Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 725. máls.
Þskj. 1249 — 725. mál.
Markmið laga þessara er í þágu almannahagsmuna að tryggja öruggan, hagkvæman og skilvirkan aðgang að íslenskum höfuðlénum og að tryggja tengsl þeirra við Ísland, með því að kveða á um gagnsæja, örugga og skilvirka umsýslu með íslensk höfuðlén.
Póst- og fjarskiptastofnun veitir skráningarstofu íslenskra höfuðléna starfsleyfi og hefur eftirlit með framkvæmd laga þessara.
Höfuðlén eru efsti hluti lénakerfisins og vísa til þess hluta léns sem kemur á eftir síðasta punktinum í lénsheiti og eru samþykkt af þar til bærum alþjóðlegum aðila. Höfuðlén skiptast í landslén og almenn höfuðlén.
Almenn höfuðlén eru höfuðlén sem ekki hafa sérstaka skírskotun til ríkja.
Landslén eru þau höfuðlén sem hafa sérstaka skírskotun til ríkja. Með því er átt við að ákveðnu höfuðléni hafi verið úthlutað með vísan til ákveðins ríkis af þar til bærum alþjóðlegum aðila.
Íslensk höfuðlén eru höfuðlén sem hafa sérstaka skírskotun til Íslands eða vísa til Íslands með einhverjum hætti, þar á meðal íslensk landslén.
Lénsheitakerfið vísar til dreifðs gagnagrunns sem tengir saman IP-tölur og nöfn í almennum IP-fjarskiptanetum.
IP-fjarskiptanet er fjarskiptanet sem flytur gagnapakka samkvæmt IP-staðli (Internet Protocol). Með almennum IP-fjarskiptanetum er átt við það sem í daglegu tali er nefnt netið.
IP-tala er númer sem tæki sem tengd eru við almenn IP-fjarskiptanet fá úthlutað frá þar til bærum aðila til aðgreiningar frá öðrum tækjum.
Nafnaþjónn er tölva sem veitir nafnaþjónustu, þ.e. varpar lénum og nöfnum innan léna í IP-tölur og/eða veitir upplýsingar um hvert skuli sækja upplýsingar um slíka vörpun.
Rótarnafnaþjónn er settur á fót með ákvörðun þar til bærra alþjóðlegra aðila. Í rótarnafnaþjónum eru upplýsingar um í hvaða nafnaþjóni megi finna upplýsingar um ákveðin höfuðlén.
Rétthafaskrá er miðlæg skrá þar sem fram koma upplýsingar um rétthafa léna, tengiliði þeirra og nafnaþjóna.
Rétthafi er sá sem skráður er fyrir léni í rétthafaskrá.
Skráningarstofa er aðili sem hefur starfsleyfi Póst- og fjarskiptastofnunar til þess að sinna umsjón með íslensku höfuðléni í samræmi við ákvæði laga þessara og hefur jafnframt til þess samþykki þar til bærs alþjóðlegs aðila.
Skráningaraðili er þjónustuaðili sem á grundvelli samnings við skráningarstofu getur séð um skráningu léna undir íslensku höfuðléni og breytingar á upplýsingum sem tengjast því fyrir hönd rétthafa léns.
Við veitingu starfsleyfis skal gæta jafnræðis og meðalhófs, málsmeðferð skal vera gagnsæ og byggjast á hlutlægum viðmiðum.
Umsókn um starfsleyfi skulu fylgja upplýsingar sem nauðsynlegar eru til skráningar á viðkomandi fyrirtæki og starfsemi þess. Í umsókn skal upplýst um eignarhald umsækjanda og eignarhlutföll eigenda, fjárhagsstöðu og hver sé fyrirhuguð þjónusta.
Umsókn um starfsleyfi vegna nýrra íslenskra höfuðléna skal uppfylla sérstök skilyrði sem ráðherra setur í reglugerð. Skal í reglugerðinni m.a. kveðið á um rekstrarform skráningarstofu nýrra íslenskra höfuðléna og upplýsingagjöf og samstarf milli skráningarstofa.
Leyfishafa er heimilt að leggja inn til Póst- og fjarskiptastofnunar starfsleyfi sitt. Tilkynna skal áform um slíkt með sex mánaða fyrirvara. Leyfishafa skal óheimilt að framselja leyfið til þriðja aðila.
Endurúthlutun starfsleyfis skal lúta sömu sjónarmiðum og almenn útgáfa starfsleyfis. Við endurúthlutun skal nýr starfsleyfishafi fá aðgang að rétthafaskrá, sbr. 8. gr., og nafnaþjóni fyrri starfsleyfishafa, sbr. 9. gr. Póst- og fjarskiptastofnun annast umsjón með yfirfærslunni.
Póst- og fjarskiptastofnun skal halda skrá yfir þá sem hafa leyfi samkvæmt lögum þessum og birta hana með aðgengilegum hætti.
a. kröfur um fjárhagslegt og tæknilegt hæfi, sbr. reglur sem Póst- og fjarskiptastofnun setur. Á grundvelli reglnanna skal skráningarstofa veita reglulegar upplýsingar um fjárhagsstöðu og tæknilegan rekstur til Póst- og fjarskiptastofnunar,
b. að greitt sé árlegt rekstrargjald sem nemur 4,9% af bókfærðri veltu til Póst- og fjarskiptastofnunar. Skal álagning og innheimta fara skv. 14. gr. laga um Póst- og fjarskiptastofnun,
c. að ársreikningar leyfishafa séu gerðir í samræmi við lög um bókhald og lög um ársreikninga og birtir Póst- og fjarskiptastofnun í heild,
d. að starfsstöð og heimili skráningarstofu sé á Íslandi,
e. að stjórnarmenn og framkvæmdastjóri skráningarstofu séu lögráða, fjár síns ráðandi og hafi ekki á síðustu þremur árum í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld. Framkvæmdastjórar og minnst helmingur stjórnarmanna skulu vera búsettir hér á landi,
f. að gjaldskrá skráningarstofu fyrir leyfisskylda þjónustu sé háð eftirliti og samþykki Póst- og fjarskiptastofnunar,
g. að skráningarstofu sé óheimilt að nota tekjur af skráningu léna til að greiða niður aðra starfsemi. Póst- og fjarskiptastofnun getur sett skilyrði um fyrirkomulag fjárhagslegs aðskilnaðar,
h. að eigendur skráningarstofu rýri ekki efnahag fyrirtækisins eða geri aðrar óvenjulegar ráðstafanir sem dragi verulega úr möguleikum fyrirtækisins til að uppfylla skyldur samkvæmt þessum lögum.
Póst- og fjarskiptastofnun getur sett viðbótarskilyrði ef nauðsynlegt þykir. Slík skilyrði skal rökstyðja þegar þau eru sett og skulu þau vera skýr og við setningu þeirra skal gæta jafnræðis meðal leyfishafa.
Póst- og fjarskiptastofnun er heimilt að leggja sérstakar kvaðir á skráningarstofu í samræmi við ákvæði laga þessara. Geta slíkar kvaðir m.a. falið í sér kvöð um aðgang, gagnsæi, jafnræði og bókhaldslegan aðskilnað.
Breyta má skilyrðum starfsleyfis og kvöðum sem lagðar hafa verið á leyfishafa ef forsendur hafa breyst. Einnig má bæta við skilyrðum og kvöðum eða breyta til samræmis við breytingar á lögum og reglum settum samkvæmt þeim og þegar alþjóðasamningar gefa tilefni til slíks.
a. stuðla að framþróun notkunar almennra IP-fjarskiptaneta á Íslandi og starfa í þágu almannahagsmuna,
b. halda rétthafaskrá og aðrar upplýsingar sem eru nauðsynlegar vegna nafnaþjónustu,
c. reka og halda skrá um nauðsynlega nafnaþjóna fyrir landslénið og tryggja öryggi þeirra og högun í samræmi við reglur Póst- og fjarskiptastofnunar og alþjóðlega staðla. Skráningarstofa skal tryggja að nauðsynleg nafnaþjónusta fyrir lén rétthafa sé ætíð virk og sett upp samkvæmt viðurkenndum stöðlum og reglum,
d. tryggja skilvirka svörun við fyrirspurnum um undirlén höfuðlénsins sem víðast á almennum IP-fjarskiptanetum,
e. viðhalda skilvirkri vernd gagna,
f. tryggja skilvirka verkferla sem uppfylla viðurkennda gæðastaðla,
g. setja reglur um lénaskráningar, sbr. 10. gr., og framfylgja þeim,
h. reka hlutlausan tengi- og skiptipunkt til þess að tryggja fullnægjandi tengingu lénsheitakerfisins á Íslandi við almenn IP-fjarskiptanet.
