Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 548. máls.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 1212 — 548. mál.
um frv. til l. um stofnun opinbers hlutafélags um byggingu nýs Landspítala við Hringbraut í Reykjavík.
Nefndin hefur farið yfir frumvarpið og fengið á sinn fund Gunnar Svavarsson verkfræðing, formann verkefnisstjórnar um byggingu nýs Landspítala við Hringbraut, Jóhannes Gunnarsson framkvæmdastjóra, Gyðu Baldursdóttur, hjúkrunarfræðing á Landspítala, Önnu Lilju Gunnarsdóttur, framkvæmdastjóra fjármálasviðs Landspítala, Ingólf Þórisson, framkvæmdastjóra eignasviðs á Landspítala, Ingjald Hannibalsson, prófessor við Háskóla Íslands, Svein Arason ríkisendurskoðanda, Jón L. Björnsson, skrifstofustjóra hjá Ríkisendurskoðun, Viðar Helgason, sérfræðing hjá fjármálaráðuneyti, Andrés Magnússon, framkvæmdastjóra Samtaka verslunar og þjónustu, og Kristján Guðmundsson, lækni frá Samtökum heilbrigðisfyrirtækja. Fjárlaganefnd sendi út 68 umsagnarbeiðnir um frumvarpið. Umsagnir bárust frá Samtökum heilbrigðisfyrirtækja, Samtökum verslunar og þjónustu, Ríkisendurskoðun, læknaráði Landspítala, Alþýðusambandi Íslands, heilbrigðisráðuneyti, landlæknisembættinu, Samtökum fyrirtækja í heilbrigðisþjónustu, Skipulagsfræðingafélagi Íslands, Sjúkraliðafélagi Íslands, eignasviði Landspítala, Lyfjafræðingafélagi Íslands, Læknafélagi Íslands, Háskóla Íslands, hjúkrunarráði Landspítala og Heilbrigðisstofnun Suðurlands.
Almennt um frumvarpið.
Með frumvarpinu er lagt til að fjármálaráðherra verði heimilað að stofna opinbert hlutafélag sem hefur það að markmiði að standa að nauðsynlegum undirbúningi og láta bjóða út byggingu nýs Landspítala. Einnig verði honum heimilt að leggja félaginu til hluta þeirra lóðarréttinda sem spítalinn hefur yfir að ráða við Hringbraut undir bygginguna. Markmiðið er að ríkið taki bygginguna á langtímaleigu þegar byggingarverktaki hefur lokið umsömdu verki. Leigutíminn er ekki skilgreindur í lögunum en gert er ráð fyrir að hann verði 40 ár.
Verkefnið hefur verið í undirbúningi í nokkurn tíma. Árið 2005 heimilaði þáverandi ríkisstjórn að efnt yrði til alþjóðlegrar skipulagssamkeppni um nýtt háskólasjúkrahús og lauk henni um haustið sama ár. Teymi hönnuða undir forustu dönsku arkitektastofunnar C.F. Möller varð hlutskarpast í samkeppninni og unnu fulltrúar ríkisins með hönnunarteyminu á árunum 2006–2008 að ítarlegri þarfagreiningu, tæknigreiningu og að endanlegri útfærslu verðlaunatillögunnar. Eftir fall bankanna óskaði þáverandi forstjóri Landspítala eftir því að norsku hönnunar- og ráðgjafarfyrirtækin Momentum Arkitekter AS og Hospitalitet AS færu yfir áætlanir og hönnunarforsendur nýs háskólasjúkrahúss. Í september 2009 var undirbúningur framkvæmdarinnar hafinn með sex manna verkefnisstjórn. Hennar hlutverk hefur verið að skapa verkefninu formfestu og sjá um undirbúning hönnunarsamkeppni og ýmis samskipti við aðila sem koma að því. Ríkisendurskoðun taldi nauðsynlegt að sett yrðu sérlög um bygginguna þó svo að 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins sé talin eiga við. Því dugi ekki að afgreiða þetta verkefni með heimildarákvæði í 6. gr. fjárlaga. Þess vegna er frumvarp þetta m.a. lagt fram. Verkefnisstjórnin skipaði forvalsnefnd sem mat umsóknir um þátttöku í forvali frumhönnunarsamkeppni og fengu fimm stigahæstu teymin að taka þátt í frumhönnunarsamkeppni sem lýkur í júní 2010. Meginmarkmið hennar er að ljúka sameiningu stóru spítalanna á höfuðborgarsvæðinu þannig að starfsemi Landspítala flytjist á Hringbraut. Samkeppnin er tvíþætt og tekur annars vegar til áfangaskipts skipulags lóðar Landspítala við Hringbraut í heild og hins vegar til útfærslu á fyrsta áfanga spítalastarfsemi í 66.000 fermetra nýbyggingu. Gert er ráð fyrir að hönnun hefjist af fullum krafti í ágúst á þessu ári.
Nýbyggingin skiptist í þrjá hluta: bráðakjarna, legudeildir og sjúklingahótel. Háskóli Íslands ber kostnað af frumhönnun byggingar fyrir heilbrigðisvísindasvið Háskóla Íslands, sem er einnig hluti af verkefninu.
Forsendur verkefnisins.
Starfsemi Landspítala fer fram á 17 mismunandi stöðum og í um 100 húsum á höfuðborgarsvæðinu. Ríflega 80% húsnæðisins voru hönnuð fyrir meira en 50 árum og þá fyrir sjúkrahúsastarfsemi sem er allt annars eðlis en nú er. Núverandi húsnæði er að mati verkefnisstjórnarinnar viðhaldsfrekt og dýrt í rekstri og skortir þann sveigjanleika sem nútímaspítalar þurfa á að halda til að unnt sé að laga bygginguna að síbreytilegum þörfum. Bygging nýs Landspítala er hluti af verkefnum sem samkomulag var um í stöðugleikasáttmála ríkisstjórnarinnar, sveitarfélaga, aðila vinnumarkaðarins og lífeyrissjóðanna. Þetta er ein af þeim framkvæmdum sem taldar eru fjárhagslega hagkvæmar og mikilvægar fyrir framtíðarheilbrigðisþjónustu í landinu. Framkvæmdin er talin henta sem verkefni opinbers hlutafélags sem annast allan undirbúning, hönnun, byggingu og fjármögnun spítalans. Verktakinn mun eiga og annast mannvirkin gegn leigugreiðslu, þar til þau eru greidd upp að fullu, en þá verða mannvirkin eign ríkisins. Leigugreiðslan á ekki að vera hærri en nemur þeirri hagræðingu sem hlýst við það eitt að endurskipuleggja alla þjónustu og verkferla og nýta betur húsnæði við sameiningu þjónustu Landspítalans á einum stað. Þannig verður ekki um aukin rekstrarframlög til Landspítalans í A-hluta fjárlaga ríkisins að ræða. Með þessu framkvæmdaformi mun framkvæmdin ekki kalla á lántökur ríkissjóðs heldur verða unnin fyrir lánsfé frá lífeyrissjóðum eða öðrum fjármögnunaraðilum til viðkomandi hlutafélags.
