Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 329. máls.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 467 — 329. mál.
um skipun starfshóps um ofbeldi maka gegn konum frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins.
Ásmundur Einar Daðason, Margrét Tryggvadóttir, Þráinn Bertelsson,
Arndís Soffía Sigurðardóttir, Árni Johnsen, Árni Þór Sigurðsson, Ásbjörn Óttarsson,
Ásta R. Jóhannesdóttir, Birgir Ármannsson, Birgitta Jónsdóttir, Birkir Jón Jónsson,
Bjarni Benediktsson, Björgvin G. Sigurðsson, Björn Valur Gíslason,
Einar K. Guðfinnsson, Eygló Harðardóttir, Guðbjartur Hannesson,
Guðfríður Lilja Grétarsdóttir, Guðlaugur Þór Þórsson, Guðmundur Steingrímsson,
Gunnar Bragi Sveinsson, Helgi Hjörvar, Höskuldur Þórhallsson,
Jónína Rós Guðmundsdóttir, Lilja Rafney Magnúsdóttir, Lilja Mósesdóttir,
Magnús Orri Schram, Oddný G. Harðardóttir, Ólína Þorvarðardóttir, Ólöf Nordal, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Róbert Marshall, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigmundur Ernir Rúnarsson, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson, Steinunn Valdís Óskarsdóttir, Tryggvi Þór Herbertsson, Unnur Brá Konráðsdóttir, Valgerður Bjarnadóttir, Vigdís Hauksdóttir, Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Þór Saari,
Þórunn Sveinbjarnardóttir, Þuríður Backman, Ögmundur Jónasson.
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórn Íslands að skipa starfshóp um ofbeldi maka gegn konum frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins. Hópurinn verði skipaður einum fulltrúa dómsmála- og mannréttindaráðherra, einum fulltrúa félags- og tryggingamálaráðherra, einum fulltrúa tilnefndum af Samtökum um Kvennaathvarf og einum fulltrúa tilnefndum af Útlendingastofnun. Hlutverk starfshópsins verði að skila dómsmála- og mannréttindaráðherra fullmótuðum tillögum um úrbætur og hugsanlegar laga- eða reglugerðarbreytingar. Markmiðið með úrbótum verði fyrst og fremst að bæta réttarstöðu þeirra kvenna sem koma frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins og eru háðar ofbeldisfullum mökum um landvist á Íslandi. Telji starfshópurinn rökrétt að hluti vinnunnar nái til stöðu allra erlendra kvenna sem beittar eru ofbeldi af mökum sínum skulu tillögurnar taka mið af því. Hópurinn skili niðurstöðum þremur mánuðum frá dagsetningu skipunarbréfs.
Kvennaathvarfið kynnti 2. desember sl. skýrslu um rannsókn sem unnin var á aðstæðum og upplifun kvenna af erlendum uppruna sem leita í Kvennaathvarfið. Meðal þess sem rannsóknin leiddi í ljós er skelfileg staða kvenna frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins sem eru beittar ofbeldi af mökum sínum en háðar þeim um landvist.
Vert er að taka fram að um fámennan hóp í íslensku samfélagi er að ræða, eins og segir í skýrslunni, þar sem aðeins lítill hópur kvenna af erlendum uppruna leitar í Kvennaathvarfið vegna ofbeldisfulls maka.
Rannsókn Kvennaathvarfsins náði til allra kvenna af erlendum uppruna sem þangað komu. Hér er hins vegar tekinn út sá hópur sem kemur frá löndum utan EES-svæðisins, þar sem rannsóknin sýndi mikinn mun á stöðu þeirra og kvenna sem koma frá EES-löndum Þær síðarnefndu eru mun betur settar vegna reglna um frjálst flæði vinnuafls innan EES-svæðisins. Með orðum Hildar Guðmundsdóttur mannfræðings og vaktstýru Kvennaathvarfsins, sem gerði rannsóknina: „Í sumum tilvikum eru konur frá löndum utan EES háðar maka varðandi dvalarleyfi í landinu, sem gerir þær berskjaldaðri fyrir ofbeldi eiginmanna sinna. Ókunnugleiki og tungumálaerfiðleikar auðvelda misnotkun og geta stuðlað að einangrun. Vitað er til þess að fleiri en ein erlend kona hefur komið vegna sama manns og svo virðist sem einstaka ofbeldismenn velji kerfisbundið konur frá löndum utan EES og telji þær auðveldari fórnarlömb ofbeldis vegna stöðu þeirra í íslensku samfélagi.“
Í skýrslu Kvennaathvarfsins eru útlistuð ýmis dæmi um það ofbeldi og misnotkun sem konurnar eru beittar.
