nægilega mikil fagleg verkstjórn í þessu þrátt fyrir fyrirheit um annað. Meiri hlutinn er sammála þessari skoðun 1. minni hluta eins og fram kemur í þskj. 174: „Ljóst er að agaleysi hefur verið og er í fjármálum ríkisins og eftirfylgni með fjárlögum óviðunandi. Hvetur meiri hlutinn því eindregið til breyttra vinnubragða við fjárlaga- og áætlunargerð ríkisins þar sem horft er til lengri tíma í senn og að markmið og stefnumótun liggi fyrir.“
2. Breytingar frá frumvarpi til 2. umræðu í stórum dráttum.
Tekjur og gjöld.
Samkvæmt tillögum ríkisstjórnarinnar sem hafa verið til umfjöllunar í fjárlaganefnd fyrir 2. umræðu um fjárlagafrumvarp ársins 2010 og að teknu tilliti til þeirra tillagna sem meiri hlutinn gerir eru tekjur ríkissjóðs áætlaðar 458,7 milljarðar kr. og heildargjöld 560,5 milljarðar kr. Þetta hefur í för með sér að áætlun um heildarjöfnuð versnar um 14,4 milljarða kr. og verður hann neikvæður um 101,7 milljarða kr. eða –6,5% af áætlaðri vergri landsframleiðslu, eins og hún var áætluð í þjóðhagsspá í október 2009. Frumjöfnuður er við 2. umræðu fjárlaga áætlaður verða neikvæður um 43,7 milljarða kr. og hefur þá versnað frá frumvarpinu um 18,3 milljarða kr. og verður að óbreyttu um –2,8% af VLF. Af þessum samanburði má ljóst vera að frumjöfnuður hefur ekki batnað um 3–4% af landsframleiðslu eins og áætlanir fjármálaráðuneytisins gerðu ráð fyrir.
6. gr. heimildir: Í lið 7.15 er Landspítalanum heimilað að stofna hlutafélag um byggingu nýs Landspítala og leggja félaginu til nauðsynleg lóðarréttindi ríkisins við Hringbraut undir bygginguna. Heimild þessi er óútfærð, einnig heimild samkvæmt lið 7.14 að undirbúa útboð vegna leigu ríkisins á nýjum Landspítala við Hringbraut. Kostnaðarmat vegna útboðsins hefur ekki verið kynnt fjárlaganefnd. Hið sama á við um heimild til að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir gæsluvarðhaldsfanga á höfuðborgarsvæðinu samkvæmt lið 6.22 og heimild 6.21 til að leigja hentugt húsnæði fyrir bráðabirgðafangelsi í nágrenni fangelsisins að Litla-Hrauni.
3. Efnahagslegar forsendur frumvarpsins.
Eftirfarandi þjóðhagsforsendur hefur fjárlaganefnd fengið frá fjármálaráðuneytinu fyrir 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2010:
Í efnahagslegum forsendum fjárlagafrumvarpsins fyrir 2. umræðu er gert ráð fyrir að hagvöxtur lækki um 2,3% milli ára, verðlag hækki um 6%, atvinnuleysi verði um 9,6% og viðskiptajöfnuður nemi –2,1% af VLF. Þó svo að umfjöllun um hagvöxt næstu ára sé ekki efni þessa álits getur 1. minni hluti ekki látið hjá líða að minnast á þær spár fjármálaráðuneytisins þar sem árið 2011 er gert ráð fyrir 2,8% hagvexti, 4,8% 2012 og 2,6% 2013. Þá er gert ráð fyrir að verðbólgan hjaðni niður í 2,3–2,6% á þessum árum. Að mati 1. minni hluta eru hagvaxtarspár þessar í hærri kanti þess sem má vænta á næstu árum. Samstarfsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins felur í sér að frumjöfnuður verði bættur um 16% á samkomulagstímanum. Batinn næmi 3–4% á ári en mestum árangri yrði náð á árinu 2010 með 1,6% neikvæðum frumjöfnuði. 1. minni hluti bendir á að ekki verður hægt að ná þessum árangri nema með verulegum samdrætti á fjárlögum og verður að ætla að hann sé fulllítill í ljósi þeirra efnahagslegu markmiða sem stjórnvöld hafa sett sér.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heildarjöfnuður verði neikvæður um 87,4 milljarða kr., sem jafngildir 5,6% af VLF, frumjöfnuður verði neikvæður um 25,4 milljarða kr. eða sem nemur 1,6% af VLF og lánsfjárjöfnuður verði neikvæður um 358,2 milljarða kr. Tillögur ríkisstjórnarinnar við 2. umræðu rúmast vart innan framangreindra viðmiða.
Í máli fulltrúa fjármálaráðuneytisins við kynningu á nýjum þjóðhagsforsendum kom fram að mikil óvissa ríkir um þau atriði sem þar koma fram og með vísan til þess telur 1. minni hluti afar brýnt að þær forsendur verði endurmetnar fyrir 3. umræðu og afgreiðslu fjárlaga ársins 2010.
Aðlögunarþörf 1. febrúar og yfirlýsingar ráðamanna.
Í febrúar sl. samþykkti ríkisstjórnin útlínur stefnumörkunar í ríkisfjármálum fyrir árin 2009–2013 sem var byggð á mati á horfum í ríkisfjármálum og efnahagsáætlun sem lögð var til grundvallar stuðningi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Samkvæmt henni var gerð áætlun fyrir tekjur ríkissjóðs, gjöld og afkomu. Í upphaflegri áætlun íslenskra stjórnvalda samkvæmt samkomulagi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn var ekki gert ráð fyrir aðgerðum í ríkisfjármálum á árinu 2009 umfram það sem stefnt var að í fjárlögum. Fljótlega var talið að sú áætlun og þar með fjárlög fyrir árið 2009 mundu ekki standast vegna lækkunar á tekjuáætlun ríkissjóðs fyrir árið 2009 og breyttra þjóðhagsforsendna, m.a. verðlags. Var talið nauðsynlegt að grípa til frekari aðgerða í ríkisfjármálum. Á tímabilinu mars til maí 2009 uppfærðu sérfræðingar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og fjármálaráðuneytisins útreikninga á þeim aðhaldsaðgerðum sem nauðsynlegar voru taldar til að afkoman yrði innan þess ramma í ríkisfjármálum sem samþykktur var í ríkisstjórninni 24. febrúar 2009. Til að ná markmiðum um afkomu ríkissjóðs var aðlögunarþörf fjárlaga, þ.e. þörf fyrir hækkun tekna og lækkun gjalda að lágmarki, eftirfarandi:
Meginmarkmið fjárlagafrumvarpsins er m.a. að ná tökum á hallarekstri, sbr. lög nr. 70/2009, um ráðstafanir í ríkisfjármálum. Við vinnu við endurskoðun á samkomulaginu milli fjármálaráðuneytisins og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í maí voru útreikningar aðhaldsaðgerða uppfærðir. Þessar breytingar voru taldar nauðsynlegar til að afkoman yrði innan ríkisfjármálarammans sem samþykktur var í ríkisstjórninni 24. febrúar 2009.
Samkvæmt matinu er gert ráð fyrir að aðhaldsaðgerðir samkvæmt lögum nr. 70/2009 skili 22,3 milljörðum kr. til ársloka 2009 en að aðhaldsþörfin fyrir tímabilið 2009–2011 verði alls um 119 milljarðar kr.
Hreinar skuldir 80% af vergri landsframleiðslu?
Í kjölfar hruns allra stærstu banka Íslands í október 2008 hafa erlendar skuldir íslenska ríkisins aukist verulega, hvort sem litið er á vergar eða hreinar skuldir. Margt bendir til þess að erlendar skuldir Íslendinga geti numið um 300% af vergri landsframleiðslu.
Verði ytri þættir Íslendingum ekki hagfelldir getur reynst erfitt að standa skil á lánagreiðslum og versnandi skuldastaða getur leitt til lægra raungengis krónunnar sem m.a. hefur í för með sér versnandi lífskjör. 1. minni hluti ítrekar í þessu sambandi varnaðarorð Hagfræðistofnunar frá því í ágúst sl. um að með minnkandi lífsgæðum gæti mikill fjöldi Íslendinga flust úr landi.
Hreinar skuldir gætu numið um 80% af vergri landsframleiðslu í lok árs 2009. Þá ber að horfa til þess að á meðal eigna eru eignir sem ekki hefur staðið til að selja vegna mikilvægis þeirra. Við mat á sjálfbærni skuldastöðunnar má horfa til verðmætis útflutnings, innflutnings, lánskjara erlendra lána og ávöxtunar erlendra eigna Íslendinga. Takist ekki að skapa gjaldeyri til að mæta vöxtum og afborgunum verður þörf á frekari lántöku og jafnvel sölu eigna. Greiðslubyrði af erlendum lánum er þung og hátt hlutfall af vöru- og þjónustujöfnuði. Ef fisk- og álverð helst svipað og það er um þessar mundir gætu Íslendingar lent í erfiðleikum með að borga af erlendum lánum. Hækkun álverðs, fiskverðs og aukning á fiskveiðikvóta gæti haft jákvæð áhrif og hefur 1. minni hluti í því sambandi látið meta tilteknar breytingar á úthlutun kvóta. Verða niðurstöðurnar birtar síðar í áliti þessu.
4. Jöfnuður í ríkisfjármálum.
Í ljósi þeirra gríðarlegu áhrifa sem hrun íslensks fjármálakerfis hefur og mun hafa á fjárhag og afkomu heimila og fyrirtækja í landinu og þar með ríkissjóðs er afar áríðandi að auka festu í útgjaldastýringu ríkissjóðs og að stuðlað sé að því að aðhalds sé gætt í rekstri hins opinbera. Liður í því verkefni er að leggja fram með fjárlagafrumvarpinu stefnu í ríkisfjármálum til næstu þriggja ára þar á eftir.
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er gerð slíkrar áætlunar sagt forgangsverkefni á sviði ríkisfjármála og í júní sl. var lögð fyrir Alþingi skýrsla um áætlun ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum á árunum 2009–2013. Þar kom fram að stefnt væri að því að frumjöfnuður ríkissjóðs verði jákvæður á árinu 2011 og heildarjöfnuður sömuleiðis á árinu 2013. Vegna mikilvægis kröfunnar um aukinn aga og aðhald er áríðandi að þeirri áætlun sem gerð var verði fylgt og nauðsynlegt að meta framgang hennar í tengslum við gerð fjárlaga ársins 2010.
Í greinargerð með fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2010 kom fram að fjármálaráðherra mundi leggja fram endurskoðaða skýrslu um aðlögunaráætlunina við umfjöllun Alþingis um fjárlagafrumvarpið. Jafnframt voru gefin fyrirheit um það að unnið yrði að nánari útfærslu stefnumörkunar af hálfu ríkisstjórnarinnar bæði varðandi tekjuöflun ríkissjóðs svo og um einstakar áherslur á gjaldahlið og útgjaldaramma ráðuneyta. Þar sem allnokkur lausatök hafa verið á framkvæmd fjárlaga ársins 2009 er bagalegt, svo ekki sé kveðið fastar að orði, að ríkisstjórnin hafi ekki samhliða 2. umræðu um fjárlög næsta árs lagt fram endurskoðaða aðlögunaráætlun þar sem gert er ráð fyrir að lagfæra það sem úr lagi er gengið í ríkisfjármálum á skömmum starfstíma ríkisstjórnarinnar.
Áætlun ríkisstjórnarinnar miðaðist við að ná fram verulegum afkomubata ríkissjóðs á árinu 2010, frumjöfnuður átti að verða neikvæður um 25,4 milljarða kr. og heildarhalli ríkissjóðs var áætlaður 87,4 milljarðar kr. Til að ná þessum markmiðum var gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs mundu aukast um 61 milljarð kr. frá endurskoðaðri áætlun ársins 2009 og yrðu 468,2 milljarðar kr. Heildarútgjöld ársins 2010 voru áætluð 555,6 milljarðar kr. og gert ráð fyrir því að þau lækkuðu milli ára um 43 milljarða að frátöldum launa-, gengis- og verðlagshækkunum.
Samkvæmt þeim tillögum sem ríkisstjórnin hefur lagt fram til umfjöllunar í fjárlaganefnd fyrir 2. umræðu um fjárlagafrumvarp ársins 2010, og að teknu tilliti til þeirra tillagna sem meiri hlutinn gerir, eru tekjur ríkissjóðs áætlaðar 458,7 milljarðar kr., heildargjöld verða 560,5 milljarðar kr. Þetta hefur í för með sér að áætlun um heildarjöfnuð versnar um 14,4 milljarða kr. og verður hann neikvæður um 101,7 milljarða kr. eða –6,5% af áætlaðri vergri landsframleiðslu, eins og hún birtist í þjóðhagsspá í október 2009. Frumjöfnuður er við 2. umræðu fjárlaga áætlaður neikvæður um 43,7 milljarða kr. og hefur versnað frá frumvarpi um 18,3 milljarða kr.
Í eftirfarandi töflu er yfirlit um breytingar á helstu lykiltölum fjárlagafrumvarpsins. Þar kemur fram að frumjöfnuður verður að óbreyttu um –2,8% af VLF og heildarjöfnuður um –6,5% af VLF. Af þessum samanburði má ljóst vera að frumjöfnuður hefur ekki batnað um 3–4% af landsframleiðslu eins og áætlanir fjármálaráðuneytisins gerðu ráð fyrir heldur hefur hann versnað. Fjármálaráðuneytið hefur í sínum útreikningum miðað við VLF 1.606 milljarða kr. í stað 1.520 milljarða kr. eins og gert er í útreikningum 1. minni hluta. Enginn rökstuðningur hefur verið birtur fjárlaganefnd fyrir þessari breyttu spá.
Af framangreindum upplýsingum má ráða að þær ráðstafanir sem ríkisstjórnin hefur og hyggst grípa til muni að óbreyttu ekki duga til þess að ná tökum á þeim vanda sem við er að glíma. Að teknu tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa og umfjöllun nefnda um útgjöld og þá sérstaklega tekjuhlið fjárlaga næsta árs má draga þær ályktanir að enn verði gefið eftir varðandi áform ríkisstjórnarinnar um aðhald í rekstri ríkissjóðs á næsta ári. Að auki benda athugasemdir sem efnahags- og skattanefnd hafa borist við frumvörp ríkisstjórnarinnar í skattamálum til þess að full ástæða sé til þess að draga í efa að væntar skatttekjur muni skila sér í ríkissjóð á næsta ári. Þegar þess er einnig gætt að enn eru stórir útgjaldaliðir utan fjárlagafrumvarpsins verður að setja stór spurningarmerki við þá vegferð sem stjórnarmeirihlutinn virðist vilja feta við fjárlagagerðina. Í þessu sambandi skal látið nægja að nefna skuldbindingar vegna vaxtagreiðslna af láni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta af Icesave-reikningum sem áætlaðar hafa verið um 35–40 milljarðar kr. Loks má nefna mikla óvissu um ýmsa þætti gjaldahliðarinnar sem lúta m.a. að fjármálalegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga vegna tryggingagjalds og húsaleigubóta.
5. Tekjuhlið.
Lög nr. 70/2009, um ráðstafanir í ríkisfjármálum.
Tekjuöflunaratriði bandormsins svokallaða fólust í hækkun tryggingagjalds og gjalds vegna Ábyrgðasjóðs launa, breytingu á fyrirkomulagi virðisaukaskatts, tíðari skilum fjármagnstekjuskatts (skattlagningu vaxtagreiðslna úr landi), hertu skatteftirliti og tímabundnum skatti á launatekjur einstaklinga umfram tilgreind mörk. Ráðstafanir þessar voru samþykktar sem lög um ráðstafanir í ríkisfjármálum í júní sl.
Helstu þættir á tekna- og gjaldahlið fjárlaga sem lögunum var ætlað að tryggja má sjá í eftirfarandi töflu:
Fjárlaganefnd hefur ítrekað reynt að afla upplýsinga um árangur þessara aðgerða en ekki fengið fullnægjandi svör. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga janúar til ágúst 2009 kemur fram að skattbreytingar sem gerðar voru í júní hafa „ekki skilað sér nema að litlu leyti í auknum tekjum. Hins vegar má segja að þær hafi forðað því að tekjur drægjust meira saman en áætlað var í fjárlögum.“ Í bréfi Ríkisendurskoðunar til fjárlaganefndar frá 27. nóvember sl. telur stofnunin „óhætt að fullyrða að aðhaldsaðgerðir á miðju ári hafi ekki skilað sér nema að litlu leyti“. Jafnframt er bent á í skýrslunni og bréfum stofnunarinnar að vaxtatekjur hafi aukist verulega. Þá aflaði stofnunin upplýsinga frá fjármálaráðuneytinu um þann tekjuauka sem skattbreytingarnar hafa skilað og kom eftirfarandi fram í svari ráðuneytisins:
* Gert er ráð fyrir að 8% hátekjuskattur skili tæpum 2,0 milljörðum kr. á rekstrargrunni sem er heldur minna en reiknað var með.
* Tryggingagjald mun ekki skila jafn miklum tekjum og reiknað var með og kann þar að muna 1 milljarði kr. Skýringin er m.a. sú að áhrifin voru reiknuð út frá skattstofni fyrra árs sem hefur dregist saman um 10%.
* Áhrifin af sykurskattinum eru að litlu leyti komin fram en áætlun um tekjur af honum er þó óbreytt.
* Bensíngjald mun að öllum líkindum skila reiknuðum tekjuauka þar sem bensínsala er mun meiri en reiknað var með í forsendum fjárlagafrumvarpsins.
* Þá mun áfengisgjald skila meiri tekjuauka en reiknað var með en tóbaksgjald heldur minni tekjum vegna sölusamdráttar.
Í fyrrgreindri skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga kemur fram að þær aðgerðir sem gripið var til í því skyni að hemja kostnað og bæta afkomu ríkissjóðs til ársloka hafi ekki skilað tilætluðum árangri hvað varði ýmsa stóra fjárlagaliði. Þá benda upplýsingar úr fjárhagsbókhaldi ríkisins til þess að verulegur fjöldi stofnana sem átti ónotaðar fjárheimildir frá fyrri árum hafi notað þær á árinu, en það gengur þvert á fyrirætlanir stjórnvalda um að þeim yrði ekki ráðstafað. Enda hefur komið fram á fundum ráðuneyta með fjárlaganefnd að fyrirmæli hafa í nokkrum tilfellum verið óljós og misvísandi og því ekki við öðru að búast en að markmið aðhaldsaðgerða næðu ekki fram að ganga í þeim mæli sem að var stefnt. Vegna þess hve málefni yfirfærðra fjárheimilda eru illa frágengin og illa kynnt það sem af er árinu má búast við að þeir sem vilja standa sig vel í fjármálastjórn ríkisins hafi ekki til þess nauðsynlegan hvata þar sem við blasir að af þeim verður tekið það sem ekki hefur verið eytt. Minnir það á fyrri tíma þegar stjórnendur ríkisstofnana könnuðu undir árslok hve mikið var eftir af fjárveitingum og kappkostuðu að eyða þeim áður en árinu var lokað því annars var afgangurinn tekinn af þeim. Að mati 1. minni hluta er umhugsunarvert hvort þessi nýja stefna muni skila ávinningi fyrir ríkissjóð til framtíðar.
Að mati 1. minni hluta mun ekki nást sá árangur sem að er stefnt í fjármálastjórn ríkisins nema eftirlit með framkvæmd fjárlaga verði eflt og það fari fram mánaðarlega. Mun 1. minni hluti því beita sér fyrir því að fjárlaganefnd skoði fjárhagsstöðu ríkisins mánaðarlega og fari yfir þau frávik sem myndast frá áætlunum þannig að unnt verði að grípa til viðeigandi aðgerða til að snúa þeim liðum til betri vegar áður en í óefni er komið.
Áreiðanleiki tekjuhluta.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs muni nema 468,2 milljörðum kr. og að þær aukist um 61,3 milljarða kr. frá áætlun 2009. Því er áætlað að þær verði 15% hærri en þær verða að líkindum árið 2009. Í bréfi Ríkisendurskoðunar til fjárlaganefndar frá 2. nóvember sl. segir að frumvarpið beri þess merki að „tekjuáætlun hafi verið afgangsstærð við gerð þess“.
Í frumvarpinu er ekki gerð nema takmörkuð grein fyrir því hvernig stendur til að afla þessara auknu tekna. Í fyrrgreindu bréfi Ríkisendurskoðunar er bent á að tekjuáætlun fjárlaga einkennist oft af ákveðinni varfærni við mat á tekjum og því hafi þær iðulega orðið hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Í bréfinu kemur fram „að segja má að stjórnvöld þurfi að fara út á ystu nöf til að láta enda ná saman í ríkisfjármálum“ og viðbúið er að slíkur innbyggður „tekjuslaki“ sé vart til staðar lengur.
Óljóst er hvernig gengur að ná þessum markmiðum. Erfitt er að meta stöðu tekjuhliðar vegna frávika ársins frá áætlun fjárlaga. Margt bendir til að samdráttur verði meiri í skatt- og þjónustutekjum en gert er ráð fyrir í forsendum frumvarpsins. Má þar nefna viðbrögð og viðvaranir aðila vinnumarkaðarins, ASÍ, SÍ og SA, um stöðugleikasáttmála, m.a. að áform stjórnvalda gangi gegn honum og t.d. vegna fyrirætlana um að afnema sjómannaafslátt. Aðrar ákvarðanir um hækkanir skatta og þjónustugjalda gefa til kynna að fyrirvara verði að hafa á tekjuáætluninni.
Samkvæmt framangreindu óendurskoðuðu yfirliti sem keyrt hefur verið úr bókhaldi ríkisins kemur fram að tekjuhlið fjárlaga er í heild í samræmi við áætlanir og er ástæðan sú að skattur á fjármagnstekjur, vaxtatekjur og lánatekjur er langt umfram áætlanir eða sem nemur tæpum 30 milljörðum kr. Skattar á tekjur og hagnað einstaklinga eru 9% lægri en áætlanir gerðu ráð fyrir. Skattar á tekjur og hagnað lögaðila eru 17% lægri en áætlanir, virðisaukaskattur 9% lægri og tekjur af sölu eigna eru 93% lægri en ráð var fyrir gert, enda hafa bústaðir sendiráða erlendis ekki selst í þeim mæli sem að var stefnt. Einkaneysla hefur minnkað umfram forsendur fjárlaga ársins 2009 og er því nú spáð samkvæmt endurskoðuðum þjóðhagsforsendum í desember 2009 að hún minnki um 16,6%, samneysla um 1,1%, fjárfesting um 45,7% og þjóðarútgjöld um 19,3%. Verg landsframleiðsla mun samkvæmt áætluninni minnka um 7,9% í stað 8,6% eins og spáð var í október sl. Atvinnuleysi hefur aukist og laun hafa lækkað. Þetta endurspeglast í skatttekjum frá einstaklingum og tryggingagjaldi. Tekjuskattur lögaðila minnkar vegna verri afkomu fyrirtækja og hefur því verið spáð að mörg þeirra stefni í þrot og muni þar af leiðandi ekki skila sköttum í sama mæli og áður. Tekjur af stimpilgjaldi minnka þar sem lítil hreyfing er á fasteigna- og lánamarkaði.
Yfirlit um tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins.
Tekjur ríkissjóðs.
Fyrirhugaðar aðgerðir í skattamálum samkvæmt framkomnum frumvörpum ríkisstjórnarinnar eru í meginatriðum eftirfarandi:
1. Gert er ráð fyrir að skattlagning tekna og fjármagnstekna einstaklinga gefi af sér 123,1 milljarð kr. í stað 143,5 sem er 20 milljörðum kr. lægri fjárhæð en frumvarpið gerði ráð fyrir. Þar af er gert ráð fyrir 99,6 milljörðum kr. í tekjuskatti og 23,5 milljörðum kr. í fjármagnstekjuskatti. Auk þess gera stjórnvöld ráð fyrir að áfram verði heimilt að taka út séreignarsparnað að vissu hámarki og mun það geta skilað ríkissjóði allt að 5 milljörðum kr.
2. Gert er ráð fyrir að álagningarhlutfall tekjuskatts á lögaðila verði hækkað úr 15% í 18% og tekjuskattur lögaðila verði um 4,2 milljörðum kr. meiri en áætlað er í frumvarpinu. Reyndar telur 1. minni hluti að ekki sé rétt að hækka tekjuhluta frumvarpsins á rekstrargrunni um áætlaðan fyrirframgreiddan tekjuskatt stóriðjufyrirtækja sem nemur 1,2 milljörðum kr. á árunum 2010–2012, en samið var við stóriðjufyrirtækin vegna væntanlegrar álagningar tekjuskatts og annarra opinberra gjalda á árunum 2013–2018.
3. Reiknað er með að kerfisbreyting á virðisaukaskatti skili 5,2 milljarða kr. auknum tekjum í stað 8 milljarða kr. eins og áður var gert ráð fyrir. Hæsta skattþrepið fer úr 24,5% í 25%, 14% skattþrepið verður tekið upp aftur og færast í það vörur sem voru í 7% þrepinu, en það er sala veitinga- og kaffihúsa og sykraðar mat- og drykkjarvörur.
4. Breytingar á skattlagningu orku, umhverfis og auðlinda sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu að mundi skila ríkissjóði allt að 16 milljörðum kr. mun skila 5 milljörðum kr. og felst skatturinn nú í kolefnisgjaldi og sölu á raforku og heitu vatni. 1. minni hluti gagnrýnir að fyrirhuguðum fyrirtækjaskatti sé varpað að stórum hluta beint á heimilin og í staðinn láni stóriðjan fyrirframgreiðslur skatta sem skekkja greiðslustreymi ríkissjóðs.
5. Kolefnisgjald á bensín og dísilolíu skilar um 300 millj. kr. lægri tekjum en gert var ráð fyrir í fyrirhuguðu bensín- og olíugjaldi.
6. Lagt er til að skatthlutfall í tímabundnum auðlegðarskatti á einstaklinga sem eiga yfir 90 millj. kr. og 120 millj. kr. hjá samsköttuðum aðilum nemi 1,25% og skili 3,5 milljörðum kr. á árinu.
7. Gert er ráð fyrir að atvinnutryggingagjald hækki frá forsendum frumvarpsins en 1. minni hluti hefur ekki upplýsingar um útfærsluna.
8. Fyrirhugaðar voru hækkanir á aukatekjum ríkissjóðs og dómsmálagjöldum sem áttu að skila um 1,5 milljörðum kr. en á móti koma aukin útgjöld til dómskerfisins.
Gera má ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af sköttum minnki frá forsendum fjárlagafrumvarpsins um allt að 20 milljörðum kr. að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið.
6. Gjaldahlið.
Eftirfarandi tafla sýnir gjöld ríkissjóðs eins og þau skiptast á milli ráðuneyta. Helsta frávikið er í fjármagnsgjöldum og er gerð grein fyrir því í frumvarpi til fjáraukalaga. 1. minni hluti vekur athygli á því að gjaldfærslur vegna fjármagnskostnaðar við Icesave eða gjaldfærslur ábyrgða Icesave koma ekki fram hér. Frávik dómsmálaráðuneytisins skýrist að stærstum hluta af því að Landhelgisgæslan fékk afhenta nýja flugvél án þess að fjárheimild komi fram í áætlunum og er því um einsskiptisgjöld að ræða sem ekki varða fjárlagagerð næsta árs. Hins vegar koma hér fram vandamál ýmissa ríkisstofnana sem ekki hafa verið leyst. Má þar nefna Landspítalann, Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Fjölbrautaskólann í Garðabæ, Hólaskóla, Útlendingastofnun, Flensborgarskóla og Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn.
Á þessum álitaefnum er ekki tekið í frumvarpinu fyrir 2. umræðu fjárlaga.
Taflan sýnir óendurskoðuð gjöld ríkissjóðs eftir málaflokkum í samanburði við áætlanir fyrstu 10 mánuði ársins. Stærstu frávik eru í fjármagnsgjöldunum, hjá Atvinnuleysistryggingasjóði, í vaxtabótum og rekstrar- og neyslutilfærslum. Launakostnaður er undir áætlun, sértekjur hafa skilað sér umfram áætlanir. Fjárfesting er umfram áætlun og hefur helsta skýringin áður verið tilgreind.
Lífeyrisskuldbindingar.
Í töflunni koma lífeyrisskuldbindingar ekki fram sem skyldi. Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins er með ríkisábyrgð. Hann hefur orðið fyrir gríðarlegu tjóni af hruninu sem hefur skert eignir hans. Skuldbindingar hans verða ekki reiknaðar út fyrr en á næsta ári í tengslum við uppgjör á ríkissjóði. Að mati 1. minni hluta getur hér verið um verulegar fjárhæðir að ræða sem koma til með að hafa veruleg áhrif á uppgjör ársins 2009. Þar sem ekki er gert ráð fyrir þessu að öllu leyti í fjárlagafrumvarpinu má gera ráð fyrir að gjaldaáætlanir lífeyrisskuldbindinga standist ekki.
Sparnaður í fjárlagafrumvarpi 2009.
Í breytingartillögum meiri hlutans felst að fallið er frá nokkrum aðgerðum sem ætlað var að leiða til sparnaðar í rekstri ríkisins. Í því sambandi hefur nú verið fallið frá sameiningu sýslumannsembætta, a.m.k. um sinn, og fallið frá skerðingu fæðingarorlofs. Þá er 2.000 kr. hækkun persónuafsláttar áfram aftengd vísitölu auk þess sem áform um lækkun vaxtabóta og barnabóta eru endurskoðuð. Þá eru nokkrir útgjaldaþættir vantaldir í frumvarpinu er varða stöðu sveitarfélaga gagnvart ríkinu og varða tryggingagjald, vaxtakostnað vegna Icesave- reikninga, auk þess sem ekki er gert ráð fyrir einkaframkvæmdum, svo sem LSH, Suðurlandsvegi, Vaðlaheiðargöngum og tónlistarhúsi.
Neðangreindar tillögur bera með sér að um einskiptisaðgerð er að ræða sem þýðir að ríkisstjórnin tekur ekki á vandanum, þ.e. grípur til aðhaldsaðgerða í rekstri ríkisins. Bróðurparturinn af aðhaldsaðgerðum fjárlagafrumvarpsins er fólginn í eftirtöldu:
7. Breytingartillögur, áherslur og ábendingar.
Afleiðing skattalagafrumvarpa.
Það er mat 1. minni hluta að ríkisstjórnin sé að kasta ísmolum inn í hagkerfið með skattalagatillögum sínum sem seinka muni nauðsynlegum bata og ýta undir atvinnuleysi. 1. minni hluti telur mun vænlegra til árangurs að fara í aðgerðir sem stuðla að auknum tekjum ríkissjóðs, m.a. með því að skattleggja séreignarsparnað. Þá vekur 1. minni hluti athygli á því að í tíð fyrri ríkisstjórnar var sett í lög að persónuafsláttur ætti að hækka í samræmi við verðlag. Því til viðbótar samþykkti núverandi ríkisstjórn til lausnar á kjaradeilu á vinnumarkaði að hækka persónufrádrátt um 7.000 kr. í þremur áföngum. Þó svo að fyrsti áfanginn hafi komist til framkvæmda hefur ríkisstjórnin ákveðið að fella niður annan áfangann en lætur þann þriðja, sem nemur 2.000 kr. hækkun, koma til framkvæmda á næsta ári eins og þetta sé hennar framlag. Hið rétta er að búið var að ákveða þessa hækkun með lögum.
Í stað þess að stjórnvöld hafi tekist á við meginverkefni sitt, að leysa skuldavanda heimilanna, munu ákvarðanir þeirra leiða til hækkunar skuldanna. Auk þess munu skattaáform ríkisstjórnarinnar skerða ráðstöfunartekjur heimilanna og auka þar með vanda þeirra. Þá veldur hækkun skatta verri afkomu fyrirtækjanna og ýtir þannig undir samdrátt í efnahagslífinu og stuðlar að auknu atvinnuleysi. Telur 1. minni hluti að vegið sé að virkni skattkerfisins með því að taka upp fleiri skattþrep þar sem skattþegnum sem lenda í eftirágreiddum sköttum mun fjölga. Eftirágreiddir skattar skila sér síður til greiðslu en staðgreiðslan og mega stjórnvöld því eiga von á því að þurfa að afskrifa álagða skatta í ríkari mæli en áður. Þau dæmi sem 1. minni hluti hefur látið reikna út fyrir sig benda til þess að áhrif tillagna stjórnvalda um skattahækkanir á fjölskyldur verði verulega neikvæð. Sem almenna niðurstöðu má benda á að einstaklingur með 250 þús. kr. í mánaðartekjur þarf að greiða 60 þús. kr. meira í tekjuskatt á ári og 38 þús. kr. meira í neysluskatta. Ótalin eru þá áhrif þessara aðgerða á húsnæðis- og bílalán viðkomandi.
Tillaga um tekjur af séreignarsparnaði, 75 milljarðar kr.
Í samræmi við frumvarp til laga um skattlagningu séreignarsparnaðar (þskj. 255, 230. mál) leggur 1. minni hluti til að fallið verði frá skattaáformum ríkisstjórnarinnar og þess í stað verði gerðar breytingar á tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins í samræmi við fyrrgreint frumvarp og fylgiskjal.
Tillaga um aflaaukningu.
Þingflokkar Sjálfstæðismanna og Framsóknarmanna hafa lagt til að aflaheimildir yrðu auknar. Ákvörðun yrði tekin að höfðu samráði hagsmunaaðila og vísindasamfélagsins. Miðað við hugmyndir sem lágu til grundvallar tillögugerð þingflokkanna má gera ráð fyrir að áætlað útflutningsverðmæti sjávarafurða gæti aukist um 20–30 milljarða kr. Atvinnutekjur gætu numið 8–10 milljörðum kr. og beinar skatttekjur ríkissjóðs gætu numið allt að 2,5–4 milljörðum kr. Við mat á áhrifum aflaaukningarinnar á landsframleiðslu má þrefalda útflutningsverðmætið sem gæti samkvæmt þessu aukið landsframleiðslu um allt að 60–90 milljörðum kr. Veltuáhrif eru því veruleg.
Að auki mundu skatttekjur ríkissjóðs af auðlindagjaldi hækka í samræmi við þá aukningu veiðiheimilda sem ákveðin yrði.
Sparnaðaraðgerðir.
Að mati 1. minni hluta er nauðsynlegt að grípa til frekari aðhaldsaðgerða fyrir fjárlagaárið 2010. Í breytingartillögum meiri hluta fjárlaganefndar er gert ráð fyrir 10 milljarða kr. útgjaldaauka. Með því að draga lækkun vaxtagreiðslna frá fæst sú niðurstaða að útgjaldaaukning sé hátt á fimmta milljarð. Af þessu sést að stjórnarflokkunum tekst ekki að ná tökum á spennu á útgjaldahlið ríkisrekstrarins sem er grundvallaratriði til að koma böndum á aðsteðjandi vanda. Ef niðurstaðan verður þessi er ljóst að fjárlagagerðin fyrir árið 2011 verður mun sársaukafyllri en ella hefði orðið. 1. minni hluti vill því, á milli umræðna, leggja til frekari sparnaðartillögur til umræðna í fjárlaganefnd. 1. minni hluti telur ekki ástæðu til að koma með endanlegar útfærslur á sparnaðartillögum á þessu stigi, enda þarf að rýna málið í fjárlaganefnd. 1. minni hluti áskilur sér rétt til að leggja fram fyllri breytingartillögur á síðari stigum fjárlagavinnunnar.
Almenn sparnaðarkrafa til aðalskrifstofa ráðuneyta.
Í frumvarpinu er gerð almenn 10% sparnaðarkrafa til stjórnsýslustofnana. Við samanburð á heildarkostnaði aðalskrifstofa ráðuneytanna á milli ára kemur í ljós að sparnaður er mismikill og eru á því ýmsar skýringar. Athygli vekur að þrátt fyrir verkefnaflutning frá heilbrigðisráðuneytinu aukast heildarútgjöld aðalskrifstofu þess um ríflega 8% á milli ára.
Þá leggur 1. minni hluti til að sparnaðarkrafa til aðalskrifstofur ráðuneyta verði hækkuð um 3% sem gæti skilað um 160 millj. kr. á ársgrundvelli. Þá leggur 1. minni hluti til að ráðstöfunarfé ráðherra verði afnumið og mundu 47,3 millj. kr. sparast með þeim hætti til viðbótar við það sem meiri hlutinn leggur til. Einnig ætti að spara risnu og veislur á vegum ráðuneyta eins og kostur er.
Sóknaráætlun 20/20, 25 millj. kr.
Lagt er til að áform um sóknaráætlun forsætisráðuneytisins verði lögð til hliðar og að 25 millj. kr. sparist við það. Markmið og ávinningur sóknaráætlunarinnar er óljós enda hefur hún aldrei verið kynnt fyrir fjárlaganefnd.
Hagræðing í rekstri í A-hluta ríkissjóðs, 8 milljarðar kr.
Að mati 1. minni hluta er full ástæða að taka til við frekari sparnaðaraðgerðir milli 2. og 3. umræðu. 1. minni hluti telur að hægt sé að ná fram sparnaði allt að 8 milljörðum kr. með ýmiss konar sparnaðaraðgerðum í stjórnkerfinu. 1. minni hluti leggur því fram breytingartillögu við 1. gr. frumvarpsins um niðurskurð um 8 milljarða kr. og mun í vinnu nefndarinnar milli 2. og 3. umræðu leggja fram nánari útfærslu á því hvernig hægt sé að ná þessari niðurstöðu. Í framhaldi af því, verði ekki samkomulag um slíkar sparnaðartillögur í fjárlaganefnd, mun 1. minni hluti leggja til sjálfstæðar breytingartillögur við 3. umræðu.
Breytingar á 6. gr. fjárlaga.
Fyrsti minni hluti gerir tillögur um að eftirtaldar heimildir verði felldar niður:
2.14 Að selja húseignir ríkisins við Borgartún 5 og 7 og kaupa eða leigja annað hentugra húsnæði.
6.1 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir aðalskrifstofur ráðuneyta.
6.5 Að kaupa viðbótarhúsnæði fyrir starfsemi Þjóðleikhússins.
6.6 Að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir Vinnumálastofnun.
6.7 Að kaupa viðbótarhúsnæði fyrir starfsemi Listasafns Íslands.
6.10 Að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins og nýja stofnun sjúkratrygginga og innkaupa á heilbrigðissviði.
6.12 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir Umferðarstofu.
6.13 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir Veðurstofu Íslands og Vatnamælingar.
6.14 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir Náttúrurannsóknarstöðina við Mývatn.
Þá leggur 1. minni hluti til að eftirfarandi breytingartillögum við 6. gr. fjárlaga verði hafnað:
Að leigja viðbótarhúsnæði fyrir landlæknisembættið.
Að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir þjóðskrá.
Áhrif breytingartillagna á frumjöfnuð.
Lauslegt mat á áhrifum framangreindra breytingartillagna 1. minni hluta á tekjujöfnuð og frumjöfnuð ríkissjóðs leiðir til eftirfarandi niðurstöðu: Í stað þess að heildarjöfnuður verði neikvæður um 101,7 milljarða kr. samkvæmt tillögum meiri hlutans verður hann neikvæður um 75,7 milljarða kr. Frumjöfnuður samkvæmt tillögum 1. minni hluta verður neikvæður um 17,7 milljarða kr. í stað 43,7 milljarða kr. sem tillögur meiri hlutans gera ráð fyrir. Sem hlutfall af VLF yrði frumjöfnuður samkvæmt tillögum 1. minni hluta neikvæður um 1,1% í stað þeirra 2,8% af VLF sem tillögur meiri hlutans leiða af sér.
Áherslur til breytinga frá 1. minni hluta.
Þá telur 1. minni hluti nauðsynlegt að benda meiri hluta fjárlaganefndar á atriði sem ekki hefur verið tekið á í áliti meiri hluta nefndarinnar. Hér er bæði um að ræða atriði sem varðar styrkingu grunnstoða samfélagsins og atriði sem kunna að skapa svigrúm til tekjuaukningar fyrir ríkissjóð, auk þess sem að bent er á aðsteðjandi vanda sveitarfélaga, sem ríkisvaldið verður að taka á.
1. Nauðsynlegt er að taka á hækkun tryggingagjalds gagnvart sveitarfélögunum. Hækkun vegna laga um ráðstafanir í ríkisfjármálum jók álögur á sveitarfélögin um 650 millj. kr. á þessu ári og mun auka þær um 1,3 milljarða kr. árið 2010. Við kynningu ráðstafananna á fundi hjá fjárlaganefnd svaraði fjármálaráðherra því aðspurður að sveitarfélögunum yrði bættur þessi útgjaldaauki. Hvorki í frumvarpi til fjáraukalaga 2009 né í frumvarpi til fjárlaga 2010 er gert ráð fyrir því svo að sveitarfélögin eru verr sett sem nemur tæplega 2 milljörðum kr. á einu og hálfu ári.