Þessu til staðfestingar kemur m.a. fram í kostnaðarumsögn fjármálaráðuneytisins um frumvarpið: „Gert er ráð fyrir að sú hagræðing sem nýr spítali og sameining hans á einum stað gefur kost á muni mynda svigrúm hjá Landspítala til að standa undir leigugreiðslum. Miðað er við að leigusamningur verði til langs tíma og að honum loknum flytjist eignarhald fasteignanna yfir til ríkisins.“
Hér er um að ræða forsendur þess að unnt verði að ráðast í verkefnið og þess að fjárlaganefnd Alþingis fallist á það fyrir sitt leyti. Að mati meiri hlutans er ekki til staðar heimild til að skuldbinda ríkissjóð nema forsendur um hagræðingu sem greiði kostnað við bygginguna séu fyrir hendi. Það er því skilyrði þess að verkefnið verði heimilað að ekki falli til viðbótarkostnaður á ríkissjóð. Nú þegar liggja fyrir áætlanir um þessa hagræðingu en fara verður yfir þær og endurmeta forsendur af Alþingi áður en í framkvæmdirnar verður ráðist. Þetta er jafnframt forsenda ríkisstjórnarinnar fyrir byggingunni, eins og fram kemur í viljayfirlýsingu heilbrigðisráðherra og lífeyrissjóðanna. Ekki er gert ráð fyrir frekari framlögum úr ríkissjóði til starfsemi Landspítalans í tengslum við þetta verkefni umfram þær 20 millj. kr. sem settar verða í hlutafé hins opinbera hlutafélags. Meiri hlutinn vill taka fram að í áætlunum, gögnum og umræðum um bygginguna kemur fram að fyrst og fremst sé verið að tryggja aukin gæði og öryggi þeirrar þjónustu sem Landspítalinn veitir nú þegar með bættum aðbúnaði og tækni.
Veðleyfi.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að í 6. gr. fjárlaga sé að finna heimild til ráðstöfunar eigna Landspítala inn í verkefnið sem geti tryggt veðhæfi þess á hönnunartíma. Í fjárlögum er fjármálaráðherra heimilað „að stofna hlutafélag um byggingu nýs Landspítala og leggja félaginu til nauðsynleg lóðarréttindi ríkisins við Hringbraut undir bygginguna“. Til að taka af allan vafa um að félaginu væri heimilt að veðsetja lóðirnar leitaði fjárlaganefnd álits fjármálaráðuneytisins með bréfi 21. maí 2010. Ráðuneytið telur ljóst að 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins geri ráð fyrir að fjármálaráðherra sé heimilt að leggja umræddu hlutafélagi til hluta lóðarréttinda sem spítalinn hefur yfir að ráða við Hringbraut undir nýbyggingu Landspítala. Heimildina sé einnig að finna á lið 7.15 í fjárlögum 2010. Félagið hafi lóðarréttindin til fullrar ráðstöfunar innan ramma laganna, samþykkta félagsins og ákvæða í lóðarleigusamningi, án frekari lagaheimilda, enda falli slíkt félag ekki undir 29. gr. laga um fjárreiður ríkisins og þurfi því ekki sérstaka heimild í lögum til að ráðstafa eða veðsetja réttindin í framhaldi af yfirfærslunni. Áður en til sérstakrar veðsetningar lóðarinnar kæmi yrði að huga að tilteknum málum varðandi frekari afmörkun og skilgreiningu lóðarinnar, gera þyrfti formlegan lóðarleigusamning við borgina og útkljá skipulagsmál og fleira því tengt þannig að lóðin yrði tæk til þinglýsingar og veðsetningar. Verði frumvarpið að lögum verði unnið að þessu á næstu mánuðum í samvinnu við Reykjavíkurborg sem lóðareiganda enda ljóst að lóð verði ekki veðsett nema með samþykki lóðareiganda. Ríkisendurskoðun tekur undir álit fjármálaráðuneytis varðandi þennan hátt.
Valkostir.
Settir hafa verið fram þrír kostir fyrir Landspítalann. Sá fyrsti felur í sér að gera ekki neitt. Með því er átt við að starfsemi spítalans verði áfram í Fossvogi, við Hringbraut og dreifð um borgina og gert verði sem minnst í húsnæðismálum. Annar kostur er að byggja nýjan Landspítala eins og frumathugun frá árinu 2008 gerir ráð fyrir. Þriðji valkosturinn er að byggja minna en nægjanlega mikið til að færa starfsemina úr Fossvogi yfir á Hringbraut. Niðurstaðan varð síðasti valkosturinn þar sem hann reyndist hagstæðastur miðað við þær ávöxtunarkröfur sem athugaðar voru. Auk þess skilar nýbyggingin miklum ávinningi fyrir heilbrigðisþjónustuna í formi bættrar aðstöðu fyrir sjúklinga, aðstandendur og starfsmenn. Þá gefur nýtt húsnæði færi á að taka upp nýja tækni og aðferðir og á að gefa kost á auknum sveigjanleika í skipulagi starfseminnar.
Heildarkostnaður.