Rétthafi ber ábyrgð á að skráning léna sinna sé rétt og fullnægjandi á hverjum tíma. Breytist upplýsingar á skráningartíma lénsins ber rétthafa að uppfæra skráningu eins fljótt og auðið er.
Skráningarstofa skal leitast við að upplýsingar í rétthafaskrá séu ætíð réttar. Komist skráningarstofa að því að upplýsingar um rétthafa tiltekins léns eða léna í rétthafaskrá séu ófullnægjandi eða rangar skal rétthafa veitt færi á að afla réttra upplýsinga. Berist ekki fullnægjandi upplýsingar frá rétthafanum innan tilskilins frests skal skráningarstofa tilkynna viðkomandi rétthafa að léninu verði lokað og það síðar afmáð.
Skráningarstofa skal sjá til þess að rétthafaskrá sé vistuð með öruggum hætti. Skráningarstofa skal varðveita uppfært afrit af upplýsingum í rétthafaskrá. Afritið skal vistað hjá aðila er Póst- og fjarskiptastofnun viðurkennir. Skal stofnunin hafa fullan aðgang að rétthafaskrá.
Almennar upplýsingar í rétthafaskránni skulu vera aðgengilegar án endurgjalds á almennu IP-fjarskiptaneti, með þeim takmörkunum sem skráningarstofa setur og í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd.
Í þeim tilgangi að auka rekstraröryggi nafnaþjónustu skal skráningarstofa bera ábyrgð á að á Íslandi sé vistað afrit af alþjóðlegum rótarnafnaþjóni í lénsheitakerfinu og eiga samstarf um það við þar til bæra erlenda aðila.
Við skráningu léns skal gera grein fyrir upplýsingum sem nauðsynlegar eru fyrir úrvinnslu skráningar, þ.m.t. skal gera grein fyrir fyrirhuguðum rétthafa léns, tilgreina nauðsynlega tengiliði lénsins, hver þjónustuaðili þess er og/eða gera grein fyrir upplýsingum um á hvaða nafnaþjónum fyrirhugað er að vista lénið, sbr. 9. gr.
Heimilt er skráningarstofu að innheimta árgjald fyrir skráningu og endurnýjun lénsheita.
Skráningarstofa skal setja reglur um skráningu léna að fenginni umsögn ráðgjafarnefndar, sbr. ákvæði 18. gr., og samþykki ráðherra.
Rétthafi léns skal vera lögráða einstaklingur eða lögaðili sem hefur skráða kennitölu eða sambærilega staðfestingu frá stjórnvöldum og hafa tengsl við Ísland.
Skráningarstofu er heimilt að halda lista háðan samþykki Póst- og fjarskiptastofnunar yfir frátekin lén sem hafna ber skráningu á.
Heimilt er að hafna skráningu léns undir íslensku landsléni ef skráningarupplýsingar um rétthafann eru augljóslega rangar og/eða ófullnægjandi.
Við skráningu skal rétthafi lýsa því yfir að skráningin sé í góðri trú og ekki vísvitandi gegn betri rétti annars.
Hafna má skráningu léns gangi hún gegn lögum eða reglum um skráningu léna.
Skráningarstofa skal tryggja að rétthafar lénaskráninga séu upplýstir um skilyrði skráningar léns samkvæmt þessum kafla. Séu skilyrði um lén ekki uppfyllt skal skráningarstofa beina ábendingu um úrbætur til rétthafa. Sé ábendingum um úrbætur ekki sinnt skal skráningarstofa fjarlægja tilvísanir lénsins úr nafnaþjónum landslénsins þar til bætt hefur verið úr. Verði aðili uppvís að því að misnota skráningu léna er skráningarstofu heimilt að loka aðgangi hans að skráningarkerfi.
Rétthafi ber ábyrgð á að notkun lénsins sé í samræmi við gildandi lög og reglur.
Rétthafi ber ábyrgð á greiðslu gjalda vegna skráningar og endurnýjunar léns.
Rétthafi ber ábyrgð á að skráning lénsins og tengiliða þess sé rétt og að vistun lénsins sé tæknilega viðunandi, sbr. 9. gr. Hann ber ábyrgð á því að þær upplýsingar sem hann skráir séu ávallt réttar.
Endurnýi rétthafi ekki skráninguna eftir að skráningartímabili lýkur er skráningarstofu heimilt að loka léninu, þ.e. fjarlægja skráningu þess úr nafnaþjónum landslénsins.
Sé lén lokað í 60 daga skal það afskráð úr rétthafaskrá og verður þar með laust til skráningar á ný.
Nýr rétthafi þarf að fullnægja reglum líkt og um nýskráningu sé að ræða.
Póst- og fjarskiptastofnun getur krafið þá sem stunda starfsemi sem fellur undir lög þessi um allar upplýsingar og gögn sem nauðsynleg þykja við athugun einstakra mála. Skulu þau afhent innan hæfilegs frests sem stofnunin setur.
Póst- og fjarskiptastofnun er heimilt að kveða á um nauðsynleg úrræði séu ákvæði laga þessara ekki uppfyllt. Þar á meðal getur stofnunin tekið ákvörðun um afskráningu léns og eftir atvikum kveðið á um að lén verði umskráð, til að mynda ef skráning léns felur í sér brot á starfsreglum skráningarstofu eða er í andstöðu við ákvæði laga. Þá skal stofnuninni heimilt að gera kröfu um úrbætur af hálfu rétthafa eða skráningarstofu komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að skilyrði skráningar samkvæmt lögum þessum séu ekki uppfyllt. Sé ekki orðið við fyrirmælum Póst- og fjarskiptastofnunar um úrbætur er stofnuninni heimilt að kveða á um að lén verði afskráð úr rétthafaskrá. Sama gildir ef önnur stjórnvöld komast að niðurstöðu um að skráning léns hafi falið í sér brot á lögum.
Póst- og fjarskiptastofnun skal gera ráðstafanir til að kveða á um úrbætur eða stöðva rekstur skráningarstofu sem starfar án heimildar eða uppfyllir ekki skilyrði laga og reglna um starfsemina. Séu vanefndir miklar eða skráningarstofa brýtur alvarlega gegn skilyrðum starfsleyfis eða ákvæðum 8. gr. eða 9. gr. er Póst- og fjarskiptastofnun heimilt, að undangenginni aðvörun þess efnis, að afturkalla starfsleyfi skráningarstofu og taka yfir þá starfsemi sem lög þessi kveða á um, þ.m.t. búnað og gagnagrunn sem nauðsynlegur er til þess að tryggja órofa starfsemi landslénsins. Hið sama gildir ef skráningarstofa leggur niður starfsemi sína, óskar eftir heimild til að leita nauðasamninga eða verður gjaldþrota, þrátt fyrir ákvæði laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991.
Póst- og fjarskiptastofnun getur á grundvelli kvörtunar þess efnis ákveðið hvort aðgangur aðila sem starfa við lénaskráningar skuli veittur að skráningum sem þeir sinna og hvert endurgjald aðgangsins skuli vera.
Að öðru leyti gilda ákvæði laga nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, um eftirlitsúrræði Póst- og fjarskiptastofnunar, þagnarskyldu, málsmeðferð, heimild til bráðabirgðaákvörðunar og sektarúrræði.
Gjaldskrá skráningarstofu skal sæta eftirliti Póst- og fjarskiptastofnunar. Skráningarstofa skal gera kostnaðarlíkan til útreiknings á verði þjónustu. Gjaldskrá skal taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna. Taka skal tillit til fjárfestinga og hæfilegrar arðsemi af bundnu fjármagni með hliðsjón af áhættu við fjárfestinguna. Ávöxtun fjármagns skal byggjast á vegnu meðaltali fjármagnskostnaðar (WACC).