Sumir karlar halda konunum einangruðum á heimilum sínum og leyfa þeim ekki að eiga samskipti við annað fólk. T.d. kom ein kvennanna í Kvennaathvarf og vissi ekki sitt eigið heimilisfang þrátt fyrir að hafa búið hérlendis nokkur ár en henni hafði verið haldið einangraðri. Meiri hluti kvennanna hefur orðið fyrir líkamlegu ofbeldi og sumar fyrir ýmiss konar kynferðisofbeldi, en um það segir í skýrslunni: „Af frásögn kvennanna má ráða að karlarnir telji að konurnar séu eign þeirra og þeir geti leyft sér að koma fram við þær eins og þeim sýnist og að þeir eigi rétt á að fá öllum kynferðislegum hugarórum sínum fullnægt. Eiginmennirnir hóta konunum óspart „heimsendingu“ ef þær neita að hlýða.“ Sumar kvennanna eru beittar fjárhagslegri misnotkun af ýmsu tagi, látnar þræla sér út í láglaunavinnu til að sjá fyrir makanum, látnar skrifa undir fjárhagslegar skuldbindingar fyrir þá eða vinna launalaust fyrir þá. Þær eru niðurlægðar af mökum sínum á marga vegu og þeim til dæmis sagt að þær séu keyptar. Makarnir ljúga til um hagi sína og bakgrunn og villa á sér heimildir meðan á viðkynningu stendur.
Samkvæmt upplýsingum frá rannsakanda koma sumar kvennanna endurtekið í Kvennaathvarfið en fara aftur til maka síns á milli. Gjarnan með því hugarfari að þær verði einfaldlega að láta ofbeldið yfir sig ganga í nokkur ár, meðan þær eru háðar makanum um landvist. Þetta gera þær fyrir börn sín eða vegna þess að þær eiga ekki afturkvæmt á heimaslóðir.
Rétt er að taka fram að í 6. mgr. 13. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002, sem breytt var með lögum nr. 86/2008, er að finna ákvæði sem sérstaklega var ætlað að koma til móts við þann hóp kvenna sem tillaga þessi fjallar um. Ákvæðið hljóðar svo:
„Ef hjúskap, staðfestri samvist eða sambúð er slitið vegna þess að útlendingur eða barn hans hefur sætt misnotkun eða ofbeldi í sambandinu er, þegar sérstaklega stendur á og ríkar sanngirnisástæður mæla með, jafnframt heimilt að endurnýja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu þrátt fyrir breyttar forsendur dvalar hér á landi að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 11. gr. Skal þá m.a. litið til lengdar hjúskapar, staðfestrar samvistar eða sambúðar og tengsla útlendings við landið.“
Ljóst virðist að þetta ákvæði hafi haft í för með sér formlega réttarbót. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hefur hins vegar lítið sem ekkert reynt á ákvæðið. Af þeirri staðreynd má draga þá ályktun að meira þurfi til að koma, svo sem fræðsla um réttindi. Flutningsmenn taka ekki afstöðu til þess hvort ákvæðið veiti efnislega fullnægjandi vernd og er starfshópnum falið að fara yfir það atriði. Eins er hópnum falið að hafa skýrslu Kvennaathvarfsins til hliðsjónar við vinnu sína en hann hefur að öðru leyti frjálsar hendur um vinnulag.
Eins og fyrr segir er hlutverk starfshópsins að skila fullmótuðum tillögum um úrbætur og hugsanlegar laga- og reglugerðarbreytingar. Markmiðið með þeim úrbótum er að bæta réttarstöðu þeirra kvenna sem koma frá löndum utan EES og eru háðar ofbeldisfullum mökum um landvist á Íslandi. Flutningsmenn leggja áherslu á að árangur í málinu náist hið fyrsta. Því er lagt til að hópurinn hafi þrjá mánuði til að skila tillögum sínum um þetta afmarkaða verkefni. Flutningsmönnum finnst þó eðlilegt að setja starfshópnum ekki stólinn fyrir dyrnar ef hluti vinnunnar getur nýst í þágu kvenna frá löndum innan EES, þótt þeirra aðstaða að lögum sé gjörólík. Starfshópnum er því falið að meta hvort rökrétt sé að hluti vinnunnar nái til stöðu allra erlendra kvenna sem beittar eru ofbeldi af mökum sínum og skulu þá tillögurnar taka mið af því.