Sameining spítalanna tveggja að Hringbraut og í Fossvogi er forgangsmál og er nú gert ráð fyrir að verkefninu verði áfangaskipt til að hagkvæmni þess skili sér strax. Framkvæmdakostnaður er áætlaður 33 milljarðar kr. fyrir nýbyggingar og húsgögn og kostnaður við tækjakaup er áætlaður 7 milljarðar kr. Gert er ráð fyrir að endurbygging eldra húsnæðis kosti 11 milljarða kr. Heildarkostnaður verkefnisins nemur því 51 milljarði kr. Talið er að með samstarfsframkvæmd megi tryggja að útgjöldum sé jafnað yfir líftíma eignarinnar og að sú tilhögun tryggi að ríkið geti metið kostnaðinn heildstætt áður en það skuldbindur sig til greiðslu fjár. Því er sá möguleiki fyrir hendi að snúa til baka frá hugmyndinni reynist kostnaður of hár eða áætluð hagræðing af byggingunni stendur ekki undir leigugreiðslum.
Almennt um byggingarkostnaðinn.
Kostnaður við hönnun og undirbúningsframkvæmdir áður en að aðalútboði kemur er áætlaður 3 milljarðar kr. Þar af er gert ráð fyrir að frumhönnun kosti 1,7 milljarða kr. og aðlögun lóðar 1,3 milljarða kr. Í hönnunarsamkeppninni er óskað eftir tilboðum í hönnunarþóknunina og er umfang undirbúningsframkvæmdar háð þeirri lausn sem verður hlutskörpust í hönnunarsamkeppninni. Framkvæmdin sjálf mun síðan kosta 30 milljarða kr. Kostnaðurinn fellur til allt til ársins 2016, en verður mestur á árunum 2012–2015, eða á bilinu 4,4–9,1 milljarður kr. árlega . Gert er ráð fyrir að í bygginguna fari 2.644 ársverk. Þar af er gert ráð fyrir 30 ársverkum árið 2010, 80 árið 2011, 359 árið 2012, 756 bæði árin 2013 og 2014, 636 árið 2015 og 23 árið 2016. Árið 2009 voru unnin 4 ársverk.
Lóð Landspítala og Háskóla Íslands við Hringbraut er 17,6 hektarar að stærð. Um er að ræða eignarland ríkissjóðs og lóð sem Reykjavíkurborg hefur tekið frá fyrir uppbyggingu Landspítala og Háskóla Íslands. Verðmat lóðanna mun fara fram þegar þær verða lagðar inn í hlutafélagið. Í skýrslu norsku ráðgjafanna er gert ráð fyrir að eignir Landspítala í Fossvogi og að Ármúla 1 verði seldar á árinu 2018. Lauslegt mat á söluandvirði þessara eigna er 7,5 milljarðar kr.
Gæði kostnaðaráætlana.
Verkefnisstjórnin hefur bent á að kostnaðarmat verkefnisins byggist á mjög ítarlegri kostnaðaráætlun sem unnin var af norsku verkfræðistofunni Sweco og arkitektunum C.F. Möller. Þeir hafa mikla reynslu frá Noregi af byggingu sjúkrahúsa og notuðu reynslutölur frá nýju háskólasjúkrahúsi í Ósló. Íslenskar verkfræðistofur aðlöguðu einingarverð að íslenskum reynslutölum. Framkvæmdasýsla ríkisins yfirfór kostnaðarmatið og gaf út skýrslu um það. Kostnaðarmat norsku aðilanna miðar við byggingarvísitölu 381 stig og er fermetraverð á bilinu 330 þús. kr. fyrir göngudeildarhús og upp í 400 þús. kr. fyrir bráðakjarnann. Framreikningur þess verðs gefur í mars 2009 fermetraverð á bilinu 426 þús. kr. upp í 516 þús. kr. og meðalverð á fermetra 483 þús. kr. Í skýrslu Momentum og Hospitalitet frá því í mars er notast við 500 þús. kr. á fermetra sem er hærra en fyrrgreint meðalverð. Verkefnisstjórnin bendir á að hæpið sé að taka meðalverðið 500 þús. kr. á fermetra og bera saman norskar reynslutölur út frá meðalverði. Taka þurfi tillit til þátta sem eru misjafnir milli landa, til dæmis launa. Framkvæmdasýsla ríkisins telur í skýrslu sinni að nákvæmni matsins sé +/– 15% á þessu stigi. Í frumathugun norsku sérfræðinganna koma fram þeir þættir sem gera þarf áhættugreiningu á og tengjast þeir flestir rekstraröryggi Landspítalans, t.d. vegna jarðskjálfta, sýkingarvarna o.fl. Þá felst óvissa í kostnaðarmatinu því hve vel hönnuðum tekst að hanna hagkvæmt hús fyrir byggingu og rekstur. Kröfur um fjölda bílastæða og staðsetning þeirra geta haft áhrif á kostnaðarmatið. Samningum við lífeyrissjóði er ólokið og því ekki ljóst hvaða lánskjör verða endanlega í boði.
Arðsemisútreikningar.
Mat á ávinningi af byggingu nýs Landspítala var gert síðla vetrar 2009. Útreikningur á rekstrarsparnaði er frá því í nóvember 2008 eða fyrir einu og hálfu ári. Markmið Landspítalans er að lækka rekstrarkostnað um 2,7 milljarða kr. á milli áranna 2009 og 2010 en rekstrarkostnaður spítalans nam 38 milljörðum kr. á árinu 2009. Að mati hagdeildar Landspítala er óhagræðið af því að reka tvo spítala í stað eins um 2,7 milljarðar kr. á ári. Verkefnisstjórnin bendir á að við mat á arðsemi verkefnisins hafi verið litið til þess að spítalinn muni starfa um langa framtíð. Norsku ráðgjafarnir lögðu mat á þrjár mismunandi leiðir og reiknuðu út hver þeirra væri hagkvæmust litið til næstu 40 ára. Við mat á næmni arðsemismatsins var litið til þess hvort val á hagkvæmustu leið breyttist við breytingu á helstu grunnforsendum. Í arðsemislíkani norsku ráðgjafanna eru helstu forsendur taldar upp. Miðað við 6% ávöxtunarkröfu þarf byggingarkostnaður að hækka um 50% til þess að breyta því að hagstæðast sé að byggja nýjan Landspítala. Sömuleiðis þarf rekstrarsparnaður að lækka um 40% til að breyta hagkvæmustu leið. Ákvörðunin er því mjög lítið næm fyrir breytingum á helstu forsendum að mati verkefnisstjórnarinnar.