2. Á næsta ári mun Landhelgisgæslan fá afhent nýtt varðskip. Við þær aðstæður sem eru í þjóðarbúinu telur 1. minni hluti skynsamlegt að reyna að selja skipið eða leigja það út. Söluandvirði þess gæti numið allt að 5 milljörðum kr. Enn fremur er lagt til að kannaðir verði kostir þess að Landhelgisgæslan yfirtaki rekstur skipa Hafrannsóknastofnunarinnar, með það í huga að ná fram verulegum sparnaði með því að nýta Árna Friðriksson RE 200 til gæslustarfa samhliða hafrannsóknum.
3. Fyrsti minni hluti telur óhjákvæmilegt að framlag til löggæslumála verði hækkað. Í breytingartillögum meiri hlutans er lögð til aukning á fjármunum til dómskerfisins sem er nauðsynlegt vegna þess aukna álags sem þar hefur orðið í kjölfar falls bankanna. 1. minni hluti tekur undir þær tillögur meiri hlutans. Til þess að mæta kostnaðinum er lögð til hækkun á ýmsum gjöldum, þar á meðal dómsmálagjöldum. 1. minni hluti telur rétt að horft sé á þetta kerfi í heild sinni og telur að of harkalega hafi verið gengið fram gagnvart löggæslunni í landinu. Því er það mat 1. minni hluta að rétt sé að gera leiðréttingu vegna löggæslumála milli 2. og 3. umræðu.
4. Með vísan til niðurstöðu starfshóps núverandi heilbrigðisráðherra leggur 1. minni hluti til að milli 2. og 3. umræðu fjárlaga leggi fjárlaganefnd mat á það hagræði og sparnað sem felst í tillögum vinnuhópsins varðandi tilfærslu verkefna milli LSH og sjúkrahúsa í nágrannasveitarfélögum.
5. Fyrsti minni hluti leggur til að fjárheimildum til hjúkrunarheimila verði breytt á þann veg að hjúkrunarheimili verði færð frá félags- og tryggingamálaráðuneyti til heilbrigðisráðuneytis.
Fyrirframinnheimta tekna.
Fjármálaráðherra og iðnaðarráðherra annars vegar og Samtök atvinnulífsins og stórnotendur raforku hins vegar hafa undirritað sameiginlega yfirlýsingu um ráðstafanir til að mæta erfiðri stöðu ríkissjóðs og stuðla að auknum fjárfestingum í atvinnulífinu. Samkvæmt samkomulagi þessara aðila munu stóriðjufyrirtækin greiða árlega fyrir fram samtals 1,2 milljarða kr. á árunum 2010, 2011 og 2012 upp í væntanlega álagningu tekjuskatts og annarra opinberra gjalda á árunum 2013–2018. Skiptist fyrirframgreiðslan milli aðila í hlutfalli við raforkunotkun og er bundin við uppgjörsmynt fyrirtækjanna sem í hlut eiga.
Fyrsti minni hluti gagnrýnir þessa málsmeðferð og telur að þessi gjörningur feli í sér lántöku ríkissjóðs hjá viðkomandi fyrirtækjum sem síðan verði endurgreidd þegar kemur að greiðslu skatta. Um heimild fyrir slíkri lántöku þarf að sækja í 5. gr. fjárlaga en hún fjallar um lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir.
Skuldbindingar vegna Icesave-samningsins.
Fyrsti minni hluti telur að taka þurfi inn í fjárlagafrumvarp 2010 væntanleg áhrif af Icesave-samningunum og að meta þurfi þá áhættu sem þeir hafa í för með sér.
Áhættugreining samninganna ætti að að taka til mismunandi óháðra líkindaþátta. Þeir eru eftirfarandi:
* Forsenda um langtímaverðbólgu/verðhjöðnun í pundi og evru, þ.e. raunvexti.
* Forsenda um meðalhagvöxt (–3%, –1%, 1%, 3%, 5%) í 15 ár (eða 50 ár) og sérstaklega þróun innflutnings og neyslu (myndun fátæktar).
* Forsendur þess (og líkur á) að neyðarlögin haldi ekki.
* Forsendur þess að Ragnars Hall-ákvæðið haldi.
* Forsendur um hvað mikið innheimtist (í erlendri mynt, 90% af eignasafni Landsbankans er í erlendri mynt), 50%, 75%, 100% upp í forgangskröfur.
* Áhrif áframhaldandi gengisfalls krónunnar.
* Aðrir efnahagslegir þættir sem áhrif kunna að hafa á getu ríkissjóðs til að afla gjaldeyris til að standa skil á samningnum.
* Niðurstaða ætti að verða líkindadreifing fyrir því að ríkið geti staðið við samninginn, þ.e. hvað eru miklar líkur á að ríkið geti auðveldlega staðið við greiðslu vaxta og afborgana samkvæmt samningnum.
* Að ríkið geti með herkjum staðið við greiðslu vaxta og afborgana samkvæmt samningnum.
* Að ríkið geti einungis staðið við greiðslu vaxta og hver verður lánstíminn þá (verðbólga í pundum og evru).
* Að ríkið geti ekki staðið við greiðslu vaxta og ríkisábyrgðin haldi ekki
Tekin verði inn í myndina þekkt skuldastaða ríkisins og möguleikar atvinnulífsins.
Tónlistarhús.
Í minnisblaði Ríkisendurskoðunar til fjárlaganefndar 23. mars. 2009 segir m.a. eftirfarandi:
„Til stóð að Portus tæki á sig undirbúningskostnað og kostnað við rekstur fram að opnun hússins sem áætlað er að geti numið um 700 millj. kr. Forráðamenn Austurhafnar–TR hafa gert fjárlaganefnd grein fyrir því að helmingur fjárhæðarinnar sé innifalinn í áætluðum stofnkostnaði hússins en að eigendur Austurhafnar–TR þurfi væntanlega að reiða fram hinn helminginn þótt hugsanlegt sé að tekjur af rekstri hússins geti borið hluta hans. Tekið er fram að áætlanir um þennan kostnað séu þó ekki endanlegar og verði þær yfirfarnar á næstunni.“
Samkvæmt upplýsingum frá Austurhöfn – TR munu nánari upplýsingar um undirbúningskostnað liggja fyrir í næstu viku, en þó megi reikna með að hlutur ríkisins sem þarf að mæta með framlagi á árinu 2010 sé um 200 millj. kr. Samkvæmt þessu þarf að afla fjárheimilda vegna þessa í fjárlögum 2010 (en ekki í lokafjárlögum 2009). 1. minni hluti telur óviðunandi að kostnaður þessi verði greiddur af eigendum með öðru en hagnaði af rekstri hússins. Ekki eru fyrir hendi forsendur á fjárlögum til að leggja út í viðbótarkostnað vegna tónlistarhússins.
Markaðar tekjur.
Tekjum af vissum sköttum ríkissjóðs er ætlað að standa undir tilgreindum útgjöldum. Þannig renna mestallar tekjur bensíngjalds til vegagerðar. Sem annað dæmi má taka að í lögum kemur fram til hvaða þátta tekjur af tryggingagjaldi skuli renna. Almenna uppgjörsreglan gerir ráð fyrir að fjárheimild hækki sem nemur mismun á fjárheimild og endanlegum tekjum, en frá henni eru undantekningar. Þrátt fyrir aukna fjárheimild er stofnun óheimilt að ráðstafa hærri fjárhæð til rekstrar en nemur útgjaldaheimild fjárlaga og fjáraukalaga. Ráðstöfun á uppsöfnuðum höfuðstól er háð samþykki Alþingis. Að mati 1. minni hluta er eðlilegt að breyta lögum um markaðar tekjur á þann veg að allar markaðar tekjur renni í ríkissjóð og sé úthlutað samkvæmt ákvörðun þingsins hverju sinni. Við það lýkur tengingu skatta við einstök verkefni, ýmis bókhaldsmál verða einfaldari og svigrúm þingsins til fjárveitinga verður meira en þegar skattstofn er tengdur tilteknum verkefnum.
Kostnaður við upplýsingakerfi ríkisins.
Ríkissjóður rekur margs konar upplýsingakerfi og er kostnaður af notkun þeirra allhár. Rekstur dýrustu kerfanna hefur verið boðinn út til að lækka kostnað. Sem dæmi um þennan kostnað má taka að áætlað er að heildarkostnaður Fjársýslu ríkisins sem annast bókhald ríkisins muni nema um 1,4 milljörðum kr. árið 2010, þar af er rekstur og stofnkostnaður upplýsingakerfa 886 millj. kr. Er þá ótalinn sá bókhaldskostnaður sem fellur á stofnanir ríkisins. Rekstur og stofnkostnaður skattvinnslukerfis RSK er áætlaður 416 millj. kr., rekstur tollafgreiðslukerfis er áætlaður 228 millj. kr., rekstur tölvukerfis rekstrarfélags stjórnarráðsbygginga ásamt tölvubúnaði 75 millj. kr. Alls nema þessar greiðslur um 2 milljörðum kr.
Ýmislegt fleira má tiltaka á þessu sviði. 1. minni hluti leggur til að tekinn verði saman heildarkostnaður af rekstri og viðhaldi þessara kerfa og í kjölfarið verði leitað leiða til að lækka hann.
Bygging hátæknisjúkrahúss á lóð Landspítalans.
Á fjárlögum 2009 var veitt 400 millj. kr. framlag til byggingarinnar sem síðan var tekið til baka í frumvarpi til fjáraukalaga 2009. Árið 2008 var varið 247 millj. kr. til verkefnisins. Stjórnvöld hafa uppi áætlanir um að lífeyrissjóðir fjármagni byggingu hússins þannig að verkefnið verði utan fjárlaga. Að mati 1. minni hluta á ríkissjóður ekki að standa í framkvæmdum sem þessum nema möguleg fjárframlög ríkissjóðs vegna framkvæmdanna séu tryggð í fjárlögum og komi síðan fram í ríkisreikningi.
Samgönguframkvæmdir.
Í 6. gr. frumvarpsins eru heimildarákvæði vegna byggingar og reksturs Vaðlaheiðarganga og Suðurlandsvegar. Kostnaðarmat vegna þessara framkvæmda hefur ekki verið kynnt fjárlaganefnd. Að mati 1. minni hluta á ríkissjóður ekki að standa í framkvæmdum sem þessum nema þær séu fjármagnaðar af fjárlögum og komi síðan fram í ríkisreikningi.
Málefni sveitarfélaga.
Samband íslenskra sveitarfélaga hefur gert alvarlegar athugasemdir við að ítrekað séu lögð fram á Alþingi stjórnarfrumvörp sem hafa veruleg áhrif á fjármál sveitarfélaga án þess að áhrif þeirra á fjárhag sveitarfélaga hafi verið metin. Brýtur það í bága við ákvæði samkomulags Sambands íslenskra sveitarfélaga, félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra, dags. 30. desember 2005, um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla gagnvart sveitarfélögum. Einnig brýtur það gegn svokölluðum Vegvísi um gerð hagstjórnarsamnings milli ríkis og sveitarfélaga sem undirritaður var af fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála ásamt forustumönnum sambandsins 1. október 2009.
Í fylgiskjali með áliti þessu má sjá þær athugasemdir sem Samband íslenskra sveitarfélaga hefur sent efnahags- og skattanefnd varðandi skattalagafrumvörp ríkisstjórnarinnar. Þar eru ýmis áform gagnrýnd og þess m.a. krafist að fulltrúar ríkisvaldsins láti af þessum óvandvirku vinnubrögðum og standi við ákvæði framangreinds samkomulags.
Fyrsti minni hluti tekur undir þær athugasemdir sem sambandið hefur sett fram og þá sérstaklega þau atriði er lúta að tryggingagjaldsgreiðslum sveitarfélaga til ríkisins sem munu án mótvægisaðgerða auka útgjöld sveitarfélaga um 1,2 milljarða kr. árið 2010 ef ekki kemur til endurgreiðsla þessa kostnaðarauka til sveitarfélaganna eins og lofað hefur verið af hálfu forsætisráðherra og fjármálaráðherra.
Vegagerð, 4,4 milljarðar kr.
Lagt er til að Vegagerðinni verði heimilað að nýta óhafnar fjárveitingar um síðustu áramót. Framlag til vegamála verði þannig aukið um 4,4 milljarða kr. og verði því fé varið til mannaflsfrekra framkvæmda um land allt og frekar til smærri verkefna en stærri. Þessi aðgerð mundi bæði skapa atvinnu og skila virðisauka til samfélagsins. Hún mundi einnig koma í veg fyrir fjöldagjaldþrot meðal verktaka, ekki síst þeirra smærri. 1. minni hluti leggur til að þessi breyting verði gerð við afgreiðslu lokafjárlaga.
8. Stefnumótun í orði og á borði.
Ríkisstjórnin hefur setið frá 1. febrúar sl. og haft allt árið til að leggja grunn að fjárlögum ársins 2010. Sá tími hefur ekki verið nýttur sem skyldi eins og fjárlagafrumvarpið ber með sér. Má þar nefna að tekjuhluti frumvarpsins var að verulegu leyti ófrágenginn við framlagningu þess og sér ekki enn fyrir endann á því vandamáli við 2. umræðu. Þá hafa ýmis skipulagsmál fjárlaga setið á hakanum.
Samanburður á þessu ástandi við þá stöðu sem upp kom í október 2008 vegna vinnslu fjárlaga ársins 2009 er ekki tækur. Á þeim tíma ríkti neyðarástand og á slíkum tímum er ósanngjarnt að gera sömu kröfu til fjárlagagerðarinnar og þegar ástand er eðlilegt. Núverandi ríkisstjórn hafði níu mánuði til ráðstöfunar en þáverandi stjórnarmeirihluti hafði einungis örfáar vikur til að vinna frá grunni nýtt fjárlagafrumvarp.
Minnihlutastjórn Jóhönnu Sigurðardóttur tók við völdum 1. febrúar sl. Strax voru gefnar út miklar yfirlýsingar um það að nú skyldi tekið á þeim vanda sem þjóðin stæði frammi fyrir og að nú ætti að láta verkin tala. Óhætt er að fullyrða að þeir tíu mánuðir sem liðnir eru hafi verið afar illa nýttir af hálfu þessarar ríkisstjórnar og hvað ríkisfjármálin varðar er síst minni óvissa nú en þegar ríkisstjórnin tók við.
Eftir kosningarnar í vor fékk ríkisstjórnin styrk til að standa á eigin fótum. Fyrsta hreina vinstri stjórnin var tekin við í landinu. Ríkisstjórnin boðaði ný vinnubrögð, aukið gagnsæi og samráð. Ríkisstjórnin ætlaði sér án tafar að hefja vinnu við það sem hún telur vera nauðsynlegar þjóðfélagsbreytingar. Óraunhæfar hugmyndir um að kollvarpa skattkerfi landsmanna og gera breytingar á aðstæðum grundvallaratvinnugreina þjóðarinnar voru boðaðar undir þeim formerkjum að allt átti að gerast strax.
Í stefnuræðu forsætisráðherra sagði svo um hin nýju vinnubrögð:
„Gamaldags skotgrafarhernaður, sem of lengi hefur einkennt íslensk stjórnmál, á ekki við á einum örlagaríkustu tímum í sögu þjóðar okkar. Það er kallað eftir þjóðarsamstöðu og það er kallað eftir nýjum vinnubrögðum. Það er kallað eftir gagnsæi, aukinni aðkomu almennings að ákvarðanatöku og lýðræðislegum vinnubrögðum í hvívetna.“
Lítið hefur farið fyrir þessum fögru fyrirheitum. Þvert á móti hefur þessi ríkisstjórn anað áfram án þess að tala við kóng eða prest um það sem fram undan er. Stórfelldar breytingar á skattkerfi landsmanna eru gerðar í fullkomnu samráðsleysi og ákvarðanir eru teknar um miðjar nætur um gríðarlega skuldsetningu landsmanna.
Að hluta til kann skýringin á þessu verklagi að vera sú að ríkisstjórnin gerir sér allt of háar hugmyndir um þjóðfélagsbreytingar við þær aðstæður sem nú eru í þjóðfélaginu.
Meginverkefni Íslendinga núna er tvíþætt, annars vegar að skapa skilyrði til að afla nauðsynlegra tekna sem nýta þarf í að greiða af þeim miklu skuldum sem á þjóðarbúið hafa verið lagðar. Í því efni er það skylda ríkisstjórnarinnar að ýta undir verðmætasköpun í hvívetna og skapa skilyrði fyrir kröftugt atvinnulíf. Aðeins þannig munu skattstofnarnir ná sér að nýju og auka tekjur þjóðarbúsins. Hins vegar er óhjákvæmilegt að draga verulega saman í útgjöldum ríkissjóðs við þær aðstæður sem nú eru í efnahagslífinu. 1. minni hluti telur að þær aðhaldsaðgerðir sem boðaðar eru í frumvarpinu gangi of skammt. Nauðsynlegt er að auka enn frekar aðhald í starfsemi ríkisins eigi þjóðin að komast örugglega út úr þessum vanda. Því má ekki gleyma að aðsteðjandi vandi einskorðast ekki við árið 2010. Óhjákvæmilegt er að fara í verulegar aðhaldsaðgerðir fyrir árið 2011 og ríkisstjórninni ber skylda til að taka þær ákvarðanir sem þvílíkum verkefnum fylgja.
Ástæður þess aðgerðaleysis sem einkennir störf ríkisstjórnarinnar í þessum efnum má e.t.v. finna í eftirfarandi orðum forsætisráðherra sem því miður virðist ekki hafa verið fylgt eftir:
„Ríkisstjórnin mun standa vörð um lægstu launin við þessar aðstæður og tryggja velferð þeirra sem lakast standa. Á því byggist okkar forgangsröðun og ég er sannfærð um að þeir sem eru aflögufærir og standa sterkt eru sammála henni. Ríkið á að ganga á undan með góðu fordæmi, hagræða og einfalda stjórnkerfið þar sem það er hægt og lækka laun sem eru óhóflega há, þegar við blasir atvinnuleysi sem hefur lækkað ráðstöfunartekjur tugþúsunda manna umtalsvert. Það er grundvallaratriði að leggja nú grunn að nýrri sókn í íslensku atvinnulífi og betra samfélagi, samfélagsins sem mun skipa sér í fremstu röð í verðmætasköpun, velmegun, velferð og raunverulegum lífsgæðum.“
Síðan þessi orð féllu hefur ríkisstjórnin í aðgerðaleysi þráast við að taka nauðsynlegar ákvarðanir til að hrinda nýrri sókn af stað í verðmætasköpun til lands og sjávar og einbeitt sér að málum sem ekkert hafa með bráðavanda íslensku þjóðarinnar að gera.
Ríkisstjórnin hefur haft allt árið til að leggja grunn að fjárlögum ársins 2010. Þegar fjárlagafrumvarpið var lagt fram í október var tekjuhlutinn í ólestri og boðuð voru skattafrumvörp til stuðnings honum um miðjan nóvember. Staðreyndin er hins vegar sú að mælt var fyrir skattafrumvörpum ríkisstjórnarinnar 5. desember sl. Fjárlaganefnd fékk 7. desember sl. fyrst í hendur hugmyndir ríkisstjórnarinnar að breytingum frumvarpsins og fékk einungis sólarhring til að vinna með þær. Talnagögn fjármálaráðuneytisins tóku þrátt fyrir það stöðugum breytingum og svo rammt hefur kveðið að því að lykiltölur í sjóðstreymi ríkissjóðs tóku umtalsverðum breytingum rétt áður en meiri hluti fjárlaganefndar afgreiddi málið út úr nefndinni hið fyrra sinn til 2. umræðu.
Agaleysi og trúverðugleiki fjárlaga.
Ástæða er til að draga fram yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar sem fram koma í fjárlagafrumvarpinu en þar segir svo um trúverðugleika fjárlaga:
„Trúverðugleiki fjárlaga hefur afgerandi þýðingu þegar fram undan er árabil mikils og nauðsynlegs aðhalds í útgjöldum ríkissjóðs. Trúverðugleikinn er m.a. kominn undir vilja og getu ríkisstjórnar, ráðuneyta og stofnana til að halda útgjöldum ríkissjóðs innan heimilda fjárlaga. Áhersla er lögð á að öll lagafrumvörp sem tengjast fjárlögum 2010 og þurfa að afgreiðast frá Alþingi fyrir árslok 2009 hafi verið lögð fram á Alþingi um miðjan nóvember nk. Þá er við það miðað að einstaka ráðherrar skili til ráðherranefndar um ríkisfjármál í byrjun desember nk. drögum að breytingum á reglugerðum og útfærðum ákvörðunum sem tengjast áformuðum samdrætti í útgjöldum ríkisins eða tekjuöflun. Fjármálaráðherra mun á haustdögum leggja fyrir ríkisstjórn til afgreiðslu verklagsreglur og viðmiðanir sem auka á trúverðugleika fjárlaga og styrkja framkvæmd þeirra.“
Það er full ástæða til að spyrja að því hvar efndir þessara fögru fyrirheita séu. Fjárlagagerðin og öll umgjörð hennar hér í þinginu er í miklu hasti og nánast ófært fyrir nefndarmenn í fjárlaganefnd að leggja mat á þær upplýsingar sem fyrir nefndina hafa verið lagðar, svo mikið los hefur verið á vinnunni. Þessi vinnubrögð eru ekki til að skapa trúverðugleika og raunar er full ástæða til að óttast að mistök verði gerð í fjárlagagerðinni þegar svona er haldið á málum.
9. Samantekt.
Eitt veigamesta verkefni ríkisstjórnarinnar á næstu árum verður að koma böndum á útgjöld ríkissjóðs. Í stöðugleikasáttmálanum milli ríkisstjórnar og aðila vinnumarkaðarins var gert ráð fyrir að aðlögunarþörf ríkissjóðs skiptist í 45% aðlögun á tekjuhlið og 55% aðlögun á útgjaldahlið. Þegar fjárlagafrumvarpið var lagt fram hafði strax verið gefið eftir á útgjaldahliðinni og boðuð var 53% aðlögun þeim megin. Þessi breyting sem lítið lætur yfir sér þýðir þó að ætlunin var að sækja 12 milljarða kr. í aukna skatta umfram það sem ákveðið var í stöðugleikasáttmálanum. Fyrir 2. umræðu fjárlagafrumvarpsins slakar stjórnarmeirihlutinn á aðhaldskröfu ríkisstjórnarinnar á útgjaldahlið fjárlaga. Tekjuhliðin er enn í frumumræðu í efnahags- og skattanefnd og ófyrirséð hvernig þeim þætti fjárlagagerðarinnar lýkur. Spurnir berast af því að stjórnarmeirihlutinn eigi í vandræðum með að standa að þeim ákvörðunum sem ríkisstjórnin hefur tekið á útgjaldahliðinni og því miður er ástæða til að óttast að gengið verði skemur í lokaafgreiðslu fjárlagafrumvarpsins en þó var ætlunin við framlagningu þess.
Það er ástæða til að vara sérstaklega við þessu vinnulagi. Ríkisstjórnin mun ekki komast hjá því þegar til lengri tíma er litið að skera verulega niður í ríkisútgjöldum. Öðruvísi er ókleift fyrir þjóðina að komast í gegnum þennan brimskafl.
Ríkisútgjöld hafa þanist út á liðnum árum og lætur nærri að þau hafi aukist um 50% á síðustu tíu árum. Mest hefur aukningin orðið í útgjöldum til velferðar- og menntamála auk þess sem útgjöld til annarra liða ríkisrekstrarins hafa aukist stöðugt. Því eru það nokkur öfugmæli þegar ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur segist ætla að byggja hér upp norrænt velferðarkerfi að tala um að hér þurfi að taka upp norrænt velferðarkerfi með himinháum sköttum þegar á Íslandi hefur orðið til samfélag hóflegra opinberra álaga og framúrskarandi velferðarþjónustu fyrir alla þjóðfélagshópa, ekki síst fyrir þá sem standa höllum fæti.
Það er gagnrýnisvert hversu mikið rekstur ríkisins þandist út á liðnum árum og það hefði verið ástæða til þess, þegar slátturinn í hagkerfinu var mikill, að draga úr opinberum rekstri í stað þess að bæta stöðugt í.
Nú er staðan hins vegar sú að nauðsynlegt er að grípa til sársaukafullra aðhaldsaðgerða til að rétta þjóðarskútuna við. En því miður kemur í ljós að við þær aðstæður er stjórnarmeirihlutinn vanbúinn til þeirra átaka. Augljós átök eru milli stjórnarflokkanna sem birtast m.a. í því að stjórnarliðar í fagnefndum takast á um ákvarðanir ríkisstjórnarinnar og breyta þeim, t.d. varðandi samdrátt útgjalda í Fæðingarorlofssjóð og atvinnuleysistryggingum. Í stað þess að binda enda á þennan ágreining í nefndum eru mál tekin út með hraði, órædd og illa ígrunduð, sbr. það einstaka tilvik í þingsögunni að fjárlaganefnd þurfti að taka fjárlagafrumvarp næsta árs tvisvar til afgreiðslu.
Í þingsköpum Alþingis er áskilnaður um að tekjuhluti fjárlagafrumvarpsins verði sendur til umfjöllunar í efnahags- og skattanefnd sem í kjölfarið rýnir í þennan þátt í heild. Fengnir eru aðilar til að leggja heildstætt mat á tekjuhliðina og áhrifin á þjóðarbúskapinn. Gjaldahliðin er hins vegar til umræðu í fjárlaganefnd.
Sú hefð hefur skapast að í þann hluta fjárlagafrumvarpsins er ekki rýnt heildstætt í vinnu nefndarinnar. Að mati 1. minni hluta er ástæða til að breyta þessu verklagi. Það er æskilegt að utanaðkomandi sérfræðingar verði fengnir til þess að meta heildræn áhrif gjaldaliðar fjárlagafrumvarpsins og setja fram gagnrýni á þessa hlið málsins. Hluti af slíkri gagnrýni gæti t.d. verið athugun á því hvort farið sé með sambærilegum hætti með fjármuni ríkisins.
Fylgiskjal I.
um 1. gr. frv. til fjárlaga fyrir árið 2010, sbr. sundurliðun 1, og áhrif skattalagabreytinga á tekjur ríkissjóðs.
Í kjölfar hrunsins skruppu skattstofnar ríkisins gríðarlega saman vegna lækkunar launa, minni hagnaðar, samdráttar í fjárfestingu og minni neyslu. Á sama tíma jukust útgjöld ríkisins vegna kostnaðar við hrunið, aukins atvinnuleysis og aukins vaxtakostnaðar. Augljóst er að til margvíslegra aðgerða þarf að grípa til að leiðrétta þessa stöðu. Ríkisstjórnin hefur kosið þá leið að skera niður útgjöld og hækka skatta.
Í samstarfsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og íslenskra stjórnvalda frá nóvember 2008 er gert ráð fyrir að ríkissjóður verði rekinn með 150 milljarða kr. halla á árinu 2009. Gert er ráð fyrir að frumjöfnuður ríkissjóðs verði jákvæður á árinu 2011 og tekjujöfnuður verði jákvæður árið 2013.
Nú liggur fyrir að halli ársins 2009 er miklu meiri en gert er ráð fyrir í samstarfsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og stjórnvalda. Þannig er nú gert ráð fyrir að hallinn á þjóðhagsgrunni verði 253 milljarðar kr. á árinu. Stafar hækkunin af því að stjórnvöld hafa látið undir höfuð leggjast að framfylgja fjárlögum ársins af nægjanlegri festu eins og Ríkisendurskoðun hefur bent á. Þá eru verðbætur á lán ríkisins hjá Seðlabankanum miklar – um 23 milljarðar kr. – og áfallnir vextir af Icesave lánunum um 40 milljarðar kr. Agaleysi við framkvæmd fjárlaga hefur því myndað 40 milljarða kr. umframhalla á tekjugrunni.
Ríkisstjórnin hefur kosið að mæta verkefninu með því að hækka skatta og kynna til sögunnar nýja, svo sem umhverfis- og auðlindaskatta. Þá eru jafnframt í frumvarpi um tekjuöflun ríkisins lagðar til mjög viðamiklar breytingar á tekjuskattskerfinu, bæði því sem snýr að fyrirtækjum og heimilum. Þá er aflagður skattur, eignaskattur, endurvakinn og skírður auðlegðarskattur.
Ljóst er að þjóðhagsforsendur fjárlagfrumvarpsins eins og þær birtast í fyrri hluta þess eru óraunhæfar enda voru þær settar fram áður en fyrir lá hvernig tekjuöflun ríkisins yrði endanlega háttað og sætir það furðu. Gert er ráð fyrir að eftirspurn muni dragast verulega saman á næsta ári. Þannig er því spáð að einkaneysla muni einungis dragast saman um 6,1% þrátt fyrir að ráðstöfunartekjur á mann muni dragast saman um 7% og kaupmáttur um 11,4%. Þá er gert ráð fyrir að samneysla muni dragast saman um 3,6%. Á hinn bóginn er gert ráð fyrir að fjárfesting aukist um 4,8% en sú spá virðist ekki eiga sér neina stoð í raunveruleikanum eins og hann lítur út um þessar mundir. Þá er gert ráð fyrir að þjóðarútgjöld muni dragast saman um 3%.
Gert er ráð fyrir að beinir og óbeinir skattar muni hækka um rúma 65 milljarða kr. á næsta ári og er ljóst að það mun hafa neikvæðari eftirspurnaráhrif en gert er ráð fyrir í fjárlagafrumvarpinu vegna eðlis þeirra skatta sem lagðir verða á ef tillögur ríkisstjórnarinnar ná fram að ganga. Samdráttur í eftirspurn mun minnka skattstofna. Því er það álit 2. minni hluta að forsendur tekjuhlutans séu byggðar á afar ótraustum grunni og tekjur muni aukast minna en að er stefnt.
Í eðli sínu er tryggingagjald skattur á atvinnu þar sem hann leggst á laun allra starfsmanna. Sú mikla hækkun sem boðuð er á tryggingagjaldi leiðir til þess að dýrara verður fyrir fyrirtæki að hafa fólk í vinnu sem leiðir til þess að færra fólk verður ráðið og meiri hætta er á uppsögnum. Hjá illa stöddum fyrirtækjum kann þessi skattahækkun að verða kornið sem fyllir mælinn. Margvíslegir skattar á áhættufé eru hækkaðir. Áhættufé er nauðsynlegt fyrir nýsköpun og fjárfestingar í atvinnulífi, sérstaklega þegar lánardrottnar eru áhættufælnir eins og nú um stundir. Aðgangur fyrirtækja að áhættufé er forsenda þess að ný störf myndist. Frumvörpin beinast að því er virðist gegn myndun nýrra starfa þótt það hafi eflaust ekki verið tilgangurinn. Þetta gæti aukið atvinnuleysi sem aftur skaðar afkomu ríkissjóðs. Þá leiða nýir skattar á kolefni og orku til aukins kostnaðar fyrir heimili og fyrirtæki sem kemur fram í minni eftirspurn og rýrnandi skattstofnum auk þess sem tilviljanakennd og fyrirvaralaus upptaka skattanna kann að skaða ímynd Íslands sem lands með stöðugt stjórnarfar.
Á heildina litið virðast forsendur tekjuhliðar fjárlagafrumvarpsins óraunhæfar enda voru þær gefnar áður en fyrir lá hvernig skattheimtu yrði háttað á næsta ári sem er bæði ófaglegt og furðulegt í meira lagi.
Nú liggja fyrir tillögur ríkistjórnarinnar um hvernig skattheimtu verður háttað á næsta ári. Tillögurnar setja allar forsendur í fjárlagafrumvarpinu í algjört uppnám. 2. minni hluti efnahags- og skattanefndar gerir það því að tillögu sinni að þjóðhagsspá sem myndar grunninn að tekjuáætlun ríkissjóðs verði endurgerð með nýjar forsendur fyrir skattlagningu að leiðarljósi. Jafnframt bendir 2. minni hluti fjárlaganefnd á að breytingar á skattlagningu séreignarsparnaðar (sem lagðar eru til í þskj. 255) geta frestað og komið í veg fyrir boðaðar skattahækkanir. Þá gæfist betra tóm til að vinna að tillögunum en hraðinn á þessum flóknu skattabreytingum er hættulega mikill. Skattlagning séreignarsparnaðar snýr eingögu að mjög fáum skattgreiðendum og er vel afmörkuð og einföld. Sú ráðstöfun mundi leiða til mun minni eftirspurnaráhrifa en boðuð leið ríkisstjórnarinnar og um leið tryggari skattgrunna og raunhæfari fjárlaga.
Fylgiskjal II.
um 1. gr. frv. til fjárlaga fyrir árið 2010, sbr. sundurliðun 1, og áhrif skattalagabreytinga á tekjur ríkissjóðs.
3. minni hluti hefur farið vandlega yfir tekjuáætlun fjárlagafrumvarpsins og þær þjóðhagsforsendur sem liggja henni til grundvallar. Að mati 3. minni hluta eru þær grundvallarbreytingar sem gerðar eru á skattkerfinu að mörgu leyti mjög til bóta og mikilvægur áfangi til leiðréttingar á þeim losarabrag sem verið hefur á skattumhverfi á Íslandi undanfarin ár. Að auki eru þær tímabær leiðrétting á þeim ábyrgðarlausu skattalækkunum sem gerðar voru á hámarki þensluskeiðsins síðasta og virkuðu sem olía á eld þenslunnar.
Fjölþrepa virðisaukaskattkerfi þar sem markmiðið er að virðisaukaskattur á matvæli sé sem lægstur er æskilegt og þær breytingar sem nú eru gerðar með því að flokka t.d. gosdrykki ekki sem matvæli eru til bóta þótt 3. minni hluti telji að tveggja þrepa kerfi með einu lágu þrepi, um 7%, fyrir matvæli og öðru sem er hærra eða um 20% fyrir allt annað væri til bóta vegna mikillar einföldunar.
Fjölþrepa tekjuskattskerfi er einnig að mörgu leyti æskilegt og leiðir til meiri jöfnuðar þótt alltaf þurfi að varast að ganga of langt í að leggja einhvers konar hátekjuskatt á of lágar tekjur sem og að hafa skattprósentuna það háa að hvatinn til vinnu dofni um of.
Fjölmargir hagsmunaaðilar og sérfræðingar komu fyrir nefndina og lýstu áhyggjum af auknu flækjustigi skattkerfisins með fjölgun skattþrepa. Eins vöknuðu upp efasemdir um innheimtu eftiráskatts sem verður til vegna vanáætlunar tekna sem gera þarf upp við álagningu, en fram kom að heimtur eftiráskatts eru oft rýrar. Einnig var varað við hugsanlegum vandræðum vegna þess knappa tíma sem til stefnu er til að breyta þeim kerfum sem notuð eru við útreikning og innheimtu skatta. Þessi tímaþröng er mikið áhyggjuefni og erfitt að sjá annað en að gerð verði mörg mistök um áramót og á fyrstu mánuðum næsta árs vegna þeirra miklu breytinga sem þarf að gera á tölvukerfum. Slík vandræði geta gert það að verkum að tiltrú manna á kerfið veikist og erfitt og tímafrekt er að fá nýtt skattkerfi sem fer af stað á brauðfótum til að standa almennilega í lappirnar. Veik tiltrú manna á skattkerfi eykur einnig til muna vilja til undanskota. Því er að mati 3. minni hluta vel þess virði að gaumgæfa hvort hægt sé að fresta þessum breytingum þannig að meiri tími gefist til undirbúnings. Hins vegar telur 3. minni hluti að aukið flækjustig og eftiráinnheimta þurfi ekki að verða vandamál vegna þess tækniþróaða umhverfis sem efnahagslífið býr við.
Hvað varðar áhrif skattbreytingana á efnahagslífið alment og þjóðarhag telur 3. minni hluti að sá rökstuðningur sem birtist í kaflanum „Áhrif skattheimtu“ í frumvarpi til laga um tekjuöflun ríkisins (þskj. 292 – 256. mál) gangi ekki upp við þær aðstæður sem uppi eru í íslenskum efnahagsmálum. Rökstuðningurinn byggist á keynesískum kenningum hagfræðinnar þar sem gengið er út frá því að ríkisútgjöld sem fjármögnuð eru með skattheimtu hafi örvandi áhrif á hagkerfið í niðursveiflu (samdrætti) og talið er til miskilnings að aukin skattheimta dragi úr eftirspurn í hagkerfinu. Einnig er því haldið fram að aukning á útgjöldum ríkissjóðs muni auka eftirspurn í hagkerfinu meira en sem nemur samdrætti einkaneyslu vegna samsvarandi skattheimtu. Rök þessi eru góð og gild við ákveðnar aðstæður og hafa reynst vel gegnum tíðina sem sveiflujafnandi og kreppuminnkandi aðgerðir og kenningin sem slík gengur upp í reynd þótt ýmislegt beri að varast við notkun aðferðanna, sérstaklega hvað varðar þá freistingu að ofgera notkun þeirra og varanleika.
Undir þeim kringumstæðum sem íslenskt efnahagslíf býr við er þess hins vegar ekki að vænta að um verði að ræða samsvarandi eða meiri aukningu eftirspurnar en sem nemur skattheimtunni vegna bágrar skuldastöðu ríkissjóðs og takmarkaðs svigrúms til útgjalda. Stór hluti ríkisútgjalda fer í að greiða vexti af lánum og allar auknar tekjur sem falla til vegna hærri skatta fara beint í þann útgjaldalið. Einnig er á sama tíma um að ræða umtalsverðan niðurskurð í ríkisútgjöldum með tilheyrandi samdrætti og uppsögnum starfsfólks í stórum stíl, þannig að í raun er æpandi þversögn í beitingu þessara aðferða sem í rökstuðningi frumvarpsins eru sagðar auka eftirspurn.
Því er hætt við að þessar skattahækkanir muni einfaldlega leiða til enn frekari samdráttar en þegar hefur orðið þar sem þær þýða að ráðstöfunartekjur heimila munu skerðast. Í þessu sambandi er vert að benda á að ef hugmyndin er að auka eftirspurn og einkaneyslu, þá er myndarleg niðurfærsla á verðtryggðum höfuðstól íbúðalána heimila líklegri til að leiða til þeirrar auknu eftirspurnar sem frumvarpið vill ná fram og hafa góð sálræn áhrif á heimilin þar sem bjartsýni þeirra á framtíðina eykst. Aukin skattheimta í dag hefur hins vegar þveröfug áhrif hvað þetta varðar.
Um það er ekki deilt að staða ríkissjóðs er mjög slæm og einhvern veginn þarf að reyna að brúa þann gríðarlega halla sem blasir við. Ríkisstjórnin hefur valið svokallaða blandaða leið þar sem útgjöld eru skorin niður og skattar hækkaðir á almenning og fyrirtæki, leið sem 3. minni hluti telur við þessar aðstæður bæði óheppilega og í raun óþarfa.
Ljóst er að tekjuskattstofnar ríkissjóðs hafa rýrnað mjög og sumir allt að því horfið. Almennar launatekjur og tryggingagjaldið eru stöðugir og tiltölulega auðinnheimtir skattstofnar og því freistandi að fara þá leið í leit að tekjum fyrir ríkissjóð. Í því efnahagsástandi sem við búum við nú eru þessir skattstofnar hins vegar viðkvæmir og geta auðveldlega rýrnað að upphæð og fjölda greiðenda ef brottflutningur frá landinu heldur áfram.
Auknir skattar á heimilin eru erfið viðbót við þær hremmingar sem þegar hafa dunið á þeim og að sama skapi er tryggingagjaldið í raun gjald fyrir að hafa fólk í vinnu sem getur takmarkað enn frekar vilja fyrirtækja til mannaráðninga. Því telur 3. minni hluti brýnt að leita annarra leiða til að rétta við hag ríkissjóðs en þeirra sem fyrirhugaðar eru í fyrirliggjandi frumvarpi. 3. minni hluti leggur því til að í stað þeirra tekjuskattshækkana og niðurskurðar útgjalda til heilbrigðis-, velferðar- og menntamála sem gert er ráð fyrir í fyrirliggjandi fjárlagafrumvarpi og frumvörpum um tekjuöflun ríkisins skuli leitast við að afla ríkissjóði tekna sem hér segir:
Í fyrsta lagi er lagt til að tekið verði upp gistináttagjald sem leggist á hótel- og gistihúsarekstur. Gjald þetta verði 1.000 kr. (5,5 evrur) á gistinótt. Miðað við gistinætur ársins 2008 (sbr. skýrslur Hagstofu) gæti gjald þetta skilað tekjum upp á um 2,7 milljarða kr. á ári. Lagt er til að dregið verði úr fyrirhugaðri hækkun tekjuskatts til samræmis við þetta.