Samsetning hópsins er þannig hugsuð að þekking á aðstæðum kvennanna og framkvæmd útlendingalöggjafar fáist með fulltrúum frá Kvennaathvarfi og Útlendingastofnun. Dómsmála- og mannréttindaráðherra og félags- og tryggingamálaráðherra skipi svo hvor sinn fulltrúa en nokkur skörun er á verksviði ráðuneytanna í útlendingamálum. Ráðherrunum er falið að ákveða sín á milli hvor fulltrúa þeirra verði formaður starfshópsins.
Vernd kvenna gegn ofbeldi maka snertir grunninn að tilveru þeirra og öryggi. Ef veruleikinn er sá að ofbeldismenn hérlendis velja konur frá löndum utan EES vegna lakari stöðu þeirra í íslensku samfélagi þurfa íslensk stjórnvöld að bregðast hratt og vel við. Styrkja þarf réttarstöðu þessara kvenna svo að þær eigi greiða leið út úr ofbeldissamböndum. Þannig ættu einnig að nást fram fyrirbyggjandi áhrif, með skýrum skilaboðum um að þess háttar ofbeldi og misnotkun á konum verði undir engum kringumstæðum liðið.
Tillagan er lögð fram í kjölfar 16 daga átaks gegn kynbundnu ofbeldi árið 2009. Líta flutningsmenn á það sem framlag þingmanna úr öllum þingflokkum Alþingis til baráttunnar gegn kynbundnu ofbeldi.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 467 — 329. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um skipun starfshóps um ofbeldi maka gegn konum frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins.
Flm.: Anna Pála Sverrisdóttir, Siv Friðleifsdóttir, Illugi Gunnarsson,
Ásmundur Einar Daðason, Margrét Tryggvadóttir, Þráinn Bertelsson,
Arndís Soffía Sigurðardóttir, Árni Johnsen, Árni Þór Sigurðsson, Ásbjörn Óttarsson,
Ásta R. Jóhannesdóttir, Birgir Ármannsson, Birgitta Jónsdóttir, Birkir Jón Jónsson,
Bjarni Benediktsson, Björgvin G. Sigurðsson, Björn Valur Gíslason,
Einar K. Guðfinnsson, Eygló Harðardóttir, Guðbjartur Hannesson,
Guðfríður Lilja Grétarsdóttir, Guðlaugur Þór Þórsson, Guðmundur Steingrímsson,
Gunnar Bragi Sveinsson, Helgi Hjörvar, Höskuldur Þórhallsson,
Jónína Rós Guðmundsdóttir, Lilja Rafney Magnúsdóttir, Lilja Mósesdóttir,
Magnús Orri Schram, Oddný G. Harðardóttir, Ólína Þorvarðardóttir, Ólöf Nordal, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Róbert Marshall, Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Sigmundur Ernir Rúnarsson, Sigríður Ingibjörg Ingadóttir, Sigurður Ingi Jóhannsson, Steinunn Valdís Óskarsdóttir, Tryggvi Þór Herbertsson, Unnur Brá Konráðsdóttir, Valgerður Bjarnadóttir, Vigdís Hauksdóttir, Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Þór Saari,
Þórunn Sveinbjarnardóttir, Þuríður Backman, Ögmundur Jónasson.