Talið er að hagræðingin skili sér fljótt með tilkomu nýrrar byggingar og breytingum á skipulagi og starfsemi. Norsku ráðgjafarnir telja að ná megi öðrum 6% í sparnaði til viðbótar með umfangsmiklum skipulags- og ferlabreytingum. Nýr spítali er mikilvægur hvati til að ná viðbótarsparnaðinum. Nýr spítali er þegar mikilvægur þáttur í stefnu Landspítala og á þátt í góðum árangri í rekstri hans.
Viðhaldskostnaður verður innifalinn í leigugreiðslum. Almennt er viðhaldskostnaður af húsnæði spítala talinn nema árlega 1,5–2% af byggingarkostnaði.
Fjármögnun.
Eins og áður hefur komið fram er gert ráð fyrir að forhönnun verði fjármögnuð með lántöku á markaði með veðheimild í eignum. Sá kostnaður verður eignfærður. Í kjölfar alútboðs og tilboðs verktaka um byggingu og fjármögnun á byggingartíma kaupir verktaki frumhönnunina sem er áðurnefnd eignfærsla. Langtímafjármögnun byggist á ákvörðun eiganda hússins, en lífeyrissjóðir hafa lýst yfir vilja til að koma að fjármögnun til 40 ára. A-hluti ríkissjóðs greiðir leigu í 40 ár en eignast byggingarnar á hrakvirði að loknum leigutíma.
Skipulagsmál.
Deiliskipulag verður unnið að lokinni hönnunarsamkeppni og er gert ráð fyrir að það liggi fyrir vorið 2011. Það mun þarfnast víðtækrar kynningar á grundvelli skipulagslaga, nr. 73/ 1997. Grenndarkynning nægir ekki heldur verður um að ræða forstigskynningar, almennar kynningar, almennt athugasemdaferli og lögbundna stjórnsýsluúrvinnslu. Kynningarferlið er fastmótað í skipulagsreglugerð og má gera ráð fyrir 6–8 mánaða ferli í ljósi reynslunnar.
Fyrirkomulag í ríkisreikningi.
Opinber hlutafélög eru færð í E-hluta ríkisreiknings og eru uppgjör þeirra birt þar. Í lögum um Ríkisendurskoðun, nr. 86/1997, eru heimildir sem Alþingi getur nýtt sér við að fylgjast með starfsemi þeirra. Í 3. mgr.10. gr. laga nr. 86/1997 segir: „Ríkisendurskoðun er heimilt að veita fjárlaganefnd Alþingis aðgang að þeim gögnum sem hún aflar skv. 1. mgr. eða leggja fram skýrslu. Nefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um þá vitneskju sem þeir fá í nefndinni ef ríkisendurskoðandi kveður svo á um.“ Því til viðbótar gilda upplýsingalög um þetta félag. Ríkisendurskoðun telur að samninginn beri að gjaldfæra að fullu með sama hætti og A-hluti hefði ráðist í framkvæmdina um leið og byggingin verður tekin í notkun. Í því sambandi vill Ríkisendurskoðun benda á að stofnunin hefur lagt til að lög um fjárreiður ríkisins verði endurskoðuð.
Aðkoma Alþingis að málinu á síðari stigum.
Fjármálaráðuneytið hefur bent á að ákvörðunin um mat og töku tilboðs að loknu útboði muni verða hjá ráðuneytinu, hlutaðeigandi fagráðuneyti og þeirri stofnun sem verður leigjandi eignarinnar. Verði frumvarpið að lögum muni opinbera hlutafélagið hafa heimildir til að standa að flestum ef ekki öllum þáttum í undirbúningi verkefnisins og útboði þess. Hinn endanlegi leigusamningur mun hins vegar verða við ríkið en ekki félagið eins og fram kemur í frumvarpinu. Ríkið sem slíkt muni því sjálft þurfa að taka endanlega afstöðu til tilboða sem berast með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem gilda um hagkvæm innkaup, fjárheimildir, auk annarra þátta sem almennt eru skoðuð og metin við leigu á fasteignum fyrir ríkið, enda verði það vald tæplega framselt til hlutafélags. Fjármálaráðuneytið bendir á að sé það vilji fjárlaganefndar að fjallað sé um atriði sem snúa sérstaklega að framkvæmdarvaldinu í frumvarpinu mætti hugsa sér að setja inn lagagrein þess efnis. Hefur meiri hlutinn ákveðið að gera það, eins og nánar verður vikið að.
Það eru einkum þrír tímapunktar þar sem unnt er að stöðva verkefnið þannig að ríkissjóður verði fyrir sem minnstu tjóni komi í ljós að það er ekki nægjanlega hagkvæmt. Sá fyrsti er þegar samið verður við hönnuði um útfærslu vinningstillögunnar úr hönnunarsamkeppninni og gerð útboðsgagna. Annar tímapunktur verður á næsta ári þegar undirbúningsframkvæmdir verða boðnar út. Sá þriðji er við gerð leigusamnings á árinu 2012 í kjölfarið á útboði á byggingu sjálfs spítalans en þá mun kostnaðaráætlun liggja fyrir og um leið endanlegt leiguverð.
Breytingartillaga.
Meiri hlutinn gerir fyrir hönd Alþingis kröfur til þess að leigusamningar sem fela í sér endurgreiðslu kaupverðs og þóknun til leigusala verði lagðir fyrir nefndina og þingið áður en verkefninu verður endanlega hleypt af stokkunum. Markmiðið er að Alþingi geti lagt mat á hvort forsendur þær sem hér er lagt upp með standist. Því verði ekki heimilt að hefja framkvæmdir fyrr en Alþingi hefur heimilað þær með lögum. Gerð er tillaga að breytingu á frumvarpinu þar að lútandi.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
Við 1. mgr. 1. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Fyrir undirritun samninga að loknu útboði skal leita samþykkis Alþingis með almennum lögum.
Ásbjörn Óttarsson, Kristján Þór Júlíusson og Ólöf Nordal skrifa undir álit þetta með fyrirvara.
138. löggjafarþing 2009–2010.
Þskj. 1212 — 548. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um stofnun opinbers hlutafélags um byggingu nýs Landspítala við Hringbraut í Reykjavík.
Frá meiri hluta fjárlaganefndar.