Póst- og fjarskiptastofnun getur við útreikninga á kostnaði tekið mið af rekstri sambærilegrar þjónustu sem telst hagkvæmt rekin, tekið mið af gjaldskrám fyrir sambærilega þjónustu eða beitt kostnaðargreiningaraðferðum sem eru óháðar aðferðum skráningarstofu.
Skráningarstofu er heimilt að setja sérstaka gjaldskrá fyrir skráningaraðila sem á grundvelli samninga við skráningarstofu sjá um skráningu léna undir íslensku höfuðléni og breytingar á upplýsingum því tengdum fyrir hönd rétthafa léns. Slík sérgjaldskrá skal taka mið af kostnaði skráningarstofu við þjónustu sem ekki hefur þurft að leggja út í við venjulega þjónustu fyrir rétthafa léna.
Gjaldskrá skal leggja fyrir Póst- og fjarskiptastofnun til samþykkis eigi síðar en 60 dögum fyrir gildistöku.
Að öðru leyti skal gjaldskrá taka mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í 32. gr. laga um fjarskipti, nr. 81/2003, eftir því sem við á.
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um kostnaðargreiningu, forsendur gjaldtöku og bókhaldslegan aðskilnað.
Ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar samkvæmt lögum þessum eru kæranlegar til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála, sbr. 13. gr. laga nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun. Skal kæran berast úrskurðarnefnd innan fjögurra vikna frá því að viðkomandi varð kunnugt um ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar.
Um kæru, réttaráhrif hennar og meðferð mála fyrir nefndinni fer samkvæmt reglugerð ráðherra um úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála.
Póst- og fjarskiptastofnun, Einkaleyfastofan og Neytendastofa skulu setja sameiginlegar leiðbeinandi reglur um meðferð og úrlausn mála sem lög þessi taka til og fallið geta innan marka þeirra laga sem stofnanirnar fara með eftirlit með. Skulu reglur þessar birtar.
Grein þessi útilokar ekki málskot samkvæmt öðrum lögum.
a. að vera stjórnvöldum og öðrum til ráðuneytis um lénamál, þar á meðal veita stjórnvöldum umsagnir um lénamál, reglur um skráningu léna, breytingar á löggjöf og stefnumarkandi ákvarðanir stjórnvalda á sviði lénamála,
b. að vera samráðsvettvangur hagsmunaaðila um framkvæmd lénaumsýslu og málefni netsins,
c. annað sem ráðherra felur henni.
I. Inngangur.
Í ljósi þess að um er að ræða nýlegt réttarsvið þykir rétt að greinargerð veiti yfirsýn yfir þróun og réttarstöðu á sviði lénastjórnunar bæði í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Verður því fjallað stuttlega um netið og stjórnhætti þess í alþjóðlegu samhengi, þróun og fyrirkomulag lénaskráninga á Íslandi, um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar og meginefni frumvarpsins skýrt. Loks gefur að finna skýringar við einstakar greinar frumvarpsins.
II. Stuttlega um netið, lén og stjórnhætti netsins í sögulegu og alþjóðlegu samhengi.
Netið er altækt samskiptakerfi fyrir tölvur sem byggist á því að samskiptin eiga sér stað með pakkasendingum í gegnum tengipunkta með TCP/IP-samskiptastöðlum. Umferð um netið er háð samstarfi þeirra sem veita netþjónustu. Í þessu felst að netþjónustuveitendur þurfa að tengjast öðrum netum til þess að notandinn geti tengst tölvum sem ekki eru aðgengilegar á hans eigin neti. Með nettengipunktum geta þjónustuaðilar veitt umferð sinna notenda og annarra í gegnum sín net og inn á annarra net. Netið samanstendur af yfir 27.000 netum sem hvert er tengt innbyrðis en jafnframt út á við við önnur net. Þessar sjálfstæðu einingar eru afar mikilvægar í uppbyggingu netsins og eru í eigu mismunandi aðila, ríkja, netþjónustuveitenda eða stofnana. Sá eiginleiki netsins að ná yfir öll landamæri hefur einnig stuðlað að því að tengja saman samfélög og hefur verið afar mikilvægur hlekkur í alþjóðavæðingu heimsins. Sérstaða netsins sem altæks samskiptamiðils er m.a. fólgin í því að allir geta tengst því með ólíkum vélbúnað með ólíkum hætti, hvort sem það eru símalínur eða gervihnöttur, án þess að gera upp á milli þeirra tækja sem því tengjast. Þannig eru allar tölvur á netinu jafnréttháar án þess að einhvers konar miðstöð eða ómissandi hlekkur sé í keðjunni. Það sem sameinar þær er hið staðlaða samskiptaform TCP/IP-samskiptastaðla sem með samspili við lénsheitakerfið gerir samskipti í gegnum netið möguleg.
Lén er íslenska orðið yfir enska orðið „domain“. Orðið var notað um yfirráðasvæði lénsherra fyrr á öldum en hefur öðlast nýja merkingu í nútímanum þar sem það er notað yfir umdæmi á netinu. Lénsheitakerfið er dreift, stigskipt kerfi sem tengir saman lénsheiti og IP- númer. Eins og kemur fram í skjali Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), RFC 1034, samanstendur það af þremur grundvallarþáttum; stigskiptu lénsvæði og tilföngum, nafnaþjóni og nafnaþýði. Á hinu stigskipta lénsvæði rúmast lén, t.d. althingi.is. Í því tilviki er .is höfuðlénið, en höfuðlén geta annars vegar verið landslén eins og .is, eða almenn lén á borð við .com. Markmiðið með landslénum var að veita ríkjum tækifæri til að opna fyrir aðgang að skráningu léna með tilvísun til heitis viðkomandi lands. Landslén eru ávallt tveggja stafa og heitið skal vísa til hins landfræðilega uppruna. Hin landfræðilega tilvísun er í samræmi við alþjóðlegan staðal um kennistafi ríkja sem International Standard Organisation (ISO) hefur gefið út í samræmi við ensk heiti ríkja. Undantekningar eru á notkun staðalsins. Sem dæmi má nefna stofnun höfuðlénsins .eu, sem samþykkt var á fundi stjórnar ICANN árið 2000, sem samrýmist ekki skilyrðum RFC 1591 um að fylgja skuli ISO- stöðlum við ákvörðun kennistafa fyrir landslén. Stjórn ISO ákvað vegna þessa að .eu skyldi notað til auðkenningar fyrir Evrópusambandið með viðauka við ISO 3166-1. Dæmi eru um að landslén þjóni ekki þeim svæðum sem þau standa fyrir samkvæmt ISO-staðlinum og því hefur verið haldið fram að þau gegni frekar hlutverki almennra léna en landsléna. Dæmi um þetta er .ws sem er landslén Vestur-Samóaeyja, en skráningum undir því er sinnt af fyrirtækinu VeriSign í Bandaríkjunum með vísun til enska orðsins website, eða vefsíða, .tv, landslén Tuvalu sem er markaðssett með vistun sjónvarpsefnis í huga, og .la, landslén Laos sem sérstaklega er markaðssett í Los Angeles í Bandaríkjunum. Nokkur ríki hafa framselt umsjón með skráningu léna undir landslénum þeirra til einkaaðila gegn greiðslu. Sem dæmi má nefna smáeyjuna Niue í Karabíska hafinu sem framseldi fyrirtæki sem er rekið sem góðgerðarstofnun réttinn til þess að annast skráningar léna undir landsléninu .nu. Ágóða af rekstrinum er veitt til þess að byggja upp innviði nets á eyjunni og veita íbúum hennar endurgjaldslausan aðgang að netinu. Almennt sinna stjórnvöld þó stefnumótun og stýra umsýslu landsléna sinna á grundvelli laga í þágu almannahagsmuna hvers ríkis.