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórn Íslands að skipa starfshóp um ofbeldi maka gegn konum frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins. Hópurinn verði skipaður einum fulltrúa dómsmála- og mannréttindaráðherra, einum fulltrúa félags- og tryggingamálaráðherra, einum fulltrúa tilnefndum af Samtökum um Kvennaathvarf og einum fulltrúa tilnefndum af Útlendingastofnun. Hlutverk starfshópsins verði að skila dómsmála- og mannréttindaráðherra fullmótuðum tillögum um úrbætur og hugsanlegar laga- eða reglugerðarbreytingar. Markmiðið með úrbótum verði fyrst og fremst að bæta réttarstöðu þeirra kvenna sem koma frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins og eru háðar ofbeldisfullum mökum um landvist á Íslandi. Telji starfshópurinn rökrétt að hluti vinnunnar nái til stöðu allra erlendra kvenna sem beittar eru ofbeldi af mökum sínum skulu tillögurnar taka mið af því. Hópurinn skili niðurstöðum þremur mánuðum frá dagsetningu skipunarbréfs.
Greinargerð.
Kvennaathvarfið kynnti 2. desember sl. skýrslu um rannsókn sem unnin var á aðstæðum og upplifun kvenna af erlendum uppruna sem leita í Kvennaathvarfið. Meðal þess sem rannsóknin leiddi í ljós er skelfileg staða kvenna frá löndum utan Evrópska efnahagssvæðisins sem eru beittar ofbeldi af mökum sínum en háðar þeim um landvist.
Vert er að taka fram að um fámennan hóp í íslensku samfélagi er að ræða, eins og segir í skýrslunni, þar sem aðeins lítill hópur kvenna af erlendum uppruna leitar í Kvennaathvarfið vegna ofbeldisfulls maka.
Rannsókn Kvennaathvarfsins náði til allra kvenna af erlendum uppruna sem þangað komu. Hér er hins vegar tekinn út sá hópur sem kemur frá löndum utan EES-svæðisins, þar sem rannsóknin sýndi mikinn mun á stöðu þeirra og kvenna sem koma frá EES-löndum Þær síðarnefndu eru mun betur settar vegna reglna um frjálst flæði vinnuafls innan EES-svæðisins. Með orðum Hildar Guðmundsdóttur mannfræðings og vaktstýru Kvennaathvarfsins, sem gerði rannsóknina: „Í sumum tilvikum eru konur frá löndum utan EES háðar maka varðandi dvalarleyfi í landinu, sem gerir þær berskjaldaðri fyrir ofbeldi eiginmanna sinna. Ókunnugleiki og tungumálaerfiðleikar auðvelda misnotkun og geta stuðlað að einangrun. Vitað er til þess að fleiri en ein erlend kona hefur komið vegna sama manns og svo virðist sem einstaka ofbeldismenn velji kerfisbundið konur frá löndum utan EES og telji þær auðveldari fórnarlömb ofbeldis vegna stöðu þeirra í íslensku samfélagi.“
Í skýrslu Kvennaathvarfsins eru útlistuð ýmis dæmi um það ofbeldi og misnotkun sem konurnar eru beittar.
Sumir karlar halda konunum einangruðum á heimilum sínum og leyfa þeim ekki að eiga samskipti við annað fólk. T.d. kom ein kvennanna í Kvennaathvarf og vissi ekki sitt eigið heimilisfang þrátt fyrir að hafa búið hérlendis nokkur ár en henni hafði verið haldið einangraðri. Meiri hluti kvennanna hefur orðið fyrir líkamlegu ofbeldi og sumar fyrir ýmiss konar kynferðisofbeldi, en um það segir í skýrslunni: „Af frásögn kvennanna má ráða að karlarnir telji að konurnar séu eign þeirra og þeir geti leyft sér að koma fram við þær eins og þeim sýnist og að þeir eigi rétt á að fá öllum kynferðislegum hugarórum sínum fullnægt. Eiginmennirnir hóta konunum óspart „heimsendingu“ ef þær neita að hlýða.“ Sumar kvennanna eru beittar fjárhagslegri misnotkun af ýmsu tagi, látnar þræla sér út í láglaunavinnu til að sjá fyrir makanum, látnar skrifa undir fjárhagslegar skuldbindingar fyrir þá eða vinna launalaust fyrir þá. Þær eru niðurlægðar af mökum sínum á marga vegu og þeim til dæmis sagt að þær séu keyptar. Makarnir ljúga til um hagi sína og bakgrunn og villa á sér heimildir meðan á viðkynningu stendur.