Nefndin hefur farið yfir frumvarpið og fengið á sinn fund Gunnar Svavarsson verkfræðing, formann verkefnisstjórnar um byggingu nýs Landspítala við Hringbraut, Jóhannes Gunnarsson framkvæmdastjóra, Gyðu Baldursdóttur, hjúkrunarfræðing á Landspítala, Önnu Lilju Gunnarsdóttur, framkvæmdastjóra fjármálasviðs Landspítala, Ingólf Þórisson, framkvæmdastjóra eignasviðs á Landspítala, Ingjald Hannibalsson, prófessor við Háskóla Íslands, Svein Arason ríkisendurskoðanda, Jón L. Björnsson, skrifstofustjóra hjá Ríkisendurskoðun, Viðar Helgason, sérfræðing hjá fjármálaráðuneyti, Andrés Magnússon, framkvæmdastjóra Samtaka verslunar og þjónustu, og Kristján Guðmundsson, lækni frá Samtökum heilbrigðisfyrirtækja. Fjárlaganefnd sendi út 68 umsagnarbeiðnir um frumvarpið. Umsagnir bárust frá Samtökum heilbrigðisfyrirtækja, Samtökum verslunar og þjónustu, Ríkisendurskoðun, læknaráði Landspítala, Alþýðusambandi Íslands, heilbrigðisráðuneyti, landlæknisembættinu, Samtökum fyrirtækja í heilbrigðisþjónustu, Skipulagsfræðingafélagi Íslands, Sjúkraliðafélagi Íslands, eignasviði Landspítala, Lyfjafræðingafélagi Íslands, Læknafélagi Íslands, Háskóla Íslands, hjúkrunarráði Landspítala og Heilbrigðisstofnun Suðurlands.
Almennt um frumvarpið.
Með frumvarpinu er lagt til að fjármálaráðherra verði heimilað að stofna opinbert hlutafélag sem hefur það að markmiði að standa að nauðsynlegum undirbúningi og láta bjóða út byggingu nýs Landspítala. Einnig verði honum heimilt að leggja félaginu til hluta þeirra lóðarréttinda sem spítalinn hefur yfir að ráða við Hringbraut undir bygginguna. Markmiðið er að ríkið taki bygginguna á langtímaleigu þegar byggingarverktaki hefur lokið umsömdu verki. Leigutíminn er ekki skilgreindur í lögunum en gert er ráð fyrir að hann verði 40 ár.
Verkefnið hefur verið í undirbúningi í nokkurn tíma. Árið 2005 heimilaði þáverandi ríkisstjórn að efnt yrði til alþjóðlegrar skipulagssamkeppni um nýtt háskólasjúkrahús og lauk henni um haustið sama ár. Teymi hönnuða undir forustu dönsku arkitektastofunnar C.F. Möller varð hlutskarpast í samkeppninni og unnu fulltrúar ríkisins með hönnunarteyminu á árunum 2006–2008 að ítarlegri þarfagreiningu, tæknigreiningu og að endanlegri útfærslu verðlaunatillögunnar. Eftir fall bankanna óskaði þáverandi forstjóri Landspítala eftir því að norsku hönnunar- og ráðgjafarfyrirtækin Momentum Arkitekter AS og Hospitalitet AS færu yfir áætlanir og hönnunarforsendur nýs háskólasjúkrahúss. Í september 2009 var undirbúningur framkvæmdarinnar hafinn með sex manna verkefnisstjórn. Hennar hlutverk hefur verið að skapa verkefninu formfestu og sjá um undirbúning hönnunarsamkeppni og ýmis samskipti við aðila sem koma að því. Ríkisendurskoðun taldi nauðsynlegt að sett yrðu sérlög um bygginguna þó svo að 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins sé talin eiga við. Því dugi ekki að afgreiða þetta verkefni með heimildarákvæði í 6. gr. fjárlaga. Þess vegna er frumvarp þetta m.a. lagt fram. Verkefnisstjórnin skipaði forvalsnefnd sem mat umsóknir um þátttöku í forvali frumhönnunarsamkeppni og fengu fimm stigahæstu teymin að taka þátt í frumhönnunarsamkeppni sem lýkur í júní 2010. Meginmarkmið hennar er að ljúka sameiningu stóru spítalanna á höfuðborgarsvæðinu þannig að starfsemi Landspítala flytjist á Hringbraut. Samkeppnin er tvíþætt og tekur annars vegar til áfangaskipts skipulags lóðar Landspítala við Hringbraut í heild og hins vegar til útfærslu á fyrsta áfanga spítalastarfsemi í 66.000 fermetra nýbyggingu. Gert er ráð fyrir að hönnun hefjist af fullum krafti í ágúst á þessu ári.
Nýbyggingin skiptist í þrjá hluta: bráðakjarna, legudeildir og sjúklingahótel. Háskóli Íslands ber kostnað af frumhönnun byggingar fyrir heilbrigðisvísindasvið Háskóla Íslands, sem er einnig hluti af verkefninu.
Forsendur verkefnisins.
Starfsemi Landspítala fer fram á 17 mismunandi stöðum og í um 100 húsum á höfuðborgarsvæðinu. Ríflega 80% húsnæðisins voru hönnuð fyrir meira en 50 árum og þá fyrir sjúkrahúsastarfsemi sem er allt annars eðlis en nú er. Núverandi húsnæði er að mati verkefnisstjórnarinnar viðhaldsfrekt og dýrt í rekstri og skortir þann sveigjanleika sem nútímaspítalar þurfa á að halda til að unnt sé að laga bygginguna að síbreytilegum þörfum. Bygging nýs Landspítala er hluti af verkefnum sem samkomulag var um í stöðugleikasáttmála ríkisstjórnarinnar, sveitarfélaga, aðila vinnumarkaðarins og lífeyrissjóðanna. Þetta er ein af þeim framkvæmdum sem taldar eru fjárhagslega hagkvæmar og mikilvægar fyrir framtíðarheilbrigðisþjónustu í landinu. Framkvæmdin er talin henta sem verkefni opinbers hlutafélags sem annast allan undirbúning, hönnun, byggingu og fjármögnun spítalans. Verktakinn mun eiga og annast mannvirkin gegn leigugreiðslu, þar til þau eru greidd upp að fullu, en þá verða mannvirkin eign ríkisins. Leigugreiðslan á ekki að vera hærri en nemur þeirri hagræðingu sem hlýst við það eitt að endurskipuleggja alla þjónustu og verkferla og nýta betur húsnæði við sameiningu þjónustu Landspítalans á einum stað. Þannig verður ekki um aukin rekstrarframlög til Landspítalans í A-hluta fjárlaga ríkisins að ræða. Með þessu framkvæmdaformi mun framkvæmdin ekki kalla á lántökur ríkissjóðs heldur verða unnin fyrir lánsfé frá lífeyrissjóðum eða öðrum fjármögnunaraðilum til viðkomandi hlutafélags.