Í árdaga netsins lutu álitaefni um stjórnhætti þess að þróun og útfærslu tæknilegra eiginleika. Lítið var hugað að formfestu ákvarðanatöku, sem átti sér stað með samkomulagi og einingu þeirra sem unnu að þróun tækninnar. Þetta lýsti sér m.a. í því að ákvarðanataka og samningar voru sjaldan skjalfestir en það sama átti við um ábyrgð og hugsanlegan rétt til hugverkaréttarverndar vegna vinnu við þætti er hafa reynst mikilvægir fyrir tilurð og síðar framþróun netsins. Í skýrslu Alþjóðahugverkaréttarstofnunarinnar (WIPO) um lénsheiti á netinu frá 1999 segir að netið hafi enga miðstjórn, heldur sé sjálfsprottið fyrirbæri sem hafi vaxið og þróast á sjálfstæðan hátt. Tæknilegri þróun þess hafi verið stjórnað með bindandi samskiptareglum í gegnum opið ákvarðanatökuferli IETF og IANA en að engin yfirstjórn fari með alhliða löggjafarvald á netinu.
Fjöldi álitaefna lýtur að stjórnháttum netsins. Á síðustu missirum hefur umræða um stjórnhætti þess ekki snúist um hvort og að hvaða marki ætti að stjórna því, heldur hverjir. Vinnuskilgreining vinnuhóps um stjórnhætti netsins á vegum Sameinuðu þjóðanna á hugtakinu stjórnhættir netsins felur í sér aðkomu stjórnvalda og einkaaðila að lagalegum, stefnumarkandi sem og tæknilegum þáttum netsins. Jafnframt er í skilgreiningunni lögð áhersla á að stjórnhættir netsins eigi ekki aðeins að þróast með vísan til tæknilegra þátta á borð við IP- vistföng, heldur stefnumótun er lýtur að almannahagsmunum eins og net- og upplýsingaöryggi og takast á við margháttaðar spurningar er varða notkun netsins. Enn fremur er lögð áhersla á fullveldi ríkja hvað varðar almenna stefnumótun í málefnum landsléna sem þau bæru bæði rétt og skyldu til þess að sinna.
Stjórnarstofnanir netsins eru dreifðar og hlutverk þeirra í stjórnun og framþróun netsins skarast að mörgu leyti. Valdheimildir þessa stofnana, sem fæstar eru þó stofnanir í hefðbundnum skilningi þess orðs heldur fyrirtæki, eru jafnframt óformbundnar, venjuhelgaðar og í sumum tilvikum umdeildar. Regluumhverfi netsins á alþjóðlegum grundvelli er ekki aðeins markað hefðbundnum réttarheimildum í skilningi laga heldur einkennist af almennt viðurkenndum tæknistöðlum, starfsreglum og samþykktum fyrirtækja sem sinna utanumhaldi á grundvelli einkaréttarlegs samnings við bandarísk stjórnvöld, umræðuskjala, auk þess sem umsjón léna byggist á einkaréttarlegum samningum aðila.
III. Fyrirkomulag lénaskráninga á Íslandi.
Sögulegt samhengi.
Árið 1986 voru tölvukerfi Hafrannsóknastofnunarinnar og Reiknistofnunar Háskóla Íslands (RHÍ) samtengd. Sama ár fékk Hafrannsóknastofnunin aðgang að evrópska Unix-kerfinu, EUnet, sem starfrækt var í þónokkrum löndum Evrópu. Hafrannsóknastofnunin fékk tölvupóstaðgang inn á netið, sem og aðgang að stórum tölvunetum erlendis. Ári síðar voru sett á laggirnar samtökin Surís sem í framhaldinu tóku við rekstri hinna samtengdu tölvukerfa. Stofnfélagar Surís voru flestir opinberir aðilar, en einkaaðilum var veitt takmörkuð stofnaðild að félaginu. Tölvukerfi Orkustofnunar var síðar tengt netinu sem þá var kallað Isnet. Netið var nýtt í þágu stofnana, m.a. með tölvupóstsamskiptum starfsmanna og aðgangi að gögnum. RHÍ annaðist tæknilega umsjón kerfisins, en til að byrja með var einn starfsmaður á launaskrá hjá fyrirtækinu. Árið 1987 áttu sér stað tölvupóstsamskipti á milli fyrirsvarsmanna Isnet annars vegar og fyrirsvarsmanna SRI sem sáu um starfsemi IANA um að íslenskir aðilar mundu sjá um skráningu á .is-lénum. Af tölvupóstsamskiptunum má ráða að fulltrúum SRI var umhugað um að íslensk stjórnvöld hefðu hönd í bagga með hver annaðist starfsemina. Helst vildu þeir að íslenska ríkissímafélagið, Póstur og sími, sinnti verkefninu. Svör íslensku fulltrúanna gáfu til kynna að Póstur og sími hefði ekki áhuga á að taka að sér það hlutverk, auk þess sem áhersla var lögð á að í stjórn Surís ættu sæti ríkisstarfsmenn sem væru jafnframt fulltrúar ríkisins í erlendri samvinnu um tölvusamtengingarnet. Með tölvupósti féllst fulltrúi SRI á að fela Háskóla Íslands að skrá lén undir .is þann 25. nóvember 1987. Í framhaldinu voru Surís, Samtök um upplýsinganet rannsóknaraðila á Íslandi, stofnuð og IANA tilkynnt að Surís mundi í framhaldinu annast skráningu léna undir .is. Að auki sinnti félagið netrekstri Isnet. Surís starfaði í skjóli Háskóla Íslands og fékk fjárframlög og aðstöðu hjá skólanum. Með aukinni netnotkun varð starfsemin svo umfangsmikil að afráðið var að stofna hlutafélag til þess að sinna hlutverki félagsins. Árið 1995 var Internet á Íslandi hf. stofnað og tók í framhaldi við rekstri Isnet af Surís.
Nokkuð dreift eignarhald var á félaginu, en 36,47% voru í eigu Háskóla Íslands, 31,89% í eigu ríkisins og ýmissa stofnana þess, en aðrir hlutar í eigu annarra lögaðila. Félagið sá bæði um lénaskráningar og rekstur nafnaþjóns fyrir landslénið .is og netrekstur á Íslandi. Í netrekstrinum fólst netsamband við útlönd, en sala netaðgangs til netþjónustuaðila var langumfangsmesti hluti af starfsemi félagsins. Árið 1995 fékk Landssími Íslands nettengingu við útlönd. Jafnt og þétt juku bæði Isnet og Landssíminn flutningsgetu tenginga sinna og vísir að samkeppni í netrekstri varð til. Árið 1999 komst Íslandssími hf. í netsamband við útlönd og jók við samkeppni á netrekstursmarkaði.
Einkavæðing.
Undirbúningur einkavæðingar ríkisfyrirtækja átti sér stað á vegum ríkisstjórnarinnar á kjörtímabilinu 1995–1999. Á kjörtímabilinu 1999–2003 var einkavæðing með sölu hlutabréfa ríkisins í fyrirtækjum sem störfuðu í samkeppnisumhverfi eitt helsta stefnumál þáverandi ríkisstjórnar. Ráðherranefnd fjögurra ráðherra fór með yfirstjórn einkavæðingar fyrir hönd ríkisstjórnarinnar, en forsætisráðherra skipaði framkvæmdanefnd um einkavæðingu sem hafði það hlutverk að annast undirbúning og samræmingu verkefna á sviði einkavæðingar. Á kjörtímabilinu var seldur hlutur ríkisins í níu fyrirtækjum í þrettán áföngum, en eitt þessara fyrirtækja var Internet á Íslandi hf. Í fjárlögum 1999 heimilaði Alþingi fjármálaráðherra að selja hlut ríkissjóðs í félaginu. Fjármálaráðherra fól framkvæmdanefnd um einkavæðingu að leita eftir afstöðu þeirra ríkisstofnana sem áttu hlut í félaginu til sölu bréfanna, enda væri sameiginleg sala þeirra til þess fallin að auka verðgildi hlutanna. Flestir þessara aðila tóku þátt í sölunni og 21,3% hlutur ríkis og ríkisstofnana var auglýstur í útboði sem Ríkiskaup annaðist fyrir hönd ríkisins. Háskóli Íslands átti 27,6% hlut í félaginu, en fulltrúar skólans voru mótfallnir sölu hlutafjár skólans í félaginu að svo stöddu. Vegna þessarar afstöðu fulltrúa Háskólans var ákveðið að bjóða út aðra hluta ríkisins í fyrrgreindu útboði. Á meðan undirbúningi fyrir það stóð seldi Háskóli Íslands Íslandssíma hf. sinn hluta í félaginu á genginu 20.