Í öðru lagi er lagt til að tekið verði upp auðlindagjald á raforkusölu til stóriðju í stað sérstaks skatts af allri seldri raforku. Gjald þetta verði 1 kr. á kílóvattstund af seldri raforku. Miðað við tölur Orkustofnunar um raforkusölu til stóriðju gæti þetta gjald skilað tekjum upp á u.þ.b. 12,4 milljarða kr. á ári. Þar sem raforkusala til Járnblendiverksmiðjunnar á Grundartanga er meitluð í stein hvað verðbreytingar varðar verði leitast við útfæra auðlindagjaldið sem hlutfall af útflutningsverðmæti verksmiðjunnar þannig að það nemi samsvarandi upphæð og 1 kr. á selda kílóvattstund. Lagt er til að dregið verði úr fyrirhugaðri hækkun tekjuskatts til samræmis við þetta.
Í þriðja lagi er lagt til að tekið verði upp auðlindagjald á úthlutaðar aflaheimildir til fiskveiða. Gjald þetta verði að meðaltali 50 kr. á úthlutað kíló. Miðað við úthlutaðar aflaheimildir ársins 2008 (553.600 tonn) gæti gjaldið skilað tekjum upp á u.þ.b. 27,7 milljarða kr. á ári. Lagt er til á móti að fyrirhuguð hækkun tryggingagjalds falli niður og að því sem eftir stendur af tekjunum verði varið til styrkingar heilbrigðis-, velferðar- og menntamála.
Slík skattheimta sem að ofan greinir er hlutlaus fyrir heimilin og leggst á þær greinar atvinnulífsins sem standa best allra í dag vegna hruns á gengi krónunnar. Hér er einnig um að ræða réttláta skattlagningu í þeim skilningi að þessar atvinnugreinar nota auðlindir landsins án endurgjalds, auðlindir sem eru sameign allrar þjóðarinnar. Auk þess er miklu auðveldara að innheimta auðlindagjald með þessum hætti heldur en með einhverjum hugmyndum um tekjuskatt eða veiðileyfagjald sem hlutfall af hagnaði.
3. minni hluti vill að lokum lýsa undrun sinni á þeim vinnubrögðum sem viðgengist hafa við gerð fjárlaga, hvort sem um er að ræða efnahags- og skattanefnd eða fjárlaganefnd. Viðamiklar breytingar á viðkvæmum tímum eru mjög varasamar og ber ekki að afgreiða með þeim hætti sem gert er. Þótt erfitt geti verið að bæta úr því sem komið er mundu tillögur 3. minni hluta um nýja skattstofna gefa öllum hlutaðeigandi nægilegt svigrúm til að undirbúa betur breytingar á tekjuskattskerfinu og virka mun jákvæðar á almenning og fyrirtæki í landinu heldur en þær fyrirhuguðu skattahækkanir sem frumvörpin gera ráð fyrir.
Fylgiskjal III.
um 1. gr. frv. til fjárlaga fyrir árið 2010, sbr. sundurliðun 1, og áhrif skattalagabreytinga á tekjur ríkissjóðs.
Efnahags- og skattanefnd hefur fundað frá morgni til kvölds síðustu daga vegna umfangsmikilla skattabreytinga og tekjuhliðar fjárlagafrumvarpsins. Þeirri yfirferð er ekki lokið og því getur efnahags- og skattanefnd ekki veitt tilhlýðilega umsögn eðli málsins samkvæmt.
Algjör glundroði er í vinnubrögðum Alþingis á síðustu dögum fyrir áramót. Fyrirhugaðar breytingar á skattkerfinu geta haft ófyrirséðar afleiðingar fyrir tekjuhlið fjárlaganna enda hefur komið fram hjá umsagnaraðilum að verið sé að gera skattkerfið dýrara og óskilvirkara sem mun skila ríkissjóði lægri tekjum en núverandi staðgreiðslukerfi. Það er með öllu óásættanlegt að nú sé verið, á nokkrum dögum, að gera grundvallarbreytingar á íslenska skattkerfinu sem hefur verið þekkt fyrir einfaldleika. Allflestir umsagnaraðilar hafa gagnrýnt vinnulag stjórnarflokkanna og varað við því að hægt sé að gera mikil mistök undir mikilli tímapressu. Þessi hluti málsins setur tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins í mikla óvissu.
Vegna tímaskorts og ófullnægjandi yfirferðar um tekjuhliðina af hálfu efnahags- og skattanefndar er ekki hægt að gera fullnægjandi grein fyrir öllum hlutum er snerta tekjuhliðina, enda hefur ekki verið rætt við alla umsagnaraðila um frumvarpið. Forsendur tekjuhliðar eru vafasamar svo ekki sé meira sagt og verða nú reifuð nokkur álitamál.
* Samdráttur einkaneyslu er áætlaður 4,3% en kaupmáttarskerðing almennings er áætluð yfir 10%. Augljóslega ganga þessar áætlanir ekki upp – nema stjórnvöld geri ráð fyrir enn meiri skuldsetningu heimilanna sem eru nú þegar ofurskuldsett.
* Ekki er gert ráð fyrir flutningi vinnuafls frá landinu á næsta ári og því eru skatttekjur ríkissjóðs augljóslega ofmetnar. Það er alþekkt staðreynd að í kreppu verður tilflutningur á fólki. Íslensk þjóð er vel menntuð og einhverjir munu leita tækifæra á erlendri grundu.
* Verði grundvallarbreytingar gerðar á skatttkerfinu er ljóst að milljarðar króna munu glatast í innheimtu skatta.
* Nýtt virðisaukaskattþrep og hinn svokallaði sykurskattur mun óhjákvæmilega fækka störfum í matvælageiranum – svo skiptir hundruðum starfa.
* Umsagnaraðilar hafa einnig bent á að hækkun áfengisgjalds mun ekki skila þeim tekjum sem áætlaðar eru. Smygl og bruggframleiðsla eykst og því er ljóst að stórt neðanjarðarhagkerfi er að verða til með auknum álögum.
* Breytingar á skattumhverfi atvinnulífsins, sem eru í algjörri andstöðu við atvinnurekendur, setja stöðugleika á vinnumarkaði í hættu. Með breytingunum er endurreisn efnahagslífsins hamlað og boðað samráð virt að vettugi.
Hér eru einungis nokkur álitamál reifuð undir mikilli tímapressu. Álit þetta er samið meðan á fundi efnahags- og skattanefndar stendur. Vinnubrögð Alþingis hafa ekki verið óvandaðri og jafnhandahófskennd í lengri tíma – ef nokkurn tíma! Ljóst er að mikil vinna bíður efnhags- og skattanefndar á milli 2. og 3. umræðu um fjárlagafrumvarpið. Það hversu seint skattbreytingar ríkisstjórnarinnar kom fram eru vítaverð vinnubrögð og þingi og þjóð ekki samboðin.
Fylgiskjal IV.
um frv. til fjárlaga 2010 (00 Æðsta stjórn ríkisins, 01 Forsætisráðuneyti og 06 Dómsmála- og mannréttindaráðuneyti).
Minni hluti allsherjarnefndar tekur undir flest þau meginsjónarmið sem fram koma í áliti meiri hluta nefndarinnar um fjárlagafrumvarpið. Minni hlutinn telur þó rétt að fjalla um nokkur atriði sérstaklega.
Minni hlutinn er fullkomlega ósammála þeirri forgangsröð sem birtist í fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar og kemur m.a. fram í því að grundvallarstofnanir á sviði réttarvörslu í landinu er látnar sæta hinni almennu hagræðingarkröfu sem gerð er til stjórnsýslu- og eftirlitsstofnana. Þetta leiðir m.a. til þess að verulegur niðurskurður kemur fram varðandi fjárveitingar til lögreglu og dómstóla á sama tíma og ljóst er að þessar stofnanir munu þurfa að takast á við stóraukið álag í störfum sínum. Stjórnvöld og Alþingi hafa þegar viðurkennt þessa staðreynd með umtalsverðum aukafjárveitingum til ákæruvaldsins – með stofnun embættis sérstaks saksóknara og auknum fjárveitingum til þess í ljósi umfangs þeirra verkefna sem það hefur með höndum. Á sama tíma verður hins vegar að horfast í augu við að sömu rök eru fyrir auknum fjárveitingum til annarra embætta sem fást við mikilvæg verkefni á þessu sviði.
Minni hlutinn minnir á að þegar fyrri ríkisstjórn mótaði stefnu um hagræðingu og sparnað í ríkisrekstrinum fyrir árið sem nú er að líða var nokkurt tillit tekið til þessara sjónarmiða og mun minni hagræðingarkrafa gerð til grundvallarstofnana á málefnasviði dómsmálaráðuneytis en almennt gilti um stofnanir ríkisins. Var litið til þess að um grunnþjónustu væri að ræða með sama hætti og grunnþjónustu á sviði mennta-, félags- og heilbrigðismála. Eðlilegt væri að núverandi ríkisstjórn og stjórnarmeirihluti á þingi hefðu sömu sjónarmið uppi við fjárlagagerð fyrir næsta ár.
Hvað dómstóla varðar er ljóst að þegar hefur orðið mikil fjölgun á dómsmálum: skuldamálum, munnlega fluttum einkamálum og sakamálum. Allt bendir til þess að þessum málum muni fjölga verulega á næstu missirum. Ekki er nóg með að mörg þeirra mála sem til rannsóknar eru hjá sérstökum saksóknara munu rata til dómstóla heldur er fyrirsjáanlegt að einkamálum muni líka fjölga umtalsvert vegna uppgjörs bankanna og margvíslegra annarra mála sem tengjast gjaldþrotum og fjárhagslegri endurskipulagningu í atvinnulífinu. Þá hefur brotum á öðrum sviðum einnig fjölgað með þeim afleiðingum að álagið á dómskerfið mun aukast.
Sömu sjónarmið eiga við um aðrar stofnanir ákæruvaldsins, þar á meðal embætti ríkissaksóknara og saksóknara efnahagsbrota. Þrátt fyrir að mál sem tengjast bankahruninu séu tekin sérstaklega fyrir af embætti sérstaks saksóknara bendir ekkert til annars en að málafjöldi á borðum ríkissaksóknara og saksóknara efnahagsbrota, svo dæmi séu nefnd, muni líka fara vaxandi.
Hvað lögregluna varðar á hið sama við. Þjóðfélagsástandið sem skapast hefur vegna efnahagskreppunnar og bankahrunsins gerir að verkum að mun meira reynir á lögregluna á mörgum sviðum. Á tímum sem þessum er einmitt sérstaklega mikilvægt að lögreglan hafi möguleika á að sinna hlutverki sínu við að koma í veg fyrir brot, bregðast við þeim og rannsaka hratt og örugglega. Það á jafnt við um hlutverk lögreglunnar við að gæta almannareglu og öryggis ríkisins og að takast á við önnur brot, hvort sem þau beinast að lífi og heilsu fólks eða fjárhagslegum hagsmunum. Óróleiki í þjóðfélaginu og óöryggi borgaranna eykst að sjálfsögðu ef lögreglan hefur ekki tök á að sinna þessu hlutverki sínu vegna manneklu og fjárskorts. Hér er því um einstaklega viðkvæmt svið að ræða og mikilvægt að taka ríkt tillit til þess við fjárlagagerðina.
Minni hluti allsherjarnefndar vill á þessu stigi ekki taka afstöðu til skipulagsbreytinga sem dómsmálaráðherra hefur boðað, varðandi skipan dómstóla og lögreglumála. Minni hlutinn telur að breytingar af því tagi þarfnist vandaðs undirbúnings og ákvarðanir sem teknar verða í þeim efni hljóti að taka mið af fjölmörgum öðrum sjónarmiðum en fjárhagslegri hagræðingu. Að sjálfsögðu er mikilvægt að vel sé farið með fé á þessum sviðum opinberrar þjónustu eins og annars staðar en þótt nú kreppi að í ríkisrekstrinum um sinn mega fagleg sjónarmið ekki víkja þegar skipan þessara mála er ákveðin til langrar framtíðar. Varðandi fjárlagagerð fyrir næsta ár verður líka að hafa í huga að ólíklegt er að skipulagsbreytingar muni leiða til mikils sparnaðar enda sýnir reynslan að skipulagsbreytingum á stofnunum fylgir jafnan kostnaður meðan þær eru að komast til framkvæmda. Telur minni hlutinn því óþarft og óráðlegt að tengja skipulagsbreytingar á þessum sviðum við fjárlagagerð fyrir næsta ár, ekki síst í ljósi þess að aðeins eru örfáar vikur til áramóta og skammt eftir af starfstíma þingsins.
Fylgiskjal V.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (02 Mennta- og menningarmálaráðuneyti).
Fyrsti minni hluti getur ekki fellt sig við þau vinnubrögð sem viðhöfð eru við gerð fjárlaga og þá einkum úthlutun menntamálanefndar sem hefur í gegnum árin ekki byggst á faglegum forsendum, verið tilviljunarkennd og jafnvel stjórnast af kjördæmapoti einstakra þingmanna.
Minni hlutinn leggur til að fyrirkomulag við úthlutun fjármuna af safnliðum sem heyra undir menntamálaráðuneytið verði endurskoðað og gerðar á því róttækar breytingar hið fyrsta svo að fagleg sjónarmið ráði för. Lagt er til að fjármunir á safnliðum 02-919-1.90, 02-919- 1.98, 02-919-6.90, 02-919-6.45, 02-982-1.90, 02-983-1.11 og 02-999-1.90 verði færðir á fjárlagaliði sjóða sem hafa það lögbundna hlutverk að styrkja lista- og menningarstarfsemi. Sjóðunum ber að meta umsóknir á faglegum forsendum og meta allar umsóknir á sama kvarða. Auk þess hafa sjóðirnir ákveðið eftirlitshlutverk og eiga að ganga eftir því að fjármununum sé varið í þau verkefni sem þeim er úthlutað til en eftirlit af hálfu menntamálanefndar hefur ekki verið fyrir hendi. Bókmenntasjóður styrkir til að mynda ekki útgáfu bóka sem koma ekki út.
Sjóðirnir sem um ræðir eru bókmenntasjóður, safnasjóður, húsafriðunarsjóður, tónlistarsjóður, barnamenningarsjóður, fornleifasjóður og Kvikmyndasjóður en einnig má nefna starfsemi atvinnuleikhópa. Eins hafa verið gerðir menningarsamningar við sveitarfélög á landsbyggðinni og mætti nota þessa fjármuni til að efla þá.
Fylgiskjal VI.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (04 Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti).
Fjárlög eru nú undirbúin við erfiðar aðstæður. Tekjur ríkisins hafa minnkað í takt við minnkandi umsvif þjóðarbúsins og útgjöld hafa á sama tíma aukist. Mikilvægt er við þessar aðstæður að gæta aðhalds við rekstur ríkisins og hvetur 1. minni hluti til þess. Það er yfirlýst af hálfu ríkisstjórnarinnar að ekki eigi að fara leið flats niðurskurðar og er það markmið sannarlega eðlilegt. Ráðuneytum og stofnunum þeirra eru hins vegar settir fjárlagarammar þar sem finna má mismunandi aðhaldsmarkmið eftir málaflokkum. Við þessar aðstæður er niðurskurður vandasamari og leggur meiri ábyrgð á herðar Alþingi. Nauðsynlegt er að meta einstök verkefni og þýðingu þeirra og setja þau inn í þá stefnumótun sem fjárlögum er ætlað að varða.
Hér verða ekki gerðar athugasemdir við þann almenna sparnaðarramma sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu er settur, enda er hann í samræmi við þau áform sem eru uppi um útgjöld flestra annarra ráðuneyta. Á hinn bóginn er mikilvægt að skoða einstaka útgjaldaþætti lið fyrir lið. Sjávarútvegs- og landbúnaðarnefnd hefur ekki haft aðstöðu til þess og umfjöllun hennar byggist því á sjálfstæðri skoðun á frumvarpinu og á fundi sem nefndin átti með fulltrúum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins.
Áður en lengra er haldið er nauðsynlegt að undirstrika sérstöðu þessa málaflokks í fjárlögunum. Þar er í fyrsta lagi að nefna útgjöld til þess að standa straum af greiðsluskuldbindingum vegna mjólkur-, sauðfjár- og grænmetisframleiðslu. Hér er byggt á samningum bænda og ríkisvaldsins og er vakin athygli á að greiðslur vegna þeirra hafa verið lækkaðar frá því sem upphaflega var gert ráð fyrir. Er þar í raun fylgt sömu stefnu fyrir næsta ár og mörkuð var í fjárlögum á yfirstandandi ári. Kostnaður vegna þessara þriggja samninga er áætlaður á næsta ári um 10,2 milljarðar kr.
Annað atriði sem ástæða er til þess að nefna er að drjúgur hluti útgjalda ráðuneytisins er vegna rannsókna og þróunarstarfsemi. Má þar nefna fjárveitingar til Hafrannsóknastofnunarinnar, MATÍS, Veiðimálastofnunar, sjóðs um aukið verðmæti sjávarfangs, rannsókna háskóla í þágu landbúnaðarins og rannsókna í skógrækt í þágu landbúnaðar. Alls eru áætlaðir um 2,4 milljarðar kr. til þessara viðfangsefna.
Þetta er hér undirstrikað til þess að vekja athygli á þeim skorðum sem hagræðingu eru hér settar. Annars vegar er um að ræða hlutfallslega stóra fjárlagaliði sem eru samningsbundnir og hins vegar fjárveitingar til málaflokka sem áhersla hefur verið lögð á að verja sérstaklega. Í þessu sambandi þarf að benda á að nettóútgjöld ríkissjóðs vegna sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins nema tæpum 16,3 milljörðum kr.
Við niðurskurð ríkisútgjalda vill 1. minni hluti beina sjónum að Hafrannsóknastofnuninni, sérstaklega í ljósi þess að bent hefur verið á mikilvægi þess að fiskveiðiráðgjöf hennar sé sem áreiðanlegust og best. Í tengslum við niðurskurð þorskaflaheimilda var tekin ákvörðun um að auka fjárveitingar til stofnunarinnar, til þess að bæta grundvöll þeirra rannsókna sem stofnmat hennar byggist á. Hér er átt við svokallað togararall. Var veitt til þess 50 millj. kr. árlegt framlag. Nú hefur verið ákveðið að ekki verði framhald á þessari fjárveitingu, jafnframt því sem niður fellur sérstakur fjárlagaliður vegna rannsókna á Drekasvæðinu. Til viðbótar tekur stofnunin á sig samræmda hagræðingarkröfu. Ljóst má vera að rekstrarhagkvæmni stofnunarinnar minnkar við þetta og engum blöðum er um það að fletta að umfang rekstrarins verður mun minna á næsta ári. Mikilvægt er því að við gerð rekstraráætlana sé áfram gætt hagkvæmni og áhersla lögð á að draga sem minnst úr þeim rannsóknum sem eru undirstaða stofnmatsins. Á fundi nefndarinnar kom fram að áform eru um að draga mjög úr starfsemi samráðsnefndar Hafrannsóknastofnunarinnar en í henni eiga sæti sérfræðingar stofnunarinnar og fulltrúar sjómanna og útgerðarmanna auk sérfræðinga utan stofnunarinnar, þar á meðal erlendir sérfræðingar. Þetta telur 1. minni hluti ranga áherslu og minnir á yfirlýsingar sem fram hafa komið víða um þýðingu þess að efla samstarf hagmunaaðila og sjómanna jafnframt því að kalla eftir viðhorfum vísindamanna utan stofnunarinnar.
Vakin er athygli á að samkvæmt fjárlagafrumvarpi er áætlað að greiðslur til Lífeyrissjóðs bænda (LSB) verði lækkaðar um 45% á milli ára, eða úr 325 millj. kr. í 178 millj. kr. Ekkert formlegt samkomulag hefur verðið í gildi undanfarin ár á milli Bændasamtaka Íslands og ríkissjóðs um framlög til sjóðsins. Framlög til hans hafa verið skilgreind á fjárlögum undanfarin ár innan greiðslna til búvörusamninga sauðfjár og mjólkurframleiðslu. Þrátt fyrir að ekki hafi fengist formlegt samkomulag um framlög til sjóðsins hafa bændur haft réttmætar væntingar um að staðið yrði við verðgildi framlaga til LSB, enda hafa stjórnvöld ekki á undanförnum árum gert athugasemdir við framkvæmdina og haft sömu sjónarmið. Stjórnvöld hafa rækt hlutverk sitt samkvæmt sérlögum um LSB, skipað þar í stjórn og tekið þátt í rekstri sjóðsins. 1. minni hluti undirstrikar að eðlilegt er að um þessi mál sé gert samkomulag á milli Bændasamtakanna og ríkisvaldsins. Ljóst virðist að lægra framlag til lífeyrissjóðsins muni hafa áhrif á framtíðarmöguleika sjóðsins til útgreiðslu á lífeyri, nema um verði að ræða frekari inngreiðslu bænda til sjóðsins. Jafnframt þessu er gert ráð fyrir að lækkaðar verði greiðslur til Bændasamtakanna. Enn hefur ekki verið gengið frá nýjum búnaðarlagasamningi sem fellur úr gildi í lok næsta árs. Gert hafði verið ráð fyrir að slíkur samningur hefði þegar verið endurskoðaður og framlengdur í tvö ár. Mjög bagalegt er við rekstur nauðsynlegrar búfjárræktar, héraðs- og landsþjónustu, að frá þessari samningsgerð hafi ekki verið gengið. Áréttað er að til þeirra verka verði gengið hið fyrsta.
1. minni hluti telur nauðsynlegt að vekja athygli á því að vegna aðildarumsóknar að ESB er ljóst að vinnuálag í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og stofnunum þess mun aukast. Mörg álitaefni sem einmitt snerta verksvið ráðuneytisins verða í forgrunni og hefur m.a. komið fram hjá ráðherra að gera þurfi ráð fyrir mikilli vinnu af þeim ástæðum. Ekki er gert ráð fyrir sérstakri fjárveitingu til þeirra verkefna í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti fremur en öðrum ráðuneytum en eingöngu vísað til almenns fjárlagaliðar á vettvangi utanríkisráðuneytisins. Auljóslega þarf að svara á hvern veg verður tekið á því máli innan sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis í ljósi þess umfangsmikla starfs sem fyrirsjáanlega verður á herðum þess vegna aðildarumsóknar að ESB.
1. minni hluti tók þátt í skiptingu safnliða og gerir ekki ágreining við þá niðurstöðu sem þar fékkst. Unnið var innan þeirra fjárveitinga sem áætlaðar voru til þessa viðfangsefnis. Sérstaklega er vakin athygli á þeirri stefnumótun sem fram kemur í þessum úthlutunum varðandi viðfangsefnið Beint frá býli og áréttar minni hlutinn mikilvægi þessa verkefnis. Hins vegar er það álit 1. minni hluta að áfram eigi að halda með þá sjóvinnukennslu sem Alþingi hefur stutt við með fjárveitingum og að veita eigi til þess svipaða fjárhæð og á yfirstandandi ári. Er hér um að ræða vinsælt og eftirsótt verkefni á meðal grunnskólanema sem er liður í því að skapa ungu fólki tækifæri til þess að kynnast starfi við þennan undirstöðuatvinnuveg, jafnframt því að vera holl og örvandi fræðsla um hafið og lífríki þess.
Fylgiskjal VII.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (04 Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti).
Sjávarútvegs- og landbúnaðarnefnd hefur að beiðni fjárlaganefndar fjallað um þá þætti fjárlagafrumvarpsins sem eru á málefnasviði sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar. Vísar 2. minni hluti til álits meiri hlutans er varðar gestalista og umsóknir til nefndarinnar.
Almennt má segja varðandi niðurskurð og hagræðingu að 2. minni hluti telur það miður að ekki sé lagt fram samhliða fjárlagafrumvarpinu áætlun til lengri tíma, til að mynda næstu þriggja ára. Þannig mætti setja sér raunverulegri markmið um sparnað í ríkisrekstri, sparnað sem væri raunverulegur og varanlegur. Sömu gagnrýni vill 2. minni hluti setja fram varðandi greinargerð með einstökum fjárlagaliðum en þar skortir á að sýnt sé fram á hinn raunverulega sparnað, þ.e. hvernig á að ná fram einstökum lækkunum hjá mismunandi stofnunum.
Þá bendir 2. minni hluti á að einstakir fjárlagaliðir virðast ekkert hafa með ríkisrekstur að gera og má þar nefna Fóðursjóð sem hækkar úr 115 millj. kr. 2009 í 1.400 millj. kr. 2010, verðmiðlun landbúnaðarvara og Búnaðarsjóð. Það er mat 2. minni hluta að eðlilegra væri að sjóðir sem eru að öllu leyti gegnumstreymissjóðir, þar sem tekjur standa undir útgjöldum, séu betur geymdir hjá viðkomandi atvinnugrein en ríkisvaldinu. Fjárlögin gætu verið gegnsærri með þeim hætti og endurspeglað betur raunverulegan rekstur ríkisins.
Varðandi einstök verkefni tekur 2. minni hluti undir álit meiri hlutans um verkefnið Bændur græða landið. Það er mat 2. minni hluta að það sé verðugt verkefni ríkisvaldsins að koma meira að einstökum landgræðsluverkefnum þar sem fjölmargir aðilar hafa lagt umtalsverða sjálfboðavinnu og fjármuni til slíkra verkefna.
Varðandi skiptingu safnliðarins 04-190-1.90 gerir 2. minni hluti, þrátt fyrir að skortur sé á markvissri stefnu í útdeilingu fjármuna til einstakra verkefna, ekki athugasemdir við niðurstöðuna sem fram kemur í fylgiskjali með áliti meiri hluta nefndarinnar.
Fylgiskjal VIII.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (08 Heilbrigðisráðuneyti).
Heilbrigðisnefnd hefur fjallað um heilbrigðismálakafla fjárlagafrumvarpsins og var að venju einnig beðin um tilllögu að skiptingu á einstökum safnliðum.
Á fund nefndarinnar komu Álfheiður Ingadóttir heilbrigðisráðherra, Dagný Brynjólfsdóttir og Hrönn Ottósdóttir af fjármálasviði heilbrigðisráðuneytisins, Halldór Jónsson og Þorvaldur Ingvarsson frá Sjúkrahúsinu á Akureyri, Svanhvít Jakobsdóttir og Jónas Guðmundsson frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Björn Zoëga, starfandi forstjóri Landspítala, Árni Sverrisson og Ásgeir Thorlacius frá St. Jósefsspítala, Guðjón Brjánsson, Ásgeir Ásgeirsson og Steinunn Sigurðardóttir frá Heilbrigðisstofnun Akraness, Magnús Skúlason frá Heilbrigðisstofnun Suðurlands og Sigríður Snæbjörnsdóttir og Elís Reynarsson frá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja. Einnig átti nefndin símafund með Einari Rafni Haraldssyni, Stefáni Þórarinssyni, Lilju Aðalsteinsdóttur, Þórhalli Harðarsyni og Kjartani Einarssyni hjá Heilbrigðisstofnun Austurlands.
Í máli sumra gesta kom fram almenn gagnrýni á að undirbúningur fyrir fjárlagagerðina hafi verið ómarkviss og óljós. Ákvarðanafælni hafi tafið og truflað eðlilegan undirbúning. Tekur 1. minni hluti undir framangreinda gagnrýni. Virðist sem sumarið og haustið hafi ekki verið nýtt sem skyldi til ákvarðanatöku almennt hjá fyrrum heilbrigðisráðherra, Ögmundi Jónassyni. Glöggt mátti sjá merki þess þegar í þingbyrjun er þingmálaskrá heilbrigðisráðherra var lögð fram. Í fylgiskjali með stefnuræðu forsætisráðherra, Jóhönnu Sigurðardóttur, 5. október 2009 kemur fram hve mörg og hvaða mál ráðuneytin öll áætla að flytja á haustþingi og vorþingi. Í fylgiskjalinu kemur fram að ráðuneytin áætla að flytja að meðaltali tólf mál á haustþingi og fjögur mál á vorþingi. Heilbrigðsráðuneytið áætlar hins vegar einungis að flytja tvö mál á haustþingi og fimm á vorþingi. Vekur þetta athygli sökum þess hvers eðlis málin tvö sem flutt verða á haustþingi eru, en þau eru annars vegar endurflutningur á frumvarpi til laga um heilbrigðisstarfsmenn, sem er samræming og endurskoðun, og hins vegar frumvarp um flutning dánarmeinaskrár frá Hagsstofu til landlæknis. Hefði mátt búast við talsvert öflugri og skýrari tillögum í þessum málaflokki í ljósi þess að gerð er mikil hagræðingarkrafa til heilbrigðisþjónustunnar nú um þessar mundir.
Í forsendum fjárlagafrumvarpsins kemur fram að ráðuneytin og stofnanir þeirra eiga að skera rekstur niður um 10% frá fjárlögum 2009 nema heilbrigðis- og félagsmálaráðuneyti sem eiga að skera niður um 5% og menntamálaráðuneytið um 7%. Stjórnsýslustofnanir framangreindra ráðuneyta eiga að skera niður um 10%. Nefndin fjallaði um fyrirhugaðan niðurskurð í heilbrigðsmálum og ljóst er að niðurskurður hjá heilbrigðisráðuneytinu og stjórnsýslustofnunum þess er 6,9% að raungildi.
Heildarfjárveiting til sjúkrahúsa og sérstæðrar sjúkrahúsþjónustu lækkar um 2.485,7 m.kr. frá gildandi fjárlögum þegar frá eru taldar almennar verðlagsbreytingar og hækkun tryggingagjalds af launaveltu. Draga á úr útgjöldum málaflokksins sem nemur 2.653,7 m.kr. á verðlagi gildandi fjárlaga. Vegur þar þyngst 1.965,5 m.kr. lækkun til Landspítala. Gert er ráð fyrir 919,6 m.kr. lækkun til heilbrigðisstofnana og 272,8 m.kr. til heilsugæslunnar. 1. minni hluti áréttar að þótt hagræðingarkrafa sé gerð á Landspítala verði að tryggja að hann geti áfram sinnt sínu mikilvæga hlutverki sem meginbráðasjúkrahús landsins og það sjúkrahús sem er í stakk búið til að veita sérhæfðustu þjónustuna á flestum sviðum heilbrigðiskerfisins.
Vegna almennrar niðurskurðarkröfu á velferðarþjónustu verður erfitt að veita óskerta þjónustu og í raun nær ógerningur. Því er mikilvægt að endurskipuleggja þjónustuna en skera ekki niður flatt. Gera þarf skipulagsbreytingar og ákveða hvaða þjónustu skuli veita hvar og hver skuli veita hana.
Fulltrúar heilbrigðisráðuneytisins kynntu hugmyndir um svæðisbundna sameiningu heilbrigðisstofnana og aukin samstarfsverkefni heilbrigðisstofnana. Kynnt var vinnuskjal um verkefnið „Frá orðum til athafna – Radíusverkefnið“, sjá fylgiskjal nr. 1, sem Hulda Gunnlaugsdóttir, forstjóri Landspítala, vann ásamt sérfræðingum um skipulag heilbrigðisþjónustu á höfuðborgarsvæðinu, samstarf og verkaskiptingu milli Landspítala, St. Jósefsspítala, Heilbrigðisstofnunar Suðurlands, Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja og Heilbrigðisstofnunarinnar á Akranesi sem verður, ásamt sjö öðrum heilbrigðisstofnunum, hluti af Heilbrigðisstofnun Vesturlands 1. janúar 2010. Skýrslan hefur legið fyrir um skeið en heilbrigðisráðherra hefur ekki enn tekið pólitíska afstöðu um hvort fara eigi að tillögunum sem þar voru settar fram. Forstöðumenn viðkomandi stofnana gagnrýndu seinaganginn og ákvarðanafælnina með réttu því niðurstaðan kemur til með að hafa mikil áhrif á rekstraráætlanir stofnana þeirra. Því er svo komið að mikil óvissa ríkir um hvernig svokölluð kragasjúkrahús eigi að mæta niðurskurðarkröfunni sem nú er gerð. Pólitísk ákvarðanafælni virðist hafa einkennt störf heilbrigðisráðherra í sumar og haust í aðdraganda fjárlagagerðarinnar eins og glöggt má sjá í viðtali í Fréttablaðinu 1. október er þáverandi heilbrigðisráðherra, Ögmundur Jónasson, hljóp úr ríkisstjórninni. Svo segir í Fréttablaðinu: „Ögmundur segist skilja heilbrigðisráðuneytið eftir í góðum höndum þess starfsfólks sem þar vinnur, sem og í heilbrigðisgeiranum. Spurður út í þá stefnumörkun sem hann skilur eftir sig segir hann hana aðallega lúta að vinnubrögðum.“ Og síðar er haft eftir ráðherranum: „Stefnumótunin í þessu ráðuneyti og stofnunum þess er að verulegu leyti óháð ríkisstjórnum og ráðherrum. Hún snýr að framtíðarskipan heilbrigðismála í landinu. Ég hef hins vegar getað komið að málum sem lúta að vinnubrögðum og áherslum.“ Hér heldur ráðherrann því fram að stefnumörkunin sé óháð ráðherranum. Þessi fullyrðing stenst enga skoðun og er kolröng. Hins vegar sýnir þessi fáheyrða yfirlýsing að skort hefur pólitískt þrek til að taka ákvarðanir um forgangsröðun í málaflokknum í aðdraganda fjárlagagerðarinnar. Í kjölfarið gagnrýndi Hulda Gunnlaugsdóttir harkalega í fjölmiðlum áform um flatan niðurskurð í heilbrigðisþjónustunni og sagði í Morgunblaðinu: „Það liggur því fyrir aðgerðaáætlun með sparnaðartölum sem hægt er að vinna eftir og draga þannig úr þeirri þjónustuskerðingu sem ella þyrfti að ráðast í. En ef farið verður í flatan niðurskurð án þess að ráðast í þær hagræðingaraðgerðir sem við höfum lagt til þá er það hættulegt …“ Um flatan niðurskurð sagði hún: „Það er auðveldasta leiðin en þá er ekki tekið á vandanum. Það þarf að gera stærri breytingar á þjónustu spítalanna og auðvitað er Landspítalinn þar ekki undanskilinn. En ef ráðist er í uppsagnir á 450–500 manns á Landspítalanum þá hefur það áhrif á öryggisnetið.“
Merki um að skort hafi ákvarðanatöku og vönduð vinnubrögð í aðdraganda fjárlagagerðarinnar mátti einnig greina í máli nokkurra forstöðumanna sjúkrahúsa sem komu á fund nefndarinnar, sjá einnig fylgiskjal nr. 2. Í skjalinu er m.a. rakið að síðla júlímánaðar hafi Heilbrigðisstofnun Suðurlands verið tilkynnt um 23,7 m.kr. viðbótarlækkun fjárheimilda á þessu ári. Þeirri lækkun skyldi fyrst og fremst ná með lækkun hæstu launa og kjarajöfnun. Tekjuhæstu menn stofnunarinnar eru þeir læknar sem sinna flestum vöktum og var því ákveðið að segja upp núverandi vaktafyrirkomulagi flestra lækna stofnunarinnar. Þær breytingar gátu ekki komið til framkvæmda fyrr en 1. nóvember í fyrsta lagi ef þeim hefði verið sagt upp fyrir 1. ágúst. Enn fremur kemur eftirfarandi fram í fylgiskjalinu: „Á fundi undirritaðs [forstjóra Heilbrigðisstofnunar Suðurlands] með fyrrverandi heilbrigðisráðherra í lok júlí óskaði hann eftir, að framangreindar uppsagnir á vaktafyrirkomulagi lækna yrðu ekki sendar út fyrir 1. ágúst, heldur reynt að leita annarra leiða í samráði við stjórnendur stofnunarinnar.“ Síðar segir: „Framangreind viðbótarlækkun fjárveitinga á þessu ári hefur hinsvegar ekki verið dregin til baka og kemur fram í frv. til fjáraukalaga 2009. Þessu til viðbótar kom fram í frumvarpinu viðbótarlækkun um 6. m.kr., sem stofnuninni hafði ekki verið tilkynnt um áður.“
Eins og framangreind lýsing staðfestir er undirbúningur fjárlaga fyrir næsta ár ómarkviss og óljós. Bæði eru fyrri tilmæli dregin til baka, bætt er við niðurskurðartillögum seint á árinu og það sem er alvarlegast og ámælisvert er að ekki er búið að skilgreina verkefni Landspítalans og kragasjúkrahúsanna þrátt fyrir að tillögur um slíkt liggi fyrir og hafi gert um nokkurt skeið. 1. minni hluti bendir einnig á athyglisverðar hugmyndir um skipulagsbreytingar til hagræðingar í heilbrigðisþjónustu sem fram koma í fylgiskjali nr. 1. Þar er vikið að því að ef offramboð er á þjónustu þarf að draga úr slíkri þjónustu, ekki flytja hana til. Sem dæmi má nefnda ýmsa sérfræðiþjónustu. Einnig er vikið að möguleikum á samstarfi heilbrigðisstofnana og hjúkrunarheimila, en á þjónustusvæði Heilbrigðisstofnunar Suðurlands eru t.d. sjö hjúkrunarheimili rekin af öðrum aðilum sem eru með hátt í sambærilegan rekstrarkostnað og heilbrigðisstofnunin. Bent er á að sameiginleg símsvörun fyrir allt landið dregur úr álagi á vöktum heilsugæslulækna og þar með frítökurétti. Hún bætir þar með vinnuskilyrði heilsugæslulækna um landið.
Í fylgigögnum sem forsvarsmenn Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja afhentu heilbrigðisnefnd kom m.a. fram að fjárveiting til þeirrar stofnunar miðað við íbúa er talsvert miklu lægri en til sambærilegra stofnana. Telur 1. minni hluti að fjárlaganefnd þurfi að skoða rökin fyrir þessari ójöfnu skiptingu. Til dæmis kom fram að hjá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja eru fjárveitingar árið 2008 78.734 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Suðurlands 101.013 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Akraness 138.403 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Austurlands 147.798 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Vestmannaeyja, 159.002 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Ísafjarðar 164.760 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Blönduóss 191.261 kr. á hvern íbúa og hjá Heilbrigðisstofnun Sauðárkróks 200.976 kr. á hvern íbúa, sjá fylgiskjal nr. 3.
Sjúkrahús landsins hafa ráðist í talsvert mikla hagræðingu til að mæta niðurskurðarkröfum. Bent hefur verið á að gæta þurfi að stöðu lítilla, landfræðilega einangraðra stofnana, svo sem öldrunarstofnana, sem bæði fá á sig fækkun hjúkrunarrýma samkvæmt mati, auk kröfu um hagræðingu í rekstri en þessar stofnanir njóta ekki hagræðis vegna samlegðaráhrifa og nálægðar við aðrar heilbrigðisstofnanir. Því getur hagræðingarkrafan valdið því að ekki verði rekstrargrundvöllur til þess að halda úti þeirri þjónustu sem nauðsynleg er á svæðinu. Þessar ábendingar komu m.a. fram í viðræðum nefndarinnar við Heilbrigðisstofnun Austurlands.
Í nefndinni kom fram að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hefur farið í gegnum mikla hagræðingu með kjaraskerðingu, fækkun starfa á sviði hjúkrunar og innan yfirstjórnar og stjórnsýslu. Áframhaldandi niðurskurður muni skerða þjónustu og leiða til frekari uppsagna. Nokkrar heilbrigðisstofnanir búa við talsverðan halla og af þeim sökum háa dráttarvexti. Hvetur 1. minni hluti til þess að fjárlaganefnd skoði þann vanda sérstaklega.
Margir gestir nefndarinnar nefndu að gera þyrfti átak í að koma á rafrænni sjúkraskrá. Slík sjúkraskrá mundi spara háar upphæðir fljótt og örugglega. 1. minni hluti telur að fjárlaganefnd eigi að skoða möguleika á að koma henni á.