Þessu til staðfestingar kemur m.a. fram í kostnaðarumsögn fjármálaráðuneytisins um frumvarpið: „Gert er ráð fyrir að sú hagræðing sem nýr spítali og sameining hans á einum stað gefur kost á muni mynda svigrúm hjá Landspítala til að standa undir leigugreiðslum. Miðað er við að leigusamningur verði til langs tíma og að honum loknum flytjist eignarhald fasteignanna yfir til ríkisins.“
Hér er um að ræða forsendur þess að unnt verði að ráðast í verkefnið og þess að fjárlaganefnd Alþingis fallist á það fyrir sitt leyti. Að mati meiri hlutans er ekki til staðar heimild til að skuldbinda ríkissjóð nema forsendur um hagræðingu sem greiði kostnað við bygginguna séu fyrir hendi. Það er því skilyrði þess að verkefnið verði heimilað að ekki falli til viðbótarkostnaður á ríkissjóð. Nú þegar liggja fyrir áætlanir um þessa hagræðingu en fara verður yfir þær og endurmeta forsendur af Alþingi áður en í framkvæmdirnar verður ráðist. Þetta er jafnframt forsenda ríkisstjórnarinnar fyrir byggingunni, eins og fram kemur í viljayfirlýsingu heilbrigðisráðherra og lífeyrissjóðanna. Ekki er gert ráð fyrir frekari framlögum úr ríkissjóði til starfsemi Landspítalans í tengslum við þetta verkefni umfram þær 20 millj. kr. sem settar verða í hlutafé hins opinbera hlutafélags. Meiri hlutinn vill taka fram að í áætlunum, gögnum og umræðum um bygginguna kemur fram að fyrst og fremst sé verið að tryggja aukin gæði og öryggi þeirrar þjónustu sem Landspítalinn veitir nú þegar með bættum aðbúnaði og tækni.
Veðleyfi.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að í 6. gr. fjárlaga sé að finna heimild til ráðstöfunar eigna Landspítala inn í verkefnið sem geti tryggt veðhæfi þess á hönnunartíma. Í fjárlögum er fjármálaráðherra heimilað „að stofna hlutafélag um byggingu nýs Landspítala og leggja félaginu til nauðsynleg lóðarréttindi ríkisins við Hringbraut undir bygginguna“. Til að taka af allan vafa um að félaginu væri heimilt að veðsetja lóðirnar leitaði fjárlaganefnd álits fjármálaráðuneytisins með bréfi 21. maí 2010. Ráðuneytið telur ljóst að 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins geri ráð fyrir að fjármálaráðherra sé heimilt að leggja umræddu hlutafélagi til hluta lóðarréttinda sem spítalinn hefur yfir að ráða við Hringbraut undir nýbyggingu Landspítala. Heimildina sé einnig að finna á lið 7.15 í fjárlögum 2010. Félagið hafi lóðarréttindin til fullrar ráðstöfunar innan ramma laganna, samþykkta félagsins og ákvæða í lóðarleigusamningi, án frekari lagaheimilda, enda falli slíkt félag ekki undir 29. gr. laga um fjárreiður ríkisins og þurfi því ekki sérstaka heimild í lögum til að ráðstafa eða veðsetja réttindin í framhaldi af yfirfærslunni. Áður en til sérstakrar veðsetningar lóðarinnar kæmi yrði að huga að tilteknum málum varðandi frekari afmörkun og skilgreiningu lóðarinnar, gera þyrfti formlegan lóðarleigusamning við borgina og útkljá skipulagsmál og fleira því tengt þannig að lóðin yrði tæk til þinglýsingar og veðsetningar. Verði frumvarpið að lögum verði unnið að þessu á næstu mánuðum í samvinnu við Reykjavíkurborg sem lóðareiganda enda ljóst að lóð verði ekki veðsett nema með samþykki lóðareiganda. Ríkisendurskoðun tekur undir álit fjármálaráðuneytis varðandi þennan hátt.
Valkostir.
Settir hafa verið fram þrír kostir fyrir Landspítalann. Sá fyrsti felur í sér að gera ekki neitt. Með því er átt við að starfsemi spítalans verði áfram í Fossvogi, við Hringbraut og dreifð um borgina og gert verði sem minnst í húsnæðismálum. Annar kostur er að byggja nýjan Landspítala eins og frumathugun frá árinu 2008 gerir ráð fyrir. Þriðji valkosturinn er að byggja minna en nægjanlega mikið til að færa starfsemina úr Fossvogi yfir á Hringbraut. Niðurstaðan varð síðasti valkosturinn þar sem hann reyndist hagstæðastur miðað við þær ávöxtunarkröfur sem athugaðar voru. Auk þess skilar nýbyggingin miklum ávinningi fyrir heilbrigðisþjónustuna í formi bættrar aðstöðu fyrir sjúklinga, aðstandendur og starfsmenn. Þá gefur nýtt húsnæði færi á að taka upp nýja tækni og aðferðir og á að gefa kost á auknum sveigjanleika í skipulagi starfseminnar.
Heildarkostnaður.
Sameining spítalanna tveggja að Hringbraut og í Fossvogi er forgangsmál og er nú gert ráð fyrir að verkefninu verði áfangaskipt til að hagkvæmni þess skili sér strax. Framkvæmdakostnaður er áætlaður 33 milljarðar kr. fyrir nýbyggingar og húsgögn og kostnaður við tækjakaup er áætlaður 7 milljarðar kr. Gert er ráð fyrir að endurbygging eldra húsnæðis kosti 11 milljarða kr. Heildarkostnaður verkefnisins nemur því 51 milljarði kr. Talið er að með samstarfsframkvæmd megi tryggja að útgjöldum sé jafnað yfir líftíma eignarinnar og að sú tilhögun tryggi að ríkið geti metið kostnaðinn heildstætt áður en það skuldbindur sig til greiðslu fjár. Því er sá möguleiki fyrir hendi að snúa til baka frá hugmyndinni reynist kostnaður of hár eða áætluð hagræðing af byggingunni stendur ekki undir leigugreiðslum.
