Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 76. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 339  —  76. mál.




Nefndarálit



um frv. til fjáraukalaga fyrir árið 2010.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.



    Heildarafkoma ríkissjóðs samkvæmt frumvarpinu er til muna betri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Ástæða er til að leggja áherslu á að bætt afkoma skýrist nær eingöngu af óreglulegum liðum, þ.e. tekjum og gjaldalækkunum sem ekki var gert ráð fyrir í forsendum fjárlaga ársins 2010. Helstu frávik stafa af lægri vaxtagjöldum að fjárhæð um 24 milljarðar kr. og sölu eigna um 19,2 milljarðar kr. Þar er annars vegar um að ræða einskiptis tekjur af sölu sendiherrabústaðar í London að fjárhæð 1,7 milljarðar kr. og tekjur af svokölluðu Avens- samkomulagi að fjárhæð 17,5 milljarðar kr. Ekki var gert ráð fyrir þessum tekjum í forsendum fjárlaga.
    Komið er í ljós að forsendur fjárlaga varðandi hagvöxt á árinu 2010 voru óraunhæfar eins og 1. minni hluti hélt fram við fjárlagagerð ársins. Endurskoðuð þjóðhagspá um efnahagshorfur næsta árs kollvarpa forsendum um hagvöxt í fjárlagafrumvarpi 2011. Framangreind atriði ber að hafa í huga þegar tekist er á við það verkefni að ná markmiðum um heildarjöfnuð í ríkisfjármálum á árinu 2013.
    Fjárheimildir 2010 á rekstrargrunni breytast samkvæmt frumvarpinu í samræmi við eftirfarandi töflu:

M.kr.
  Fjárlög Frumvarp til fjáraukalaga 2. umræða um fjáraukalög Samtals
Tekjur 461.881,3 8.872,6 6.938,0 477.691,9
Gjöld 560.724,3 -19.537,5 -5.403,5 535.783,3
Samtals: -98.843,0 28.410,1 12.341,5 -58.091,4

Fjárheimildir stofnana.
    Mun færri stofnanir voru reknar umfram fjárheimildir á tímabilinu en á sama tímabili undanfarin ár og er það ánægjuleg breyting til batnaðar. Þó er töluverður fjöldi stofnana enn í verulegum vanda, ekki síst vegna uppsafnaðs halla fyrri ára. Ráðuneytin hafa tekið upp nýtt verklag við meðferð uppsafnaðs halla sem felst í því að gefa stofnunum lengri frest til að vinna á honum og hafa því samþykkt verulegan fjölda rekstraráætlana sem ekki rúmast innan fjárheimilda. Um er að ræða tíu stofnanir og rauði þráðurinn í skýringum ráðuneytanna á þessu háttalagi er sá að umræddar stofnanir og viðkomandi ráðuneyti telja ekki raunhæft að stofnanirnar geti unnið á uppsöfnuðum halla fyrri ára. 1. minni hluti áréttar að þetta verklag brýtur í bága við lög og reglur.
    Í umræðum á Alþingi um fjáraukalög fyrir árið 2009 og fjárlagafrumvarp fyrir árið 2010 benti 1. minni hlutinn margoft á að verulegur fjöldi ríkisstofnana ætti við fjárhagsvanda að etja. Ekki var tekið tillit til þeirra ábendinga og fremur kosið að slá þeim vanda á frest og dylja þannig aukinn halla á fjárlögum ársins. Af þessum stofnunum glímdi Landspítalinn við mestan vanda þar sem uppsafnaður halli hans nam þá um 2,8 milljörðum kr. í árslok 2009. Heilbrigðisráðuneytið, með leyfi fjármálaráðuneytisins, lánaði Landspítalanum fyrir uppsöfnuðum halla með ákveðnum skilyrðum. 1. minni hluti bendir á að slíkar lánveitingar eru óheimilar þar sem fjárreiðulögum hefur ekki verið breytt í þessa veru.
    Þá tíðkast ekki að stofnanir beri vaxtakostnað af halla sem ríkissjóður fjármagnar og skekkir það rekstur þeirra í samanburði við aðrar stofnanir. Stjórnvöld verða að huga betur að samhengi hlutanna við gerð fjárlaga fyrir næsta ár. Gleggsta dæmi á síðari árum um nauðsyn þess að breyta um verklag eru hinar vanhugsuðu tillögur í fjárlagafrumvarpi ársins 2011 varðandi niðurskurð í heilbrigðisstofnunum úti á landi sem mun skapa vanda hjá Landspítalanum og Sjúkrahúsinu á Akureyri. Óhjákvæmilega mun kostnaður þar aukast þegar sjúklingum fjölgar. Að óbreyttu mun því ekki hægt að sakast við þessar stofnanir að ári liðnu þegar bæta þarf þeim auknar komur sjúklinga á fjáraukalögum á næsta árs.
    Í frumvarpinu er enn farin sú leið að auka útgjaldaheimildir nokkurra almennra fjárlagaliða ríkissjóðs umfram það sem gert var ráð fyrir í áætlun fjárlaga. Hluti þeirra breytinga sem meiri hluti nefndarinnar leggur til og fram koma í frumvarpinu benda því miður til að enn séu nokkur lausatök á fjármálastjórn ríkisins.