Framkvæmdanefnd um einkavæðingu taldi þessa framkvæmd ámælisverða og brot á reglum um sölu hlutabréfa. Ráðherranefnd um einkavæðingu fjallaði um afstöðu framkvæmdanefndarinnar en taldi þó ekki rétt að salan skyldi ganga til baka með hliðsjón af hagsmunum Íslandssíma hf. Eftir að Háskóli Íslands seldi hlut sinn í félaginu kom skólinn á fót tölvunetinu RHnet, sem tengt er við Nordunet, til þess að nýta í starfsemi menntastofnana og til rannsókna. Þann 30. mars 2000 voru opnuð tilboð í útboði Ríkiskaupa um sölu á hlut ríkisins og fleiri aðila í Internet á Íslandi hf. Íslandssími átti eina tilboðið sem var á genginu 20,5, eða tæplega 66 millj. kr. að kaupvirði. Hinn 7. apríl féllst fjármálaráðherra á tillögu framkvæmdanefndar um einkavæðingu að gengið yrði að tilboðinu. Sama ár tók samkeppnisráð ákvörðun í máli Landssímans gegn Interneti á Íslandi hf. þar sem krafist var fjárhagslegs aðskilnaðar í rekstri félagsins með vísan til samkeppnislaga. Í athugasemdum Landssímans kom fram að félagið teldi sölu Internets á Íslandi hf. ganga þvert á alþjóðlega þróun í umsýslu svæðisbundinna léna, enda væri í flestum ríkjum Evrópu það hlutverk almennt falið sjálfseignarstofnunum sem ekki væru reknar í hagnaðarskyni. Í kjölfar samninga fjármálaráðherra og Íslandssíma hf. um kaup á Interneti á Íslandi hf. var sá hluti starfsemi félagsins er laut að netrekstri sameinaður rekstri Íslandssíma hf., en umsjón með lénaskráningum, rekstri nafnaþjóns og RIX-þjónustunnar var haldið áfram undir nafni Internets á Íslandi hf. sem jafnframt var vísað til sem ISNIC, en félagið var rekið sem dótturfélag Íslandssíma hf. Íslandssími hf. sameinaðist árið 2002 Og Fjarskiptum. Internet á Íslandi hf. varð í framhaldinu í meirihlutaeigu Og Fjarskipta hf. sem síðar urðu Og Vodafone hf. og síðast Teymi hf., en nokkrir smærri hluthafar áttu áfram samtals tæplega 10% hlut í félaginu. Modernus ehf. keypti 93% hlut í Interneti á Íslandi hf., af Teymi hf., í mars 2007 og var slitið eftir sameiningu félaganna sem tók gildi 1. janúar 2008. Skráning léna undir landsléninu .is er því í höndum Internet á Íslandi hf., sem einnig er vísað til sem ISNIC. Félagið hefur með bréfaskiptum við ICANN árið 2008 fengið skriflega staðfestingu þessa efnis. Félagið er rekið á grundvelli arðsemissjónarmiða. Það er í meirihlutaeigu einstaklinga, en Íslandspóstur hf. á næststærsta hlut í félaginu, eða tæplega 20%. Eigendahópurinn samanstendur af alls 24 einstaklingum, fyrirtækjum og stofnunum.
IV. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Frumvarp þetta er samið að tilhlutan innanríkisráðherra. Tilurð frumvarpsins og helstu hvatar að framlagningu þess eiga sér nokkra forsögu, enda hófst undirbúningsvinna við frumvarpið árið 2005 í kjölfar þess að komið hafði upp gagnrýni varðandi framkvæmd lénaumsýslu hér á landi.
Frá því að landslénið .is var fyrst tekið í notkun hefur mikið vatn runnið til sjávar. Netið í heild sinni, sem og notkun lénsheita, öðlast stöðugt meiri þýðingu, bæði fyrir einkaaðila og opinber stjórnvöld sem og samfélagið í heild. Ekki síst hefur netið á síðustu árum orðið gríðarlega mikilvægur þáttur í viðskiptalífinu. Markaðssetning á netinu og rafræn viðskipti hafa á skömmum tíma orðið hluti af starfsemi fyrirtækja um allan heim.
Samkvæmt úttekt OECD árið 2008 höfðu 86,7% heimila á Íslandi aðgang að netinu. Þetta var næsthæsta hlutfall heimila í úttektinni, hlutfallið var aðeins hærra í Kóreu, en þar eru 95% heimila tengd við netið. Samkvæmt nýjustu tölum frá Hagstofu Íslands nota 95% einstaklinga í landinu netið. Íslensk fyrirtæki eru einnig í fararbroddi í netnotkun, en Ísland er eitt sex landa þar sem yfir 98% fyrirtækja í landinu nota netið í starfsemi sinni. Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands notast nú öll fyrirtæki í landinu við tölvur og eru með nettengingu. Þá eru 77% fyrirtækja með eigin vefsíðu. Til þess að viðskipti yfir netið gangi sem best fyrir sig er öryggi netsins afar mikilvægt. Í skýrslu nefndar sem samgönguráðherra skipaði um öryggi fjarskipta og fleira kom fram að:
„Öryggi rótarléna er mikilvægt út frá hagsmunum einstaklinga, fyrirtækja og samfélaga. Það getur haft áhrif á trúverðugleika og ógnað öryggi auk þess sem umfangsmikil truflun á íslenskum hluta netsins getur valdið ýmiskonar vandræðum með tilheyrandi tíma- og fjármagnssóun fyrir þá sem netinu tengjast.“
Árið 2005 bárust samgönguráðuneytinu óformlegar kvartanir opinberra aðila og einstaklinga vegna þátta í starfsemi ISNIC, auk þess sem ráðherra var krafinn svara um starfsemina í fyrirspurnum á Alþingi. Ráðuneytið fundaði með fulltrúum Póst- og fjarskiptastofnunar og forsætis-, fjármála- og menntamálaráðuneytisins vegna málsins. Var í samráðinu talið eðlilegt að málefni varðandi lén heyrðu undir samgönguráðherra, enda fór samgönguráðherra með yfirstjórn fjarskiptamála á Íslandi, sbr. lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, og lög nr. 81/2003, um fjarskipti. Í janúar 2011 tók innanríkisráðherra við verkefnum samgönguráðherra þegar innanríkisráðuneytið varð til með sameiningu samgönguráðuneytis og dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins. Funduðu fulltrúar ráðuneytisins jafnframt með fyrirtækinu sem sér um skráningar léna undir landsléninu .is (ISNIC) en fyrirsvarsmenn fyrirtækisins lýstu sig reiðubúna til samstarfs. Á þeim vettvangi sem hér hefur verið rakinn var allt að einu talið bæði nauðsynlegt og eðlilegt að setja löggjöf á þessu sviði. Er þá ekki síst litið til þess að þróun og tækniframfarir á þessu sviði hafa verið afar hraðar. Hingað til hafa engin sérlög gilt um lénaskráningar eða landslénið .is, ólíkt því sem nágrannar okkar á Norðurlöndunum og í fjölda annarra vestrænna ríkja hafa gert.
Var ákveðið að setja á laggirnar sérstakan verkefnahóp skipaðan fulltrúum samgönguráðuneytis, Póst- og fjarskiptastofnunar, ISNIC og öðrum hagsmunaaðilum með það að markmiði að koma á svipuðu fyrirkomulagi hér á landi og í löndunum í kringum okkur sem mundu m.a. byggjast á meginreglum alþjóðlegs samráðsvettvangs stjórnvalda um lénamál, Governmental Advisory Committee (GAC). Árið 2007 var formlega sett á fót nefnd um framtíðarskipan lénamála. Hefur nefndin með hléum unnið að útfærslu á mögulegum leiðum og þá m.a. litið til framkvæmdar umsýslu landsléna erlendis.
Við samningu frumvarpsins þótti nauðsynlegt að líta til laga í helstu nágrannaríkjum okkar um leið og tekið var ríkt tillit til íslenskra aðstæðna. Var víða leitað fanga, m.a. í danskri, sænskri, finnskri, franskri og norskri löggjöf. Þá var litið til reglna Evrópusambandsins um höfuðlénið .eu auk þess sem frumvarpið tekur mið af áðurnefndum reglum GAC (Principles for the Delegation and Administration of Country Code Top Level Domains). Enn fremur var litið til gagna frá OECD og ýmissa fræðirita um stjórnhætti netsins og sögu og uppbyggingu þess.