Almennt um byggingarkostnaðinn.
Kostnaður við hönnun og undirbúningsframkvæmdir áður en að aðalútboði kemur er áætlaður 3 milljarðar kr. Þar af er gert ráð fyrir að frumhönnun kosti 1,7 milljarða kr. og aðlögun lóðar 1,3 milljarða kr. Í hönnunarsamkeppninni er óskað eftir tilboðum í hönnunarþóknunina og er umfang undirbúningsframkvæmdar háð þeirri lausn sem verður hlutskörpust í hönnunarsamkeppninni. Framkvæmdin sjálf mun síðan kosta 30 milljarða kr. Kostnaðurinn fellur til allt til ársins 2016, en verður mestur á árunum 2012–2015, eða á bilinu 4,4–9,1 milljarður kr. árlega . Gert er ráð fyrir að í bygginguna fari 2.644 ársverk. Þar af er gert ráð fyrir 30 ársverkum árið 2010, 80 árið 2011, 359 árið 2012, 756 bæði árin 2013 og 2014, 636 árið 2015 og 23 árið 2016. Árið 2009 voru unnin 4 ársverk.
Lóð Landspítala og Háskóla Íslands við Hringbraut er 17,6 hektarar að stærð. Um er að ræða eignarland ríkissjóðs og lóð sem Reykjavíkurborg hefur tekið frá fyrir uppbyggingu Landspítala og Háskóla Íslands. Verðmat lóðanna mun fara fram þegar þær verða lagðar inn í hlutafélagið. Í skýrslu norsku ráðgjafanna er gert ráð fyrir að eignir Landspítala í Fossvogi og að Ármúla 1 verði seldar á árinu 2018. Lauslegt mat á söluandvirði þessara eigna er 7,5 milljarðar kr.
Gæði kostnaðaráætlana.
Verkefnisstjórnin hefur bent á að kostnaðarmat verkefnisins byggist á mjög ítarlegri kostnaðaráætlun sem unnin var af norsku verkfræðistofunni Sweco og arkitektunum C.F. Möller. Þeir hafa mikla reynslu frá Noregi af byggingu sjúkrahúsa og notuðu reynslutölur frá nýju háskólasjúkrahúsi í Ósló. Íslenskar verkfræðistofur aðlöguðu einingarverð að íslenskum reynslutölum. Framkvæmdasýsla ríkisins yfirfór kostnaðarmatið og gaf út skýrslu um það. Kostnaðarmat norsku aðilanna miðar við byggingarvísitölu 381 stig og er fermetraverð á bilinu 330 þús. kr. fyrir göngudeildarhús og upp í 400 þús. kr. fyrir bráðakjarnann. Framreikningur þess verðs gefur í mars 2009 fermetraverð á bilinu 426 þús. kr. upp í 516 þús. kr. og meðalverð á fermetra 483 þús. kr. Í skýrslu Momentum og Hospitalitet frá því í mars er notast við 500 þús. kr. á fermetra sem er hærra en fyrrgreint meðalverð. Verkefnisstjórnin bendir á að hæpið sé að taka meðalverðið 500 þús. kr. á fermetra og bera saman norskar reynslutölur út frá meðalverði. Taka þurfi tillit til þátta sem eru misjafnir milli landa, til dæmis launa. Framkvæmdasýsla ríkisins telur í skýrslu sinni að nákvæmni matsins sé +/– 15% á þessu stigi. Í frumathugun norsku sérfræðinganna koma fram þeir þættir sem gera þarf áhættugreiningu á og tengjast þeir flestir rekstraröryggi Landspítalans, t.d. vegna jarðskjálfta, sýkingarvarna o.fl. Þá felst óvissa í kostnaðarmatinu því hve vel hönnuðum tekst að hanna hagkvæmt hús fyrir byggingu og rekstur. Kröfur um fjölda bílastæða og staðsetning þeirra geta haft áhrif á kostnaðarmatið. Samningum við lífeyrissjóði er ólokið og því ekki ljóst hvaða lánskjör verða endanlega í boði.
Arðsemisútreikningar.
Mat á ávinningi af byggingu nýs Landspítala var gert síðla vetrar 2009. Útreikningur á rekstrarsparnaði er frá því í nóvember 2008 eða fyrir einu og hálfu ári. Markmið Landspítalans er að lækka rekstrarkostnað um 2,7 milljarða kr. á milli áranna 2009 og 2010 en rekstrarkostnaður spítalans nam 38 milljörðum kr. á árinu 2009. Að mati hagdeildar Landspítala er óhagræðið af því að reka tvo spítala í stað eins um 2,7 milljarðar kr. á ári. Verkefnisstjórnin bendir á að við mat á arðsemi verkefnisins hafi verið litið til þess að spítalinn muni starfa um langa framtíð. Norsku ráðgjafarnir lögðu mat á þrjár mismunandi leiðir og reiknuðu út hver þeirra væri hagkvæmust litið til næstu 40 ára. Við mat á næmni arðsemismatsins var litið til þess hvort val á hagkvæmustu leið breyttist við breytingu á helstu grunnforsendum. Í arðsemislíkani norsku ráðgjafanna eru helstu forsendur taldar upp. Miðað við 6% ávöxtunarkröfu þarf byggingarkostnaður að hækka um 50% til þess að breyta því að hagstæðast sé að byggja nýjan Landspítala. Sömuleiðis þarf rekstrarsparnaður að lækka um 40% til að breyta hagkvæmustu leið. Ákvörðunin er því mjög lítið næm fyrir breytingum á helstu forsendum að mati verkefnisstjórnarinnar.