Þjóðhagsforsendur og skatttekjur.
    Fyrsti minni hluti benti á við fjárlagagerð 2010 að þær efnahagsforsendur sem gengið var út frá væru afar veikar. Þannig var bent á að fyrirhugaðar skattahækkanir mundu draga kraft úr einstaklingum og fyrirtækjum sem aftur kæmi fram í minni eftirspurn og minni hagvexti. Því miður reyndust þessi varnaðarorð réttmæt. Hagvöxtur varð þannig minni en forsendur fjárlaga gerðu ráð fyrir. Helstu frávik eru að fjárfesting hefur minnkað á milli ára um 14,5% en gert var ráð fyrir að hún ykist um 4,8%. Fjárfesting leggur grunninn að hagvexti framtíðarinnar og því er um alvarlega þróun að ræða. Jafnframt er samdráttur í kaupmætti áhyggjuefni því öflugur kaupmáttur er ein af forsendum hagvaxtar. Samkvæmt frumvarpinu og breytingartillögum meiri hlutans aukast tekjur um 15,8 milljarða kr. Hefði eignasala ekki komið til hefðu tekjur dregist saman um 3,4 milljarða kr. Það sem einkum veldur áhyggjum og skýrir þennan samdrátt er að skattar á tekjur og hagnað einstaklinga lækka um 4,6 milljarða kr. frá forsendum fjárlaga þrátt fyrir minna atvinnuleysi en gert var ráð fyrir í frumvarpinu.
    Í ljósi nýrrar þjóðhagsspár um efnahagshorfur á þessu og næsta ári má ljóst vera að stjórnvöld hafi farið út á ystu nöf í fjárlögum ársins 2010 til að láta enda ná saman í ríkisfjármálum.

Helstu frávik gjalda.
    Í A-hluta fjárlaga fjárlaga eru 438 fjárlagaliðir og hefur fjáraukalagafrumvarpið áhrif á 94 þeirra. Fyrir utan lækkun vaxtagjalda hækka útgjaldaheimildir ríkisins um 764 millj.kr. Við þetta bætast síðan breytingartillögur við frumvarpið. Er í þessu sambandi horft fram hjá lækkun vaxtagjalda. Einnig lækka fjárheimildir nokkurra liða félags- og tryggingamálaráðuneytisins verulega umfram áætlun fjárlaga.
    Ríkisendurskoðun mun fjalla um launagjöld stofnana árið 2009 í skýrslu um endurskoðun ríkisreiknings sem væntanleg er á næstu vikum. Þess má þó geta að ljóst er að ráðuneytin hafa framfylgt tilmælum stjórnvalda um almenna launalækkun ríkisstarfsmanna með heildarlaun umfram 400 þús. kr. með afar mismunandi hætti.