Meðal þeirra rannsókna sem litið var til var rannsókn Michael Geist, prófessors við lagadeild háskólans í Ottawa í Kanada, frá árinu 2004 sem unnin var í samvinnu við Alþjóðafjarskiptasambandið (ITU). Rannsóknin leiddi í ljós að í flestum ríkjum gegna stjórnvöld lykilhlutverki við stjórnsýslu landsléna sinna. Í flestum þeirra höfðu ríkin bein afskipti af lénaskráningum, eða höfðu komið tengslum sínum við landslénið í formlegan farveg með stofnun opinberra félaga, eða með því að gera samninga við einkaréttarleg félög. Rannsóknir Geist byggjast á spurningalistum sem sendir voru til allra skráningaraðila landsléna í aðildarríkjum ITU. Geist kemst að þeirri niðurstöðu að tengsl séu á milli þeirra gilda sem skráningaraðilar telja mikilvægust í lénastarfsemi og þess á hvers forræði stjórnsýslu þeirra er háttað. Þannig segir hann niðurstöður sínar sýna að þar sem stjórnvöld fara með forræði á landslénum og umsýslu þeirra hafi sjónarmið um net- og upplýsingaöryggi og hagsmuni þjóðfélagsins mest vægi við ákvarðanir og stefnumörkun í málefnum landsléna. Hins vegar töldu skráningaraðilar sem ekki störfuðu í skjóli opinberra afskipta eða heimilda fjölda lénaskráninga mikilvægasta gildið í sinni starfsemi.
Árið 2006 gaf OECD út skýrslu um þróun í stjórnsýslu landsléna aðildarríkja samtakanna. Helstu niðurstöður skýrslunnar eru m.a. þær að í flestum ríkjum eru það félög sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og standa í nánum tengslum við netsamfélagið í hverju landi fyrir sig sem annast skráningu léna undir landslénum. Fjöldi skráningaraðila lýtur eftirliti stjórnvalda hvort sem starfsemin er í höndum hins opinbera eða einkaaðila.
Aðkoma stjórnvalda að stjórnsýslu landsléna hefur aukist mikið á síðustu árum í ýmsum ríkjum heims. Þetta hefur falið í sér setningu löggjafar eða gerð samkomulaga við umsýsluaðila sem fela í sér yfirráðarétt stjórnvalda yfir hverju landsléni fyrir sig. Í nágrannalöndum okkar hefur löggjafinn talið efni til þess að skýra eignarréttarlega aðkomu og ábyrgð og hlut viðkomandi ríkisvalds að öðru leyti í tengslum við landslén þeirra með setningu laga og reglugerða. Í nýlegri löggjöf Dana er sérstaklega kveðið á um eignarréttarlega stöðu danska ríkisins gagnvart landsléninu. Í Noregi og Finnlandi hafa stjórnvöld ekki tekið af skarið um eignarréttarlegar heimildir ríkisins til landslénsins, en af fyrirkomulagi lénaskráninga undir landslénunum .no og .fi má ráða að stjórnvöld fara með ráðstöfunar- og umráðarétt landslénanna. Á vettvangi Evrópusambandsins var talið nauðsynlegt að kveða á um eignarrétt þess að landsléninu .eu.
Meginmarkmiðið með frumvarpinu er að tryggja bæði gæði og framþróun á sviði lénaumsýslu með því að setja lagaramma um lénaskráningar á Íslandi sem tryggir öryggi, skilvirkni og gagnsæi varðandi umsýslu með íslenskum höfuðlénum með hliðsjón af þjóðfélagslegu mikilvægi starfseminnar. Markmið þess eru aukinheldur að tryggja að um skráningu léna gildi skýrar reglur þar sem gætt er að hagsmunum almennings og jafnræði aðila um aðgang sé tryggt. Auk þess má segja að tilgangur laga um landslénið .is sé að vernda vörumerkið Ísland, enda hafa íslensk höfuðlén beina skírskotun til Íslands og ímyndar þess, bæði út á við og inn á við í samfélagslegu samhengi. Með því að stuðla m.a. að því að lén undir íslenskum höfuðlénum séu vistuð með öruggum hætti og umsýsla þeirra örugg og háð eftirliti er jafnframt stuðlað að auknu trausti í notkun íslenska hluta netsins og því að .is verði sannkallað gæðamerki. Netið leikur sífellt stærra hlutverk í daglegu lífi Íslendinga og því mikilvægt að tryggja með hlutlægum hætti öruggan og ódýran aðgang að lénum undir íslenskum höfuðlénum, en um leið stuðla að framþróun netsins. Líkt og fram hefur komið hafa engin sérlög gilt hingað til á þessu sviði hér á landi og af íslenskri löggjöf verður ekki ráðið að umsjón með landsléninu .is lúti öðrum reglum eða eftirliti en almennur atvinnurekstur. Með hliðsjón af mikilvægi starfseminnar í þjóðfélagslegu tilliti má telja æskilegt að starfsemi á borð við þessa lúti eftirliti til þess að tryggja sanngirni og jafnræði gagnvart borgurunum, notendum netsins.
Rétt er talið að lögin kveði á um umráða- og ráðstöfunarrétt íslenska ríkisins á landslénum sem tilheyra Íslandi og setji skýrar reglur á sviði lénaumsýslu og tryggi eftirlit á markaði.
V. Meginefni frumvarpsins.
Hlutverk stjórnvalda í lýðræðisþjóðfélögum er m.a. að tryggja að innviðir samfélagsins séu með þeim hætti að þjóðfélagið starfi sem best. Í kjölfar hinnar miklu netbyltingar sem orðið hefur, er óhætt að segja að netið geti talist til mikilvægra innviða samfélagsins. Þetta viðhorf hefur haft sívaxandi áhrif á stjórnhætti netsins, enda hefur hlutverk stjórnvalda í stjórnsýslu landsléna stóraukist á síðustu missirum. Enn fremur er ljóst að til þess að löggjöf, sem er sett til þess að vernda efni sem sett er á netið eða þá sem nota netið, sé fullnægjandi, þurfa heimildir stjórnvalda til þess að grípa inn í stjórnsýslu lénsheitakerfis að vera skýrar.
Í flestum ríkjum sem Ísland ber sig gjarnan saman við, þar á meðal alls staðar á Norðurlöndum að Íslandi undanskildu, er stjórnsýslu landsléna ríkjanna háttað með öðrum hætti en hér, bæði hvað varðar rekstrarform þess aðila er annast skráningu léna undir landsléninu, sem og hvað varðar réttarumhverfi þeirra aðila. Stjórnvöld annarra ríkja taka flest virkan þátt í stefnumótun um landslén sín. Innan Evrópusambandsins hafa jafnframt verið settar sérstakar reglur um rótarlénið .eu. Það má því segja að Ísland hafi dregist aftur úr í þróun lagasetningar á sviði lénaumsýslu.
Með frumvarpi þessu er lagður til lagarammi um lénaumsýslu á Íslandi. Þær breytingar eru fyrst og fremst til komnar vegna þess að hingað til hafa ekki gilt sérstakar reglur um stjórnun og skráningu léna og því hafa skapast nokkuð sérstakar aðstæður hér á landi, sé tekið mið af alþjóðlegu samhengi. Er það afar fátítt að einkafyrirtæki fari með stjórnun landsléna. Þarf því að setja starfseminni reglur sem henta íslenskum aðstæðum.
Frumvarpið fastsetur ramma um stjórnun íslenskra landsléna, sem hafa verið eða verður úthlutað til Íslands, og er þar fyrst og fremst átt við stjórnun landslénsins .is, en þó er jafnframt með frumvarpinu gert ráð fyrir möguleika á öðrum íslenskum höfuðlénum og að lögin skuli jafnframt ná til þeirra. Er í frumvarpinu lagt til að lénaumsýsla sé frjáls hverjum þeim sem hana vill stunda, en sé þó háð starfsleyfi frá hinu opinbera og jafnframt verði sett öflugt eftirlit um starfsemina.