Heilbrigðisnefnd hefur rætt lauslega um skipulagsbreytingar sem gætu sparað fjármagn án þess að skerða þjónustu. Meðal annars hefur nefndin rætt um hvort rétt væri að koma á sama kerfi og annars staðar á Norðurlöndunum hvað varðar tilvísanir til lækna. Rætt var um hvort rétt væri að koma á svokölluðu valfrjálsu stýrikerfi að danskri fyrirmynd. Það byggist á því að sjúklingur getur valið um tvær leiðir. Annars vegar getur hann farið til heilsugæslunnar til að fá úrbót meina sinna og eftir atvikum fengið tilvísun til sérfræðings ef á þarf að halda. Þessi leið ætti að vera ódýr kostur. Hins vegar gæti hann valið að fara hina leiðina, þ.e. farið beint til sérfræðilæknis en þá mundi hann ekki njóta niðurgreiðslu frá ríkinu eins og í dag heldur borga reikninginn upp í topp sjálfur. Með þessum hætti væri þjónustuflæði milli þjónustustiga eðlilegra og hagkvæmara en í dag, þ.e. fyrsti viðkomustaður yrði oftast heilsugæslan. Líklegt er að það tæki nokkur ár að koma framangreindri skipulagsbreytingu á þar sem styrkja þarf afl heilsugæslunnar til að taka við auknum fjölda sjúklinga. 1. minni hluti saknar þess að ekki skuli hafa verið lagt til hliðar fjármagn í fjárlagafrumvarpinu til að skoða og undirbúa slíka skipulagsbreytingu. Þetta er eftirtektarvert í ljósi þess að talsmenn flestra flokka á Alþingi hafa lýst vilja til að skoða slíka skipulagsbreytingu til að nýta fjármagn betur en gert er nú. Nefndin hefur einnig rætt um að brýnt sé að efla forvarnir til að spara útgjöld til framtíðar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir grundvallarbreytingum á fjárhagsábyrgð milli heilbrigðisráðuneytis og félags- og tryggingamálaráðuneytisins vegna öldrunarmála. Lækkun útgjalda heilbrigðisráðuneytis vegna reksturs hjúkrunarheimila nemur 18.943,5 m.kr. og 431,5 m.kr. vegna sjúkratrygginga, þ.e. vegna greiðslu daggjalda á hjúkrunarrýmum. Þessar breytingar eru gerðar í andstöðu við heilbrigðisráðuneytið miðað við þær upplýsingar sem fram hafa komið í nefndinni og birtust fyrst í frumvarpi til fjárlaga án nokkurrar pólitískrar umræðu. Rökin fyrir þessari breytingu eru veigalítil og sögð vera þau að hjúkrunarheimili sé heimili aldraðs fólks sem þarf mikla og sérhæfða læknis- og hjúkrunarþjónustu. 1. minni hluti telur þessi rök ekki nægjanleg og bendir á að hjúkrunarheimili er í eðli sínu heilbrigðisstofnun enda er um helmingur starfsmanna á hjúkrunarheimili innan heilbrigðisstétta. 1. minni hluta skilst að á sama tíma og færa á fjárhagslega ábyrgð á hjúkrunarheimilum til félags- og tryggingamálaráðuneytis eigi fjárhagsleg ábyrgð á hjúkrunarrýmum á heilbrigðisstofnunum að vera áfram hjá heilbrigðisráðuneytinu. Verði málum háttað með þessum hætti verður fjárhagsleg ábyrgð á sömu þjónustu hjá tveimur ráðuneytum. Slíkt er óeðlilegt. 1. minni hluti telur því rangt að færa fjárhagsábyrgð á hjúkrunarheimilum til félags- og tryggingamálaráðuneytis og telur að sú ábyrgð eigi áfram að vera hjá heilbrigðisráðuneytinu. Einnig skal bent á að í 4. tölul. A-liðar 6. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007 segir að heilbrigðisráðuneytið fari með heilbrigðisþjónustu á hjúkrunarheimilum. Í 5. tölul. A-liðar 4. gr. segir enn fremur að félags- og tryggingamálaráðuneytið fari með uppbyggingu og öldrunarþjónustu á hjúkrunarheimilum. Engin rök eru því fyrir því að taka fjárhagslega ábyrgð á hjúkrunarheimilum frá heilbrigðisráðuneytinu.
Þar sem skera þarf niður fjármagn til heilbrigðismála á næstu árum þarf sérstaklega að gæta að og vakta hvort niðurskurðurinn auki opinber útgjöld annars staðar svo sem í formi örorkubóta, atvinnuleysisbóta eða félagslegra útgjalda sveitarfélaga.
Safnliðir.
Heilbrigðisnefnd skipti sér niður í hópa og tók viðtöl við aðila sem sótt hafa um fjárstyrki af safnlið. Nefndin ræddi um að breyta þyrfti vinnubrögðum við afgreiðslu safnliða almennt á Alþingi. Sú umræða hefur átt sér stað í nefndum Alþingis um árabil og er því ekki ný af nálinni. 1. minni hluti telur að í stað þess að alþingismenn velti fyrir sér hvort og þá hvaða félagasamtök og verkefni eigi að styrkja af safnliðum eigi ráðuneytin að afgreiða slík mál. Fagnefndir ættu frekar að gefa ráðuneytum tilmæli um helstu áherslur við úthlutunina en ættu ekki sjálfar að úthluta fé til einstakra verkefna og félaga. Núverandi úthlutun er ófagleg og ómarkviss. Einnig telur 1. minni hluti að lækka hefði mátt safnliði verulega í ljósi efnahagskreppunnar sem nú ríkir en nefndin hafði 44 m.kr. til úthlutunar samkvæmt frumvarpi til fjárlaga 2010. Á tímabilinu 2006–2009 var úthlutunin eftirfarandi:
Annar minni hluti telur að breyta eigi vinnubrögðum við úthlutun safnliða í grundvallaratriðum þar sem um töluverða fjármuni er að ræða en árin 2004–2009 hafði nefndin samtals 260,6 m.kr. til úthlutunar.
Fylgiskjöl með álitinu:
1. Frá orði til athafna – Radíusverkefnið. Vinnuskjal.
2. Minnisblað frá Heilbrigðisstofnun Suðurlands. (9. nóvember 2009.)
3. Minnisblað frá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja. (9. nóvember 2009.)
4. Minnisblað frá St. Jósefsspítala – Sólvangi um starfsemina 2008.
5. Minnisblað frá framkvæmdastjórn Sjúkrahússins á Akureyri. (2. nóvember 2009.)
Fylgiskjal IX.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (08 Heilbrigðisráðuneyti).
Heilbrigðisnefnd hefur fjallað um heilbrigðiskafla fjárlagafrumvarpsins og gert tilllögu að skiptingu á einstökum safnliðum.
Annar minni hluti bendir á að í frumvarpinu er gert ráð fyrir að framlög til sjúkratrygginga lækki um 20% Ljóst er að hér er um mikla lækkun að ræða en hvorki hefur verið kynnt fyrir nefndinni né rætt innan hennar hvernig ætlað er að ná fram fyrirhuguðum sparnaði.
Í áliti meiri hluta nefndarinnar er fjallað um fyrirhugaðar skipulagsbreytingar innan heilbrigðiskerfisins. 2. minni hluti tekur undir með meiri hlutanum um mikilvægi þess að flýta fyrirhuguðum skipulagsbreytingum. Aftur á móti vill 2. minni hluti árétta að ekki hafa verið kynntir fyrir nefndinni útreikningar heilbrigðisráðuneytisins á sparnaði við skipulagsbreytingar á kragasvæðinu svokallaða en á fundi nefndarinnar hefur það verið upplýst að fjárhagslegur ávinningur breytinganna geti numið um það bil 2 milljörðum kr. á ári. Ef frumvarpið nær fram að ganga mun það leiða til mikillar þjónustuskerðingar á Landspítala og til verða biðlistar sem ekki eru til staðar núna.
Enn fremur vill 2. minni hluti árétta að þótt mikilvægt sé að fara í endurskipulagningu heilbrigðisþjónustu á kragasvæðinu er ekki síður mikilvægt að hefja slíkt ferli fyrir landið allt. Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir skipulagsbreytingum á landsbyggðinni en ljóst að fjárhagslegur ávinningur gæti þar orðið töluverður. Ef haldið verður áfram með flatan niðurskurð í stað skipulagsbreytinga verða til dæmis framlög til Sjúkrahússins á Akureyri 1 milljarði kr. lægri árið 2012 en þau voru árið 2008. 2. minni hluti telur öllum vera ljóst að slíkt hefði í för með sér algert hrun þjónustunnar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir töluverðri yfirfærslu heilbrigðisþjónustu frá heilbrigðisráðuneyti til félags- og tryggingamálaráðuneytisins. Þessi yfirfærsla verkefna hefur verið ákveðin án nokkurrar umræðu eða útskýringa. Fram kom í nefndinni að hugsanlega mætti ná fram meiri hagræðingu í rekstri með frekari samþættingu heilbrigðisstofnana og hjúkrunarheimila. Er það álit 2. minni hluta að heilbrigðisþjónusta skuli vera á höndum heilbrigðisráðuneytis en ekki annarra ráðuneyta.
Annar minni hluti vill benda á að við útreikning á gengisáhrifum er ekki gert ráð fyrir raunverulegum áhrifum gengis á rekstur stofnana. Þetta kemur einstaklega illa niður á Landspítalanum þar sem gengisáhrif ársins 2009, umfram forsendur fjárlaga, hafa verið metin til 900 millj. kr. Telur 2. minni hluti mikilvægt að taka tillit til þessa við gerð fjárlaga fyrir árið 2010.
Jafnframt kom fram í máli gesta nefndarinnar að afskipti ráðherra af fjárlögum þessa árs hafi komið illa niður á rekstri stofnana. Þannig voru teknar af sértekjur hjá Landspítala og stofnuninni gert að skera niður sem þeirri upphæð nam. Var hér um að ræða um 152 millj. kr. og fékk stofnunin að vita af þessum aukna niðurskurði á miðju ári. Einnig stöðvaði ráðherra fyrirhugaðan sparnað á Heilbrigðisstofnun Suðurlands sem kallaði á 30 millj. kr. halla á stofnuninni sem flyst yfir á næsta ár.
Annar minni hluti vill árétta að fram hefur komið að stofnanir hafa mikla möguleika á að auka sértekjur sínar með því að leigja aðstöðu til læknistengdrar heilbrigðisþjónustu. Tekið hefur verið fyrir það af fyrrverandi ráðherra með þeim afleiðingum að stofnanirnar verða af tekjum. Er það álit 2. minni hluta að mikilvægt sé á þessum niðurskurðartímum að stofnanir geti nýtt sér leiðir til að auka tekjur sínar til að koma í veg fyrir skerðingu á öryggi og þjónustu við sjúklinga.
Annar minni hluti tekur ekki sérstaka afstöðu til tillögu meiri hlutans um úthlutun safnliða.
Fylgiskjal X.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (11 Iðnaðarráðuneyti).
Iðnaðarnefnd hefur að beiðni fjárlaganefndar farið yfir þá þætti fjárlagafrumvarpsins sem eru á málefnasviði hennar, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, og bréf fjárlaganefndar frá 19. október 2009. Nefndin hefur fengið á sinn fund Ingu Ósk Jónsdóttur og Kristján Skarphéðinsson frá iðnaðarráðuneyti.
Heildargjöld iðnaðarráðuneytis árið 2010 eru áætluð um 6.621 m.kr. á rekstrargrunni. Frá dragast sértekjur að fjárhæð 1.071 m.kr. sem nema 16,2% af heildargjöldum ráðuneytisins. Gjöld umfram tekjur eru 5.550 m.kr. og af þeirri fjárhæð eru 5.199 m.kr. fjármagnaðar með beinu framlagi úr ríkissjóði og 351 m.kr. innheimtar af ríkistekjum. Útgjöld iðnaðarráðuneytis dragast saman um 834,2 m.kr. á verðlagi fjárlaga 2009.
Minni hlutinn telur að of mörgum spurningum sé ósvarað varðandi þau málefni er heyra undir nefndina til að hægt sé að standa að áliti meiri hluta nefndarinnar. Ríkisstjórnarflokkarnir hafa boðað viðamiklar breytingar á rekstarumhverfi þeirra fyrirtækja sem heyra undir málefnasvið nefndarinnar Nægir þar að nefna iðnfyrirtæki og fyrirtæki í ferðaþjónustu. Minni hlutinn lýsir þungum áhyggjum af fyrirhuguðum hugmyndum um breytingar á skattalögum sem m.a. fyrirtækjum í iðnaði og ferðaþjónustu er ætlað að bera.
Misvísandi skilaboð ráðherra ríkisstjórnarinnar hafa, að mati minni hlutans, nú þegar skaðað orðspor og möguleika landsins til að auka við fjárfestingar sem þjóðarbúinu eru lífsnauðsynlegar. Leggur minni hlutinn áherslu á að ríkisstjórnarflokkarnir komi sér saman um stefnu í þessum málum eða lýsi því yfir að horfið verði frá skattlagningu þessara atvinnugreina.
Svo virðist sem uppi séu hugmyndir um að skattleggja ferðaþjónustuna með margvíslegum hætti. Rætt hefur verið um að hækka svokallað vitagjald, hækka virðisaukaskatt á hótelgistingu úr 7% í 14%, taka upp komugjöld og setja á kolefnisskatt sem leggjast mun á ferðir með flugi, langferðabílum og bílaleigubílum svo eitthvað sé nefnt. Þá er rætt um að setja á orkuskatta og kolefnisskatt sem er afar óljóst hvernig verða útfærðir. Afleiðingin verður sú að fjárfestingar í iðnaði dragast verulega saman á þeim tíma sem einmitt er þörf á frekari fjárfestingu. Minni hlutinn hvetur til þess að gætt sé hófs og einfaldleika við framkvæmd skattheimtu og bendir á að vænlegra sé t.d. hvað ferðamenn varðar að í stað þess að hækka alla mögulega skattstofna verði innheimtur skattur af einum skattstofni.
Minni hlutinn telur að nánari upplýsingar og útfærslur hefðu þurft að liggja fyrir áður en iðnaðarnefnd gefur endanlega umsögn um frumvarp til fjárlaga. Því hvetur minni hlutinn fjárlaganefnd til að kalla nú þegar eftir þessum upplýsingum.
Við umfjöllun málsins í nefndinni kom í ljós að iðnaðarráðuneyti taldi að í tillögum sínum til fjármálaráðuneytisins mundi rúmast aukin fjárveiting til annars vegar Tækniþróunarsjóðs og hins vegar að fjárveiting fengist til að reka markaðsstofur ferðamála á landsbyggðinni. Iðnaðarráðuneyti vonaðist með öðrum orðum eftir aukinni fjárveitingu til Tækniþróunarsjóðs upp á 100 m.kr. Minni hlutinn tekur undir áherslur ráðuneytisins hvað þetta varðar og leggur áherslu á mikilvægi Tækniþróunarsjóðs og lýsir undrun sinni á áherslum fjármálaráðuneytisins hvað þetta varðar.
Þá telur minni hlutinn það ekki í samræmi við fögur orð um mikilvægi ferðaþjónustunnar að skerða framlag til markaðsstofa á landsbyggðinni. Tekið er undir með meiri hlutanum um málefni markaðsstofa en þeirra er sérstaklega getið í athugasemdum við frumvarpið þar sem fram kemur að til skoðunar hafi verið að ríkið kæmi að starfi markaðsstofa á landsvísu og að þeirri skoðun yrði haldið áfram áður en frumvarpið yrði að lögum.
Tækifæri Íslands til að verða fyrsti valkostur ferðamanna hefur sjaldan eða aldrei verið betri. Því leggur minni hlutinn áherslu á að allra leiða verði leitað til að stórauka fjármuni til markaðsstarfs erlendis því þeir fjármunir munu skila sér margfalt til baka.
Fylgiskjal XI.
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (14 Umhverfisráðuneyti).
Umhverfisnefnd hefur að beiðni fjárlaganefndar fjallað um þann hluta fjárlagafrumvarpsins sem er á málefnasviði nefndarinnar, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, og bréf fjárlaganefndar til umhverfisnefndar, dagsett 19. október 2009.
Á fund nefndarinnar kom Hrafnhildur Ásta Þorvaldsdóttir frá umhverfisráðuneyti.
Rekstrarfjárveitingar flestra stofnana og verkefna sem heyra undir ráðuneytið eru lækkaðar alls um 314,5 millj. kr. sem nemur einungis um 8% að raungildi og er því kröfu ríkisstjórnarinnar um 10% flatan niðurskurð ekki mætt hjá ráðuneytinu, t.d. er einungis skorið niður um 3,5% á aðalskrifstofu ráðuneytisins frá reikningi 2008. Er það harmað í þessu áliti, sérstaklega í ljósi þess að mörg brýnni verkefni í öðrum ráðuneytum sæta meiri niðurskurði.
Nefndin hefur tekið til umfjöllunar og meðferðar þann hluta fjárlagafrumvarpsins sem snýr að málefnasviði nefndarinnar. Er það með miklum ólíkindum að í þeim mikla niðurskurði sem nú er boðaður hafi nefndin til umráða 32,4 millj. kr. á safnliði 14-190-1.90, Ýmis verkefni. Til að fyrirbyggja misskilning og til að koma í veg fyrir rangtúlkun er rétt að geta þess að þær fimmtán umsóknir sem bárust eru allar vel rökstuddar og þarfar. Það er ekki þar með sagt að þær séu það brýnar að þær krefjist sérúthlutunar. Því er hér sett fram sú tillaga að það fjármagn sem umhverfisnefnd er ætlað að gera tillögu um að úthluta verði varið til að standa undir kostnaði við þátttöku eins þingmanns frá hverjum stjórnarandstöðuflokkanna í Kaupmannahafnarráðstefnunni um loftslagsmál í desember nk. Afar brýnt er að sjónarmið allra flokka á Alþingi heyrist þar í þessu brýna hagsmunarmáli þjóðarinnar. Er þessi tillaga lögð fram í ljósi þess að ekki virðist vera til fjármagn til þess að þjóðkjörnir fulltrúar sinni lögbundnum skyldum sínum að taka þátt í alþjóðasamstarfi sem þessu.
Tekið er undir með meiri hluta umhverfisnefndar sem gerir tillögu um 6,3 millj. kr. styrk til Landverndar sem fagnar í ár 40 ára afmæli sínu á næsta ári. Því sem út af stendur verði ráðstafað til samningsbundinna verkefna ráðuneytisins eins og t.d. Hekluskóga en þar nam niðurskurðurinn um 50% á milli ára.
Tekið er undir það með meiri hlutanum að ráðuneyti og ríkisstjórn beiti sér fyrir því að efla umgjörð og rekstrarskilyrði frjálsra félagasamtaka sem starfa á sviði umhverfismála á Íslandi. Stofna mætti umhverfisverndarsjóð sem samtök gætu sótt styrki í. Slík ráðstöfun mundi stuðla að faglegu og fræðilegu mati á verkefnum sem ráðstafað yrði til en færi ekki eftir duttlungum meiri hlutans á Alþingi. Einnig er tekið undir það að Náttúrufræðistofa Kópavogs fái lögformlega stöðu og verði látin heyra undir lög um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, nr. 60/1992.
Fylgiskjal XII.
Fylgiskjal XIII.
Fylgiskjal XIV.
Jöfnunarsjóður sveitarfélaga:
Fylgiskjal XV.
Vísað er til tölvupósts frá efnahags- og skattanefnd, dags. 5. desember sl., þar sem óskað er umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um ofangreint þingmál. Með frumvarpinu eru lagðar til umfangsmiklar breytingar á lögum um tekjuskatt, lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, lögum um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur og lögum um tryggingargjald. Þar sem umsagnarfrestur er aðeins þrír virkir dagar og sambandið þarf einnig að vinna umsagnir vegna fjölmargra annarra þingmála hefur ekki gefist tími til þess að gaumgæfa alla þætti frumvarpsins. Þá torveldar það einnig gerð umsagnarinnar að ekki liggur fyrir kostnaðarumsögn um áhrif frumvarpsins á sveitarfélögin.
Umsögn sambandsins mun því einskorðast við þau atriði sem einkum snúa að sveitarfélögunum. Er þá í fyrsta lagi átt við hækkun tryggingagjalds, sem mun án mótvægisaðgerða auka útgjöld sveitarfélaga um 1,2 milljarða króna árið 2010 ef ekki kæmi til endurgreiðsla þess kostnaðarauka til sveitarfélaganna eins og lofað hefur verið af hálfu forsætisráðherra og fjármálaráðherra.
Í öðru lagi er átt við breytingar á skattlagingu einstaklinga, meðal annars í tengslum við arðgreiðslur af einkahlutafélögum. Að áliti sambandsins eru þau skref sem ætlunin er að stíga með 3. gr. frumvarpsins mjög jákvæð fyrir sveitarfélögin, en þar er lagt til að 50% af heimilum úthlutuðum arði verði skattlagt sem launatekjur ef arðsúthlutun er umfram 20% af bókfærðu eigin fé félagsins.
Loks þykir rétt að fjalla stuttlega um það hvort aðrar leiðir kunni að vera færar til þess að auka tekjur ríkisins en að stórhækka álögur á almenning og fyrirtæki. Meðal annars bíður fyrstu umræðu á Alþingi frumvarp til laga um skattlagningu séreignarsparnaðar, 230. mál. Sérfræðingar sambandsins hafa samið greinargerð, sbr. fylgiskjal með umsögn þessari, þar sem fjallað er um kosti og galla þess að skattleggja lífeyrissparnað við innborgun í lífeyrissjóð í stað þess að skattleggja hann við útborgun úr lífeyrissjóðum.
1. Ágallar á kostnaðarmati.
Sambandið gerir alvarlega athugasemd við að ítrekað eru lögð fram á Alþingi stjórnarfrumvörp sem hafa veruleg áhrif á fjármál sveitarfélaga án þess að áhrif þeirra á fjárhag sveitarfélaga hafi verið metin. Brýtur það í bága við ákvæði samkomulags Sambands íslenskra sveitarfélaga, félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra, dags. 30. desember 2005, um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla gagnvart sveitarfélögum. Fulltrúar sambandsins hafa margítrekað á samráðsfundum með mörgum ráðherrum ríkisstjórnarinnar nauðsyn þess að meta ávallt fjárhagsleg áhrif frumvarpa á starfsemi hins opinbera. Að einskorða kostnaðarmat frumvarpa við áhrifin á ríkissjóð er alls óviðunandi og gefur það takmarkaðar upplýsingar um fjármál hins opinbera og þar með er grundvöllur hagstjórnar veikari en annars væri. Auk þess er fjármögnun einstakra þátta velferðarkerfisins stefnt í óvissu og þá sérstaklega þeirra sem sveitarfélögin bera ábyrgð á.
Auk framangreinds samkomulags er þörfin fyrir kostnaðarmat gagnvart sveitarfélögunum staðfest í svokölluðum Vegvísi um gerð hagstjórnarsamnings milli ríkis og sveitarfélaga sem undirritaður var af fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála ásamt forystumönnum sambandsins þann 1. október 2009 þar sem fram kemur nauðsyn þess að leita leiða til að tryggja að öll lagafrumvörp sem haft geta áhrif á útgjöld ríkissjóðs og/eða sveitarsjóði verði kostnaðarmetin áður en kynning fer fram í ríkisstjórn og frumvarp lagt fram á Alþingi.
Sambandið krefst þess að fulltrúar ríkisvaldsins láti af þessum óvandvirku vinnubrögðum og standi við ákvæði framangreinds samkomulags. Hvað varðar mat á kostnaðaráhrifum gagnvart ríkissjóði er einnig gerð alvarleg athugasemd við þá framsetningu í fylgiskjali við frumvarpið að miða áhrifin við ákvæði frumvarps til fjárlaga. Slík framsetning leiðir þannig ekki í ljós hver verði tekjuauki ríkisins af þeim skattahækkunum sem lagðar eru til í frumvarpinu miðað við gildandi skattalöggjöf.
2. Hækkun tryggingagjalds.
Samkvæmt VI. kafla frumvarpsins er ráðgert að tryggingagjald hækki úr 2,21% í 3, 81%, til að mæta auknum úthöldum Atvinnuleysistryggingasjóðs. Hækkun tryggingagjaldsins um 1,66% þann 1. júlí 2009 leiddi til um 0,7 ma.kr. kostnaðarauka til desember 2009 og samtals um 2,0 ma.kr. kostnaðarauka til ársloka 2010. Viðbótarhækkun tryggingagjaldsins 1. janúar 2010 til ársloka það ár myndi leiða til 1,2 ma.kr. viðbótarkostnaðarauka árið 2010 ef ekki kæmi til endurgreiðsla þess kostnaðarauka til sveitarfélaganna eins og lofað hefur verið af hálfu forsætisráðherra og fjármálaráðherra. Mikilvægt er að framkvæmd endurgreiðslunnar verði bein og einföld líkt og gert er vegna endurgreiðslu á virðisaukaskatti, en fari alls ekki í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Fyrir svokölluð B-fyrirtæki sveitarfélaga þýða þessar hækkanir samtals um 0,4 ma.kr. frá 1. júní 2009 til 31. desember 2010.
3. Breytingar á lögum um tekjuskatt.
Að áliti sambandsins eru þau skref sem ætlunin er að stíga með 3. gr. frumvarpsins mjög jákvæð fyrir sveitarfélögin, en þar er lagt til að 50% af heimilum úthlutuðum arði verði skattlagt sem launatekjur ef arðsúthlutun er umfram 20% af bókfærðu eigin fé félagsins.
Samband íslenskra sveitarfélaga hefur ítrekað bent á það á undanförnum árum að gríðarleg aukning fjármagnstekna samhliða fjölgun einkahlutafélaga samrýmist illa því jafnræði sem þarf að vera í skattalögum. Þessi þróun hefur það í för með sér að skattgreiðslur ákveðinna þjóðfélagshópa hafa í vaxandi mæli færst til ríkisins á meðan sveitarfélögin verða fyrir tekjutapi. Þannig fer vaxandi sá fjöldi fólks sem hefur miklar tekjur en greiðir lítið sem ekkert til sveitarfélaganna fyrir þá samfélagsþjónustu sem þau veita íbúunum. Til að skattkerfi þjóni tilgangi sínum og um það sé sátt í samfélaginu þarf það að byggja á jafnræðisreglu. Það á bæði við um skattlagningu einstaklinganna og einnig um það jafnvægi sem þarf að ríkja milli ríkis og sveitarfélaga.
Einkahlutafélög starfa samkvæmt lögum nr. 138/1994. Stærstur hluti einkahlutafélaga er stofnaður í kringum rekstur einyrkja. Þeir stofna félög utan um tekjurnar sem þeir vinna sér inn. Sem dæmi um slíka einyrkja má nefna iðnaðarmenn, lækna, tannlækna, lögfræðinga, útgerðarmenn, vinnuvéla-eigendur og bændur. Á undanförnum árum hefur fjöldi einkahlutafélaga vaxið gríðarlega. Árið 2006 fór fjöldi þeirra í fyrsta sinn yfir 25.000. Einstaklingar sem reka einkahlutafélag taka tekjur sínar af atvinnustarfseminni inn í einkahlutafélagið. Því verður einkahlutafélagið að greiða einstaklingnum laun. Í gildi eru ákveðnar reglur um lágmarkslaunaviðmiðanir eftir starfsstéttum. Þar til viðbótar eru útgjöld svo sem launatengd gjöld, tryggingagjald og greiðslur í lífeyrissjóð. Til viðbótar þessu er möguleiki á að færa ýmsan kostnað á rekstur einkahlutafélagsins til að lágmarka hagnað og arðgreiðslur en að auki eru ýmis dæmi um að farið sé á svig við reglur um reiknað endurgjald, svo sem með því að gefa ekki upp fullt starfshlutfall.
Af skattskyldum hagnaði greiðir einkahlutafélagið 18% tekjuskatt til ríkisins. Það sem eftir stendur getur eigandi einkahlutafélags tekið út sem arð. Af honum er greiddur fjármagnstekjuskattur. Hækkun á skatthlutfalli í fjármagnstekjuskatti hefur haft þau áhrif að einkahlutafélagsformið er ekki jafn hagstætt og það var þegar skatturinn var aðeins 10% af höfuðstól. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu munu væntanlega virka í sömu átt og virðast þær vera til þess fallnar að stuðla að réttlátari skattframkvæmd. Sambandið gerir þó þann fyrirvara við breytinguna að ekki er að sjá af frumvarpinu að áhrif hennar hafi verið metin gagnvart ríki og sveitarfélögum.
4. Aðrar tekjuöflunarleiðir en hækkun tekjuskatts.
Í frumvarpi til laga um skattlagningu séreignarsparnaðar, 230. mál, sem þingmenn Sjálfstæðisflokksins hafa lagt fram á Alþingi, er lagt til að skattleggja iðgjöld í séreignarlífeyrissjóð við innborgun til vörsluaðila. Áætla má að tekjur vegna skattlagningar á iðgjöld séreignarsparnaðar gætu numið um 10,5 milljörðum króna árið 2010, þ.a. rynnu 6,8 ma.kr. í ríkissjóð og 3,7 ma.kr. í sveitarsjóði.
Ef heildarsjóðsinneign séreignarsparnaðar yrði jafnframt skattlögð myndu miklir fjármunir færast í hendur ríkissjóðs og sveitarsjóða á einu bretti. Þetta gæti m.a. þýtt að draga mætti úr tillögum stjórnvalda um hækkun skatta sem nú liggja fyrir. Þeir fjármunir sem renna eiga í sveitarsjóði myndu auðveldlega nægja til að greiða rekstrarhalla sveitarfélaga árin 2009 og 2010.
Ekki er að sjá að uppi sé nein sérstök réttaróvissa ef breyttri skattheimtu er einungis ætlað að taka til séreignarhluta kerfisins. Leysa þarf þá hins vegar úr því hvernig sú útfærsla sem verður fyrir valinu gengur upp gagnvart eignarréttarákvæði stjórnarskrár og banni við afturvirkni skattalaga.
Það ber þó að undirstrika að verði frumvarpið að lögum glata sveitarfélögin skatttekjum af ávöxtun sérsparnaðar í framtíðinni. Þrátt fyrir þann annmarka virðist þó vera full ástæða til að gaumgæfa hvort með þessu móti megi á fremur sársaukalítinn hátt milda þann vanda sem ríki og sveitarfélög standa frammi fyrir í kjölfar bankahrunsins.
Af hálfu sveitarfélaganna er gerð sú krafa til alþingismanna að þeir vinni saman að lausn þeirra erfiðu verkefna sem þeir glíma nú við. Jafnframt er lögð áhersla á það að í því felst engin lausn á tekju- og útgjaldavanda ríkisins að velta útgjöldum yfir á sveitarfélögin, eins og því miður virðist vera tilhneigingin í nokkrum þeirra mála sem nú liggja fyrir þinginu.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Prentað upp.
Þskj. 394 — 1. mál.
Nefndarálit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010.
Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.
1. Inngangur.
Fjárlaganefnd hóf vinnu sína við frumvarp til fjárlaga næsta árs 28. september sl. og hefur átt viðtöl við einstaklinga, fulltrúa sveitarfélaga, einstakra félaga og hagsmunasamtaka, ráðuneyta og einstakra stofnana. Frá því að nefndin hóf störf við afgreiðslu frumvarpsins hefur hún haldið 38 fundi og átt viðtöl við fjölmarga aðila, m.a. fulltrúa ráðuneyta og Ríkisendurskoðunar.
Nefndin lauk sinni umfjöllun um frumvarpið 9. desember og fulltrúar ríkisstjórnarinnar mættu þann sama dag og kynntu tillögur ríkisstjórnarinnar allt til kl. 22.20 en þá komu síðustu tillögurnar fram. Frumvarpið var síðan tekið út úr nefnd í hádeginu daginn eftir, í andstöðu við stjórnarandstöðuna, enda hafði enginn tími gefist til að rýna í mikilvægar breytingar á forsendum frumvarpsins. Að auki hafði nefndinni ekki borist lögbundin umsögn efnahags- og skattanefndar um tekju- og lánsfjárgrein þess.
Í ljós kom, eins og stjórnarandstaðan hafði bent á, að þessi málsmeðferð samrýmdist ekki ákvæðum þingskapalaga og var því meiri hluti fjárlaganefndar knúinn til að taka málið að nýju til meðferðar. Var þá fengið bráðabirgðaálit þriggja minni hluta efnahags- og skattanefndar sem bar með sér að málið var illa reifað og langt frá því að vera tilbúið til úttektar. Það felst m.a. annars í því að efnahags- og skattanefnd hafði ekki hitt alla gesti og umræður í nefndinni um tekjugrein frumvarpsins var ekki hafin. Engu síður afgreiddi meiri hluti fjárlaganefndar málið aftur út úr nefndinni í hádeginu föstudaginn 11. desember sl. gegn atkvæðum stjórnarandstöðu. Að öllum líkindum er þetta fordæmalaus afgreiðsla fjárlagafrumvarps í þingsögunni.
Lausatök í ríkisfjármálum.
Lausatök hafa einkennt framkvæmd fjárlaga ársins enda hefur fjármálaráðuneytið ekki kynnt neina skýrslu um framkvæmdina fyrir fjárlaganefnd Alþingis það sem af er árinu. Óskýr fyrirmæli um tilflutning fjárheimilda milli ára hafa valdið óróleika í fjármálastjórn ríkisins. Forsvarsmenn stofnana og fjárlagaliða ríkisins hafa á undanförnum árum gert áætlanir sem tekið hafa mið af óráðstöfuðum heimildum frá fyrri árum. Þannig hafa þeir getað dreift t.d. verkefnum milli ára. Í leiðarljósum ríkisstjórnarinnar frá því í lok júní sl. kemur fram að ætlunin sé að fella niður óhafnar fjárheimildir en útfærslan og kynning hennar hefur í mörgum tilfellum misfarist. Í því sambandi má benda á að í máli gesta sem hafa komið fyrir nefndina hefur komið fram að þeim hafa ekki verið kynntar þessar fyrirhuguðu ráðstafanir og þeir því ekki tekið tillit til þeirra í rekstri sínum. Er nú svo komið að við upphaf 2. umræðu um fjárlög 2010 hefur ekki enn bólað á skýrum ákvörðunum um meðferð þessara heimilda. Þá hefur fjársýslan ekki skilað yfirliti síðasta ársfjórðungs og borið við þeirri óvissu sem ríkir um óhafnar fjárheimildir. 1. minni hluti bendir á að þessi óvissa og stefnuleysi meiri hlutans kann ekki góðri lukku að stýra við fjármálastjórn næsta árs. 1. minni hluti hvetur ríkisstjórnina til að söðla um og gefa skýr fyrirmæli og setja skýr markmið öllum ríkisrekstrinum til hagsbóta því afleiðingin af núverandi ástandi er hringlandi og óvissa. Ástæðan virðist sú að ekki sé til staðar vilji til að taka á vandanum og tilhneiging til að skjóta erfiðum ákvörðunum á frest. Niðurstaðan er því miður sú að ekki virðist til staðar nægilega mikil fagleg verkstjórn í þessu þrátt fyrir fyrirheit um annað. Meiri hlutinn er sammála þessari skoðun 1. minni hluta eins og fram kemur í þskj. 174: „Ljóst er að agaleysi hefur verið og er í fjármálum ríkisins og eftirfylgni með fjárlögum óviðunandi. Hvetur meiri hlutinn því eindregið til breyttra vinnubragða við fjárlaga- og áætlunargerð ríkisins þar sem horft er til lengri tíma í senn og að markmið og stefnumótun liggi fyrir.“
2. Breytingar frá frumvarpi til 2. umræðu í stórum dráttum.
Tekjur og gjöld.
Samkvæmt tillögum ríkisstjórnarinnar sem hafa verið til umfjöllunar í fjárlaganefnd fyrir 2. umræðu um fjárlagafrumvarp ársins 2010 og að teknu tilliti til þeirra tillagna sem meiri hlutinn gerir eru tekjur ríkissjóðs áætlaðar 458,7 milljarðar kr. og heildargjöld 560,5 milljarðar kr. Þetta hefur í för með sér að áætlun um heildarjöfnuð versnar um 14,4 milljarða kr. og verður hann neikvæður um 101,7 milljarða kr. eða –6,5% af áætlaðri vergri landsframleiðslu, eins og hún var áætluð í þjóðhagsspá í október 2009. Frumjöfnuður er við 2. umræðu fjárlaga áætlaður verða neikvæður um 43,7 milljarða kr. og hefur þá versnað frá frumvarpinu um 18,3 milljarða kr. og verður að óbreyttu um –2,8% af VLF. Af þessum samanburði má ljóst vera að frumjöfnuður hefur ekki batnað um 3–4% af landsframleiðslu eins og áætlanir fjármálaráðuneytisins gerðu ráð fyrir.
6. gr. heimildir: Í lið 7.15 er Landspítalanum heimilað að stofna hlutafélag um byggingu nýs Landspítala og leggja félaginu til nauðsynleg lóðarréttindi ríkisins við Hringbraut undir bygginguna. Heimild þessi er óútfærð, einnig heimild samkvæmt lið 7.14 að undirbúa útboð vegna leigu ríkisins á nýjum Landspítala við Hringbraut. Kostnaðarmat vegna útboðsins hefur ekki verið kynnt fjárlaganefnd. Hið sama á við um heimild til að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir gæsluvarðhaldsfanga á höfuðborgarsvæðinu samkvæmt lið 6.22 og heimild 6.21 til að leigja hentugt húsnæði fyrir bráðabirgðafangelsi í nágrenni fangelsisins að Litla-Hrauni.
3. Efnahagslegar forsendur frumvarpsins.
Eftirfarandi þjóðhagsforsendur hefur fjárlaganefnd fengið frá fjármálaráðuneytinu fyrir 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2010:
Þjóðhagsforsendur 2009 og 2010.
| des. 08 | okt. 09 | des. 09 | okt. 09 | des. 09 | |
| Fjárlög 2009 | Áætlun 2009 | Endurskoðuð áætlun 2009 | Frumvarp 2010 | Fjárlög 2010 2. umr. |
|
| Einkaneysla | –23,7% | –17,4% | –16,6% | –6,1% | –4,3% |
| Samneysla | 2,9% | –1,9% | –1,1% | –1,3% | –3,6% |
| Fjárfesting | –32,2% | –45,5% | –45,7% | 10,2% | 4,8% |
| Þjóðarútgjöld | –19,6% | –20,3% | –19,3% | –2,5% | –3,0% |
| Útflutningur vöru og þjónustu | 2,7% | –1,4% | 1,1% | 2,0% | 1,7% |
| Innflutningur vöru og þjónustu | –22,3% | –30,0% | –26,4% | –1,8% | –2,3% |
| Verg landsframleiðsla | –9,6% | –8,4% | –7,9% | –1,9% | –2,3% |
| Viðskiptajöfnuður, % af VLF | –6,6% | –7,0% | –6,4% | 0,8% | –2,1% |
| Vísitala neysluverðs | 13,8% | 11,9% | 12,0% | 5,0% | 6,0% |
| Atvinnuleysi, hlutfall mannafla | 5,7% | 8,6% | 7,9% | 10,6% | 9,6% |
Í efnahagslegum forsendum fjárlagafrumvarpsins fyrir 2. umræðu er gert ráð fyrir að hagvöxtur lækki um 2,3% milli ára, verðlag hækki um 6%, atvinnuleysi verði um 9,6% og viðskiptajöfnuður nemi –2,1% af VLF. Þó svo að umfjöllun um hagvöxt næstu ára sé ekki efni þessa álits getur 1. minni hluti ekki látið hjá líða að minnast á þær spár fjármálaráðuneytisins þar sem árið 2011 er gert ráð fyrir 2,8% hagvexti, 4,8% 2012 og 2,6% 2013. Þá er gert ráð fyrir að verðbólgan hjaðni niður í 2,3–2,6% á þessum árum. Að mati 1. minni hluta eru hagvaxtarspár þessar í hærri kanti þess sem má vænta á næstu árum. Samstarfsáætlun ríkisstjórnarinnar og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins felur í sér að frumjöfnuður verði bættur um 16% á samkomulagstímanum. Batinn næmi 3–4% á ári en mestum árangri yrði náð á árinu 2010 með 1,6% neikvæðum frumjöfnuði. 1. minni hluti bendir á að ekki verður hægt að ná þessum árangri nema með verulegum samdrætti á fjárlögum og verður að ætla að hann sé fulllítill í ljósi þeirra efnahagslegu markmiða sem stjórnvöld hafa sett sér.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heildarjöfnuður verði neikvæður um 87,4 milljarða kr., sem jafngildir 5,6% af VLF, frumjöfnuður verði neikvæður um 25,4 milljarða kr. eða sem nemur 1,6% af VLF og lánsfjárjöfnuður verði neikvæður um 358,2 milljarða kr. Tillögur ríkisstjórnarinnar við 2. umræðu rúmast vart innan framangreindra viðmiða.