Samkvæmt upplýsingum frá rannsakanda koma sumar kvennanna endurtekið í Kvennaathvarfið en fara aftur til maka síns á milli. Gjarnan með því hugarfari að þær verði einfaldlega að láta ofbeldið yfir sig ganga í nokkur ár, meðan þær eru háðar makanum um landvist. Þetta gera þær fyrir börn sín eða vegna þess að þær eiga ekki afturkvæmt á heimaslóðir.
Rétt er að taka fram að í 6. mgr. 13. gr. laga um útlendinga, nr. 96/2002, sem breytt var með lögum nr. 86/2008, er að finna ákvæði sem sérstaklega var ætlað að koma til móts við þann hóp kvenna sem tillaga þessi fjallar um. Ákvæðið hljóðar svo:
„Ef hjúskap, staðfestri samvist eða sambúð er slitið vegna þess að útlendingur eða barn hans hefur sætt misnotkun eða ofbeldi í sambandinu er, þegar sérstaklega stendur á og ríkar sanngirnisástæður mæla með, jafnframt heimilt að endurnýja dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu þrátt fyrir breyttar forsendur dvalar hér á landi að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 11. gr. Skal þá m.a. litið til lengdar hjúskapar, staðfestrar samvistar eða sambúðar og tengsla útlendings við landið.“
Ljóst virðist að þetta ákvæði hafi haft í för með sér formlega réttarbót. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hefur hins vegar lítið sem ekkert reynt á ákvæðið. Af þeirri staðreynd má draga þá ályktun að meira þurfi til að koma, svo sem fræðsla um réttindi. Flutningsmenn taka ekki afstöðu til þess hvort ákvæðið veiti efnislega fullnægjandi vernd og er starfshópnum falið að fara yfir það atriði. Eins er hópnum falið að hafa skýrslu Kvennaathvarfsins til hliðsjónar við vinnu sína en hann hefur að öðru leyti frjálsar hendur um vinnulag.
Eins og fyrr segir er hlutverk starfshópsins að skila fullmótuðum tillögum um úrbætur og hugsanlegar laga- og reglugerðarbreytingar. Markmiðið með þeim úrbótum er að bæta réttarstöðu þeirra kvenna sem koma frá löndum utan EES og eru háðar ofbeldisfullum mökum um landvist á Íslandi. Flutningsmenn leggja áherslu á að árangur í málinu náist hið fyrsta. Því er lagt til að hópurinn hafi þrjá mánuði til að skila tillögum sínum um þetta afmarkaða verkefni. Flutningsmönnum finnst þó eðlilegt að setja starfshópnum ekki stólinn fyrir dyrnar ef hluti vinnunnar getur nýst í þágu kvenna frá löndum innan EES, þótt þeirra aðstaða að lögum sé gjörólík. Starfshópnum er því falið að meta hvort rökrétt sé að hluti vinnunnar nái til stöðu allra erlendra kvenna sem beittar eru ofbeldi af mökum sínum og skulu þá tillögurnar taka mið af því.
Samsetning hópsins er þannig hugsuð að þekking á aðstæðum kvennanna og framkvæmd útlendingalöggjafar fáist með fulltrúum frá Kvennaathvarfi og Útlendingastofnun. Dómsmála- og mannréttindaráðherra og félags- og tryggingamálaráðherra skipi svo hvor sinn fulltrúa en nokkur skörun er á verksviði ráðuneytanna í útlendingamálum. Ráðherrunum er falið að ákveða sín á milli hvor fulltrúa þeirra verði formaður starfshópsins.
Vernd kvenna gegn ofbeldi maka snertir grunninn að tilveru þeirra og öryggi. Ef veruleikinn er sá að ofbeldismenn hérlendis velja konur frá löndum utan EES vegna lakari stöðu þeirra í íslensku samfélagi þurfa íslensk stjórnvöld að bregðast hratt og vel við. Styrkja þarf réttarstöðu þessara kvenna svo að þær eigi greiða leið út úr ofbeldissamböndum. Þannig ættu einnig að nást fram fyrirbyggjandi áhrif, með skýrum skilaboðum um að þess háttar ofbeldi og misnotkun á konum verði undir engum kringumstæðum liðið.
Tillagan er lögð fram í kjölfar 16 daga átaks gegn kynbundnu ofbeldi árið 2009. Líta flutningsmenn á það sem framlag þingmanna úr öllum þingflokkum Alþingis til baráttunnar gegn kynbundnu ofbeldi.