Vaxtagjöld.
    Vaxtagjöld verða um 24 milljörðum kr. lægri en áætlanir gerðu ráð fyrir og nemur frávikið um 25%. Ástæður þessarar lækkunar vaxtagjalda liggja að stærstum hluta í því að ríkissjóður tók minna að láni frá samstarfsþjóðum Aljóðagjaldeyrissjóðsins en gert var ráð fyrir. Enn fremur er um að ræða uppkaup erlendra skulda ríkissjóðs á markaði. Þá lækkar styrking krónunnar erlendar skuldir. Með ólíkindum er að áætlanir í þessa veru hafi ekki legið fyrir við afgreiðslu fjárlaga ársins 2010 og sú óvissa sem þetta frumvarp endurspeglar varðandi þennan lið fjárlaga dregur fram mikla veikleika í skuldastýringu og áætlanagerð ríkissjóðs.

Bótaflokkar.
    Samkvæmt frumvarpinu og breytingartillögum meiri hlutans verða verulegar breytingar á tilfærslugjöldum undir liðunum „Bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð“ og „lífeyristryggingar“. Samtals nema þær rúmum 6,2 milljörðum kr. á bótagreiðslum úr ríkissjóði. Útgjaldalækkunin nemur tæplega 4 milljörðum kr.
    Lækkun bóta vegna laga um félagslega aðstoð nemur tæplega 1,5 milljörðum kr. Lífeyristryggingar lækka um ríflega 2 milljarða kr. Sértekjur vegna greiðslna frá vistmönnum fyrir dvöl á öldrunarstofnunum hækka um 557 millj. kr. en einungis var gert ráð fyrir 373 millj. kr. tekjum vegna þessa.
    Þessar miklu og margvíslegu breytingartillögur vekja upp spurningar varðandi gæði þeirra ákvarðana sem teknar eru við fjárlagagerð og lúta að samspili bótaflokka, bótafjárhæða, skerðingarákvæða og aðstæðna bótaþega. Draga má í efa að þær forsendur sem liggja til grundvallar séu nægilega traustar og því hafi áhrif af skerðingum á bótum til elli- og örorkulífeyrisþega verið mun meiri en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga.
    Leggur 1. minni hluti sérstaka áherslu á að farið verði vel yfir þessi mál.

Atvinnuleysistryggingar.
    Útgjöld vegna atvinnuleysistrygginga lækka um tæplega 2,6 milljarða kr. Samkvæmt lögum um tryggingargjald er ákveðnum hluta þess ætlað að standa undir greiðslu í Atvinnuleysistryggingasjóð. Frumvarpið gerir ekki ráð fyrir lækkun innheimtu gjaldsins þrátt fyrir lægri útgjöld sjóðsins. Að óbreyttu er því hér um viðbótarskattheimtu að ræða sem mun draga úr getu fyrirtækja til fjárfestinga og vinnur því gegn nauðsynlegum hagvexti.

Vaxtabætur.
    Vaxtabætur aukast um 1,7 milljarða kr. Þessi veikleiki í forsendum fjárlaga er talinn skýrast aðallega af vanmati á áhrifum af því að skuldir heimilanna hafa farið vaxandi á sama tíma og tekjur þeirra hafa lækkað.
    Í stað þess að stjórnvöld hafi tekist á við meginverkefni sitt, þ.e. að greiða úr skuldavanda heimilanna, hefur aðgerðaleysið aukið skuldavanda þeirra. Skattastefna ríkisstjórnarinnar hefur að auki skert ráðstöfunartekjur heimilanna og aukið vanda þeirra.

Sjúkratryggingar.
    Heilbrigðisráðuneytinu var ljóst við fjárlagagerð haustið 2009 að sparnaður næðist ekki fram þar sem engin stefnumótun eða leiðsögn lá fyrir um það hvernig ætti að ná fram kröfu þess um 20% sparnað í málaflokknum. Ríkisendurskoðun hefur bent á að ráðuneytið brást algerlega hlutverki sínu að þessu leytinu til við gerð og framkvæmd fjárlaga og var það í fullkomnu samræmi við ítrekaðar ábendingar 1. minni hluta.