Talið er að hagræðingin skili sér fljótt með tilkomu nýrrar byggingar og breytingum á skipulagi og starfsemi. Norsku ráðgjafarnir telja að ná megi öðrum 6% í sparnaði til viðbótar með umfangsmiklum skipulags- og ferlabreytingum. Nýr spítali er mikilvægur hvati til að ná viðbótarsparnaðinum. Nýr spítali er þegar mikilvægur þáttur í stefnu Landspítala og á þátt í góðum árangri í rekstri hans.
Viðhaldskostnaður verður innifalinn í leigugreiðslum. Almennt er viðhaldskostnaður af húsnæði spítala talinn nema árlega 1,5–2% af byggingarkostnaði.
Fjármögnun.
Eins og áður hefur komið fram er gert ráð fyrir að forhönnun verði fjármögnuð með lántöku á markaði með veðheimild í eignum. Sá kostnaður verður eignfærður. Í kjölfar alútboðs og tilboðs verktaka um byggingu og fjármögnun á byggingartíma kaupir verktaki frumhönnunina sem er áðurnefnd eignfærsla. Langtímafjármögnun byggist á ákvörðun eiganda hússins, en lífeyrissjóðir hafa lýst yfir vilja til að koma að fjármögnun til 40 ára. A-hluti ríkissjóðs greiðir leigu í 40 ár en eignast byggingarnar á hrakvirði að loknum leigutíma.
Skipulagsmál.
Deiliskipulag verður unnið að lokinni hönnunarsamkeppni og er gert ráð fyrir að það liggi fyrir vorið 2011. Það mun þarfnast víðtækrar kynningar á grundvelli skipulagslaga, nr. 73/ 1997. Grenndarkynning nægir ekki heldur verður um að ræða forstigskynningar, almennar kynningar, almennt athugasemdaferli og lögbundna stjórnsýsluúrvinnslu. Kynningarferlið er fastmótað í skipulagsreglugerð og má gera ráð fyrir 6–8 mánaða ferli í ljósi reynslunnar.
Fyrirkomulag í ríkisreikningi.
Opinber hlutafélög eru færð í E-hluta ríkisreiknings og eru uppgjör þeirra birt þar. Í lögum um Ríkisendurskoðun, nr. 86/1997, eru heimildir sem Alþingi getur nýtt sér við að fylgjast með starfsemi þeirra. Í 3. mgr.10. gr. laga nr. 86/1997 segir: „Ríkisendurskoðun er heimilt að veita fjárlaganefnd Alþingis aðgang að þeim gögnum sem hún aflar skv. 1. mgr. eða leggja fram skýrslu. Nefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um þá vitneskju sem þeir fá í nefndinni ef ríkisendurskoðandi kveður svo á um.“ Því til viðbótar gilda upplýsingalög um þetta félag. Ríkisendurskoðun telur að samninginn beri að gjaldfæra að fullu með sama hætti og A-hluti hefði ráðist í framkvæmdina um leið og byggingin verður tekin í notkun. Í því sambandi vill Ríkisendurskoðun benda á að stofnunin hefur lagt til að lög um fjárreiður ríkisins verði endurskoðuð.
Aðkoma Alþingis að málinu á síðari stigum.
Fjármálaráðuneytið hefur bent á að ákvörðunin um mat og töku tilboðs að loknu útboði muni verða hjá ráðuneytinu, hlutaðeigandi fagráðuneyti og þeirri stofnun sem verður leigjandi eignarinnar. Verði frumvarpið að lögum muni opinbera hlutafélagið hafa heimildir til að standa að flestum ef ekki öllum þáttum í undirbúningi verkefnisins og útboði þess. Hinn endanlegi leigusamningur mun hins vegar verða við ríkið en ekki félagið eins og fram kemur í frumvarpinu. Ríkið sem slíkt muni því sjálft þurfa að taka endanlega afstöðu til tilboða sem berast með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem gilda um hagkvæm innkaup, fjárheimildir, auk annarra þátta sem almennt eru skoðuð og metin við leigu á fasteignum fyrir ríkið, enda verði það vald tæplega framselt til hlutafélags. Fjármálaráðuneytið bendir á að sé það vilji fjárlaganefndar að fjallað sé um atriði sem snúa sérstaklega að framkvæmdarvaldinu í frumvarpinu mætti hugsa sér að setja inn lagagrein þess efnis. Hefur meiri hlutinn ákveðið að gera það, eins og nánar verður vikið að.
Það eru einkum þrír tímapunktar þar sem unnt er að stöðva verkefnið þannig að ríkissjóður verði fyrir sem minnstu tjóni komi í ljós að það er ekki nægjanlega hagkvæmt. Sá fyrsti er þegar samið verður við hönnuði um útfærslu vinningstillögunnar úr hönnunarsamkeppninni og gerð útboðsgagna. Annar tímapunktur verður á næsta ári þegar undirbúningsframkvæmdir verða boðnar út. Sá þriðji er við gerð leigusamnings á árinu 2012 í kjölfarið á útboði á byggingu sjálfs spítalans en þá mun kostnaðaráætlun liggja fyrir og um leið endanlegt leiguverð.
Breytingartillaga.
Meiri hlutinn gerir fyrir hönd Alþingis kröfur til þess að leigusamningar sem fela í sér endurgreiðslu kaupverðs og þóknun til leigusala verði lagðir fyrir nefndina og þingið áður en verkefninu verður endanlega hleypt af stokkunum. Markmiðið er að Alþingi geti lagt mat á hvort forsendur þær sem hér er lagt upp með standist. Því verði ekki heimilt að hefja framkvæmdir fyrr en Alþingi hefur heimilað þær með lögum. Gerð er tillaga að breytingu á frumvarpinu þar að lútandi.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
Við 1. mgr. 1. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Fyrir undirritun samninga að loknu útboði skal leita samþykkis Alþingis með almennum lögum.
Ásbjörn Óttarsson, Kristján Þór Júlíusson og Ólöf Nordal skrifa undir álit þetta með fyrirvara.
Alþingi, 4. júní 2010.
Guðbjartur Hannesson,
form., frsm.
Ásbjörn Óttarsson,
með fyrirvara.
Ásmundur Einar Daðason.
Björn Valur Gíslason.
Kristján Þór Júlíusson,
með fyrirvara.
Oddný G. Harðardóttir.
Ólöf Nordal,
með fyrirvara.
Sigmundur Ernir Rúnarsson.
Þór Saari.
Þuríður Backman.