Í máli fulltrúa fjármálaráðuneytisins við kynningu á nýjum þjóðhagsforsendum kom fram að mikil óvissa ríkir um þau atriði sem þar koma fram og með vísan til þess telur 1. minni hluti afar brýnt að þær forsendur verði endurmetnar fyrir 3. umræðu og afgreiðslu fjárlaga ársins 2010.
Aðlögunarþörf 1. febrúar og yfirlýsingar ráðamanna.
Í febrúar sl. samþykkti ríkisstjórnin útlínur stefnumörkunar í ríkisfjármálum fyrir árin 2009–2013 sem var byggð á mati á horfum í ríkisfjármálum og efnahagsáætlun sem lögð var til grundvallar stuðningi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Samkvæmt henni var gerð áætlun fyrir tekjur ríkissjóðs, gjöld og afkomu. Í upphaflegri áætlun íslenskra stjórnvalda samkvæmt samkomulagi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn var ekki gert ráð fyrir aðgerðum í ríkisfjármálum á árinu 2009 umfram það sem stefnt var að í fjárlögum. Fljótlega var talið að sú áætlun og þar með fjárlög fyrir árið 2009 mundu ekki standast vegna lækkunar á tekjuáætlun ríkissjóðs fyrir árið 2009 og breyttra þjóðhagsforsendna, m.a. verðlags. Var talið nauðsynlegt að grípa til frekari aðgerða í ríkisfjármálum. Á tímabilinu mars til maí 2009 uppfærðu sérfræðingar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og fjármálaráðuneytisins útreikninga á þeim aðhaldsaðgerðum sem nauðsynlegar voru taldar til að afkoman yrði innan þess ramma í ríkisfjármálum sem samþykktur var í ríkisstjórninni 24. febrúar 2009. Til að ná markmiðum um afkomu ríkissjóðs var aðlögunarþörf fjárlaga, þ.e. þörf fyrir hækkun tekna og lækkun gjalda að lágmarki, eftirfarandi:
| Mia. kr. | % af VLF | |
| 2009 | –20 | –1,4 |
| 2010 | –56 | –3,9 |
| 2011 | –43 | –2,8 |
Meginmarkmið fjárlagafrumvarpsins er m.a. að ná tökum á hallarekstri, sbr. lög nr. 70/2009, um ráðstafanir í ríkisfjármálum. Við vinnu við endurskoðun á samkomulaginu milli fjármálaráðuneytisins og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í maí voru útreikningar aðhaldsaðgerða uppfærðir. Þessar breytingar voru taldar nauðsynlegar til að afkoman yrði innan ríkisfjármálarammans sem samþykktur var í ríkisstjórninni 24. febrúar 2009.
Samkvæmt matinu er gert ráð fyrir að aðhaldsaðgerðir samkvæmt lögum nr. 70/2009 skili 22,3 milljörðum kr. til ársloka 2009 en að aðhaldsþörfin fyrir tímabilið 2009–2011 verði alls um 119 milljarðar kr.
Hreinar skuldir 80% af vergri landsframleiðslu?
Í kjölfar hruns allra stærstu banka Íslands í október 2008 hafa erlendar skuldir íslenska ríkisins aukist verulega, hvort sem litið er á vergar eða hreinar skuldir. Margt bendir til þess að erlendar skuldir Íslendinga geti numið um 300% af vergri landsframleiðslu.
Verði ytri þættir Íslendingum ekki hagfelldir getur reynst erfitt að standa skil á lánagreiðslum og versnandi skuldastaða getur leitt til lægra raungengis krónunnar sem m.a. hefur í för með sér versnandi lífskjör. 1. minni hluti ítrekar í þessu sambandi varnaðarorð Hagfræðistofnunar frá því í ágúst sl. um að með minnkandi lífsgæðum gæti mikill fjöldi Íslendinga flust úr landi.
Hreinar skuldir gætu numið um 80% af vergri landsframleiðslu í lok árs 2009. Þá ber að horfa til þess að á meðal eigna eru eignir sem ekki hefur staðið til að selja vegna mikilvægis þeirra. Við mat á sjálfbærni skuldastöðunnar má horfa til verðmætis útflutnings, innflutnings, lánskjara erlendra lána og ávöxtunar erlendra eigna Íslendinga. Takist ekki að skapa gjaldeyri til að mæta vöxtum og afborgunum verður þörf á frekari lántöku og jafnvel sölu eigna. Greiðslubyrði af erlendum lánum er þung og hátt hlutfall af vöru- og þjónustujöfnuði. Ef fisk- og álverð helst svipað og það er um þessar mundir gætu Íslendingar lent í erfiðleikum með að borga af erlendum lánum. Hækkun álverðs, fiskverðs og aukning á fiskveiðikvóta gæti haft jákvæð áhrif og hefur 1. minni hluti í því sambandi látið meta tilteknar breytingar á úthlutun kvóta. Verða niðurstöðurnar birtar síðar í áliti þessu.
4. Jöfnuður í ríkisfjármálum.
Í ljósi þeirra gríðarlegu áhrifa sem hrun íslensks fjármálakerfis hefur og mun hafa á fjárhag og afkomu heimila og fyrirtækja í landinu og þar með ríkissjóðs er afar áríðandi að auka festu í útgjaldastýringu ríkissjóðs og að stuðlað sé að því að aðhalds sé gætt í rekstri hins opinbera. Liður í því verkefni er að leggja fram með fjárlagafrumvarpinu stefnu í ríkisfjármálum til næstu þriggja ára þar á eftir.
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er gerð slíkrar áætlunar sagt forgangsverkefni á sviði ríkisfjármála og í júní sl. var lögð fyrir Alþingi skýrsla um áætlun ríkisstjórnarinnar um jöfnuð í ríkisfjármálum á árunum 2009–2013. Þar kom fram að stefnt væri að því að frumjöfnuður ríkissjóðs verði jákvæður á árinu 2011 og heildarjöfnuður sömuleiðis á árinu 2013. Vegna mikilvægis kröfunnar um aukinn aga og aðhald er áríðandi að þeirri áætlun sem gerð var verði fylgt og nauðsynlegt að meta framgang hennar í tengslum við gerð fjárlaga ársins 2010.
Í greinargerð með fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2010 kom fram að fjármálaráðherra mundi leggja fram endurskoðaða skýrslu um aðlögunaráætlunina við umfjöllun Alþingis um fjárlagafrumvarpið. Jafnframt voru gefin fyrirheit um það að unnið yrði að nánari útfærslu stefnumörkunar af hálfu ríkisstjórnarinnar bæði varðandi tekjuöflun ríkissjóðs svo og um einstakar áherslur á gjaldahlið og útgjaldaramma ráðuneyta. Þar sem allnokkur lausatök hafa verið á framkvæmd fjárlaga ársins 2009 er bagalegt, svo ekki sé kveðið fastar að orði, að ríkisstjórnin hafi ekki samhliða 2. umræðu um fjárlög næsta árs lagt fram endurskoðaða aðlögunaráætlun þar sem gert er ráð fyrir að lagfæra það sem úr lagi er gengið í ríkisfjármálum á skömmum starfstíma ríkisstjórnarinnar.
Áætlun ríkisstjórnarinnar miðaðist við að ná fram verulegum afkomubata ríkissjóðs á árinu 2010, frumjöfnuður átti að verða neikvæður um 25,4 milljarða kr. og heildarhalli ríkissjóðs var áætlaður 87,4 milljarðar kr. Til að ná þessum markmiðum var gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs mundu aukast um 61 milljarð kr. frá endurskoðaðri áætlun ársins 2009 og yrðu 468,2 milljarðar kr. Heildarútgjöld ársins 2010 voru áætluð 555,6 milljarðar kr. og gert ráð fyrir því að þau lækkuðu milli ára um 43 milljarða að frátöldum launa-, gengis- og verðlagshækkunum.
Samkvæmt þeim tillögum sem ríkisstjórnin hefur lagt fram til umfjöllunar í fjárlaganefnd fyrir 2. umræðu um fjárlagafrumvarp ársins 2010, og að teknu tilliti til þeirra tillagna sem meiri hlutinn gerir, eru tekjur ríkissjóðs áætlaðar 458,7 milljarðar kr., heildargjöld verða 560,5 milljarðar kr. Þetta hefur í för með sér að áætlun um heildarjöfnuð versnar um 14,4 milljarða kr. og verður hann neikvæður um 101,7 milljarða kr. eða –6,5% af áætlaðri vergri landsframleiðslu, eins og hún birtist í þjóðhagsspá í október 2009. Frumjöfnuður er við 2. umræðu fjárlaga áætlaður neikvæður um 43,7 milljarða kr. og hefur versnað frá frumvarpi um 18,3 milljarða kr.
Í eftirfarandi töflu er yfirlit um breytingar á helstu lykiltölum fjárlagafrumvarpsins. Þar kemur fram að frumjöfnuður verður að óbreyttu um –2,8% af VLF og heildarjöfnuður um –6,5% af VLF. Af þessum samanburði má ljóst vera að frumjöfnuður hefur ekki batnað um 3–4% af landsframleiðslu eins og áætlanir fjármálaráðuneytisins gerðu ráð fyrir heldur hefur hann versnað. Fjármálaráðuneytið hefur í sínum útreikningum miðað við VLF 1.606 milljarða kr. í stað 1.520 milljarða kr. eins og gert er í útreikningum 1. minni hluta. Enginn rökstuðningur hefur verið birtur fjárlaganefnd fyrir þessari breyttu spá.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Af framangreindum upplýsingum má ráða að þær ráðstafanir sem ríkisstjórnin hefur og hyggst grípa til muni að óbreyttu ekki duga til þess að ná tökum á þeim vanda sem við er að glíma. Að teknu tilliti til þeirra athugasemda sem borist hafa og umfjöllun nefnda um útgjöld og þá sérstaklega tekjuhlið fjárlaga næsta árs má draga þær ályktanir að enn verði gefið eftir varðandi áform ríkisstjórnarinnar um aðhald í rekstri ríkissjóðs á næsta ári. Að auki benda athugasemdir sem efnahags- og skattanefnd hafa borist við frumvörp ríkisstjórnarinnar í skattamálum til þess að full ástæða sé til þess að draga í efa að væntar skatttekjur muni skila sér í ríkissjóð á næsta ári. Þegar þess er einnig gætt að enn eru stórir útgjaldaliðir utan fjárlagafrumvarpsins verður að setja stór spurningarmerki við þá vegferð sem stjórnarmeirihlutinn virðist vilja feta við fjárlagagerðina. Í þessu sambandi skal látið nægja að nefna skuldbindingar vegna vaxtagreiðslna af láni Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta af Icesave-reikningum sem áætlaðar hafa verið um 35–40 milljarðar kr. Loks má nefna mikla óvissu um ýmsa þætti gjaldahliðarinnar sem lúta m.a. að fjármálalegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga vegna tryggingagjalds og húsaleigubóta.
5. Tekjuhlið.
Lög nr. 70/2009, um ráðstafanir í ríkisfjármálum.
Tekjuöflunaratriði bandormsins svokallaða fólust í hækkun tryggingagjalds og gjalds vegna Ábyrgðasjóðs launa, breytingu á fyrirkomulagi virðisaukaskatts, tíðari skilum fjármagnstekjuskatts (skattlagningu vaxtagreiðslna úr landi), hertu skatteftirliti og tímabundnum skatti á launatekjur einstaklinga umfram tilgreind mörk. Ráðstafanir þessar voru samþykktar sem lög um ráðstafanir í ríkisfjármálum í júní sl.
Helstu þættir á tekna- og gjaldahlið fjárlaga sem lögunum var ætlað að tryggja má sjá í eftirfarandi töflu:
Aðgerðaáætlun í ríkisfjármálum 2009–2013, markmið og aðgerðir.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fjárlaganefnd hefur ítrekað reynt að afla upplýsinga um árangur þessara aðgerða en ekki fengið fullnægjandi svör. Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga janúar til ágúst 2009 kemur fram að skattbreytingar sem gerðar voru í júní hafa „ekki skilað sér nema að litlu leyti í auknum tekjum. Hins vegar má segja að þær hafi forðað því að tekjur drægjust meira saman en áætlað var í fjárlögum.“ Í bréfi Ríkisendurskoðunar til fjárlaganefndar frá 27. nóvember sl. telur stofnunin „óhætt að fullyrða að aðhaldsaðgerðir á miðju ári hafi ekki skilað sér nema að litlu leyti“. Jafnframt er bent á í skýrslunni og bréfum stofnunarinnar að vaxtatekjur hafi aukist verulega. Þá aflaði stofnunin upplýsinga frá fjármálaráðuneytinu um þann tekjuauka sem skattbreytingarnar hafa skilað og kom eftirfarandi fram í svari ráðuneytisins:
* Gert er ráð fyrir að 8% hátekjuskattur skili tæpum 2,0 milljörðum kr. á rekstrargrunni sem er heldur minna en reiknað var með.
* Tryggingagjald mun ekki skila jafn miklum tekjum og reiknað var með og kann þar að muna 1 milljarði kr. Skýringin er m.a. sú að áhrifin voru reiknuð út frá skattstofni fyrra árs sem hefur dregist saman um 10%.
* Áhrifin af sykurskattinum eru að litlu leyti komin fram en áætlun um tekjur af honum er þó óbreytt.
* Bensíngjald mun að öllum líkindum skila reiknuðum tekjuauka þar sem bensínsala er mun meiri en reiknað var með í forsendum fjárlagafrumvarpsins.
* Þá mun áfengisgjald skila meiri tekjuauka en reiknað var með en tóbaksgjald heldur minni tekjum vegna sölusamdráttar.
Í fyrrgreindri skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga kemur fram að þær aðgerðir sem gripið var til í því skyni að hemja kostnað og bæta afkomu ríkissjóðs til ársloka hafi ekki skilað tilætluðum árangri hvað varði ýmsa stóra fjárlagaliði. Þá benda upplýsingar úr fjárhagsbókhaldi ríkisins til þess að verulegur fjöldi stofnana sem átti ónotaðar fjárheimildir frá fyrri árum hafi notað þær á árinu, en það gengur þvert á fyrirætlanir stjórnvalda um að þeim yrði ekki ráðstafað. Enda hefur komið fram á fundum ráðuneyta með fjárlaganefnd að fyrirmæli hafa í nokkrum tilfellum verið óljós og misvísandi og því ekki við öðru að búast en að markmið aðhaldsaðgerða næðu ekki fram að ganga í þeim mæli sem að var stefnt. Vegna þess hve málefni yfirfærðra fjárheimilda eru illa frágengin og illa kynnt það sem af er árinu má búast við að þeir sem vilja standa sig vel í fjármálastjórn ríkisins hafi ekki til þess nauðsynlegan hvata þar sem við blasir að af þeim verður tekið það sem ekki hefur verið eytt. Minnir það á fyrri tíma þegar stjórnendur ríkisstofnana könnuðu undir árslok hve mikið var eftir af fjárveitingum og kappkostuðu að eyða þeim áður en árinu var lokað því annars var afgangurinn tekinn af þeim. Að mati 1. minni hluta er umhugsunarvert hvort þessi nýja stefna muni skila ávinningi fyrir ríkissjóð til framtíðar.
Að mati 1. minni hluta mun ekki nást sá árangur sem að er stefnt í fjármálastjórn ríkisins nema eftirlit með framkvæmd fjárlaga verði eflt og það fari fram mánaðarlega. Mun 1. minni hluti því beita sér fyrir því að fjárlaganefnd skoði fjárhagsstöðu ríkisins mánaðarlega og fari yfir þau frávik sem myndast frá áætlunum þannig að unnt verði að grípa til viðeigandi aðgerða til að snúa þeim liðum til betri vegar áður en í óefni er komið.
Áreiðanleiki tekjuhluta.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs muni nema 468,2 milljörðum kr. og að þær aukist um 61,3 milljarða kr. frá áætlun 2009. Því er áætlað að þær verði 15% hærri en þær verða að líkindum árið 2009. Í bréfi Ríkisendurskoðunar til fjárlaganefndar frá 2. nóvember sl. segir að frumvarpið beri þess merki að „tekjuáætlun hafi verið afgangsstærð við gerð þess“.
Í frumvarpinu er ekki gerð nema takmörkuð grein fyrir því hvernig stendur til að afla þessara auknu tekna. Í fyrrgreindu bréfi Ríkisendurskoðunar er bent á að tekjuáætlun fjárlaga einkennist oft af ákveðinni varfærni við mat á tekjum og því hafi þær iðulega orðið hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Í bréfinu kemur fram „að segja má að stjórnvöld þurfi að fara út á ystu nöf til að láta enda ná saman í ríkisfjármálum“ og viðbúið er að slíkur innbyggður „tekjuslaki“ sé vart til staðar lengur.
Óljóst er hvernig gengur að ná þessum markmiðum. Erfitt er að meta stöðu tekjuhliðar vegna frávika ársins frá áætlun fjárlaga. Margt bendir til að samdráttur verði meiri í skatt- og þjónustutekjum en gert er ráð fyrir í forsendum frumvarpsins. Má þar nefna viðbrögð og viðvaranir aðila vinnumarkaðarins, ASÍ, SÍ og SA, um stöðugleikasáttmála, m.a. að áform stjórnvalda gangi gegn honum og t.d. vegna fyrirætlana um að afnema sjómannaafslátt. Aðrar ákvarðanir um hækkanir skatta og þjónustugjalda gefa til kynna að fyrirvara verði að hafa á tekjuáætluninni.
Mánaðaruppgjör A-hluta ríkissjóðs janúar–október 2009. Tekjuhlið, millj. kr.
| Tekjur ríkissjóðs | Bókhald | Áætlun | Frávik frá áætlun | Fjárlög 2009 |
| Skattar á tekjur og hagnað einstaklinga | 66.063 | 72.668 | –6.605 | 89.382 |
| Skattar á tekjur og hagnað lögaðila | 12.070 | 14.543 | –2.473 | 22.100 |
| Skattur á fjármagnstekjur | 40.131 | 29.662 | 10.469 | 16.216 |
| Eignarskattar | 3.989 | 5.732 | –1.743 | 7.063 |
| Virðisaukaskattur | 93.376 | 102.774 | –9.398 | 128.196 |
| Aðrir skattar á vörur og þjónustu | 42.253 | 42.274 | –21 | 52.545 |
| Tollar og aðflutningsgjöld | 3.981 | 3.681 | 300 | 4.531 |
| Skattar ótaldir annars staðar | 6.186 | 7.014 | –828 | 4.641 |
| Tryggingagjöld | 33.605 | 33.530 | 75 | 40.568 |
| Fjárframlög | 430 | 191 | 239 | 1.391 |
| Vaxtatekjur og aðrar lánatekjur | 35.727 | 19.219 | 16.508 | 22.230 |
| Arðgreiðslur | 185 | 1.895 | –1.710 | 1.920 |
| Aðrar tekjur ótaldar annars staðar | 6.677 | 4.622 | 2.055 | 5.416 |
| Sala eigna | 496 | 7.510 | –7.014 | 6.300 |
| Tekjur alls | 345.169 | 345.315 | –146 | 402.499 |
Samkvæmt framangreindu óendurskoðuðu yfirliti sem keyrt hefur verið úr bókhaldi ríkisins kemur fram að tekjuhlið fjárlaga er í heild í samræmi við áætlanir og er ástæðan sú að skattur á fjármagnstekjur, vaxtatekjur og lánatekjur er langt umfram áætlanir eða sem nemur tæpum 30 milljörðum kr. Skattar á tekjur og hagnað einstaklinga eru 9% lægri en áætlanir gerðu ráð fyrir. Skattar á tekjur og hagnað lögaðila eru 17% lægri en áætlanir, virðisaukaskattur 9% lægri og tekjur af sölu eigna eru 93% lægri en ráð var fyrir gert, enda hafa bústaðir sendiráða erlendis ekki selst í þeim mæli sem að var stefnt. Einkaneysla hefur minnkað umfram forsendur fjárlaga ársins 2009 og er því nú spáð samkvæmt endurskoðuðum þjóðhagsforsendum í desember 2009 að hún minnki um 16,6%, samneysla um 1,1%, fjárfesting um 45,7% og þjóðarútgjöld um 19,3%. Verg landsframleiðsla mun samkvæmt áætluninni minnka um 7,9% í stað 8,6% eins og spáð var í október sl. Atvinnuleysi hefur aukist og laun hafa lækkað. Þetta endurspeglast í skatttekjum frá einstaklingum og tryggingagjaldi. Tekjuskattur lögaðila minnkar vegna verri afkomu fyrirtækja og hefur því verið spáð að mörg þeirra stefni í þrot og muni þar af leiðandi ekki skila sköttum í sama mæli og áður. Tekjur af stimpilgjaldi minnka þar sem lítil hreyfing er á fasteigna- og lánamarkaði.
Yfirlit um tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins.
Tekjur ríkissjóðs.
Fyrirhugaðar aðgerðir í skattamálum samkvæmt framkomnum frumvörpum ríkisstjórnarinnar eru í meginatriðum eftirfarandi:
1. Gert er ráð fyrir að skattlagning tekna og fjármagnstekna einstaklinga gefi af sér 123,1 milljarð kr. í stað 143,5 sem er 20 milljörðum kr. lægri fjárhæð en frumvarpið gerði ráð fyrir. Þar af er gert ráð fyrir 99,6 milljörðum kr. í tekjuskatti og 23,5 milljörðum kr. í fjármagnstekjuskatti. Auk þess gera stjórnvöld ráð fyrir að áfram verði heimilt að taka út séreignarsparnað að vissu hámarki og mun það geta skilað ríkissjóði allt að 5 milljörðum kr.
2. Gert er ráð fyrir að álagningarhlutfall tekjuskatts á lögaðila verði hækkað úr 15% í 18% og tekjuskattur lögaðila verði um 4,2 milljörðum kr. meiri en áætlað er í frumvarpinu. Reyndar telur 1. minni hluti að ekki sé rétt að hækka tekjuhluta frumvarpsins á rekstrargrunni um áætlaðan fyrirframgreiddan tekjuskatt stóriðjufyrirtækja sem nemur 1,2 milljörðum kr. á árunum 2010–2012, en samið var við stóriðjufyrirtækin vegna væntanlegrar álagningar tekjuskatts og annarra opinberra gjalda á árunum 2013–2018.
3. Reiknað er með að kerfisbreyting á virðisaukaskatti skili 5,2 milljarða kr. auknum tekjum í stað 8 milljarða kr. eins og áður var gert ráð fyrir. Hæsta skattþrepið fer úr 24,5% í 25%, 14% skattþrepið verður tekið upp aftur og færast í það vörur sem voru í 7% þrepinu, en það er sala veitinga- og kaffihúsa og sykraðar mat- og drykkjarvörur.
4. Breytingar á skattlagningu orku, umhverfis og auðlinda sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu að mundi skila ríkissjóði allt að 16 milljörðum kr. mun skila 5 milljörðum kr. og felst skatturinn nú í kolefnisgjaldi og sölu á raforku og heitu vatni. 1. minni hluti gagnrýnir að fyrirhuguðum fyrirtækjaskatti sé varpað að stórum hluta beint á heimilin og í staðinn láni stóriðjan fyrirframgreiðslur skatta sem skekkja greiðslustreymi ríkissjóðs.
5. Kolefnisgjald á bensín og dísilolíu skilar um 300 millj. kr. lægri tekjum en gert var ráð fyrir í fyrirhuguðu bensín- og olíugjaldi.
6. Lagt er til að skatthlutfall í tímabundnum auðlegðarskatti á einstaklinga sem eiga yfir 90 millj. kr. og 120 millj. kr. hjá samsköttuðum aðilum nemi 1,25% og skili 3,5 milljörðum kr. á árinu.
7. Gert er ráð fyrir að atvinnutryggingagjald hækki frá forsendum frumvarpsins en 1. minni hluti hefur ekki upplýsingar um útfærsluna.
8. Fyrirhugaðar voru hækkanir á aukatekjum ríkissjóðs og dómsmálagjöldum sem áttu að skila um 1,5 milljörðum kr. en á móti koma aukin útgjöld til dómskerfisins.
Gera má ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af sköttum minnki frá forsendum fjárlagafrumvarpsins um allt að 20 milljörðum kr. að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
6. Gjaldahlið.
Eftirfarandi tafla sýnir gjöld ríkissjóðs eins og þau skiptast á milli ráðuneyta. Helsta frávikið er í fjármagnsgjöldum og er gerð grein fyrir því í frumvarpi til fjáraukalaga. 1. minni hluti vekur athygli á því að gjaldfærslur vegna fjármagnskostnaðar við Icesave eða gjaldfærslur ábyrgða Icesave koma ekki fram hér. Frávik dómsmálaráðuneytisins skýrist að stærstum hluta af því að Landhelgisgæslan fékk afhenta nýja flugvél án þess að fjárheimild komi fram í áætlunum og er því um einsskiptisgjöld að ræða sem ekki varða fjárlagagerð næsta árs. Hins vegar koma hér fram vandamál ýmissa ríkisstofnana sem ekki hafa verið leyst. Má þar nefna Landspítalann, Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Fjölbrautaskólann í Garðabæ, Hólaskóla, Útlendingastofnun, Flensborgarskóla og Landsbókasafn Íslands – Háskólabókasafn.
Á þessum álitaefnum er ekki tekið í frumvarpinu fyrir 2. umræðu fjárlaga.
Gjaldahlið eftir málaflokkum, millj. kr.
| Bókhald | Áætlun | Frávik frá áætlun | Fjárlög 2009 | |
| Laun | 99.358 | 102.906 | –3.548 | 9.594 |
| Lífeyrisskuldbindingar | 6.726 | 4.267 | 2.459 | 632 |
| Önnur gjöld | 93.404 | 93.697 | –293 | 9.536 |
| Sértekjur stofnana | –30.598 | –27.033 | –3.565 | –2.802 |
| Rekstrargjöld: | 168.890 | 173.837 | –4.947 | 16.960 |
| Fjármagnskostnaður: | 57.582 | 39.281 | 18.301 | 20.942 |
| Lífeyristryggingar | 39.025 | 44.238 | –5.213 | 3.961 |
| Sjúkratryggingar | 24.111 | 20.547 | 3.564 | 2.385 |
| Bætur skv. lögum um félagslega aðstoð | 8.146 | 7.849 | 297 | 840 |
| Fæðingarorlof | 8.604 | 8.842 | –238 | 829 |
| Greiðslur vegna búvöruframleiðslu | 7.537 | 7.644 | –107 | 535 |
| Afskriftir skattkrafna | 0 | |||
| Barnabætur | 9.976 | 10.100 | –124 | 2.628 |
| Vaxtabætur | 10.307 | 7.685 | 2.622 | 134 |
| Jöfnunarsjóður sveitarfélaga | 10.181 | 9.669 | 512 | 867 |
| Atvinnuleysistryggingasjóður | 21.158 | 15.593 | 5.565 | 2.212 |
| Lánasjóður íslenskra námsmanna | 6.450 | 6.525 | –75 | |
| Ríkisútvarpið | 2.979 | 2.406 | 573 | 298 |
| Sóknargjöld | 1.856 | 1.813 | 43 | 180 |
| Aðrar rekstrar- og neyslutilfærslur | 31.857 | 30.383 | 1.474 | 3.008 |
| Rekstrar- og neyslutilfærslur: | 182.187 | 173.294 | 8.893 | 17.877 |
| Vegagerðin | 3.993 | 4.640 | –647 | 437 |
| Fasteignir ríkissjóðs | 1.533 | 2.321 | –788 | 165 |
| Annað viðhald | 1.486 | 974 | 512 | 100 |
| Viðhald: | 7.012 | 7.935 | –923 | 702 |
| Vegagerðin | 12.683 | 15.010 | –2.327 | 2.056 |
| Landhelgissjóður | 4.464 | 213 | 4.251 | 43 |
| Skólar | 1.318 | 1.025 | 293 | 175 |
| Sjúkrahús og heilsugæslustöðvar | 738 | 760 | –22 | 42 |
| Hafnamál | 1.907 | 1.061 | 846 | 129 |
| Flugvellir | 968 | 214 | 754 | |
| Annað | 8.429 | 7.410 | 1.019 | 2.398 |
| Fjárfesting samtals: | 30.507 | 25.693 | 4.814 | 4.843 |
| Gjöld alls | 446.178 | 420.040 | 26.138 | 61.324 |
Taflan sýnir óendurskoðuð gjöld ríkissjóðs eftir málaflokkum í samanburði við áætlanir fyrstu 10 mánuði ársins. Stærstu frávik eru í fjármagnsgjöldunum, hjá Atvinnuleysistryggingasjóði, í vaxtabótum og rekstrar- og neyslutilfærslum. Launakostnaður er undir áætlun, sértekjur hafa skilað sér umfram áætlanir. Fjárfesting er umfram áætlun og hefur helsta skýringin áður verið tilgreind.
Lífeyrisskuldbindingar.
Í töflunni koma lífeyrisskuldbindingar ekki fram sem skyldi. Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins er með ríkisábyrgð. Hann hefur orðið fyrir gríðarlegu tjóni af hruninu sem hefur skert eignir hans. Skuldbindingar hans verða ekki reiknaðar út fyrr en á næsta ári í tengslum við uppgjör á ríkissjóði. Að mati 1. minni hluta getur hér verið um verulegar fjárhæðir að ræða sem koma til með að hafa veruleg áhrif á uppgjör ársins 2009. Þar sem ekki er gert ráð fyrir þessu að öllu leyti í fjárlagafrumvarpinu má gera ráð fyrir að gjaldaáætlanir lífeyrisskuldbindinga standist ekki.
Sparnaður í fjárlagafrumvarpi 2009.
Í breytingartillögum meiri hlutans felst að fallið er frá nokkrum aðgerðum sem ætlað var að leiða til sparnaðar í rekstri ríkisins. Í því sambandi hefur nú verið fallið frá sameiningu sýslumannsembætta, a.m.k. um sinn, og fallið frá skerðingu fæðingarorlofs. Þá er 2.000 kr. hækkun persónuafsláttar áfram aftengd vísitölu auk þess sem áform um lækkun vaxtabóta og barnabóta eru endurskoðuð. Þá eru nokkrir útgjaldaþættir vantaldir í frumvarpinu er varða stöðu sveitarfélaga gagnvart ríkinu og varða tryggingagjald, vaxtakostnað vegna Icesave- reikninga, auk þess sem ekki er gert ráð fyrir einkaframkvæmdum, svo sem LSH, Suðurlandsvegi, Vaðlaheiðargöngum og tónlistarhúsi.
Neðangreindar tillögur bera með sér að um einskiptisaðgerð er að ræða sem þýðir að ríkisstjórnin tekur ekki á vandanum, þ.e. grípur til aðhaldsaðgerða í rekstri ríkisins. Bróðurparturinn af aðhaldsaðgerðum fjárlagafrumvarpsins er fólginn í eftirtöldu:
Sparnaður í ríkisútgjöldum í frumvarpi 2010, millj. kr.
| Menntamálaráðuneyti, viðhalds- og stofnkostnaður | 500 |
| Menntamálaráðuneyti, jöfnun á námskostnaði | 200 |
| Utanríkisráðuneyti, sendiráðsbústaðir | 2.000 |
| Utanríkisráðuneyti, varnarmálastofnun | 264 |
| Félags- og tryggingamálaráðuneyti | 6.200 |
| Samgöngumál | 8.000 |
| Samtals | 17.164 |
7. Breytingartillögur, áherslur og ábendingar.
Afleiðing skattalagafrumvarpa.
Það er mat 1. minni hluta að ríkisstjórnin sé að kasta ísmolum inn í hagkerfið með skattalagatillögum sínum sem seinka muni nauðsynlegum bata og ýta undir atvinnuleysi. 1. minni hluti telur mun vænlegra til árangurs að fara í aðgerðir sem stuðla að auknum tekjum ríkissjóðs, m.a. með því að skattleggja séreignarsparnað. Þá vekur 1. minni hluti athygli á því að í tíð fyrri ríkisstjórnar var sett í lög að persónuafsláttur ætti að hækka í samræmi við verðlag. Því til viðbótar samþykkti núverandi ríkisstjórn til lausnar á kjaradeilu á vinnumarkaði að hækka persónufrádrátt um 7.000 kr. í þremur áföngum. Þó svo að fyrsti áfanginn hafi komist til framkvæmda hefur ríkisstjórnin ákveðið að fella niður annan áfangann en lætur þann þriðja, sem nemur 2.000 kr. hækkun, koma til framkvæmda á næsta ári eins og þetta sé hennar framlag. Hið rétta er að búið var að ákveða þessa hækkun með lögum.
Í stað þess að stjórnvöld hafi tekist á við meginverkefni sitt, að leysa skuldavanda heimilanna, munu ákvarðanir þeirra leiða til hækkunar skuldanna. Auk þess munu skattaáform ríkisstjórnarinnar skerða ráðstöfunartekjur heimilanna og auka þar með vanda þeirra. Þá veldur hækkun skatta verri afkomu fyrirtækjanna og ýtir þannig undir samdrátt í efnahagslífinu og stuðlar að auknu atvinnuleysi. Telur 1. minni hluti að vegið sé að virkni skattkerfisins með því að taka upp fleiri skattþrep þar sem skattþegnum sem lenda í eftirágreiddum sköttum mun fjölga. Eftirágreiddir skattar skila sér síður til greiðslu en staðgreiðslan og mega stjórnvöld því eiga von á því að þurfa að afskrifa álagða skatta í ríkari mæli en áður. Þau dæmi sem 1. minni hluti hefur látið reikna út fyrir sig benda til þess að áhrif tillagna stjórnvalda um skattahækkanir á fjölskyldur verði verulega neikvæð. Sem almenna niðurstöðu má benda á að einstaklingur með 250 þús. kr. í mánaðartekjur þarf að greiða 60 þús. kr. meira í tekjuskatt á ári og 38 þús. kr. meira í neysluskatta. Ótalin eru þá áhrif þessara aðgerða á húsnæðis- og bílalán viðkomandi.
Tillaga um tekjur af séreignarsparnaði, 75 milljarðar kr.
Í samræmi við frumvarp til laga um skattlagningu séreignarsparnaðar (þskj. 255, 230. mál) leggur 1. minni hluti til að fallið verði frá skattaáformum ríkisstjórnarinnar og þess í stað verði gerðar breytingar á tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins í samræmi við fyrrgreint frumvarp og fylgiskjal.
Tillaga um aflaaukningu.
Þingflokkar Sjálfstæðismanna og Framsóknarmanna hafa lagt til að aflaheimildir yrðu auknar. Ákvörðun yrði tekin að höfðu samráði hagsmunaaðila og vísindasamfélagsins. Miðað við hugmyndir sem lágu til grundvallar tillögugerð þingflokkanna má gera ráð fyrir að áætlað útflutningsverðmæti sjávarafurða gæti aukist um 20–30 milljarða kr. Atvinnutekjur gætu numið 8–10 milljörðum kr. og beinar skatttekjur ríkissjóðs gætu numið allt að 2,5–4 milljörðum kr. Við mat á áhrifum aflaaukningarinnar á landsframleiðslu má þrefalda útflutningsverðmætið sem gæti samkvæmt þessu aukið landsframleiðslu um allt að 60–90 milljörðum kr. Veltuáhrif eru því veruleg.
Að auki mundu skatttekjur ríkissjóðs af auðlindagjaldi hækka í samræmi við þá aukningu veiðiheimilda sem ákveðin yrði.
Sparnaðaraðgerðir.
Að mati 1. minni hluta er nauðsynlegt að grípa til frekari aðhaldsaðgerða fyrir fjárlagaárið 2010. Í breytingartillögum meiri hluta fjárlaganefndar er gert ráð fyrir 10 milljarða kr. útgjaldaauka. Með því að draga lækkun vaxtagreiðslna frá fæst sú niðurstaða að útgjaldaaukning sé hátt á fimmta milljarð. Af þessu sést að stjórnarflokkunum tekst ekki að ná tökum á spennu á útgjaldahlið ríkisrekstrarins sem er grundvallaratriði til að koma böndum á aðsteðjandi vanda. Ef niðurstaðan verður þessi er ljóst að fjárlagagerðin fyrir árið 2011 verður mun sársaukafyllri en ella hefði orðið. 1. minni hluti vill því, á milli umræðna, leggja til frekari sparnaðartillögur til umræðna í fjárlaganefnd. 1. minni hluti telur ekki ástæðu til að koma með endanlegar útfærslur á sparnaðartillögum á þessu stigi, enda þarf að rýna málið í fjárlaganefnd. 1. minni hluti áskilur sér rétt til að leggja fram fyllri breytingartillögur á síðari stigum fjárlagavinnunnar.
Almenn sparnaðarkrafa til aðalskrifstofa ráðuneyta.
Í frumvarpinu er gerð almenn 10% sparnaðarkrafa til stjórnsýslustofnana. Við samanburð á heildarkostnaði aðalskrifstofa ráðuneytanna á milli ára kemur í ljós að sparnaður er mismikill og eru á því ýmsar skýringar. Athygli vekur að þrátt fyrir verkefnaflutning frá heilbrigðisráðuneytinu aukast heildarútgjöld aðalskrifstofu þess um ríflega 8% á milli ára.
Þá leggur 1. minni hluti til að sparnaðarkrafa til aðalskrifstofur ráðuneyta verði hækkuð um 3% sem gæti skilað um 160 millj. kr. á ársgrundvelli. Þá leggur 1. minni hluti til að ráðstöfunarfé ráðherra verði afnumið og mundu 47,3 millj. kr. sparast með þeim hætti til viðbótar við það sem meiri hlutinn leggur til. Einnig ætti að spara risnu og veislur á vegum ráðuneyta eins og kostur er.
Sóknaráætlun 20/20, 25 millj. kr.
Lagt er til að áform um sóknaráætlun forsætisráðuneytisins verði lögð til hliðar og að 25 millj. kr. sparist við það. Markmið og ávinningur sóknaráætlunarinnar er óljós enda hefur hún aldrei verið kynnt fyrir fjárlaganefnd.
Hagræðing í rekstri í A-hluta ríkissjóðs, 8 milljarðar kr.
Að mati 1. minni hluta er full ástæða að taka til við frekari sparnaðaraðgerðir milli 2. og 3. umræðu. 1. minni hluti telur að hægt sé að ná fram sparnaði allt að 8 milljörðum kr. með ýmiss konar sparnaðaraðgerðum í stjórnkerfinu. 1. minni hluti leggur því fram breytingartillögu við 1. gr. frumvarpsins um niðurskurð um 8 milljarða kr. og mun í vinnu nefndarinnar milli 2. og 3. umræðu leggja fram nánari útfærslu á því hvernig hægt sé að ná þessari niðurstöðu. Í framhaldi af því, verði ekki samkomulag um slíkar sparnaðartillögur í fjárlaganefnd, mun 1. minni hluti leggja til sjálfstæðar breytingartillögur við 3. umræðu.
Breytingar á 6. gr. fjárlaga.
Fyrsti minni hluti gerir tillögur um að eftirtaldar heimildir verði felldar niður:
2.14 Að selja húseignir ríkisins við Borgartún 5 og 7 og kaupa eða leigja annað hentugra húsnæði.
6.1 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir aðalskrifstofur ráðuneyta.
6.5 Að kaupa viðbótarhúsnæði fyrir starfsemi Þjóðleikhússins.
6.6 Að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir Vinnumálastofnun.
6.7 Að kaupa viðbótarhúsnæði fyrir starfsemi Listasafns Íslands.
6.10 Að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins og nýja stofnun sjúkratrygginga og innkaupa á heilbrigðissviði.
6.12 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir Umferðarstofu.
6.13 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir Veðurstofu Íslands og Vatnamælingar.
6.14 Að kaupa eða leigja húsnæði fyrir Náttúrurannsóknarstöðina við Mývatn.
Þá leggur 1. minni hluti til að eftirfarandi breytingartillögum við 6. gr. fjárlaga verði hafnað:
Að leigja viðbótarhúsnæði fyrir landlæknisembættið.
Að kaupa eða leigja hentugt húsnæði fyrir þjóðskrá.
Áhrif breytingartillagna á frumjöfnuð.
Lauslegt mat á áhrifum framangreindra breytingartillagna 1. minni hluta á tekjujöfnuð og frumjöfnuð ríkissjóðs leiðir til eftirfarandi niðurstöðu: Í stað þess að heildarjöfnuður verði neikvæður um 101,7 milljarða kr. samkvæmt tillögum meiri hlutans verður hann neikvæður um 75,7 milljarða kr. Frumjöfnuður samkvæmt tillögum 1. minni hluta verður neikvæður um 17,7 milljarða kr. í stað 43,7 milljarða kr. sem tillögur meiri hlutans gera ráð fyrir. Sem hlutfall af VLF yrði frumjöfnuður samkvæmt tillögum 1. minni hluta neikvæður um 1,1% í stað þeirra 2,8% af VLF sem tillögur meiri hlutans leiða af sér.