Um 6. grein.
    Ríkissjóður keypti sendiherrabústað í London fyrir 913 millj. kr. samkvæmt yfirliti frá utanríkisráðuneytinu og er heimild í 6. gr. fjárlaga fyrir árið 2010 fyrir kaupunum. Í fjáraukalagafrumvarpinu er gerð tillaga að 835 millj. kr. stofnkostnaðarheimild og 35 millj. kr. viðhaldsheimild sem er 43 millj. kr. lægri fjárhæð en nemur kaupverðinu. Sú fjármögnun er óútskýrð.

Virðingarleysi framkvæmdarvaldsins gagnvart fjárreiðulögum og framkvæmd fjárlaga.

    Fyrsti minni hluti ítrekar að enn og aftur tekur framkvæmdarvaldið sér vald og ákvarðar umfang þjónustu án samþykkis kjörinna handhafa fjárveitingavaldsins. Í þessu sambandi er ástæða til að nefna sérstaklega heilbrigðisráðuneytið og mennta- og menningarmálaráðuneytið.
    Forsætisráðherra virðir ekki lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Uppsafnaður halli þjóðgarðsins á Þingvöllum í ársbyrjun 2010 nam 8 millj. kr. og er gert ráð fyrir að hann aukist töluvert á árinu. Ástæðan er að forsætisráðuneytið hefur veitt þjóðgarðinum formlega heimild til framkvæmda upp á allt að 20 millj. kr. umfram fjárheimildir ársins. Framkvæmdaféð á að draga af fjárveitingu ársins 2011. Þessi ákvörðun ráðuneytisins gengur þvert gegn lögum um fjárreiður ríkisins.
    Efnahags- og viðskiptaráðuneytið sækir um 179,4 millj. kr. fjárheimild handa Fjármálaeftirlitinu. Hún skýrist einkum af fjölgun starfsfólks sem þegar hefur verið ráðið til starfa áður en heimildar var aflað. Enn fremur er í frumvarpinu gert ráð fyrir 20 millj. kr. vegna aukinna verkefna ráðuneytisins og fjölgunar starfsfólks en það hefur þegar verið ráðið. Þessar ráðstafanir efnahags- og viðskiptaráðuneytis brjóta gegn lögum um fjárreiður ríkisins. Framkvæmdarvaldið hefur ekki lagaheimild til að ákvarða umfang opinberrar þjónustu umfram ákvörðun Alþingis.

Niðurlag.
    Fram til ársins 2008 var ekki um eiginlega útgjaldastýringu að ræða hjá ríkissjóði. Miklu frekar er hægt að tala um afkomustýringu. Stofnunum leiðst að fara í rekstri sínum fram úr útgjaldaheimildum fjárlaga svo framarlega sem þær voru innan fjárheimilda þegar tillit hafði verið tekið til markaðra tekna og rekstrartekna. Þetta svigrúm var nýtt til að auka svigrúm viðkomandi stofnana. 1. minni hluti ítrekar fyrri ábendingar um nauðsyn þess að afnema tengingu fjárheimilda stofnana við markaðar tekjur og rekstrartekjur og efla þar með útgjaldastýringuna.
    Ljóst er að fjárreiður ríkisins eru ekki í nægjanlega föstum skorðum. Markmið stjórnvalda ætti að vera að gera fjárlög þannig úr garði að ekki þurfi að koma til grundvallarleiðréttinga ár hvert með aukafjárlögum. Þá er mikilvægt að við fjárlagagerð sé samhengi hlutanna ljóst. 1. minni hluti leggur áherslu á að stjórnvöld móti langtímastefnu sem síðan verði fjármögnuð með eðlilegum hætti í fjárlögum ár hvert. Með þeim hætti munu forstöðumenn ríkisins geta tekist með raunhæfum hætti á við þau miklu vandamál sem fram undan eru.

Alþingi, 23. nóv. 2010.



Kristján Þór Júlíusson,


frsm.


Ásbjörn Óttarsson.


Guðlaugur Þór Þórðarson.