Enn fremur er lögbundinn séstakur samráðsvettvangur um lénamál sem jafnframt skal vera stjórnvöldum ráðgefandi varðandi málefni netsins í víðara samhengi. Framþróun netsins hefur verið drifin af samvinnu ólíkra aðila, stjórnvalda, tæknisérfræðinga og notenda netsins svo eitthvað sé nefnt, og telja má víst að með því að skapa vettvang á borð við þennan verði til mikilvægur samráðsvettvangur um hinar ýmsu hliðar netsins og málefni því tengd.
VI. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Lénaumsýsla er í eðli sínu alþjóðleg. Starfsemi skráningarstofu samkvæmt lögum þessum er háð samþykki til þess bærs alþjóðlegs aðila, sem nú er ICANN, í samráði við bandarísk stjórnvöld, sem hefur raunveruleg umráð yfir landslénum í þeim skilningi að fyrirtækið getur ákveðið án samþykkis skráningarstofu, að fela öðrum aðilum að sinna umsjón með ákveðnum landslénum. ICANN er bandarískt fyrirtæki sem lýtur lögum Kaliforníuríkis og samkomulag þeirra við skráningaraðila landsléna er ekki byggt á réttarheimildum sem stafa frá opinberum aðilum eða á alþjóðasamningum, heldur á einkaréttarlegu samkomulagi. Í þessu samhengi geta vaknað spurningar um lögsögu og valdheimildir íslenskra stjórnvalda til þess að setja reglur um starfsemi, sem er háð ákvörðun erlendra aðila, sem ekki er undirorpin íslenskri lögsögu. Með tilliti til þeirrar stefnumörkunar sem orðið hefur á vettvangi ICANN með breytingum á samþykktum félagsins og samningum þess við bandarísk stjórnvöld sem fela í sér aukna aðkomu stjórnvalda að stjórnsýslu landsléna sinna og lagasetningu annarra ríkja um landslén má telja fullvíst að heimildir stjórnvalda til lagasetningar um landslénið .is séu ekki aðeins heppilegar og heimilar heldur viðeigandi með tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga. Í starfsemi sinni er ICANN bundið af samráði við stjórnvöld með skipan GAC, auk þess sem leiðbeiningarreglur GAC um stjórnsýslu landsléna eru mikilvægur hluti ákvarðanatöku ICANN um landslén.
Líkt og segir í leiðbeiningarreglum GAC eru landslén opinberar auðlindir hvers ríkis fyrir sig. Íslenska ríkið getur því á grundvelli valdheimilda sinna áskilið sér umráða- og yfirráðarétt yfir landsléninu .is með lagasetningu. Slík lagasetning þarf þó að samræmast efni alþjóðlegra samninga og skuldbindinga, þ.m.t. gagnvart ICANN. Var vísað til sömu sjónarmiða í undirbúningsgögnum með dönskum lögum um lén þar sem kveðið er á um eignarrétt danska ríkisins á þeim lénum sem sérstaklega er úthlutað Danmörku, til dæmis landsléninu .dk.
Íslensk stjórnvöld hafa nú gerst aðilar að GAC og munu á þeim vettvangi sinna sínu hlutverki sem stjórnvald gagnvart ICANN og GAC. Hluti af því er að vera þátttakandi í stefnumótun um stjórnhætti netsins á alþjóðlegum vettvangi.
Samtök skráningarstofa fyrir landslén hafa með sér ýmiss konar samstarf, sem í eðli sínu er alþjóðlegt, svo sem í gegnum CNTR og RIPE. Engar breytingar á því fyrirkomulagi eru lagðar til með frumvarpi þessu.
VII. Samráð.
Eins og rakið hefur verið í IV. kafla athugasemda þessara voru ýmsar kvartanir og athugasemdir við starfsemi ISNIC ein af ástæðum þess að samgönguráðherra ákvað að ráðist yrði í vinnu við frumvarp þetta. Sú stefna var mörkuð frá upphafi að vinna við frumvarpið yrði í góðu samstarfi við hagsmunaaðila og þá sem hefðu sérþekkingu á málaflokknum. Vorið 2007 var fyrrgreindur vinnuhópur um framtíðarskipan lénamála settur á laggirnar í samgönguráðuneytinu. Í hópnum áttu sæti Maríus Ólafsson og Jens Pétur Jensen frá Internet á Íslandi ehf., Guðrún Björk Bjarnadóttir frá Samtökum Atvinnulífsins, en Halldór Árnason tók sæti hennar árið 2010, Guðmundur Kr. Unnsteinsson fyrir hönd INTER, Félags internetþjónustuveitenda, Eggert Ólafsson fyrir hönd Skýrslutæknifélags Íslands (SKÝ), Haraldur Bjarnason frá fjármálaráðuneytinu, Ari Jóhannesson frá Póst- og fjarskiptastofnun, Þuríður Hjartardóttir frá Neytendasamtökunum og Guðbjörg Sigurðardóttir frá forsætisráðuneyti. Starfsmenn samgönguráðuneytisins sem hafa unnið með nefndinni á ýmsum tímum eru Sigurður Unnar Einvarðsson, Jón Eðvald Malmquist, Karl Alvarsson, Sigurbergur Björnsson, Vera Sveinbjörnsdóttir og María Rún Bjarnadóttir.
Vinna nefndarinnar hefur verið með hléum frá að hún var sett á laggirnar, en veturinn 2009–2010 hefur nefndin fundað nokkuð reglulega. Nefndin kom síðast saman eftir nokkurra mánaða hlé í október 2010 þar sem lögð voru fram megindrög að frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar. Lagt var til af hálfu samgönguráðneytisins að drög yrðu kynnt í almennu samráði þar sem almenningi öllum og hagsmunaaðilum gæfist kostur á að tjá sig um efnistök frumvarpsins. Í framhaldinu voru drögin lögð fram til umsagnar á heimasíðu samgönguráðuneytisins í byrjun nóvember sama ár. Drögin voru jafnframt sérstaklega kynnt fulltrúum menntamálaráðuneytisins, fulltrúum Einkaleyfastofu og Neytendastofu og send fulltrúum í fjarskiptaráði til umsagnar. Þónokkrar athugasemdir bárust í samráðsferlinu og var tillit tekið til fjölda þeirra á vinnslustigi frumvarpsins.
Við samningu frumvarpsins hefur verið leitað ráðgjafar fulltrúa ICANN, sérstaklega hvað varðar ákvæði er lúta að samspili stjórnvalda og ICANN. Jafnframt hefur verið leita til stjórnvalda sem fara með lénamál á hinum Norðurlöndunum og til fulltrúa fleiri ríkja á samráðsvettvangi stjórnvalda sem fara með lénamál, GAC.
VIII. Mat á áhrifum.
Við undirbúning frumvarpsins var litið til ýmissa valkosta varðandi útfærslu umsýslu íslenskra höfuðléna. Ákveðið var að skapa stafseminni umgjörð í samræmi við gildandi regluverk og líta þannig til erlendra fyrirmynda í ljósi hinna séríslensku aðstæðna sem lýst hefur verið og styðja við íslenska netsamfélagið með aðkomu sinni. Þannig er m.a. gert ráð fyrir beinni aðkomu netsamfélagsins að reglum um skráningar léna og sérstökum samráðsvettvangi um lénamál komið á laggirnar með lögunum svo tryggt sé að grundvöllur framþróunar netsins gerjist í grasrótinni. Fjarskiptaregluverkið nýtist sem fyrirmynd og er hugmyndin sú að aðlaga megi þær meginreglur sem eiga almennt við um fjarskipti að lénaumsýslu að mörgu leyti. Þegar er fyrir hendi eftirlitsstofnun, Póst- og fjarskiptastofnun, og nýta má reynslu stofnunarinnar við framkvæmd löggjafarinnar með góðu móti. Með þeim úrræðum sem eftirlitsstofnun hefur yfir að ráða er tryggt að grípa megi inn í starfsemina ef starfandi fyrirtæki stendur ekki við kvaðir sem lagðar hafa verið á það. Líklegt er að þessi leið leiði til verulegrar verðlækkunar fyrir neytendur. Er talið að með þessu móti felist minnst inngrip á markaði umfram aðrar leiðir sem mögulegar eru, um leið og markmið með lagasetningu nást. Jafnframt er talið að með vísan til mikilvægis þess að trausti á og í starfseminni sé ekki stefnt í voða, sé rétt að úthluta fyrsta starfsleyfinu til ISNIC í samræmi við bráðabirgðaákvæði laganna.