Áherslur til breytinga frá 1. minni hluta.
Þá telur 1. minni hluti nauðsynlegt að benda meiri hluta fjárlaganefndar á atriði sem ekki hefur verið tekið á í áliti meiri hluta nefndarinnar. Hér er bæði um að ræða atriði sem varðar styrkingu grunnstoða samfélagsins og atriði sem kunna að skapa svigrúm til tekjuaukningar fyrir ríkissjóð, auk þess sem að bent er á aðsteðjandi vanda sveitarfélaga, sem ríkisvaldið verður að taka á.
1. Nauðsynlegt er að taka á hækkun tryggingagjalds gagnvart sveitarfélögunum. Hækkun vegna laga um ráðstafanir í ríkisfjármálum jók álögur á sveitarfélögin um 650 millj. kr. á þessu ári og mun auka þær um 1,3 milljarða kr. árið 2010. Við kynningu ráðstafananna á fundi hjá fjárlaganefnd svaraði fjármálaráðherra því aðspurður að sveitarfélögunum yrði bættur þessi útgjaldaauki. Hvorki í frumvarpi til fjáraukalaga 2009 né í frumvarpi til fjárlaga 2010 er gert ráð fyrir því svo að sveitarfélögin eru verr sett sem nemur tæplega 2 milljörðum kr. á einu og hálfu ári.
2. Á næsta ári mun Landhelgisgæslan fá afhent nýtt varðskip. Við þær aðstæður sem eru í þjóðarbúinu telur 1. minni hluti skynsamlegt að reyna að selja skipið eða leigja það út. Söluandvirði þess gæti numið allt að 5 milljörðum kr. Enn fremur er lagt til að kannaðir verði kostir þess að Landhelgisgæslan yfirtaki rekstur skipa Hafrannsóknastofnunarinnar, með það í huga að ná fram verulegum sparnaði með því að nýta Árna Friðriksson RE 200 til gæslustarfa samhliða hafrannsóknum.
3. Fyrsti minni hluti telur óhjákvæmilegt að framlag til löggæslumála verði hækkað. Í breytingartillögum meiri hlutans er lögð til aukning á fjármunum til dómskerfisins sem er nauðsynlegt vegna þess aukna álags sem þar hefur orðið í kjölfar falls bankanna. 1. minni hluti tekur undir þær tillögur meiri hlutans. Til þess að mæta kostnaðinum er lögð til hækkun á ýmsum gjöldum, þar á meðal dómsmálagjöldum. 1. minni hluti telur rétt að horft sé á þetta kerfi í heild sinni og telur að of harkalega hafi verið gengið fram gagnvart löggæslunni í landinu. Því er það mat 1. minni hluta að rétt sé að gera leiðréttingu vegna löggæslumála milli 2. og 3. umræðu.
4. Með vísan til niðurstöðu starfshóps núverandi heilbrigðisráðherra leggur 1. minni hluti til að milli 2. og 3. umræðu fjárlaga leggi fjárlaganefnd mat á það hagræði og sparnað sem felst í tillögum vinnuhópsins varðandi tilfærslu verkefna milli LSH og sjúkrahúsa í nágrannasveitarfélögum.
5. Fyrsti minni hluti leggur til að fjárheimildum til hjúkrunarheimila verði breytt á þann veg að hjúkrunarheimili verði færð frá félags- og tryggingamálaráðuneyti til heilbrigðisráðuneytis.
Fyrirframinnheimta tekna.
Fjármálaráðherra og iðnaðarráðherra annars vegar og Samtök atvinnulífsins og stórnotendur raforku hins vegar hafa undirritað sameiginlega yfirlýsingu um ráðstafanir til að mæta erfiðri stöðu ríkissjóðs og stuðla að auknum fjárfestingum í atvinnulífinu. Samkvæmt samkomulagi þessara aðila munu stóriðjufyrirtækin greiða árlega fyrir fram samtals 1,2 milljarða kr. á árunum 2010, 2011 og 2012 upp í væntanlega álagningu tekjuskatts og annarra opinberra gjalda á árunum 2013–2018. Skiptist fyrirframgreiðslan milli aðila í hlutfalli við raforkunotkun og er bundin við uppgjörsmynt fyrirtækjanna sem í hlut eiga.
Fyrsti minni hluti gagnrýnir þessa málsmeðferð og telur að þessi gjörningur feli í sér lántöku ríkissjóðs hjá viðkomandi fyrirtækjum sem síðan verði endurgreidd þegar kemur að greiðslu skatta. Um heimild fyrir slíkri lántöku þarf að sækja í 5. gr. fjárlaga en hún fjallar um lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir.
Skuldbindingar vegna Icesave-samningsins.
Fyrsti minni hluti telur að taka þurfi inn í fjárlagafrumvarp 2010 væntanleg áhrif af Icesave-samningunum og að meta þurfi þá áhættu sem þeir hafa í för með sér.
Áhættugreining samninganna ætti að að taka til mismunandi óháðra líkindaþátta. Þeir eru eftirfarandi:
* Forsenda um langtímaverðbólgu/verðhjöðnun í pundi og evru, þ.e. raunvexti.
* Forsenda um meðalhagvöxt (–3%, –1%, 1%, 3%, 5%) í 15 ár (eða 50 ár) og sérstaklega þróun innflutnings og neyslu (myndun fátæktar).
* Forsendur þess (og líkur á) að neyðarlögin haldi ekki.
* Forsendur þess að Ragnars Hall-ákvæðið haldi.
* Forsendur um hvað mikið innheimtist (í erlendri mynt, 90% af eignasafni Landsbankans er í erlendri mynt), 50%, 75%, 100% upp í forgangskröfur.
* Áhrif áframhaldandi gengisfalls krónunnar.
* Aðrir efnahagslegir þættir sem áhrif kunna að hafa á getu ríkissjóðs til að afla gjaldeyris til að standa skil á samningnum.
* Niðurstaða ætti að verða líkindadreifing fyrir því að ríkið geti staðið við samninginn, þ.e. hvað eru miklar líkur á að ríkið geti auðveldlega staðið við greiðslu vaxta og afborgana samkvæmt samningnum.
* Að ríkið geti með herkjum staðið við greiðslu vaxta og afborgana samkvæmt samningnum.
* Að ríkið geti einungis staðið við greiðslu vaxta og hver verður lánstíminn þá (verðbólga í pundum og evru).
* Að ríkið geti ekki staðið við greiðslu vaxta og ríkisábyrgðin haldi ekki
Tekin verði inn í myndina þekkt skuldastaða ríkisins og möguleikar atvinnulífsins.
Tónlistarhús.
Í minnisblaði Ríkisendurskoðunar til fjárlaganefndar 23. mars. 2009 segir m.a. eftirfarandi:
„Til stóð að Portus tæki á sig undirbúningskostnað og kostnað við rekstur fram að opnun hússins sem áætlað er að geti numið um 700 millj. kr. Forráðamenn Austurhafnar–TR hafa gert fjárlaganefnd grein fyrir því að helmingur fjárhæðarinnar sé innifalinn í áætluðum stofnkostnaði hússins en að eigendur Austurhafnar–TR þurfi væntanlega að reiða fram hinn helminginn þótt hugsanlegt sé að tekjur af rekstri hússins geti borið hluta hans. Tekið er fram að áætlanir um þennan kostnað séu þó ekki endanlegar og verði þær yfirfarnar á næstunni.“
Samkvæmt upplýsingum frá Austurhöfn – TR munu nánari upplýsingar um undirbúningskostnað liggja fyrir í næstu viku, en þó megi reikna með að hlutur ríkisins sem þarf að mæta með framlagi á árinu 2010 sé um 200 millj. kr. Samkvæmt þessu þarf að afla fjárheimilda vegna þessa í fjárlögum 2010 (en ekki í lokafjárlögum 2009). 1. minni hluti telur óviðunandi að kostnaður þessi verði greiddur af eigendum með öðru en hagnaði af rekstri hússins. Ekki eru fyrir hendi forsendur á fjárlögum til að leggja út í viðbótarkostnað vegna tónlistarhússins.
Markaðar tekjur.
Tekjum af vissum sköttum ríkissjóðs er ætlað að standa undir tilgreindum útgjöldum. Þannig renna mestallar tekjur bensíngjalds til vegagerðar. Sem annað dæmi má taka að í lögum kemur fram til hvaða þátta tekjur af tryggingagjaldi skuli renna. Almenna uppgjörsreglan gerir ráð fyrir að fjárheimild hækki sem nemur mismun á fjárheimild og endanlegum tekjum, en frá henni eru undantekningar. Þrátt fyrir aukna fjárheimild er stofnun óheimilt að ráðstafa hærri fjárhæð til rekstrar en nemur útgjaldaheimild fjárlaga og fjáraukalaga. Ráðstöfun á uppsöfnuðum höfuðstól er háð samþykki Alþingis. Að mati 1. minni hluta er eðlilegt að breyta lögum um markaðar tekjur á þann veg að allar markaðar tekjur renni í ríkissjóð og sé úthlutað samkvæmt ákvörðun þingsins hverju sinni. Við það lýkur tengingu skatta við einstök verkefni, ýmis bókhaldsmál verða einfaldari og svigrúm þingsins til fjárveitinga verður meira en þegar skattstofn er tengdur tilteknum verkefnum.
Kostnaður við upplýsingakerfi ríkisins.
Ríkissjóður rekur margs konar upplýsingakerfi og er kostnaður af notkun þeirra allhár. Rekstur dýrustu kerfanna hefur verið boðinn út til að lækka kostnað. Sem dæmi um þennan kostnað má taka að áætlað er að heildarkostnaður Fjársýslu ríkisins sem annast bókhald ríkisins muni nema um 1,4 milljörðum kr. árið 2010, þar af er rekstur og stofnkostnaður upplýsingakerfa 886 millj. kr. Er þá ótalinn sá bókhaldskostnaður sem fellur á stofnanir ríkisins. Rekstur og stofnkostnaður skattvinnslukerfis RSK er áætlaður 416 millj. kr., rekstur tollafgreiðslukerfis er áætlaður 228 millj. kr., rekstur tölvukerfis rekstrarfélags stjórnarráðsbygginga ásamt tölvubúnaði 75 millj. kr. Alls nema þessar greiðslur um 2 milljörðum kr.
Ýmislegt fleira má tiltaka á þessu sviði. 1. minni hluti leggur til að tekinn verði saman heildarkostnaður af rekstri og viðhaldi þessara kerfa og í kjölfarið verði leitað leiða til að lækka hann.
Bygging hátæknisjúkrahúss á lóð Landspítalans.
Á fjárlögum 2009 var veitt 400 millj. kr. framlag til byggingarinnar sem síðan var tekið til baka í frumvarpi til fjáraukalaga 2009. Árið 2008 var varið 247 millj. kr. til verkefnisins. Stjórnvöld hafa uppi áætlanir um að lífeyrissjóðir fjármagni byggingu hússins þannig að verkefnið verði utan fjárlaga. Að mati 1. minni hluta á ríkissjóður ekki að standa í framkvæmdum sem þessum nema möguleg fjárframlög ríkissjóðs vegna framkvæmdanna séu tryggð í fjárlögum og komi síðan fram í ríkisreikningi.
Samgönguframkvæmdir.
Í 6. gr. frumvarpsins eru heimildarákvæði vegna byggingar og reksturs Vaðlaheiðarganga og Suðurlandsvegar. Kostnaðarmat vegna þessara framkvæmda hefur ekki verið kynnt fjárlaganefnd. Að mati 1. minni hluta á ríkissjóður ekki að standa í framkvæmdum sem þessum nema þær séu fjármagnaðar af fjárlögum og komi síðan fram í ríkisreikningi.
Málefni sveitarfélaga.
Samband íslenskra sveitarfélaga hefur gert alvarlegar athugasemdir við að ítrekað séu lögð fram á Alþingi stjórnarfrumvörp sem hafa veruleg áhrif á fjármál sveitarfélaga án þess að áhrif þeirra á fjárhag sveitarfélaga hafi verið metin. Brýtur það í bága við ákvæði samkomulags Sambands íslenskra sveitarfélaga, félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra, dags. 30. desember 2005, um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla gagnvart sveitarfélögum. Einnig brýtur það gegn svokölluðum Vegvísi um gerð hagstjórnarsamnings milli ríkis og sveitarfélaga sem undirritaður var af fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála ásamt forustumönnum sambandsins 1. október 2009.
Í fylgiskjali með áliti þessu má sjá þær athugasemdir sem Samband íslenskra sveitarfélaga hefur sent efnahags- og skattanefnd varðandi skattalagafrumvörp ríkisstjórnarinnar. Þar eru ýmis áform gagnrýnd og þess m.a. krafist að fulltrúar ríkisvaldsins láti af þessum óvandvirku vinnubrögðum og standi við ákvæði framangreinds samkomulags.
Fyrsti minni hluti tekur undir þær athugasemdir sem sambandið hefur sett fram og þá sérstaklega þau atriði er lúta að tryggingagjaldsgreiðslum sveitarfélaga til ríkisins sem munu án mótvægisaðgerða auka útgjöld sveitarfélaga um 1,2 milljarða kr. árið 2010 ef ekki kemur til endurgreiðsla þessa kostnaðarauka til sveitarfélaganna eins og lofað hefur verið af hálfu forsætisráðherra og fjármálaráðherra.
Vegagerð, 4,4 milljarðar kr.
Lagt er til að Vegagerðinni verði heimilað að nýta óhafnar fjárveitingar um síðustu áramót. Framlag til vegamála verði þannig aukið um 4,4 milljarða kr. og verði því fé varið til mannaflsfrekra framkvæmda um land allt og frekar til smærri verkefna en stærri. Þessi aðgerð mundi bæði skapa atvinnu og skila virðisauka til samfélagsins. Hún mundi einnig koma í veg fyrir fjöldagjaldþrot meðal verktaka, ekki síst þeirra smærri. 1. minni hluti leggur til að þessi breyting verði gerð við afgreiðslu lokafjárlaga.
8. Stefnumótun í orði og á borði.
Ríkisstjórnin hefur setið frá 1. febrúar sl. og haft allt árið til að leggja grunn að fjárlögum ársins 2010. Sá tími hefur ekki verið nýttur sem skyldi eins og fjárlagafrumvarpið ber með sér. Má þar nefna að tekjuhluti frumvarpsins var að verulegu leyti ófrágenginn við framlagningu þess og sér ekki enn fyrir endann á því vandamáli við 2. umræðu. Þá hafa ýmis skipulagsmál fjárlaga setið á hakanum.
Samanburður á þessu ástandi við þá stöðu sem upp kom í október 2008 vegna vinnslu fjárlaga ársins 2009 er ekki tækur. Á þeim tíma ríkti neyðarástand og á slíkum tímum er ósanngjarnt að gera sömu kröfu til fjárlagagerðarinnar og þegar ástand er eðlilegt. Núverandi ríkisstjórn hafði níu mánuði til ráðstöfunar en þáverandi stjórnarmeirihluti hafði einungis örfáar vikur til að vinna frá grunni nýtt fjárlagafrumvarp.
Minnihlutastjórn Jóhönnu Sigurðardóttur tók við völdum 1. febrúar sl. Strax voru gefnar út miklar yfirlýsingar um það að nú skyldi tekið á þeim vanda sem þjóðin stæði frammi fyrir og að nú ætti að láta verkin tala. Óhætt er að fullyrða að þeir tíu mánuðir sem liðnir eru hafi verið afar illa nýttir af hálfu þessarar ríkisstjórnar og hvað ríkisfjármálin varðar er síst minni óvissa nú en þegar ríkisstjórnin tók við.
Eftir kosningarnar í vor fékk ríkisstjórnin styrk til að standa á eigin fótum. Fyrsta hreina vinstri stjórnin var tekin við í landinu. Ríkisstjórnin boðaði ný vinnubrögð, aukið gagnsæi og samráð. Ríkisstjórnin ætlaði sér án tafar að hefja vinnu við það sem hún telur vera nauðsynlegar þjóðfélagsbreytingar. Óraunhæfar hugmyndir um að kollvarpa skattkerfi landsmanna og gera breytingar á aðstæðum grundvallaratvinnugreina þjóðarinnar voru boðaðar undir þeim formerkjum að allt átti að gerast strax.
Í stefnuræðu forsætisráðherra sagði svo um hin nýju vinnubrögð:
„Gamaldags skotgrafarhernaður, sem of lengi hefur einkennt íslensk stjórnmál, á ekki við á einum örlagaríkustu tímum í sögu þjóðar okkar. Það er kallað eftir þjóðarsamstöðu og það er kallað eftir nýjum vinnubrögðum. Það er kallað eftir gagnsæi, aukinni aðkomu almennings að ákvarðanatöku og lýðræðislegum vinnubrögðum í hvívetna.“
Lítið hefur farið fyrir þessum fögru fyrirheitum. Þvert á móti hefur þessi ríkisstjórn anað áfram án þess að tala við kóng eða prest um það sem fram undan er. Stórfelldar breytingar á skattkerfi landsmanna eru gerðar í fullkomnu samráðsleysi og ákvarðanir eru teknar um miðjar nætur um gríðarlega skuldsetningu landsmanna.
Að hluta til kann skýringin á þessu verklagi að vera sú að ríkisstjórnin gerir sér allt of háar hugmyndir um þjóðfélagsbreytingar við þær aðstæður sem nú eru í þjóðfélaginu.
Meginverkefni Íslendinga núna er tvíþætt, annars vegar að skapa skilyrði til að afla nauðsynlegra tekna sem nýta þarf í að greiða af þeim miklu skuldum sem á þjóðarbúið hafa verið lagðar. Í því efni er það skylda ríkisstjórnarinnar að ýta undir verðmætasköpun í hvívetna og skapa skilyrði fyrir kröftugt atvinnulíf. Aðeins þannig munu skattstofnarnir ná sér að nýju og auka tekjur þjóðarbúsins. Hins vegar er óhjákvæmilegt að draga verulega saman í útgjöldum ríkissjóðs við þær aðstæður sem nú eru í efnahagslífinu. 1. minni hluti telur að þær aðhaldsaðgerðir sem boðaðar eru í frumvarpinu gangi of skammt. Nauðsynlegt er að auka enn frekar aðhald í starfsemi ríkisins eigi þjóðin að komast örugglega út úr þessum vanda. Því má ekki gleyma að aðsteðjandi vandi einskorðast ekki við árið 2010. Óhjákvæmilegt er að fara í verulegar aðhaldsaðgerðir fyrir árið 2011 og ríkisstjórninni ber skylda til að taka þær ákvarðanir sem þvílíkum verkefnum fylgja.
Ástæður þess aðgerðaleysis sem einkennir störf ríkisstjórnarinnar í þessum efnum má e.t.v. finna í eftirfarandi orðum forsætisráðherra sem því miður virðist ekki hafa verið fylgt eftir:
„Ríkisstjórnin mun standa vörð um lægstu launin við þessar aðstæður og tryggja velferð þeirra sem lakast standa. Á því byggist okkar forgangsröðun og ég er sannfærð um að þeir sem eru aflögufærir og standa sterkt eru sammála henni. Ríkið á að ganga á undan með góðu fordæmi, hagræða og einfalda stjórnkerfið þar sem það er hægt og lækka laun sem eru óhóflega há, þegar við blasir atvinnuleysi sem hefur lækkað ráðstöfunartekjur tugþúsunda manna umtalsvert. Það er grundvallaratriði að leggja nú grunn að nýrri sókn í íslensku atvinnulífi og betra samfélagi, samfélagsins sem mun skipa sér í fremstu röð í verðmætasköpun, velmegun, velferð og raunverulegum lífsgæðum.“
Síðan þessi orð féllu hefur ríkisstjórnin í aðgerðaleysi þráast við að taka nauðsynlegar ákvarðanir til að hrinda nýrri sókn af stað í verðmætasköpun til lands og sjávar og einbeitt sér að málum sem ekkert hafa með bráðavanda íslensku þjóðarinnar að gera.
Ríkisstjórnin hefur haft allt árið til að leggja grunn að fjárlögum ársins 2010. Þegar fjárlagafrumvarpið var lagt fram í október var tekjuhlutinn í ólestri og boðuð voru skattafrumvörp til stuðnings honum um miðjan nóvember. Staðreyndin er hins vegar sú að mælt var fyrir skattafrumvörpum ríkisstjórnarinnar 5. desember sl. Fjárlaganefnd fékk 7. desember sl. fyrst í hendur hugmyndir ríkisstjórnarinnar að breytingum frumvarpsins og fékk einungis sólarhring til að vinna með þær. Talnagögn fjármálaráðuneytisins tóku þrátt fyrir það stöðugum breytingum og svo rammt hefur kveðið að því að lykiltölur í sjóðstreymi ríkissjóðs tóku umtalsverðum breytingum rétt áður en meiri hluti fjárlaganefndar afgreiddi málið út úr nefndinni hið fyrra sinn til 2. umræðu.
Agaleysi og trúverðugleiki fjárlaga.
Ástæða er til að draga fram yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar sem fram koma í fjárlagafrumvarpinu en þar segir svo um trúverðugleika fjárlaga:
„Trúverðugleiki fjárlaga hefur afgerandi þýðingu þegar fram undan er árabil mikils og nauðsynlegs aðhalds í útgjöldum ríkissjóðs. Trúverðugleikinn er m.a. kominn undir vilja og getu ríkisstjórnar, ráðuneyta og stofnana til að halda útgjöldum ríkissjóðs innan heimilda fjárlaga. Áhersla er lögð á að öll lagafrumvörp sem tengjast fjárlögum 2010 og þurfa að afgreiðast frá Alþingi fyrir árslok 2009 hafi verið lögð fram á Alþingi um miðjan nóvember nk. Þá er við það miðað að einstaka ráðherrar skili til ráðherranefndar um ríkisfjármál í byrjun desember nk. drögum að breytingum á reglugerðum og útfærðum ákvörðunum sem tengjast áformuðum samdrætti í útgjöldum ríkisins eða tekjuöflun. Fjármálaráðherra mun á haustdögum leggja fyrir ríkisstjórn til afgreiðslu verklagsreglur og viðmiðanir sem auka á trúverðugleika fjárlaga og styrkja framkvæmd þeirra.“
Það er full ástæða til að spyrja að því hvar efndir þessara fögru fyrirheita séu. Fjárlagagerðin og öll umgjörð hennar hér í þinginu er í miklu hasti og nánast ófært fyrir nefndarmenn í fjárlaganefnd að leggja mat á þær upplýsingar sem fyrir nefndina hafa verið lagðar, svo mikið los hefur verið á vinnunni. Þessi vinnubrögð eru ekki til að skapa trúverðugleika og raunar er full ástæða til að óttast að mistök verði gerð í fjárlagagerðinni þegar svona er haldið á málum.
9. Samantekt.
Eitt veigamesta verkefni ríkisstjórnarinnar á næstu árum verður að koma böndum á útgjöld ríkissjóðs. Í stöðugleikasáttmálanum milli ríkisstjórnar og aðila vinnumarkaðarins var gert ráð fyrir að aðlögunarþörf ríkissjóðs skiptist í 45% aðlögun á tekjuhlið og 55% aðlögun á útgjaldahlið. Þegar fjárlagafrumvarpið var lagt fram hafði strax verið gefið eftir á útgjaldahliðinni og boðuð var 53% aðlögun þeim megin. Þessi breyting sem lítið lætur yfir sér þýðir þó að ætlunin var að sækja 12 milljarða kr. í aukna skatta umfram það sem ákveðið var í stöðugleikasáttmálanum. Fyrir 2. umræðu fjárlagafrumvarpsins slakar stjórnarmeirihlutinn á aðhaldskröfu ríkisstjórnarinnar á útgjaldahlið fjárlaga. Tekjuhliðin er enn í frumumræðu í efnahags- og skattanefnd og ófyrirséð hvernig þeim þætti fjárlagagerðarinnar lýkur. Spurnir berast af því að stjórnarmeirihlutinn eigi í vandræðum með að standa að þeim ákvörðunum sem ríkisstjórnin hefur tekið á útgjaldahliðinni og því miður er ástæða til að óttast að gengið verði skemur í lokaafgreiðslu fjárlagafrumvarpsins en þó var ætlunin við framlagningu þess.
Það er ástæða til að vara sérstaklega við þessu vinnulagi. Ríkisstjórnin mun ekki komast hjá því þegar til lengri tíma er litið að skera verulega niður í ríkisútgjöldum. Öðruvísi er ókleift fyrir þjóðina að komast í gegnum þennan brimskafl.
Ríkisútgjöld hafa þanist út á liðnum árum og lætur nærri að þau hafi aukist um 50% á síðustu tíu árum. Mest hefur aukningin orðið í útgjöldum til velferðar- og menntamála auk þess sem útgjöld til annarra liða ríkisrekstrarins hafa aukist stöðugt. Því eru það nokkur öfugmæli þegar ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur segist ætla að byggja hér upp norrænt velferðarkerfi að tala um að hér þurfi að taka upp norrænt velferðarkerfi með himinháum sköttum þegar á Íslandi hefur orðið til samfélag hóflegra opinberra álaga og framúrskarandi velferðarþjónustu fyrir alla þjóðfélagshópa, ekki síst fyrir þá sem standa höllum fæti.
Það er gagnrýnisvert hversu mikið rekstur ríkisins þandist út á liðnum árum og það hefði verið ástæða til þess, þegar slátturinn í hagkerfinu var mikill, að draga úr opinberum rekstri í stað þess að bæta stöðugt í.
Nú er staðan hins vegar sú að nauðsynlegt er að grípa til sársaukafullra aðhaldsaðgerða til að rétta þjóðarskútuna við. En því miður kemur í ljós að við þær aðstæður er stjórnarmeirihlutinn vanbúinn til þeirra átaka. Augljós átök eru milli stjórnarflokkanna sem birtast m.a. í því að stjórnarliðar í fagnefndum takast á um ákvarðanir ríkisstjórnarinnar og breyta þeim, t.d. varðandi samdrátt útgjalda í Fæðingarorlofssjóð og atvinnuleysistryggingum. Í stað þess að binda enda á þennan ágreining í nefndum eru mál tekin út með hraði, órædd og illa ígrunduð, sbr. það einstaka tilvik í þingsögunni að fjárlaganefnd þurfti að taka fjárlagafrumvarp næsta árs tvisvar til afgreiðslu.
Í þingsköpum Alþingis er áskilnaður um að tekjuhluti fjárlagafrumvarpsins verði sendur til umfjöllunar í efnahags- og skattanefnd sem í kjölfarið rýnir í þennan þátt í heild. Fengnir eru aðilar til að leggja heildstætt mat á tekjuhliðina og áhrifin á þjóðarbúskapinn. Gjaldahliðin er hins vegar til umræðu í fjárlaganefnd.
Sú hefð hefur skapast að í þann hluta fjárlagafrumvarpsins er ekki rýnt heildstætt í vinnu nefndarinnar. Að mati 1. minni hluta er ástæða til að breyta þessu verklagi. Það er æskilegt að utanaðkomandi sérfræðingar verði fengnir til þess að meta heildræn áhrif gjaldaliðar fjárlagafrumvarpsins og setja fram gagnrýni á þessa hlið málsins. Hluti af slíkri gagnrýni gæti t.d. verið athugun á því hvort farið sé með sambærilegum hætti með fjármuni ríkisins.
Alþingi, 14. des. 2009.
Kristján Þór Júlíusson,
frsm.
Ólöf Nordal.
Ásbjörn Óttarsson.
Höskuldur Þórhallsson,
með fyrirvara.
Fylgiskjal I.
Álit
um 1. gr. frv. til fjárlaga fyrir árið 2010, sbr. sundurliðun 1, og áhrif skattalagabreytinga á tekjur ríkissjóðs.
Frá 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
Í kjölfar hrunsins skruppu skattstofnar ríkisins gríðarlega saman vegna lækkunar launa, minni hagnaðar, samdráttar í fjárfestingu og minni neyslu. Á sama tíma jukust útgjöld ríkisins vegna kostnaðar við hrunið, aukins atvinnuleysis og aukins vaxtakostnaðar. Augljóst er að til margvíslegra aðgerða þarf að grípa til að leiðrétta þessa stöðu. Ríkisstjórnin hefur kosið þá leið að skera niður útgjöld og hækka skatta.
Í samstarfsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og íslenskra stjórnvalda frá nóvember 2008 er gert ráð fyrir að ríkissjóður verði rekinn með 150 milljarða kr. halla á árinu 2009. Gert er ráð fyrir að frumjöfnuður ríkissjóðs verði jákvæður á árinu 2011 og tekjujöfnuður verði jákvæður árið 2013.
Nú liggur fyrir að halli ársins 2009 er miklu meiri en gert er ráð fyrir í samstarfsáætlun Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og stjórnvalda. Þannig er nú gert ráð fyrir að hallinn á þjóðhagsgrunni verði 253 milljarðar kr. á árinu. Stafar hækkunin af því að stjórnvöld hafa látið undir höfuð leggjast að framfylgja fjárlögum ársins af nægjanlegri festu eins og Ríkisendurskoðun hefur bent á. Þá eru verðbætur á lán ríkisins hjá Seðlabankanum miklar – um 23 milljarðar kr. – og áfallnir vextir af Icesave lánunum um 40 milljarðar kr. Agaleysi við framkvæmd fjárlaga hefur því myndað 40 milljarða kr. umframhalla á tekjugrunni.
Ríkisstjórnin hefur kosið að mæta verkefninu með því að hækka skatta og kynna til sögunnar nýja, svo sem umhverfis- og auðlindaskatta. Þá eru jafnframt í frumvarpi um tekjuöflun ríkisins lagðar til mjög viðamiklar breytingar á tekjuskattskerfinu, bæði því sem snýr að fyrirtækjum og heimilum. Þá er aflagður skattur, eignaskattur, endurvakinn og skírður auðlegðarskattur.
Ljóst er að þjóðhagsforsendur fjárlagfrumvarpsins eins og þær birtast í fyrri hluta þess eru óraunhæfar enda voru þær settar fram áður en fyrir lá hvernig tekjuöflun ríkisins yrði endanlega háttað og sætir það furðu. Gert er ráð fyrir að eftirspurn muni dragast verulega saman á næsta ári. Þannig er því spáð að einkaneysla muni einungis dragast saman um 6,1% þrátt fyrir að ráðstöfunartekjur á mann muni dragast saman um 7% og kaupmáttur um 11,4%. Þá er gert ráð fyrir að samneysla muni dragast saman um 3,6%. Á hinn bóginn er gert ráð fyrir að fjárfesting aukist um 4,8% en sú spá virðist ekki eiga sér neina stoð í raunveruleikanum eins og hann lítur út um þessar mundir. Þá er gert ráð fyrir að þjóðarútgjöld muni dragast saman um 3%.
Gert er ráð fyrir að beinir og óbeinir skattar muni hækka um rúma 65 milljarða kr. á næsta ári og er ljóst að það mun hafa neikvæðari eftirspurnaráhrif en gert er ráð fyrir í fjárlagafrumvarpinu vegna eðlis þeirra skatta sem lagðir verða á ef tillögur ríkisstjórnarinnar ná fram að ganga. Samdráttur í eftirspurn mun minnka skattstofna. Því er það álit 2. minni hluta að forsendur tekjuhlutans séu byggðar á afar ótraustum grunni og tekjur muni aukast minna en að er stefnt.
Í eðli sínu er tryggingagjald skattur á atvinnu þar sem hann leggst á laun allra starfsmanna. Sú mikla hækkun sem boðuð er á tryggingagjaldi leiðir til þess að dýrara verður fyrir fyrirtæki að hafa fólk í vinnu sem leiðir til þess að færra fólk verður ráðið og meiri hætta er á uppsögnum. Hjá illa stöddum fyrirtækjum kann þessi skattahækkun að verða kornið sem fyllir mælinn. Margvíslegir skattar á áhættufé eru hækkaðir. Áhættufé er nauðsynlegt fyrir nýsköpun og fjárfestingar í atvinnulífi, sérstaklega þegar lánardrottnar eru áhættufælnir eins og nú um stundir. Aðgangur fyrirtækja að áhættufé er forsenda þess að ný störf myndist. Frumvörpin beinast að því er virðist gegn myndun nýrra starfa þótt það hafi eflaust ekki verið tilgangurinn. Þetta gæti aukið atvinnuleysi sem aftur skaðar afkomu ríkissjóðs. Þá leiða nýir skattar á kolefni og orku til aukins kostnaðar fyrir heimili og fyrirtæki sem kemur fram í minni eftirspurn og rýrnandi skattstofnum auk þess sem tilviljanakennd og fyrirvaralaus upptaka skattanna kann að skaða ímynd Íslands sem lands með stöðugt stjórnarfar.
Á heildina litið virðast forsendur tekjuhliðar fjárlagafrumvarpsins óraunhæfar enda voru þær gefnar áður en fyrir lá hvernig skattheimtu yrði háttað á næsta ári sem er bæði ófaglegt og furðulegt í meira lagi.
Nú liggja fyrir tillögur ríkistjórnarinnar um hvernig skattheimtu verður háttað á næsta ári. Tillögurnar setja allar forsendur í fjárlagafrumvarpinu í algjört uppnám. 2. minni hluti efnahags- og skattanefndar gerir það því að tillögu sinni að þjóðhagsspá sem myndar grunninn að tekjuáætlun ríkissjóðs verði endurgerð með nýjar forsendur fyrir skattlagningu að leiðarljósi. Jafnframt bendir 2. minni hluti fjárlaganefnd á að breytingar á skattlagningu séreignarsparnaðar (sem lagðar eru til í þskj. 255) geta frestað og komið í veg fyrir boðaðar skattahækkanir. Þá gæfist betra tóm til að vinna að tillögunum en hraðinn á þessum flóknu skattabreytingum er hættulega mikill. Skattlagning séreignarsparnaðar snýr eingögu að mjög fáum skattgreiðendum og er vel afmörkuð og einföld. Sú ráðstöfun mundi leiða til mun minni eftirspurnaráhrifa en boðuð leið ríkisstjórnarinnar og um leið tryggari skattgrunna og raunhæfari fjárlaga.
Alþingi, 11. des. 2009.
Tryggvi Þór Herbertsson,
Pétur H. Blöndal.
Fylgiskjal II.
Álit
um 1. gr. frv. til fjárlaga fyrir árið 2010, sbr. sundurliðun 1, og áhrif skattalagabreytinga á tekjur ríkissjóðs.
Frá 3. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
3. minni hluti hefur farið vandlega yfir tekjuáætlun fjárlagafrumvarpsins og þær þjóðhagsforsendur sem liggja henni til grundvallar. Að mati 3. minni hluta eru þær grundvallarbreytingar sem gerðar eru á skattkerfinu að mörgu leyti mjög til bóta og mikilvægur áfangi til leiðréttingar á þeim losarabrag sem verið hefur á skattumhverfi á Íslandi undanfarin ár. Að auki eru þær tímabær leiðrétting á þeim ábyrgðarlausu skattalækkunum sem gerðar voru á hámarki þensluskeiðsins síðasta og virkuðu sem olía á eld þenslunnar.
Fjölþrepa virðisaukaskattkerfi þar sem markmiðið er að virðisaukaskattur á matvæli sé sem lægstur er æskilegt og þær breytingar sem nú eru gerðar með því að flokka t.d. gosdrykki ekki sem matvæli eru til bóta þótt 3. minni hluti telji að tveggja þrepa kerfi með einu lágu þrepi, um 7%, fyrir matvæli og öðru sem er hærra eða um 20% fyrir allt annað væri til bóta vegna mikillar einföldunar.
Fjölþrepa tekjuskattskerfi er einnig að mörgu leyti æskilegt og leiðir til meiri jöfnuðar þótt alltaf þurfi að varast að ganga of langt í að leggja einhvers konar hátekjuskatt á of lágar tekjur sem og að hafa skattprósentuna það háa að hvatinn til vinnu dofni um of.
Fjölmargir hagsmunaaðilar og sérfræðingar komu fyrir nefndina og lýstu áhyggjum af auknu flækjustigi skattkerfisins með fjölgun skattþrepa. Eins vöknuðu upp efasemdir um innheimtu eftiráskatts sem verður til vegna vanáætlunar tekna sem gera þarf upp við álagningu, en fram kom að heimtur eftiráskatts eru oft rýrar. Einnig var varað við hugsanlegum vandræðum vegna þess knappa tíma sem til stefnu er til að breyta þeim kerfum sem notuð eru við útreikning og innheimtu skatta. Þessi tímaþröng er mikið áhyggjuefni og erfitt að sjá annað en að gerð verði mörg mistök um áramót og á fyrstu mánuðum næsta árs vegna þeirra miklu breytinga sem þarf að gera á tölvukerfum. Slík vandræði geta gert það að verkum að tiltrú manna á kerfið veikist og erfitt og tímafrekt er að fá nýtt skattkerfi sem fer af stað á brauðfótum til að standa almennilega í lappirnar. Veik tiltrú manna á skattkerfi eykur einnig til muna vilja til undanskota. Því er að mati 3. minni hluta vel þess virði að gaumgæfa hvort hægt sé að fresta þessum breytingum þannig að meiri tími gefist til undirbúnings. Hins vegar telur 3. minni hluti að aukið flækjustig og eftiráinnheimta þurfi ekki að verða vandamál vegna þess tækniþróaða umhverfis sem efnahagslífið býr við.
Hvað varðar áhrif skattbreytingana á efnahagslífið alment og þjóðarhag telur 3. minni hluti að sá rökstuðningur sem birtist í kaflanum „Áhrif skattheimtu“ í frumvarpi til laga um tekjuöflun ríkisins (þskj. 292 – 256. mál) gangi ekki upp við þær aðstæður sem uppi eru í íslenskum efnahagsmálum. Rökstuðningurinn byggist á keynesískum kenningum hagfræðinnar þar sem gengið er út frá því að ríkisútgjöld sem fjármögnuð eru með skattheimtu hafi örvandi áhrif á hagkerfið í niðursveiflu (samdrætti) og talið er til miskilnings að aukin skattheimta dragi úr eftirspurn í hagkerfinu. Einnig er því haldið fram að aukning á útgjöldum ríkissjóðs muni auka eftirspurn í hagkerfinu meira en sem nemur samdrætti einkaneyslu vegna samsvarandi skattheimtu. Rök þessi eru góð og gild við ákveðnar aðstæður og hafa reynst vel gegnum tíðina sem sveiflujafnandi og kreppuminnkandi aðgerðir og kenningin sem slík gengur upp í reynd þótt ýmislegt beri að varast við notkun aðferðanna, sérstaklega hvað varðar þá freistingu að ofgera notkun þeirra og varanleika.
Undir þeim kringumstæðum sem íslenskt efnahagslíf býr við er þess hins vegar ekki að vænta að um verði að ræða samsvarandi eða meiri aukningu eftirspurnar en sem nemur skattheimtunni vegna bágrar skuldastöðu ríkissjóðs og takmarkaðs svigrúms til útgjalda. Stór hluti ríkisútgjalda fer í að greiða vexti af lánum og allar auknar tekjur sem falla til vegna hærri skatta fara beint í þann útgjaldalið. Einnig er á sama tíma um að ræða umtalsverðan niðurskurð í ríkisútgjöldum með tilheyrandi samdrætti og uppsögnum starfsfólks í stórum stíl, þannig að í raun er æpandi þversögn í beitingu þessara aðferða sem í rökstuðningi frumvarpsins eru sagðar auka eftirspurn.
Því er hætt við að þessar skattahækkanir muni einfaldlega leiða til enn frekari samdráttar en þegar hefur orðið þar sem þær þýða að ráðstöfunartekjur heimila munu skerðast. Í þessu sambandi er vert að benda á að ef hugmyndin er að auka eftirspurn og einkaneyslu, þá er myndarleg niðurfærsla á verðtryggðum höfuðstól íbúðalána heimila líklegri til að leiða til þeirrar auknu eftirspurnar sem frumvarpið vill ná fram og hafa góð sálræn áhrif á heimilin þar sem bjartsýni þeirra á framtíðina eykst. Aukin skattheimta í dag hefur hins vegar þveröfug áhrif hvað þetta varðar.
Um það er ekki deilt að staða ríkissjóðs er mjög slæm og einhvern veginn þarf að reyna að brúa þann gríðarlega halla sem blasir við. Ríkisstjórnin hefur valið svokallaða blandaða leið þar sem útgjöld eru skorin niður og skattar hækkaðir á almenning og fyrirtæki, leið sem 3. minni hluti telur við þessar aðstæður bæði óheppilega og í raun óþarfa.
Ljóst er að tekjuskattstofnar ríkissjóðs hafa rýrnað mjög og sumir allt að því horfið. Almennar launatekjur og tryggingagjaldið eru stöðugir og tiltölulega auðinnheimtir skattstofnar og því freistandi að fara þá leið í leit að tekjum fyrir ríkissjóð. Í því efnahagsástandi sem við búum við nú eru þessir skattstofnar hins vegar viðkvæmir og geta auðveldlega rýrnað að upphæð og fjölda greiðenda ef brottflutningur frá landinu heldur áfram.
Auknir skattar á heimilin eru erfið viðbót við þær hremmingar sem þegar hafa dunið á þeim og að sama skapi er tryggingagjaldið í raun gjald fyrir að hafa fólk í vinnu sem getur takmarkað enn frekar vilja fyrirtækja til mannaráðninga. Því telur 3. minni hluti brýnt að leita annarra leiða til að rétta við hag ríkissjóðs en þeirra sem fyrirhugaðar eru í fyrirliggjandi frumvarpi. 3. minni hluti leggur því til að í stað þeirra tekjuskattshækkana og niðurskurðar útgjalda til heilbrigðis-, velferðar- og menntamála sem gert er ráð fyrir í fyrirliggjandi fjárlagafrumvarpi og frumvörpum um tekjuöflun ríkisins skuli leitast við að afla ríkissjóði tekna sem hér segir:
Í fyrsta lagi er lagt til að tekið verði upp gistináttagjald sem leggist á hótel- og gistihúsarekstur. Gjald þetta verði 1.000 kr. (5,5 evrur) á gistinótt. Miðað við gistinætur ársins 2008 (sbr. skýrslur Hagstofu) gæti gjald þetta skilað tekjum upp á um 2,7 milljarða kr. á ári. Lagt er til að dregið verði úr fyrirhugaðri hækkun tekjuskatts til samræmis við þetta.
Í öðru lagi er lagt til að tekið verði upp auðlindagjald á raforkusölu til stóriðju í stað sérstaks skatts af allri seldri raforku. Gjald þetta verði 1 kr. á kílóvattstund af seldri raforku. Miðað við tölur Orkustofnunar um raforkusölu til stóriðju gæti þetta gjald skilað tekjum upp á u.þ.b. 12,4 milljarða kr. á ári. Þar sem raforkusala til Járnblendiverksmiðjunnar á Grundartanga er meitluð í stein hvað verðbreytingar varðar verði leitast við útfæra auðlindagjaldið sem hlutfall af útflutningsverðmæti verksmiðjunnar þannig að það nemi samsvarandi upphæð og 1 kr. á selda kílóvattstund. Lagt er til að dregið verði úr fyrirhugaðri hækkun tekjuskatts til samræmis við þetta.
Í þriðja lagi er lagt til að tekið verði upp auðlindagjald á úthlutaðar aflaheimildir til fiskveiða. Gjald þetta verði að meðaltali 50 kr. á úthlutað kíló. Miðað við úthlutaðar aflaheimildir ársins 2008 (553.600 tonn) gæti gjaldið skilað tekjum upp á u.þ.b. 27,7 milljarða kr. á ári. Lagt er til á móti að fyrirhuguð hækkun tryggingagjalds falli niður og að því sem eftir stendur af tekjunum verði varið til styrkingar heilbrigðis-, velferðar- og menntamála.
Slík skattheimta sem að ofan greinir er hlutlaus fyrir heimilin og leggst á þær greinar atvinnulífsins sem standa best allra í dag vegna hruns á gengi krónunnar. Hér er einnig um að ræða réttláta skattlagningu í þeim skilningi að þessar atvinnugreinar nota auðlindir landsins án endurgjalds, auðlindir sem eru sameign allrar þjóðarinnar. Auk þess er miklu auðveldara að innheimta auðlindagjald með þessum hætti heldur en með einhverjum hugmyndum um tekjuskatt eða veiðileyfagjald sem hlutfall af hagnaði.
3. minni hluti vill að lokum lýsa undrun sinni á þeim vinnubrögðum sem viðgengist hafa við gerð fjárlaga, hvort sem um er að ræða efnahags- og skattanefnd eða fjárlaganefnd. Viðamiklar breytingar á viðkvæmum tímum eru mjög varasamar og ber ekki að afgreiða með þeim hætti sem gert er. Þótt erfitt geti verið að bæta úr því sem komið er mundu tillögur 3. minni hluta um nýja skattstofna gefa öllum hlutaðeigandi nægilegt svigrúm til að undirbúa betur breytingar á tekjuskattskerfinu og virka mun jákvæðar á almenning og fyrirtæki í landinu heldur en þær fyrirhuguðu skattahækkanir sem frumvörpin gera ráð fyrir.
Alþingi, 11. des. 2009.
Þór Saari.
Fylgiskjal III.
Álit
um 1. gr. frv. til fjárlaga fyrir árið 2010, sbr. sundurliðun 1, og áhrif skattalagabreytinga á tekjur ríkissjóðs.
Frá 4. minni hluta efnahags- og skattanefndar.
Efnahags- og skattanefnd hefur fundað frá morgni til kvölds síðustu daga vegna umfangsmikilla skattabreytinga og tekjuhliðar fjárlagafrumvarpsins. Þeirri yfirferð er ekki lokið og því getur efnahags- og skattanefnd ekki veitt tilhlýðilega umsögn eðli málsins samkvæmt.
Algjör glundroði er í vinnubrögðum Alþingis á síðustu dögum fyrir áramót. Fyrirhugaðar breytingar á skattkerfinu geta haft ófyrirséðar afleiðingar fyrir tekjuhlið fjárlaganna enda hefur komið fram hjá umsagnaraðilum að verið sé að gera skattkerfið dýrara og óskilvirkara sem mun skila ríkissjóði lægri tekjum en núverandi staðgreiðslukerfi. Það er með öllu óásættanlegt að nú sé verið, á nokkrum dögum, að gera grundvallarbreytingar á íslenska skattkerfinu sem hefur verið þekkt fyrir einfaldleika. Allflestir umsagnaraðilar hafa gagnrýnt vinnulag stjórnarflokkanna og varað við því að hægt sé að gera mikil mistök undir mikilli tímapressu. Þessi hluti málsins setur tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins í mikla óvissu.
Vegna tímaskorts og ófullnægjandi yfirferðar um tekjuhliðina af hálfu efnahags- og skattanefndar er ekki hægt að gera fullnægjandi grein fyrir öllum hlutum er snerta tekjuhliðina, enda hefur ekki verið rætt við alla umsagnaraðila um frumvarpið. Forsendur tekjuhliðar eru vafasamar svo ekki sé meira sagt og verða nú reifuð nokkur álitamál.
* Samdráttur einkaneyslu er áætlaður 4,3% en kaupmáttarskerðing almennings er áætluð yfir 10%. Augljóslega ganga þessar áætlanir ekki upp – nema stjórnvöld geri ráð fyrir enn meiri skuldsetningu heimilanna sem eru nú þegar ofurskuldsett.
* Ekki er gert ráð fyrir flutningi vinnuafls frá landinu á næsta ári og því eru skatttekjur ríkissjóðs augljóslega ofmetnar. Það er alþekkt staðreynd að í kreppu verður tilflutningur á fólki. Íslensk þjóð er vel menntuð og einhverjir munu leita tækifæra á erlendri grundu.
* Verði grundvallarbreytingar gerðar á skatttkerfinu er ljóst að milljarðar króna munu glatast í innheimtu skatta.
* Nýtt virðisaukaskattþrep og hinn svokallaði sykurskattur mun óhjákvæmilega fækka störfum í matvælageiranum – svo skiptir hundruðum starfa.
* Umsagnaraðilar hafa einnig bent á að hækkun áfengisgjalds mun ekki skila þeim tekjum sem áætlaðar eru. Smygl og bruggframleiðsla eykst og því er ljóst að stórt neðanjarðarhagkerfi er að verða til með auknum álögum.
* Breytingar á skattumhverfi atvinnulífsins, sem eru í algjörri andstöðu við atvinnurekendur, setja stöðugleika á vinnumarkaði í hættu. Með breytingunum er endurreisn efnahagslífsins hamlað og boðað samráð virt að vettugi.
Hér eru einungis nokkur álitamál reifuð undir mikilli tímapressu. Álit þetta er samið meðan á fundi efnahags- og skattanefndar stendur. Vinnubrögð Alþingis hafa ekki verið óvandaðri og jafnhandahófskennd í lengri tíma – ef nokkurn tíma! Ljóst er að mikil vinna bíður efnhags- og skattanefndar á milli 2. og 3. umræðu um fjárlagafrumvarpið. Það hversu seint skattbreytingar ríkisstjórnarinnar kom fram eru vítaverð vinnubrögð og þingi og þjóð ekki samboðin.
Alþingi, 11. des. 2009.
Birkir Jón Jónsson.
Fylgiskjal IV.
Álit
um frv. til fjárlaga 2010 (00 Æðsta stjórn ríkisins, 01 Forsætisráðuneyti og 06 Dómsmála- og mannréttindaráðuneyti).
Frá minni hluta allsherjarnefndar.
Minni hluti allsherjarnefndar tekur undir flest þau meginsjónarmið sem fram koma í áliti meiri hluta nefndarinnar um fjárlagafrumvarpið. Minni hlutinn telur þó rétt að fjalla um nokkur atriði sérstaklega.
Minni hlutinn er fullkomlega ósammála þeirri forgangsröð sem birtist í fjárlagafrumvarpi ríkisstjórnarinnar og kemur m.a. fram í því að grundvallarstofnanir á sviði réttarvörslu í landinu er látnar sæta hinni almennu hagræðingarkröfu sem gerð er til stjórnsýslu- og eftirlitsstofnana. Þetta leiðir m.a. til þess að verulegur niðurskurður kemur fram varðandi fjárveitingar til lögreglu og dómstóla á sama tíma og ljóst er að þessar stofnanir munu þurfa að takast á við stóraukið álag í störfum sínum. Stjórnvöld og Alþingi hafa þegar viðurkennt þessa staðreynd með umtalsverðum aukafjárveitingum til ákæruvaldsins – með stofnun embættis sérstaks saksóknara og auknum fjárveitingum til þess í ljósi umfangs þeirra verkefna sem það hefur með höndum. Á sama tíma verður hins vegar að horfast í augu við að sömu rök eru fyrir auknum fjárveitingum til annarra embætta sem fást við mikilvæg verkefni á þessu sviði.
Minni hlutinn minnir á að þegar fyrri ríkisstjórn mótaði stefnu um hagræðingu og sparnað í ríkisrekstrinum fyrir árið sem nú er að líða var nokkurt tillit tekið til þessara sjónarmiða og mun minni hagræðingarkrafa gerð til grundvallarstofnana á málefnasviði dómsmálaráðuneytis en almennt gilti um stofnanir ríkisins. Var litið til þess að um grunnþjónustu væri að ræða með sama hætti og grunnþjónustu á sviði mennta-, félags- og heilbrigðismála. Eðlilegt væri að núverandi ríkisstjórn og stjórnarmeirihluti á þingi hefðu sömu sjónarmið uppi við fjárlagagerð fyrir næsta ár.
Hvað dómstóla varðar er ljóst að þegar hefur orðið mikil fjölgun á dómsmálum: skuldamálum, munnlega fluttum einkamálum og sakamálum. Allt bendir til þess að þessum málum muni fjölga verulega á næstu missirum. Ekki er nóg með að mörg þeirra mála sem til rannsóknar eru hjá sérstökum saksóknara munu rata til dómstóla heldur er fyrirsjáanlegt að einkamálum muni líka fjölga umtalsvert vegna uppgjörs bankanna og margvíslegra annarra mála sem tengjast gjaldþrotum og fjárhagslegri endurskipulagningu í atvinnulífinu. Þá hefur brotum á öðrum sviðum einnig fjölgað með þeim afleiðingum að álagið á dómskerfið mun aukast.
Sömu sjónarmið eiga við um aðrar stofnanir ákæruvaldsins, þar á meðal embætti ríkissaksóknara og saksóknara efnahagsbrota. Þrátt fyrir að mál sem tengjast bankahruninu séu tekin sérstaklega fyrir af embætti sérstaks saksóknara bendir ekkert til annars en að málafjöldi á borðum ríkissaksóknara og saksóknara efnahagsbrota, svo dæmi séu nefnd, muni líka fara vaxandi.
Hvað lögregluna varðar á hið sama við. Þjóðfélagsástandið sem skapast hefur vegna efnahagskreppunnar og bankahrunsins gerir að verkum að mun meira reynir á lögregluna á mörgum sviðum. Á tímum sem þessum er einmitt sérstaklega mikilvægt að lögreglan hafi möguleika á að sinna hlutverki sínu við að koma í veg fyrir brot, bregðast við þeim og rannsaka hratt og örugglega. Það á jafnt við um hlutverk lögreglunnar við að gæta almannareglu og öryggis ríkisins og að takast á við önnur brot, hvort sem þau beinast að lífi og heilsu fólks eða fjárhagslegum hagsmunum. Óróleiki í þjóðfélaginu og óöryggi borgaranna eykst að sjálfsögðu ef lögreglan hefur ekki tök á að sinna þessu hlutverki sínu vegna manneklu og fjárskorts. Hér er því um einstaklega viðkvæmt svið að ræða og mikilvægt að taka ríkt tillit til þess við fjárlagagerðina.
Minni hluti allsherjarnefndar vill á þessu stigi ekki taka afstöðu til skipulagsbreytinga sem dómsmálaráðherra hefur boðað, varðandi skipan dómstóla og lögreglumála. Minni hlutinn telur að breytingar af því tagi þarfnist vandaðs undirbúnings og ákvarðanir sem teknar verða í þeim efni hljóti að taka mið af fjölmörgum öðrum sjónarmiðum en fjárhagslegri hagræðingu. Að sjálfsögðu er mikilvægt að vel sé farið með fé á þessum sviðum opinberrar þjónustu eins og annars staðar en þótt nú kreppi að í ríkisrekstrinum um sinn mega fagleg sjónarmið ekki víkja þegar skipan þessara mála er ákveðin til langrar framtíðar. Varðandi fjárlagagerð fyrir næsta ár verður líka að hafa í huga að ólíklegt er að skipulagsbreytingar muni leiða til mikils sparnaðar enda sýnir reynslan að skipulagsbreytingum á stofnunum fylgir jafnan kostnaður meðan þær eru að komast til framkvæmda. Telur minni hlutinn því óþarft og óráðlegt að tengja skipulagsbreytingar á þessum sviðum við fjárlagagerð fyrir næsta ár, ekki síst í ljósi þess að aðeins eru örfáar vikur til áramóta og skammt eftir af starfstíma þingsins.
Alþingi, 13. nóv. 2009.
Birgir Ármannsson,
Vigdís Hauksdóttir.
Fylgiskjal V.
Álit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (02 Mennta- og menningarmálaráðuneyti).
Frá 1. minni hluta menntamálanefndar.
Fyrsti minni hluti getur ekki fellt sig við þau vinnubrögð sem viðhöfð eru við gerð fjárlaga og þá einkum úthlutun menntamálanefndar sem hefur í gegnum árin ekki byggst á faglegum forsendum, verið tilviljunarkennd og jafnvel stjórnast af kjördæmapoti einstakra þingmanna.
Minni hlutinn leggur til að fyrirkomulag við úthlutun fjármuna af safnliðum sem heyra undir menntamálaráðuneytið verði endurskoðað og gerðar á því róttækar breytingar hið fyrsta svo að fagleg sjónarmið ráði för. Lagt er til að fjármunir á safnliðum 02-919-1.90, 02-919- 1.98, 02-919-6.90, 02-919-6.45, 02-982-1.90, 02-983-1.11 og 02-999-1.90 verði færðir á fjárlagaliði sjóða sem hafa það lögbundna hlutverk að styrkja lista- og menningarstarfsemi. Sjóðunum ber að meta umsóknir á faglegum forsendum og meta allar umsóknir á sama kvarða. Auk þess hafa sjóðirnir ákveðið eftirlitshlutverk og eiga að ganga eftir því að fjármununum sé varið í þau verkefni sem þeim er úthlutað til en eftirlit af hálfu menntamálanefndar hefur ekki verið fyrir hendi. Bókmenntasjóður styrkir til að mynda ekki útgáfu bóka sem koma ekki út.
Sjóðirnir sem um ræðir eru bókmenntasjóður, safnasjóður, húsafriðunarsjóður, tónlistarsjóður, barnamenningarsjóður, fornleifasjóður og Kvikmyndasjóður en einnig má nefna starfsemi atvinnuleikhópa. Eins hafa verið gerðir menningarsamningar við sveitarfélög á landsbyggðinni og mætti nota þessa fjármuni til að efla þá.
Alþingi, 12. nóv. 2009.
Margrét Tryggvadóttir.
Fylgiskjal VI.
Álit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (04 Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti).
Frá 1. minni hluta sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar.
Fjárlög eru nú undirbúin við erfiðar aðstæður. Tekjur ríkisins hafa minnkað í takt við minnkandi umsvif þjóðarbúsins og útgjöld hafa á sama tíma aukist. Mikilvægt er við þessar aðstæður að gæta aðhalds við rekstur ríkisins og hvetur 1. minni hluti til þess. Það er yfirlýst af hálfu ríkisstjórnarinnar að ekki eigi að fara leið flats niðurskurðar og er það markmið sannarlega eðlilegt. Ráðuneytum og stofnunum þeirra eru hins vegar settir fjárlagarammar þar sem finna má mismunandi aðhaldsmarkmið eftir málaflokkum. Við þessar aðstæður er niðurskurður vandasamari og leggur meiri ábyrgð á herðar Alþingi. Nauðsynlegt er að meta einstök verkefni og þýðingu þeirra og setja þau inn í þá stefnumótun sem fjárlögum er ætlað að varða.
Hér verða ekki gerðar athugasemdir við þann almenna sparnaðarramma sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu er settur, enda er hann í samræmi við þau áform sem eru uppi um útgjöld flestra annarra ráðuneyta. Á hinn bóginn er mikilvægt að skoða einstaka útgjaldaþætti lið fyrir lið. Sjávarútvegs- og landbúnaðarnefnd hefur ekki haft aðstöðu til þess og umfjöllun hennar byggist því á sjálfstæðri skoðun á frumvarpinu og á fundi sem nefndin átti með fulltrúum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins.
Áður en lengra er haldið er nauðsynlegt að undirstrika sérstöðu þessa málaflokks í fjárlögunum. Þar er í fyrsta lagi að nefna útgjöld til þess að standa straum af greiðsluskuldbindingum vegna mjólkur-, sauðfjár- og grænmetisframleiðslu. Hér er byggt á samningum bænda og ríkisvaldsins og er vakin athygli á að greiðslur vegna þeirra hafa verið lækkaðar frá því sem upphaflega var gert ráð fyrir. Er þar í raun fylgt sömu stefnu fyrir næsta ár og mörkuð var í fjárlögum á yfirstandandi ári. Kostnaður vegna þessara þriggja samninga er áætlaður á næsta ári um 10,2 milljarðar kr.
Annað atriði sem ástæða er til þess að nefna er að drjúgur hluti útgjalda ráðuneytisins er vegna rannsókna og þróunarstarfsemi. Má þar nefna fjárveitingar til Hafrannsóknastofnunarinnar, MATÍS, Veiðimálastofnunar, sjóðs um aukið verðmæti sjávarfangs, rannsókna háskóla í þágu landbúnaðarins og rannsókna í skógrækt í þágu landbúnaðar. Alls eru áætlaðir um 2,4 milljarðar kr. til þessara viðfangsefna.
Þetta er hér undirstrikað til þess að vekja athygli á þeim skorðum sem hagræðingu eru hér settar. Annars vegar er um að ræða hlutfallslega stóra fjárlagaliði sem eru samningsbundnir og hins vegar fjárveitingar til málaflokka sem áhersla hefur verið lögð á að verja sérstaklega. Í þessu sambandi þarf að benda á að nettóútgjöld ríkissjóðs vegna sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins nema tæpum 16,3 milljörðum kr.
Við niðurskurð ríkisútgjalda vill 1. minni hluti beina sjónum að Hafrannsóknastofnuninni, sérstaklega í ljósi þess að bent hefur verið á mikilvægi þess að fiskveiðiráðgjöf hennar sé sem áreiðanlegust og best. Í tengslum við niðurskurð þorskaflaheimilda var tekin ákvörðun um að auka fjárveitingar til stofnunarinnar, til þess að bæta grundvöll þeirra rannsókna sem stofnmat hennar byggist á. Hér er átt við svokallað togararall. Var veitt til þess 50 millj. kr. árlegt framlag. Nú hefur verið ákveðið að ekki verði framhald á þessari fjárveitingu, jafnframt því sem niður fellur sérstakur fjárlagaliður vegna rannsókna á Drekasvæðinu. Til viðbótar tekur stofnunin á sig samræmda hagræðingarkröfu. Ljóst má vera að rekstrarhagkvæmni stofnunarinnar minnkar við þetta og engum blöðum er um það að fletta að umfang rekstrarins verður mun minna á næsta ári. Mikilvægt er því að við gerð rekstraráætlana sé áfram gætt hagkvæmni og áhersla lögð á að draga sem minnst úr þeim rannsóknum sem eru undirstaða stofnmatsins. Á fundi nefndarinnar kom fram að áform eru um að draga mjög úr starfsemi samráðsnefndar Hafrannsóknastofnunarinnar en í henni eiga sæti sérfræðingar stofnunarinnar og fulltrúar sjómanna og útgerðarmanna auk sérfræðinga utan stofnunarinnar, þar á meðal erlendir sérfræðingar. Þetta telur 1. minni hluti ranga áherslu og minnir á yfirlýsingar sem fram hafa komið víða um þýðingu þess að efla samstarf hagmunaaðila og sjómanna jafnframt því að kalla eftir viðhorfum vísindamanna utan stofnunarinnar.
Vakin er athygli á að samkvæmt fjárlagafrumvarpi er áætlað að greiðslur til Lífeyrissjóðs bænda (LSB) verði lækkaðar um 45% á milli ára, eða úr 325 millj. kr. í 178 millj. kr. Ekkert formlegt samkomulag hefur verðið í gildi undanfarin ár á milli Bændasamtaka Íslands og ríkissjóðs um framlög til sjóðsins. Framlög til hans hafa verið skilgreind á fjárlögum undanfarin ár innan greiðslna til búvörusamninga sauðfjár og mjólkurframleiðslu. Þrátt fyrir að ekki hafi fengist formlegt samkomulag um framlög til sjóðsins hafa bændur haft réttmætar væntingar um að staðið yrði við verðgildi framlaga til LSB, enda hafa stjórnvöld ekki á undanförnum árum gert athugasemdir við framkvæmdina og haft sömu sjónarmið. Stjórnvöld hafa rækt hlutverk sitt samkvæmt sérlögum um LSB, skipað þar í stjórn og tekið þátt í rekstri sjóðsins. 1. minni hluti undirstrikar að eðlilegt er að um þessi mál sé gert samkomulag á milli Bændasamtakanna og ríkisvaldsins. Ljóst virðist að lægra framlag til lífeyrissjóðsins muni hafa áhrif á framtíðarmöguleika sjóðsins til útgreiðslu á lífeyri, nema um verði að ræða frekari inngreiðslu bænda til sjóðsins. Jafnframt þessu er gert ráð fyrir að lækkaðar verði greiðslur til Bændasamtakanna. Enn hefur ekki verið gengið frá nýjum búnaðarlagasamningi sem fellur úr gildi í lok næsta árs. Gert hafði verið ráð fyrir að slíkur samningur hefði þegar verið endurskoðaður og framlengdur í tvö ár. Mjög bagalegt er við rekstur nauðsynlegrar búfjárræktar, héraðs- og landsþjónustu, að frá þessari samningsgerð hafi ekki verið gengið. Áréttað er að til þeirra verka verði gengið hið fyrsta.
1. minni hluti telur nauðsynlegt að vekja athygli á því að vegna aðildarumsóknar að ESB er ljóst að vinnuálag í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og stofnunum þess mun aukast. Mörg álitaefni sem einmitt snerta verksvið ráðuneytisins verða í forgrunni og hefur m.a. komið fram hjá ráðherra að gera þurfi ráð fyrir mikilli vinnu af þeim ástæðum. Ekki er gert ráð fyrir sérstakri fjárveitingu til þeirra verkefna í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti fremur en öðrum ráðuneytum en eingöngu vísað til almenns fjárlagaliðar á vettvangi utanríkisráðuneytisins. Auljóslega þarf að svara á hvern veg verður tekið á því máli innan sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis í ljósi þess umfangsmikla starfs sem fyrirsjáanlega verður á herðum þess vegna aðildarumsóknar að ESB.
1. minni hluti tók þátt í skiptingu safnliða og gerir ekki ágreining við þá niðurstöðu sem þar fékkst. Unnið var innan þeirra fjárveitinga sem áætlaðar voru til þessa viðfangsefnis. Sérstaklega er vakin athygli á þeirri stefnumótun sem fram kemur í þessum úthlutunum varðandi viðfangsefnið Beint frá býli og áréttar minni hlutinn mikilvægi þessa verkefnis. Hins vegar er það álit 1. minni hluta að áfram eigi að halda með þá sjóvinnukennslu sem Alþingi hefur stutt við með fjárveitingum og að veita eigi til þess svipaða fjárhæð og á yfirstandandi ári. Er hér um að ræða vinsælt og eftirsótt verkefni á meðal grunnskólanema sem er liður í því að skapa ungu fólki tækifæri til þess að kynnast starfi við þennan undirstöðuatvinnuveg, jafnframt því að vera holl og örvandi fræðsla um hafið og lífríki þess.
Alþingi, 17. nóv. 2009.
Einar K. Guðfinnsson,
Jón Gunnarsson.
Fylgiskjal VII.
Álit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (04 Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti).
Frá 2. minni hluta sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar.
Sjávarútvegs- og landbúnaðarnefnd hefur að beiðni fjárlaganefndar fjallað um þá þætti fjárlagafrumvarpsins sem eru á málefnasviði sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar. Vísar 2. minni hluti til álits meiri hlutans er varðar gestalista og umsóknir til nefndarinnar.
Almennt má segja varðandi niðurskurð og hagræðingu að 2. minni hluti telur það miður að ekki sé lagt fram samhliða fjárlagafrumvarpinu áætlun til lengri tíma, til að mynda næstu þriggja ára. Þannig mætti setja sér raunverulegri markmið um sparnað í ríkisrekstri, sparnað sem væri raunverulegur og varanlegur. Sömu gagnrýni vill 2. minni hluti setja fram varðandi greinargerð með einstökum fjárlagaliðum en þar skortir á að sýnt sé fram á hinn raunverulega sparnað, þ.e. hvernig á að ná fram einstökum lækkunum hjá mismunandi stofnunum.
Þá bendir 2. minni hluti á að einstakir fjárlagaliðir virðast ekkert hafa með ríkisrekstur að gera og má þar nefna Fóðursjóð sem hækkar úr 115 millj. kr. 2009 í 1.400 millj. kr. 2010, verðmiðlun landbúnaðarvara og Búnaðarsjóð. Það er mat 2. minni hluta að eðlilegra væri að sjóðir sem eru að öllu leyti gegnumstreymissjóðir, þar sem tekjur standa undir útgjöldum, séu betur geymdir hjá viðkomandi atvinnugrein en ríkisvaldinu. Fjárlögin gætu verið gegnsærri með þeim hætti og endurspeglað betur raunverulegan rekstur ríkisins.
Varðandi einstök verkefni tekur 2. minni hluti undir álit meiri hlutans um verkefnið Bændur græða landið. Það er mat 2. minni hluta að það sé verðugt verkefni ríkisvaldsins að koma meira að einstökum landgræðsluverkefnum þar sem fjölmargir aðilar hafa lagt umtalsverða sjálfboðavinnu og fjármuni til slíkra verkefna.
Varðandi skiptingu safnliðarins 04-190-1.90 gerir 2. minni hluti, þrátt fyrir að skortur sé á markvissri stefnu í útdeilingu fjármuna til einstakra verkefna, ekki athugasemdir við niðurstöðuna sem fram kemur í fylgiskjali með áliti meiri hluta nefndarinnar.
Alþingi, 16. nóv. 2009.
Sigurður Ingi Jóhannsson.
Fylgiskjal VIII.
Álit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (08 Heilbrigðisráðuneyti).
Frá 1. minni hluta heilbrigðisnefndar.
Heilbrigðisnefnd hefur fjallað um heilbrigðismálakafla fjárlagafrumvarpsins og var að venju einnig beðin um tilllögu að skiptingu á einstökum safnliðum.
Á fund nefndarinnar komu Álfheiður Ingadóttir heilbrigðisráðherra, Dagný Brynjólfsdóttir og Hrönn Ottósdóttir af fjármálasviði heilbrigðisráðuneytisins, Halldór Jónsson og Þorvaldur Ingvarsson frá Sjúkrahúsinu á Akureyri, Svanhvít Jakobsdóttir og Jónas Guðmundsson frá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, Björn Zoëga, starfandi forstjóri Landspítala, Árni Sverrisson og Ásgeir Thorlacius frá St. Jósefsspítala, Guðjón Brjánsson, Ásgeir Ásgeirsson og Steinunn Sigurðardóttir frá Heilbrigðisstofnun Akraness, Magnús Skúlason frá Heilbrigðisstofnun Suðurlands og Sigríður Snæbjörnsdóttir og Elís Reynarsson frá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja. Einnig átti nefndin símafund með Einari Rafni Haraldssyni, Stefáni Þórarinssyni, Lilju Aðalsteinsdóttur, Þórhalli Harðarsyni og Kjartani Einarssyni hjá Heilbrigðisstofnun Austurlands.
Í máli sumra gesta kom fram almenn gagnrýni á að undirbúningur fyrir fjárlagagerðina hafi verið ómarkviss og óljós. Ákvarðanafælni hafi tafið og truflað eðlilegan undirbúning. Tekur 1. minni hluti undir framangreinda gagnrýni. Virðist sem sumarið og haustið hafi ekki verið nýtt sem skyldi til ákvarðanatöku almennt hjá fyrrum heilbrigðisráðherra, Ögmundi Jónassyni. Glöggt mátti sjá merki þess þegar í þingbyrjun er þingmálaskrá heilbrigðisráðherra var lögð fram. Í fylgiskjali með stefnuræðu forsætisráðherra, Jóhönnu Sigurðardóttur, 5. október 2009 kemur fram hve mörg og hvaða mál ráðuneytin öll áætla að flytja á haustþingi og vorþingi. Í fylgiskjalinu kemur fram að ráðuneytin áætla að flytja að meðaltali tólf mál á haustþingi og fjögur mál á vorþingi. Heilbrigðsráðuneytið áætlar hins vegar einungis að flytja tvö mál á haustþingi og fimm á vorþingi. Vekur þetta athygli sökum þess hvers eðlis málin tvö sem flutt verða á haustþingi eru, en þau eru annars vegar endurflutningur á frumvarpi til laga um heilbrigðisstarfsmenn, sem er samræming og endurskoðun, og hins vegar frumvarp um flutning dánarmeinaskrár frá Hagsstofu til landlæknis. Hefði mátt búast við talsvert öflugri og skýrari tillögum í þessum málaflokki í ljósi þess að gerð er mikil hagræðingarkrafa til heilbrigðisþjónustunnar nú um þessar mundir.
Í forsendum fjárlagafrumvarpsins kemur fram að ráðuneytin og stofnanir þeirra eiga að skera rekstur niður um 10% frá fjárlögum 2009 nema heilbrigðis- og félagsmálaráðuneyti sem eiga að skera niður um 5% og menntamálaráðuneytið um 7%. Stjórnsýslustofnanir framangreindra ráðuneyta eiga að skera niður um 10%. Nefndin fjallaði um fyrirhugaðan niðurskurð í heilbrigðsmálum og ljóst er að niðurskurður hjá heilbrigðisráðuneytinu og stjórnsýslustofnunum þess er 6,9% að raungildi.
Heildarfjárveiting til sjúkrahúsa og sérstæðrar sjúkrahúsþjónustu lækkar um 2.485,7 m.kr. frá gildandi fjárlögum þegar frá eru taldar almennar verðlagsbreytingar og hækkun tryggingagjalds af launaveltu. Draga á úr útgjöldum málaflokksins sem nemur 2.653,7 m.kr. á verðlagi gildandi fjárlaga. Vegur þar þyngst 1.965,5 m.kr. lækkun til Landspítala. Gert er ráð fyrir 919,6 m.kr. lækkun til heilbrigðisstofnana og 272,8 m.kr. til heilsugæslunnar. 1. minni hluti áréttar að þótt hagræðingarkrafa sé gerð á Landspítala verði að tryggja að hann geti áfram sinnt sínu mikilvæga hlutverki sem meginbráðasjúkrahús landsins og það sjúkrahús sem er í stakk búið til að veita sérhæfðustu þjónustuna á flestum sviðum heilbrigðiskerfisins.
Vegna almennrar niðurskurðarkröfu á velferðarþjónustu verður erfitt að veita óskerta þjónustu og í raun nær ógerningur. Því er mikilvægt að endurskipuleggja þjónustuna en skera ekki niður flatt. Gera þarf skipulagsbreytingar og ákveða hvaða þjónustu skuli veita hvar og hver skuli veita hana.
Fulltrúar heilbrigðisráðuneytisins kynntu hugmyndir um svæðisbundna sameiningu heilbrigðisstofnana og aukin samstarfsverkefni heilbrigðisstofnana. Kynnt var vinnuskjal um verkefnið „Frá orðum til athafna – Radíusverkefnið“, sjá fylgiskjal nr. 1, sem Hulda Gunnlaugsdóttir, forstjóri Landspítala, vann ásamt sérfræðingum um skipulag heilbrigðisþjónustu á höfuðborgarsvæðinu, samstarf og verkaskiptingu milli Landspítala, St. Jósefsspítala, Heilbrigðisstofnunar Suðurlands, Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja og Heilbrigðisstofnunarinnar á Akranesi sem verður, ásamt sjö öðrum heilbrigðisstofnunum, hluti af Heilbrigðisstofnun Vesturlands 1. janúar 2010. Skýrslan hefur legið fyrir um skeið en heilbrigðisráðherra hefur ekki enn tekið pólitíska afstöðu um hvort fara eigi að tillögunum sem þar voru settar fram. Forstöðumenn viðkomandi stofnana gagnrýndu seinaganginn og ákvarðanafælnina með réttu því niðurstaðan kemur til með að hafa mikil áhrif á rekstraráætlanir stofnana þeirra. Því er svo komið að mikil óvissa ríkir um hvernig svokölluð kragasjúkrahús eigi að mæta niðurskurðarkröfunni sem nú er gerð. Pólitísk ákvarðanafælni virðist hafa einkennt störf heilbrigðisráðherra í sumar og haust í aðdraganda fjárlagagerðarinnar eins og glöggt má sjá í viðtali í Fréttablaðinu 1. október er þáverandi heilbrigðisráðherra, Ögmundur Jónasson, hljóp úr ríkisstjórninni. Svo segir í Fréttablaðinu: „Ögmundur segist skilja heilbrigðisráðuneytið eftir í góðum höndum þess starfsfólks sem þar vinnur, sem og í heilbrigðisgeiranum. Spurður út í þá stefnumörkun sem hann skilur eftir sig segir hann hana aðallega lúta að vinnubrögðum.“ Og síðar er haft eftir ráðherranum: „Stefnumótunin í þessu ráðuneyti og stofnunum þess er að verulegu leyti óháð ríkisstjórnum og ráðherrum. Hún snýr að framtíðarskipan heilbrigðismála í landinu. Ég hef hins vegar getað komið að málum sem lúta að vinnubrögðum og áherslum.“ Hér heldur ráðherrann því fram að stefnumörkunin sé óháð ráðherranum. Þessi fullyrðing stenst enga skoðun og er kolröng. Hins vegar sýnir þessi fáheyrða yfirlýsing að skort hefur pólitískt þrek til að taka ákvarðanir um forgangsröðun í málaflokknum í aðdraganda fjárlagagerðarinnar. Í kjölfarið gagnrýndi Hulda Gunnlaugsdóttir harkalega í fjölmiðlum áform um flatan niðurskurð í heilbrigðisþjónustunni og sagði í Morgunblaðinu: „Það liggur því fyrir aðgerðaáætlun með sparnaðartölum sem hægt er að vinna eftir og draga þannig úr þeirri þjónustuskerðingu sem ella þyrfti að ráðast í. En ef farið verður í flatan niðurskurð án þess að ráðast í þær hagræðingaraðgerðir sem við höfum lagt til þá er það hættulegt …“ Um flatan niðurskurð sagði hún: „Það er auðveldasta leiðin en þá er ekki tekið á vandanum. Það þarf að gera stærri breytingar á þjónustu spítalanna og auðvitað er Landspítalinn þar ekki undanskilinn. En ef ráðist er í uppsagnir á 450–500 manns á Landspítalanum þá hefur það áhrif á öryggisnetið.“
Merki um að skort hafi ákvarðanatöku og vönduð vinnubrögð í aðdraganda fjárlagagerðarinnar mátti einnig greina í máli nokkurra forstöðumanna sjúkrahúsa sem komu á fund nefndarinnar, sjá einnig fylgiskjal nr. 2. Í skjalinu er m.a. rakið að síðla júlímánaðar hafi Heilbrigðisstofnun Suðurlands verið tilkynnt um 23,7 m.kr. viðbótarlækkun fjárheimilda á þessu ári. Þeirri lækkun skyldi fyrst og fremst ná með lækkun hæstu launa og kjarajöfnun. Tekjuhæstu menn stofnunarinnar eru þeir læknar sem sinna flestum vöktum og var því ákveðið að segja upp núverandi vaktafyrirkomulagi flestra lækna stofnunarinnar. Þær breytingar gátu ekki komið til framkvæmda fyrr en 1. nóvember í fyrsta lagi ef þeim hefði verið sagt upp fyrir 1. ágúst. Enn fremur kemur eftirfarandi fram í fylgiskjalinu: „Á fundi undirritaðs [forstjóra Heilbrigðisstofnunar Suðurlands] með fyrrverandi heilbrigðisráðherra í lok júlí óskaði hann eftir, að framangreindar uppsagnir á vaktafyrirkomulagi lækna yrðu ekki sendar út fyrir 1. ágúst, heldur reynt að leita annarra leiða í samráði við stjórnendur stofnunarinnar.“ Síðar segir: „Framangreind viðbótarlækkun fjárveitinga á þessu ári hefur hinsvegar ekki verið dregin til baka og kemur fram í frv. til fjáraukalaga 2009. Þessu til viðbótar kom fram í frumvarpinu viðbótarlækkun um 6. m.kr., sem stofnuninni hafði ekki verið tilkynnt um áður.“
Eins og framangreind lýsing staðfestir er undirbúningur fjárlaga fyrir næsta ár ómarkviss og óljós. Bæði eru fyrri tilmæli dregin til baka, bætt er við niðurskurðartillögum seint á árinu og það sem er alvarlegast og ámælisvert er að ekki er búið að skilgreina verkefni Landspítalans og kragasjúkrahúsanna þrátt fyrir að tillögur um slíkt liggi fyrir og hafi gert um nokkurt skeið. 1. minni hluti bendir einnig á athyglisverðar hugmyndir um skipulagsbreytingar til hagræðingar í heilbrigðisþjónustu sem fram koma í fylgiskjali nr. 1. Þar er vikið að því að ef offramboð er á þjónustu þarf að draga úr slíkri þjónustu, ekki flytja hana til. Sem dæmi má nefnda ýmsa sérfræðiþjónustu. Einnig er vikið að möguleikum á samstarfi heilbrigðisstofnana og hjúkrunarheimila, en á þjónustusvæði Heilbrigðisstofnunar Suðurlands eru t.d. sjö hjúkrunarheimili rekin af öðrum aðilum sem eru með hátt í sambærilegan rekstrarkostnað og heilbrigðisstofnunin. Bent er á að sameiginleg símsvörun fyrir allt landið dregur úr álagi á vöktum heilsugæslulækna og þar með frítökurétti. Hún bætir þar með vinnuskilyrði heilsugæslulækna um landið.
Í fylgigögnum sem forsvarsmenn Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja afhentu heilbrigðisnefnd kom m.a. fram að fjárveiting til þeirrar stofnunar miðað við íbúa er talsvert miklu lægri en til sambærilegra stofnana. Telur 1. minni hluti að fjárlaganefnd þurfi að skoða rökin fyrir þessari ójöfnu skiptingu. Til dæmis kom fram að hjá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja eru fjárveitingar árið 2008 78.734 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Suðurlands 101.013 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Akraness 138.403 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Austurlands 147.798 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Vestmannaeyja, 159.002 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Ísafjarðar 164.760 kr. á hvern íbúa, hjá Heilbrigðisstofnun Blönduóss 191.261 kr. á hvern íbúa og hjá Heilbrigðisstofnun Sauðárkróks 200.976 kr. á hvern íbúa, sjá fylgiskjal nr. 3.
Sjúkrahús landsins hafa ráðist í talsvert mikla hagræðingu til að mæta niðurskurðarkröfum. Bent hefur verið á að gæta þurfi að stöðu lítilla, landfræðilega einangraðra stofnana, svo sem öldrunarstofnana, sem bæði fá á sig fækkun hjúkrunarrýma samkvæmt mati, auk kröfu um hagræðingu í rekstri en þessar stofnanir njóta ekki hagræðis vegna samlegðaráhrifa og nálægðar við aðrar heilbrigðisstofnanir. Því getur hagræðingarkrafan valdið því að ekki verði rekstrargrundvöllur til þess að halda úti þeirri þjónustu sem nauðsynleg er á svæðinu. Þessar ábendingar komu m.a. fram í viðræðum nefndarinnar við Heilbrigðisstofnun Austurlands.
Í nefndinni kom fram að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hefur farið í gegnum mikla hagræðingu með kjaraskerðingu, fækkun starfa á sviði hjúkrunar og innan yfirstjórnar og stjórnsýslu. Áframhaldandi niðurskurður muni skerða þjónustu og leiða til frekari uppsagna. Nokkrar heilbrigðisstofnanir búa við talsverðan halla og af þeim sökum háa dráttarvexti. Hvetur 1. minni hluti til þess að fjárlaganefnd skoði þann vanda sérstaklega.
Margir gestir nefndarinnar nefndu að gera þyrfti átak í að koma á rafrænni sjúkraskrá. Slík sjúkraskrá mundi spara háar upphæðir fljótt og örugglega. 1. minni hluti telur að fjárlaganefnd eigi að skoða möguleika á að koma henni á.
Heilbrigðisnefnd hefur rætt lauslega um skipulagsbreytingar sem gætu sparað fjármagn án þess að skerða þjónustu. Meðal annars hefur nefndin rætt um hvort rétt væri að koma á sama kerfi og annars staðar á Norðurlöndunum hvað varðar tilvísanir til lækna. Rætt var um hvort rétt væri að koma á svokölluðu valfrjálsu stýrikerfi að danskri fyrirmynd. Það byggist á því að sjúklingur getur valið um tvær leiðir. Annars vegar getur hann farið til heilsugæslunnar til að fá úrbót meina sinna og eftir atvikum fengið tilvísun til sérfræðings ef á þarf að halda. Þessi leið ætti að vera ódýr kostur. Hins vegar gæti hann valið að fara hina leiðina, þ.e. farið beint til sérfræðilæknis en þá mundi hann ekki njóta niðurgreiðslu frá ríkinu eins og í dag heldur borga reikninginn upp í topp sjálfur. Með þessum hætti væri þjónustuflæði milli þjónustustiga eðlilegra og hagkvæmara en í dag, þ.e. fyrsti viðkomustaður yrði oftast heilsugæslan. Líklegt er að það tæki nokkur ár að koma framangreindri skipulagsbreytingu á þar sem styrkja þarf afl heilsugæslunnar til að taka við auknum fjölda sjúklinga. 1. minni hluti saknar þess að ekki skuli hafa verið lagt til hliðar fjármagn í fjárlagafrumvarpinu til að skoða og undirbúa slíka skipulagsbreytingu. Þetta er eftirtektarvert í ljósi þess að talsmenn flestra flokka á Alþingi hafa lýst vilja til að skoða slíka skipulagsbreytingu til að nýta fjármagn betur en gert er nú. Nefndin hefur einnig rætt um að brýnt sé að efla forvarnir til að spara útgjöld til framtíðar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir grundvallarbreytingum á fjárhagsábyrgð milli heilbrigðisráðuneytis og félags- og tryggingamálaráðuneytisins vegna öldrunarmála. Lækkun útgjalda heilbrigðisráðuneytis vegna reksturs hjúkrunarheimila nemur 18.943,5 m.kr. og 431,5 m.kr. vegna sjúkratrygginga, þ.e. vegna greiðslu daggjalda á hjúkrunarrýmum. Þessar breytingar eru gerðar í andstöðu við heilbrigðisráðuneytið miðað við þær upplýsingar sem fram hafa komið í nefndinni og birtust fyrst í frumvarpi til fjárlaga án nokkurrar pólitískrar umræðu. Rökin fyrir þessari breytingu eru veigalítil og sögð vera þau að hjúkrunarheimili sé heimili aldraðs fólks sem þarf mikla og sérhæfða læknis- og hjúkrunarþjónustu. 1. minni hluti telur þessi rök ekki nægjanleg og bendir á að hjúkrunarheimili er í eðli sínu heilbrigðisstofnun enda er um helmingur starfsmanna á hjúkrunarheimili innan heilbrigðisstétta. 1. minni hluta skilst að á sama tíma og færa á fjárhagslega ábyrgð á hjúkrunarheimilum til félags- og tryggingamálaráðuneytis eigi fjárhagsleg ábyrgð á hjúkrunarrýmum á heilbrigðisstofnunum að vera áfram hjá heilbrigðisráðuneytinu. Verði málum háttað með þessum hætti verður fjárhagsleg ábyrgð á sömu þjónustu hjá tveimur ráðuneytum. Slíkt er óeðlilegt. 1. minni hluti telur því rangt að færa fjárhagsábyrgð á hjúkrunarheimilum til félags- og tryggingamálaráðuneytis og telur að sú ábyrgð eigi áfram að vera hjá heilbrigðisráðuneytinu. Einnig skal bent á að í 4. tölul. A-liðar 6. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007 segir að heilbrigðisráðuneytið fari með heilbrigðisþjónustu á hjúkrunarheimilum. Í 5. tölul. A-liðar 4. gr. segir enn fremur að félags- og tryggingamálaráðuneytið fari með uppbyggingu og öldrunarþjónustu á hjúkrunarheimilum. Engin rök eru því fyrir því að taka fjárhagslega ábyrgð á hjúkrunarheimilum frá heilbrigðisráðuneytinu.
Þar sem skera þarf niður fjármagn til heilbrigðismála á næstu árum þarf sérstaklega að gæta að og vakta hvort niðurskurðurinn auki opinber útgjöld annars staðar svo sem í formi örorkubóta, atvinnuleysisbóta eða félagslegra útgjalda sveitarfélaga.
Safnliðir.
Heilbrigðisnefnd skipti sér niður í hópa og tók viðtöl við aðila sem sótt hafa um fjárstyrki af safnlið. Nefndin ræddi um að breyta þyrfti vinnubrögðum við afgreiðslu safnliða almennt á Alþingi. Sú umræða hefur átt sér stað í nefndum Alþingis um árabil og er því ekki ný af nálinni. 1. minni hluti telur að í stað þess að alþingismenn velti fyrir sér hvort og þá hvaða félagasamtök og verkefni eigi að styrkja af safnliðum eigi ráðuneytin að afgreiða slík mál. Fagnefndir ættu frekar að gefa ráðuneytum tilmæli um helstu áherslur við úthlutunina en ættu ekki sjálfar að úthluta fé til einstakra verkefna og félaga. Núverandi úthlutun er ófagleg og ómarkviss. Einnig telur 1. minni hluti að lækka hefði mátt safnliði verulega í ljósi efnahagskreppunnar sem nú ríkir en nefndin hafði 44 m.kr. til úthlutunar samkvæmt frumvarpi til fjárlaga 2010. Á tímabilinu 2006–2009 var úthlutunin eftirfarandi:
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Frv. 2010 |
| 22.800 | 32.700 | 34.100 | 44.000 | 77.000 | 50.000 | 44.000 |
Annar minni hluti telur að breyta eigi vinnubrögðum við úthlutun safnliða í grundvallaratriðum þar sem um töluverða fjármuni er að ræða en árin 2004–2009 hafði nefndin samtals 260,6 m.kr. til úthlutunar.
Alþingi, 13. nóv. 2009.
Siv Friðleifsdóttir.
Fylgiskjöl með álitinu:
1. Frá orði til athafna – Radíusverkefnið. Vinnuskjal.
2. Minnisblað frá Heilbrigðisstofnun Suðurlands. (9. nóvember 2009.)
3. Minnisblað frá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja. (9. nóvember 2009.)
4. Minnisblað frá St. Jósefsspítala – Sólvangi um starfsemina 2008.
5. Minnisblað frá framkvæmdastjórn Sjúkrahússins á Akureyri. (2. nóvember 2009.)
Fylgiskjal IX.
Álit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (08 Heilbrigðisráðuneyti).
Frá 2. minni hluta heilbrigðisnefndar.
Heilbrigðisnefnd hefur fjallað um heilbrigðiskafla fjárlagafrumvarpsins og gert tilllögu að skiptingu á einstökum safnliðum.
Annar minni hluti bendir á að í frumvarpinu er gert ráð fyrir að framlög til sjúkratrygginga lækki um 20% Ljóst er að hér er um mikla lækkun að ræða en hvorki hefur verið kynnt fyrir nefndinni né rætt innan hennar hvernig ætlað er að ná fram fyrirhuguðum sparnaði.
Í áliti meiri hluta nefndarinnar er fjallað um fyrirhugaðar skipulagsbreytingar innan heilbrigðiskerfisins. 2. minni hluti tekur undir með meiri hlutanum um mikilvægi þess að flýta fyrirhuguðum skipulagsbreytingum. Aftur á móti vill 2. minni hluti árétta að ekki hafa verið kynntir fyrir nefndinni útreikningar heilbrigðisráðuneytisins á sparnaði við skipulagsbreytingar á kragasvæðinu svokallaða en á fundi nefndarinnar hefur það verið upplýst að fjárhagslegur ávinningur breytinganna geti numið um það bil 2 milljörðum kr. á ári. Ef frumvarpið nær fram að ganga mun það leiða til mikillar þjónustuskerðingar á Landspítala og til verða biðlistar sem ekki eru til staðar núna.
Enn fremur vill 2. minni hluti árétta að þótt mikilvægt sé að fara í endurskipulagningu heilbrigðisþjónustu á kragasvæðinu er ekki síður mikilvægt að hefja slíkt ferli fyrir landið allt. Í frumvarpinu er ekki gert ráð fyrir skipulagsbreytingum á landsbyggðinni en ljóst að fjárhagslegur ávinningur gæti þar orðið töluverður. Ef haldið verður áfram með flatan niðurskurð í stað skipulagsbreytinga verða til dæmis framlög til Sjúkrahússins á Akureyri 1 milljarði kr. lægri árið 2012 en þau voru árið 2008. 2. minni hluti telur öllum vera ljóst að slíkt hefði í för með sér algert hrun þjónustunnar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir töluverðri yfirfærslu heilbrigðisþjónustu frá heilbrigðisráðuneyti til félags- og tryggingamálaráðuneytisins. Þessi yfirfærsla verkefna hefur verið ákveðin án nokkurrar umræðu eða útskýringa. Fram kom í nefndinni að hugsanlega mætti ná fram meiri hagræðingu í rekstri með frekari samþættingu heilbrigðisstofnana og hjúkrunarheimila. Er það álit 2. minni hluta að heilbrigðisþjónusta skuli vera á höndum heilbrigðisráðuneytis en ekki annarra ráðuneyta.
Annar minni hluti vill benda á að við útreikning á gengisáhrifum er ekki gert ráð fyrir raunverulegum áhrifum gengis á rekstur stofnana. Þetta kemur einstaklega illa niður á Landspítalanum þar sem gengisáhrif ársins 2009, umfram forsendur fjárlaga, hafa verið metin til 900 millj. kr. Telur 2. minni hluti mikilvægt að taka tillit til þessa við gerð fjárlaga fyrir árið 2010.
Jafnframt kom fram í máli gesta nefndarinnar að afskipti ráðherra af fjárlögum þessa árs hafi komið illa niður á rekstri stofnana. Þannig voru teknar af sértekjur hjá Landspítala og stofnuninni gert að skera niður sem þeirri upphæð nam. Var hér um að ræða um 152 millj. kr. og fékk stofnunin að vita af þessum aukna niðurskurði á miðju ári. Einnig stöðvaði ráðherra fyrirhugaðan sparnað á Heilbrigðisstofnun Suðurlands sem kallaði á 30 millj. kr. halla á stofnuninni sem flyst yfir á næsta ár.
Annar minni hluti vill árétta að fram hefur komið að stofnanir hafa mikla möguleika á að auka sértekjur sínar með því að leigja aðstöðu til læknistengdrar heilbrigðisþjónustu. Tekið hefur verið fyrir það af fyrrverandi ráðherra með þeim afleiðingum að stofnanirnar verða af tekjum. Er það álit 2. minni hluta að mikilvægt sé á þessum niðurskurðartímum að stofnanir geti nýtt sér leiðir til að auka tekjur sínar til að koma í veg fyrir skerðingu á öryggi og þjónustu við sjúklinga.
Annar minni hluti tekur ekki sérstaka afstöðu til tillögu meiri hlutans um úthlutun safnliða.
Alþingi, 13. nóv. 2009.
Guðlaugur Þór Þórðarson,
Ragnheiður Ríkharðsdóttir.
Fylgiskjal X.
Álit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (11 Iðnaðarráðuneyti).
Frá minni hluta iðnaðarnefndar.
Iðnaðarnefnd hefur að beiðni fjárlaganefndar farið yfir þá þætti fjárlagafrumvarpsins sem eru á málefnasviði hennar, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, og bréf fjárlaganefndar frá 19. október 2009. Nefndin hefur fengið á sinn fund Ingu Ósk Jónsdóttur og Kristján Skarphéðinsson frá iðnaðarráðuneyti.
Heildargjöld iðnaðarráðuneytis árið 2010 eru áætluð um 6.621 m.kr. á rekstrargrunni. Frá dragast sértekjur að fjárhæð 1.071 m.kr. sem nema 16,2% af heildargjöldum ráðuneytisins. Gjöld umfram tekjur eru 5.550 m.kr. og af þeirri fjárhæð eru 5.199 m.kr. fjármagnaðar með beinu framlagi úr ríkissjóði og 351 m.kr. innheimtar af ríkistekjum. Útgjöld iðnaðarráðuneytis dragast saman um 834,2 m.kr. á verðlagi fjárlaga 2009.
Minni hlutinn telur að of mörgum spurningum sé ósvarað varðandi þau málefni er heyra undir nefndina til að hægt sé að standa að áliti meiri hluta nefndarinnar. Ríkisstjórnarflokkarnir hafa boðað viðamiklar breytingar á rekstarumhverfi þeirra fyrirtækja sem heyra undir málefnasvið nefndarinnar Nægir þar að nefna iðnfyrirtæki og fyrirtæki í ferðaþjónustu. Minni hlutinn lýsir þungum áhyggjum af fyrirhuguðum hugmyndum um breytingar á skattalögum sem m.a. fyrirtækjum í iðnaði og ferðaþjónustu er ætlað að bera.
Misvísandi skilaboð ráðherra ríkisstjórnarinnar hafa, að mati minni hlutans, nú þegar skaðað orðspor og möguleika landsins til að auka við fjárfestingar sem þjóðarbúinu eru lífsnauðsynlegar. Leggur minni hlutinn áherslu á að ríkisstjórnarflokkarnir komi sér saman um stefnu í þessum málum eða lýsi því yfir að horfið verði frá skattlagningu þessara atvinnugreina.
Svo virðist sem uppi séu hugmyndir um að skattleggja ferðaþjónustuna með margvíslegum hætti. Rætt hefur verið um að hækka svokallað vitagjald, hækka virðisaukaskatt á hótelgistingu úr 7% í 14%, taka upp komugjöld og setja á kolefnisskatt sem leggjast mun á ferðir með flugi, langferðabílum og bílaleigubílum svo eitthvað sé nefnt. Þá er rætt um að setja á orkuskatta og kolefnisskatt sem er afar óljóst hvernig verða útfærðir. Afleiðingin verður sú að fjárfestingar í iðnaði dragast verulega saman á þeim tíma sem einmitt er þörf á frekari fjárfestingu. Minni hlutinn hvetur til þess að gætt sé hófs og einfaldleika við framkvæmd skattheimtu og bendir á að vænlegra sé t.d. hvað ferðamenn varðar að í stað þess að hækka alla mögulega skattstofna verði innheimtur skattur af einum skattstofni.
Minni hlutinn telur að nánari upplýsingar og útfærslur hefðu þurft að liggja fyrir áður en iðnaðarnefnd gefur endanlega umsögn um frumvarp til fjárlaga. Því hvetur minni hlutinn fjárlaganefnd til að kalla nú þegar eftir þessum upplýsingum.
Við umfjöllun málsins í nefndinni kom í ljós að iðnaðarráðuneyti taldi að í tillögum sínum til fjármálaráðuneytisins mundi rúmast aukin fjárveiting til annars vegar Tækniþróunarsjóðs og hins vegar að fjárveiting fengist til að reka markaðsstofur ferðamála á landsbyggðinni. Iðnaðarráðuneyti vonaðist með öðrum orðum eftir aukinni fjárveitingu til Tækniþróunarsjóðs upp á 100 m.kr. Minni hlutinn tekur undir áherslur ráðuneytisins hvað þetta varðar og leggur áherslu á mikilvægi Tækniþróunarsjóðs og lýsir undrun sinni á áherslum fjármálaráðuneytisins hvað þetta varðar.
Þá telur minni hlutinn það ekki í samræmi við fögur orð um mikilvægi ferðaþjónustunnar að skerða framlag til markaðsstofa á landsbyggðinni. Tekið er undir með meiri hlutanum um málefni markaðsstofa en þeirra er sérstaklega getið í athugasemdum við frumvarpið þar sem fram kemur að til skoðunar hafi verið að ríkið kæmi að starfi markaðsstofa á landsvísu og að þeirri skoðun yrði haldið áfram áður en frumvarpið yrði að lögum.
Tækifæri Íslands til að verða fyrsti valkostur ferðamanna hefur sjaldan eða aldrei verið betri. Því leggur minni hlutinn áherslu á að allra leiða verði leitað til að stórauka fjármuni til markaðsstarfs erlendis því þeir fjármunir munu skila sér margfalt til baka.
Alþingi, 12. nóv. 2009.
Unnur Brá Konráðsdóttir,
Gunnar Bragi Sveinsson,
Tryggvi Þór Herbertsson.
Fylgiskjal XI.
Álit
um frv. til fjárlaga fyrir árið 2010 (14 Umhverfisráðuneyti).
Frá 1. minni hluta umhverfisnefndar.
Umhverfisnefnd hefur að beiðni fjárlaganefndar fjallað um þann hluta fjárlagafrumvarpsins sem er á málefnasviði nefndarinnar, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, og bréf fjárlaganefndar til umhverfisnefndar, dagsett 19. október 2009.
Á fund nefndarinnar kom Hrafnhildur Ásta Þorvaldsdóttir frá umhverfisráðuneyti.
Rekstrarfjárveitingar flestra stofnana og verkefna sem heyra undir ráðuneytið eru lækkaðar alls um 314,5 millj. kr. sem nemur einungis um 8% að raungildi og er því kröfu ríkisstjórnarinnar um 10% flatan niðurskurð ekki mætt hjá ráðuneytinu, t.d. er einungis skorið niður um 3,5% á aðalskrifstofu ráðuneytisins frá reikningi 2008. Er það harmað í þessu áliti, sérstaklega í ljósi þess að mörg brýnni verkefni í öðrum ráðuneytum sæta meiri niðurskurði.
Nefndin hefur tekið til umfjöllunar og meðferðar þann hluta fjárlagafrumvarpsins sem snýr að málefnasviði nefndarinnar. Er það með miklum ólíkindum að í þeim mikla niðurskurði sem nú er boðaður hafi nefndin til umráða 32,4 millj. kr. á safnliði 14-190-1.90, Ýmis verkefni. Til að fyrirbyggja misskilning og til að koma í veg fyrir rangtúlkun er rétt að geta þess að þær fimmtán umsóknir sem bárust eru allar vel rökstuddar og þarfar. Það er ekki þar með sagt að þær séu það brýnar að þær krefjist sérúthlutunar. Því er hér sett fram sú tillaga að það fjármagn sem umhverfisnefnd er ætlað að gera tillögu um að úthluta verði varið til að standa undir kostnaði við þátttöku eins þingmanns frá hverjum stjórnarandstöðuflokkanna í Kaupmannahafnarráðstefnunni um loftslagsmál í desember nk. Afar brýnt er að sjónarmið allra flokka á Alþingi heyrist þar í þessu brýna hagsmunarmáli þjóðarinnar. Er þessi tillaga lögð fram í ljósi þess að ekki virðist vera til fjármagn til þess að þjóðkjörnir fulltrúar sinni lögbundnum skyldum sínum að taka þátt í alþjóðasamstarfi sem þessu.
Tekið er undir með meiri hluta umhverfisnefndar sem gerir tillögu um 6,3 millj. kr. styrk til Landverndar sem fagnar í ár 40 ára afmæli sínu á næsta ári. Því sem út af stendur verði ráðstafað til samningsbundinna verkefna ráðuneytisins eins og t.d. Hekluskóga en þar nam niðurskurðurinn um 50% á milli ára.
Tekið er undir það með meiri hlutanum að ráðuneyti og ríkisstjórn beiti sér fyrir því að efla umgjörð og rekstrarskilyrði frjálsra félagasamtaka sem starfa á sviði umhverfismála á Íslandi. Stofna mætti umhverfisverndarsjóð sem samtök gætu sótt styrki í. Slík ráðstöfun mundi stuðla að faglegu og fræðilegu mati á verkefnum sem ráðstafað yrði til en færi ekki eftir duttlungum meiri hlutans á Alþingi. Einnig er tekið undir það að Náttúrufræðistofa Kópavogs fái lögformlega stöðu og verði látin heyra undir lög um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, nr. 60/1992.
Alþingi, 9. nóv. 2009.
Vigdís Hauksdóttir.
Fylgiskjal XII.
Tekjuáætlun ríkissjóðs 2010.
| Beinar breytingar | Afleiddar breytingar | |||||
| Rekstrargrunnur, m.kr. |
Frumvarp |
Endurskoðuð áætlun |
Frávik |
Áhrif aðgerða1 |
Endskoðuð áætlun án aðgerða |
Tillaga Sjálfstæðis- flokks |
| A. Skatttekjur og tryggingagjöld | 422.888 | 411.468 | -11.420 | 55.725 | 355.743 | 437.489 |
| A.a. Skattar á tekjur og hagnað | 164.726 | 150.226 | -14.500 | 27.900 | 122.326 | 204.072 |
| Tekjuskattur, einstaklingar2 | 143.500 | 123.100 | -20.400 | 25.900 | 97.200 | 97.200 |
| Tekjuskattur, lögaðilar | 13.500 | 17.700 | 4.200 | 2.000 | 15.700 | 15.700 |
| Ótalið annars staðar | 7.726 | 9.426 | 1.700 | 0 | 9.426 | 9.772 |
| Skattur á fjármagnstekjur ríkissjóðs | 2.720 | 4.660 | 1.940 | 0 | 4.660 | 5.006 |
| Útvarpsgjald, gjald í Framkvæmdasjóð aldraðra |
5.006 | 4.766 | -240 | 0 | 4.766 | 4.766 |
| Skattur á séreignasparnað, eign um áramót |
74.600 | |||||
| Skattur á séreignasparnað, staðgreiðsla | 6.800 | |||||
| A.b. Tryggingagjöld | 47.512 | 59.780 | 12.268 | 11.900 | 47.880 | 47.880 |
| A.c. Eignarskattar | 4.432 | 8.132 | 3.700 | 3.500 | 4.632 | 4.632 |
| A.d. Skattar á vöru og þjónustu | 201.461 | 187.999 | -13.462 | 12.425 | 175.574 | 175.574 |
| Virðisaukaskattur | 125.200 | 123.100 | -2.100 | 5.200 | 117.900 | 117.900 |
| Vörugjöld almenn | 23.624 | 23.534 | -90 | 0 | 23.534 | 23.534 |
| Vörugjöld af ökutækjum | 1.400 | 1.400 | 0 | 0 | 1.400 | 1.400 |
| Vörugjöld af bensíni | 12.540 | 12.010 | -530 | 475 | 11.535 | 11.535 |
| Olíugjald | 6.480 | 6.260 | -220 | 200 | 6.060 | 6.060 |
| Aðrir sértækir veltuskattar | 6.879 | 7.286 | 407 | 1.200 | 6.086 | 6.086 |
| Bifreiðagjald | 5.570 | 5.660 | 90 | 500 | 5.160 | 5.160 |
| Kílómetragjald | 780 | 780 | 0 | 0 | 780 | 780 |
| Aðrir neyslu og leyfisskattar | 2.988 | 3.309 | 321 | 200 | 3.109 | 3.109 |
| Orku-, umhverfis- og auðlindagjöld | 16.000 | 4.660 | -11.340 | 4.650 | 10 | 10 |
| A.e. Aðrir skattar | 4.757 | 5.331 | 574 | 0 | 5.331 | 5.331 |
| B. Aðrar rekstrartekjur | 43.277 | 44.997 | 1.720 | 1.300 | 43.697 | 47.154 |
| Arðgreiðslur | 887 | 1.387 | 500 | 0 | 1.387 | 1.387 |
| Vaxtatekjur og aðrar eignatekjur | 36.758 | 35.440 | -1.318 | 0 | 35.440 | 38.897 |
| Neyslu- og leyfisgjöld | 4.252 | 6.790 | 2.538 | 1.300 | 5.490 | 5.490 |
| Annað | 1.380 | 1.380 | 0 | 0 | 1.380 | 1.380 |
| C. Sala eigna | 600 | 600 | 0 | 0 | 600 | 600 |
| Fjármagnstilfærslur | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| D. Fjárframlög | 1.481 | 1.665 | 184 | 0 | 1.665 | 1.665 |
| Heildartekjur ríkissjóðs A+B+C+D | 468.246 | 458.730 | -9.516 | 57.025 | 401.705 | 486.907 |
| Tekjuauki: | 18.661 | |||||
| 1 Hér er ekki tekið tillit til þeirra þjóðhagslegu áhrifa sem fram kæmu á tekjuhlið án aðgerða. | ||||||
| 2 Skv. grunndæmi hækkar persónuafsláttur um hækkun neysluvöruvísitölu og 2.000 krónur auk þess sem 8% hátekjuskattur og 15% fjármagnstekjuskattur helst óbreyttur. Þá þarf að taka tillit til þess að hluti af aukningunni er 5 milljarða kr. tekjuauki vegna útgreiðslu séreignarsparnaðar. | ||||||
Bréf frá Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til Sambands íslenskra sveitarfélaga.
(8. desember 2009.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal XIV.
Jöfnunarsjóður sveitarfélaga:
Þróun húsaleigubóta í kjölfar samkomulags
um húsaleigubætur frá 1. apríl 2008.
| Almennar húsaleigubætur | ||
| 2008 | Heildargreiðslur sveitarfélaga |
Fjöldi bótaþega að meðaltali |
| 1. ársfjórðungur | 362.000.000 | 9.234 |
| 2. ársfjórðungur (samkomulag tekur gildi) | 580.000.000 | 9.783 |
| 3. ársfjórðungur | 597.000.000 | 9.836 |
| 4. ársfjórðungur | 705.000.000 | 11.572 |
| Allt árið | 2.244.000.000 | 10.106 |
| 2009 | ||
| 1. ársfjórðungur | 705.000.000 | 11.688 |
| 2. ársfjórðungur | 780.000.000 | 12.498 |
| 3. ársfjórðungur | 778.000.000 | 12.472 |
| 4. ársfjórðungur, áætlun | 820.000.000 | 13.150 |
| Allt árið 2009, áætlun | 3.083.000.000 | 12.452 |
| Allt árið 2010, áætlun | 3.876.000.000 | 16.900 |
| Sérstakar húsaleigubætur | ||
| 2008 | Heildargreiðslur sveitarfélaga |
|
| 2. ársfjórðungur (samkomulag tekur gildi) | 40.000.000 | |
| 3. ársfjórðungur | 49.000.000 | |
| 4. ársfjórðungur | 60.000.000 | |
| Allt árið | 149.000.000 | |
| 2009 | Byrjað að safna fjölda bótaþega |
|
| 1. ársfjórðungur | 71.000.000 | |
| 2. ársfjórðungur | 87.000.000 | |
| 3. ársfjórðungur | 95.000.000 | 1.363 |
| 4. ársfjórðungur, áætlun | 105.000.000 | |
| Allt árið 2009, áætlun | 358.000.000 | |
| Allt árið 2010, áætlun | 441.000.000 | 1.758 |
Umsögn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga um frumvarp til laga
um tekjuöflun ríkisins (256. mál).
Vísað er til tölvupósts frá efnahags- og skattanefnd, dags. 5. desember sl., þar sem óskað er umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um ofangreint þingmál. Með frumvarpinu eru lagðar til umfangsmiklar breytingar á lögum um tekjuskatt, lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda, lögum um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur og lögum um tryggingargjald. Þar sem umsagnarfrestur er aðeins þrír virkir dagar og sambandið þarf einnig að vinna umsagnir vegna fjölmargra annarra þingmála hefur ekki gefist tími til þess að gaumgæfa alla þætti frumvarpsins. Þá torveldar það einnig gerð umsagnarinnar að ekki liggur fyrir kostnaðarumsögn um áhrif frumvarpsins á sveitarfélögin.
Umsögn sambandsins mun því einskorðast við þau atriði sem einkum snúa að sveitarfélögunum. Er þá í fyrsta lagi átt við hækkun tryggingagjalds, sem mun án mótvægisaðgerða auka útgjöld sveitarfélaga um 1,2 milljarða króna árið 2010 ef ekki kæmi til endurgreiðsla þess kostnaðarauka til sveitarfélaganna eins og lofað hefur verið af hálfu forsætisráðherra og fjármálaráðherra.
Í öðru lagi er átt við breytingar á skattlagingu einstaklinga, meðal annars í tengslum við arðgreiðslur af einkahlutafélögum. Að áliti sambandsins eru þau skref sem ætlunin er að stíga með 3. gr. frumvarpsins mjög jákvæð fyrir sveitarfélögin, en þar er lagt til að 50% af heimilum úthlutuðum arði verði skattlagt sem launatekjur ef arðsúthlutun er umfram 20% af bókfærðu eigin fé félagsins.
Loks þykir rétt að fjalla stuttlega um það hvort aðrar leiðir kunni að vera færar til þess að auka tekjur ríkisins en að stórhækka álögur á almenning og fyrirtæki. Meðal annars bíður fyrstu umræðu á Alþingi frumvarp til laga um skattlagningu séreignarsparnaðar, 230. mál. Sérfræðingar sambandsins hafa samið greinargerð, sbr. fylgiskjal með umsögn þessari, þar sem fjallað er um kosti og galla þess að skattleggja lífeyrissparnað við innborgun í lífeyrissjóð í stað þess að skattleggja hann við útborgun úr lífeyrissjóðum.
1. Ágallar á kostnaðarmati.
Sambandið gerir alvarlega athugasemd við að ítrekað eru lögð fram á Alþingi stjórnarfrumvörp sem hafa veruleg áhrif á fjármál sveitarfélaga án þess að áhrif þeirra á fjárhag sveitarfélaga hafi verið metin. Brýtur það í bága við ákvæði samkomulags Sambands íslenskra sveitarfélaga, félagsmálaráðherra og fjármálaráðherra, dags. 30. desember 2005, um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla gagnvart sveitarfélögum. Fulltrúar sambandsins hafa margítrekað á samráðsfundum með mörgum ráðherrum ríkisstjórnarinnar nauðsyn þess að meta ávallt fjárhagsleg áhrif frumvarpa á starfsemi hins opinbera. Að einskorða kostnaðarmat frumvarpa við áhrifin á ríkissjóð er alls óviðunandi og gefur það takmarkaðar upplýsingar um fjármál hins opinbera og þar með er grundvöllur hagstjórnar veikari en annars væri. Auk þess er fjármögnun einstakra þátta velferðarkerfisins stefnt í óvissu og þá sérstaklega þeirra sem sveitarfélögin bera ábyrgð á.
Auk framangreinds samkomulags er þörfin fyrir kostnaðarmat gagnvart sveitarfélögunum staðfest í svokölluðum Vegvísi um gerð hagstjórnarsamnings milli ríkis og sveitarfélaga sem undirritaður var af fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála ásamt forystumönnum sambandsins þann 1. október 2009 þar sem fram kemur nauðsyn þess að leita leiða til að tryggja að öll lagafrumvörp sem haft geta áhrif á útgjöld ríkissjóðs og/eða sveitarsjóði verði kostnaðarmetin áður en kynning fer fram í ríkisstjórn og frumvarp lagt fram á Alþingi.
Sambandið krefst þess að fulltrúar ríkisvaldsins láti af þessum óvandvirku vinnubrögðum og standi við ákvæði framangreinds samkomulags. Hvað varðar mat á kostnaðaráhrifum gagnvart ríkissjóði er einnig gerð alvarleg athugasemd við þá framsetningu í fylgiskjali við frumvarpið að miða áhrifin við ákvæði frumvarps til fjárlaga. Slík framsetning leiðir þannig ekki í ljós hver verði tekjuauki ríkisins af þeim skattahækkunum sem lagðar eru til í frumvarpinu miðað við gildandi skattalöggjöf.
2. Hækkun tryggingagjalds.
Samkvæmt VI. kafla frumvarpsins er ráðgert að tryggingagjald hækki úr 2,21% í 3, 81%, til að mæta auknum úthöldum Atvinnuleysistryggingasjóðs. Hækkun tryggingagjaldsins um 1,66% þann 1. júlí 2009 leiddi til um 0,7 ma.kr. kostnaðarauka til desember 2009 og samtals um 2,0 ma.kr. kostnaðarauka til ársloka 2010. Viðbótarhækkun tryggingagjaldsins 1. janúar 2010 til ársloka það ár myndi leiða til 1,2 ma.kr. viðbótarkostnaðarauka árið 2010 ef ekki kæmi til endurgreiðsla þess kostnaðarauka til sveitarfélaganna eins og lofað hefur verið af hálfu forsætisráðherra og fjármálaráðherra. Mikilvægt er að framkvæmd endurgreiðslunnar verði bein og einföld líkt og gert er vegna endurgreiðslu á virðisaukaskatti, en fari alls ekki í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Fyrir svokölluð B-fyrirtæki sveitarfélaga þýða þessar hækkanir samtals um 0,4 ma.kr. frá 1. júní 2009 til 31. desember 2010.
3. Breytingar á lögum um tekjuskatt.
Að áliti sambandsins eru þau skref sem ætlunin er að stíga með 3. gr. frumvarpsins mjög jákvæð fyrir sveitarfélögin, en þar er lagt til að 50% af heimilum úthlutuðum arði verði skattlagt sem launatekjur ef arðsúthlutun er umfram 20% af bókfærðu eigin fé félagsins.
Samband íslenskra sveitarfélaga hefur ítrekað bent á það á undanförnum árum að gríðarleg aukning fjármagnstekna samhliða fjölgun einkahlutafélaga samrýmist illa því jafnræði sem þarf að vera í skattalögum. Þessi þróun hefur það í för með sér að skattgreiðslur ákveðinna þjóðfélagshópa hafa í vaxandi mæli færst til ríkisins á meðan sveitarfélögin verða fyrir tekjutapi. Þannig fer vaxandi sá fjöldi fólks sem hefur miklar tekjur en greiðir lítið sem ekkert til sveitarfélaganna fyrir þá samfélagsþjónustu sem þau veita íbúunum. Til að skattkerfi þjóni tilgangi sínum og um það sé sátt í samfélaginu þarf það að byggja á jafnræðisreglu. Það á bæði við um skattlagningu einstaklinganna og einnig um það jafnvægi sem þarf að ríkja milli ríkis og sveitarfélaga.
Einkahlutafélög starfa samkvæmt lögum nr. 138/1994. Stærstur hluti einkahlutafélaga er stofnaður í kringum rekstur einyrkja. Þeir stofna félög utan um tekjurnar sem þeir vinna sér inn. Sem dæmi um slíka einyrkja má nefna iðnaðarmenn, lækna, tannlækna, lögfræðinga, útgerðarmenn, vinnuvéla-eigendur og bændur. Á undanförnum árum hefur fjöldi einkahlutafélaga vaxið gríðarlega. Árið 2006 fór fjöldi þeirra í fyrsta sinn yfir 25.000. Einstaklingar sem reka einkahlutafélag taka tekjur sínar af atvinnustarfseminni inn í einkahlutafélagið. Því verður einkahlutafélagið að greiða einstaklingnum laun. Í gildi eru ákveðnar reglur um lágmarkslaunaviðmiðanir eftir starfsstéttum. Þar til viðbótar eru útgjöld svo sem launatengd gjöld, tryggingagjald og greiðslur í lífeyrissjóð. Til viðbótar þessu er möguleiki á að færa ýmsan kostnað á rekstur einkahlutafélagsins til að lágmarka hagnað og arðgreiðslur en að auki eru ýmis dæmi um að farið sé á svig við reglur um reiknað endurgjald, svo sem með því að gefa ekki upp fullt starfshlutfall.
Af skattskyldum hagnaði greiðir einkahlutafélagið 18% tekjuskatt til ríkisins. Það sem eftir stendur getur eigandi einkahlutafélags tekið út sem arð. Af honum er greiddur fjármagnstekjuskattur. Hækkun á skatthlutfalli í fjármagnstekjuskatti hefur haft þau áhrif að einkahlutafélagsformið er ekki jafn hagstætt og það var þegar skatturinn var aðeins 10% af höfuðstól. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu munu væntanlega virka í sömu átt og virðast þær vera til þess fallnar að stuðla að réttlátari skattframkvæmd. Sambandið gerir þó þann fyrirvara við breytinguna að ekki er að sjá af frumvarpinu að áhrif hennar hafi verið metin gagnvart ríki og sveitarfélögum.
4. Aðrar tekjuöflunarleiðir en hækkun tekjuskatts.
Í frumvarpi til laga um skattlagningu séreignarsparnaðar, 230. mál, sem þingmenn Sjálfstæðisflokksins hafa lagt fram á Alþingi, er lagt til að skattleggja iðgjöld í séreignarlífeyrissjóð við innborgun til vörsluaðila. Áætla má að tekjur vegna skattlagningar á iðgjöld séreignarsparnaðar gætu numið um 10,5 milljörðum króna árið 2010, þ.a. rynnu 6,8 ma.kr. í ríkissjóð og 3,7 ma.kr. í sveitarsjóði.
Ef heildarsjóðsinneign séreignarsparnaðar yrði jafnframt skattlögð myndu miklir fjármunir færast í hendur ríkissjóðs og sveitarsjóða á einu bretti. Þetta gæti m.a. þýtt að draga mætti úr tillögum stjórnvalda um hækkun skatta sem nú liggja fyrir. Þeir fjármunir sem renna eiga í sveitarsjóði myndu auðveldlega nægja til að greiða rekstrarhalla sveitarfélaga árin 2009 og 2010.
Ekki er að sjá að uppi sé nein sérstök réttaróvissa ef breyttri skattheimtu er einungis ætlað að taka til séreignarhluta kerfisins. Leysa þarf þá hins vegar úr því hvernig sú útfærsla sem verður fyrir valinu gengur upp gagnvart eignarréttarákvæði stjórnarskrár og banni við afturvirkni skattalaga.
Það ber þó að undirstrika að verði frumvarpið að lögum glata sveitarfélögin skatttekjum af ávöxtun sérsparnaðar í framtíðinni. Þrátt fyrir þann annmarka virðist þó vera full ástæða til að gaumgæfa hvort með þessu móti megi á fremur sársaukalítinn hátt milda þann vanda sem ríki og sveitarfélög standa frammi fyrir í kjölfar bankahrunsins.
Af hálfu sveitarfélaganna er gerð sú krafa til alþingismanna að þeir vinni saman að lausn þeirra erfiðu verkefna sem þeir glíma nú við. Jafnframt er lögð áhersla á það að í því felst engin lausn á tekju- og útgjaldavanda ríkisins að velta útgjöldum yfir á sveitarfélögin, eins og því miður virðist vera tilhneigingin í nokkrum þeirra mála sem nú liggja fyrir þinginu.
Virðingarfyllst
Samband íslenskra sveitarfélaga
Karl Björnsson
framkvæmdastjóri