Þá er að finna ákvæði um gildissvið þess og lögsögu íslenska ríkisins yfir landsléninu .is og íslenskum höfuðlénum.
Með því að slá því föstu að íslensk höfuðlén tilheyri íslenska ríkinu undirstrikast það að rétthafar léna hafa lénsheiti til láns, þ.e. afnotarétt af þeim til ákveðins tíma. Um leið er úr því skorið að hvorki persónur né fyrirtæki, þ.m.t. skráningarstofa landslénsins .is, öðlast sérstakan rétt til lénsheita.
Framangreint fyrirkomulag samrýmist regluverki ICANN og er jafnframt í takt við framkvæmd í flestum OECD-ríkjum. Á greinin fyrirmyndir m.a. bæði í dönskum lögum um lénaskráningar og jafnframt er sams konar ákvörðun að finna í ákvörðun Evrópuþingsins og Evrópuráðsins nr. 733/2002, 7. grein um framkvæmd höfuðlénsins .eu, og er samsvarandi því fyrirkomulagi sem gildir um rótarlénið .eu.
Með frumvarpinu er lagt til að lögin nái yfir öll íslensk höfuðlén. Með íslenskum höfuðlénum er fyrst og fremst átt við landslén sem hafa verið látin Íslandi í té af hálfu ICANN og vísa til Íslands, til dæmis .reykjavik. Ekki er loku fyrir það skotið að landinu geti hlotnast fleiri landslén í framtíðinni og því þykir réttara að lögin séu ekki takmörkuð við íslenska landslénið .is, heldur öll höfuðlén sem hafa sérstaka skírskotun til Íslands, þ.e. íslensk höfuðlén.
Er í greininni jafnframt kveðið á um markmið frumvarpsins, en meginmarkmið þess er að tryggja jafnan aðgang að landsléninu .is og öðrum íslenskum höfuðlénum og að tryggja tengsl slíkra höfuðléna við Ísland með því að kveða á um örugga, skilvirka og aðgengilega umsýslu með íslensk landslén.
Með því er ætlunin að stuðla að framsækinni gæðaþróun í íslensku netsamfélagi, tryggja skilvirkni og öryggi og að móta umgjörð um skráningu léna, í þágu almannahagsmuna. Með því að tryggja aðgengi og gagnsæi er jafnframt reynt að takmarka skaðleg áhrif einokunar á sviði umsýslu með íslensk landslén og stuðla að því að þeir sem hyggjast starfa við framkvæmd lénaskráningar starfi í anda markmiða laganna og í þágu framþróunar nets og lénamála á Íslandi í heild.
Að öðru leyti vísast til þess sem rakið er í almennum athugasemdum.
Samkvæmt lögum nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, og lögum nr. 81/2003, um fjarskipti, fer samgönguráðherra með yfirstjórn fjarskiptamála á Íslandi. Er talið eðlilegt að sá ráðherra sem fer með málefni fjarskipta fari jafnframt með yfirstjórn landslénsins .is og annarra íslenskra höfuðléna. Þetta er jafnframt í samræmi við það sem tíðkast í þeim ríkjum sem Ísland ber sig helst saman við. Því er lagt til að sá ráðherra sem fer með málefni fjarskipta fari með formlegt fyrirsvar fyrir íslensk landslén gagnvart ICANN og öðrum alþjóðlegum aðilum sem starfa í tengslum við lénsheitakerfið.
Að sama skapi er lagt til í frumvarpinu að sú eftirlitsstofnun sem fer með almennt eftirlit og umsjón með framkvæmd fjarskipta- og póstmála hér á landi sinni jafnframt eftirliti með lögum um landslénið .is. Er Póst- og fjarskiptastofnun því falin umsjón og eftirlit með almennri framkvæmd laganna auk þess sem stofnuninni er falið að veita starfsleyfi til skráningarstofu íslenskra höfuðléna.
Samræmist það hlutverk vel hlutverki Póst- og fjarskiptastofnunar sem eftirlitsstofnunar með framkvæmd fjarskipta- og póstmála. Við þá ákvörðun að fela Póst- og fjarskiptastofnun að fara með framkvæmd laganna var jafnframt litið til þess að stofnunin fer nú þegar með það hlutverk að hafa umsjón með auðlindum á borð við númer og tíðnir, sbr. 14. og 15. gr. laga nr. 81/2003, um fjarskipti. Þar segir að það sé hlutverk Póst- og fjarskiptastofnunar að viðhalda skipulagi númera og vistfanga og tíðna. Verður ekki annað séð en að aðrar gerðir vistfanga, svo sem lén, ættu að lúta sambærilegum sjónarmiðum og gilda um sambærilegar auðlindir.
Þá var jafnframt litið til framkvæmdar lénaumsýslu í nágrannaríkjum okkar, ekki síst á Norðurlöndunum, en nefna má að systurstofnanir Póst- og fjarskiptastofnunar í Svíþjóð, Danmörku og Noregi gegna einnig viðamiklu eftirlitshlutverki með lénaumsýslu. Þá fer systurstofnun Póst- og fjarskiptastofnunar í Finnlandi, FICORA, alfarið með skráningu og umsjón finnska landslénsins .fi.
Þar sem nokkuð frábrugðnar aðstæður eru uppi á Íslandi var talið rétt að taka mið af framkvæmd í nágrannaríkjunum og móta að íslenskum aðstæðum. Þurfa skráningarstofur sem fara með framkvæmd lénaskráninga því að starfa samkvæmt leyfi frá Póst- og fjarskiptastofnun og lúta eftirliti stofnunarinnar. Með framkvæmd lénaskráninga er m.a. átt almennt við skráningar, rekstur og umsjón rétthafaskrár, nafnaþjóna og rótarnafnaþjóna. Rekstur rétthafaskrár, nafnaþjóna og rótarnafnaþjóna þarf að uppfylla strangar kröfur um gæði og öryggi og þarf rekstraraðili því að tryggja að tæknileg þekking og búnaður sé til staðar vegna rekstursins. Er Póst- og fjarskiptastofnun vel í stakk búin til þess að sinna eftirliti með slíkri starfsemi enda er rík þekking innan stofnunarinnar og reynsla af sambærilegu eftirliti með fjarskiptafyrirtækjum.
Lén er íslenskun á enska orðinu „domain“. Merki stendur fyrir enska orðið „labels“.
Höfuðlén eru „Top-Level Domain“ eða „TLD“ á ensku.
Almenn höfuðlén eru general „Top-Level Domain“ eða „gTLD á ensku.
Landslén eru „country code Top-Level Domain“ eða „ccTLD“ á ensku.
Lénsheitakerfið er „Domain Name System“ á ensku.
Nafnaþjónn er „DNS server“ á ensku.
Rótarnafnaþjónn er íslenska orðið fyrir „Root server“.
Þá var jafnframt talið rétt að skýra í stuttu máli hlutverk alþjóðlegra stofnana á sviði lénamála. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.
Fjarskiptafyrirtæki eru ekki háð starfsleyfi Póst- og fjarskiptastofnunar. Engu að síður þykir rétt að starfsemi skráningarstofu samkvæmt lögum þessum sé háð tímabundnu starfsleyfi, m.a. með vísan til samkeppnissjónarmiða, þar sem starfsemin er í eðli sínu sérleyfisstarfsemi.
Umsókn um starfsleyfi skulu fylgja allar nauðsynlegar upplýsingar sem Póst- og fjarskiptastofnun þarf á að halda til þess að meta hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 6. gr.
Með staðfestingu Póst- og fjarskiptastofnunar á starfsleyfi öðlast skráningarstofa rétt til að starfa sem skráningarstofa fyrir viðeigandi íslenskt landslén í samræmi við skipan þá sem lagt er upp með í frumvarpi þessu.
Í 4. mgr. er fjallað um starfsleyfi vegna íslenskra höfuðléna og að umsókn þeirra skuli uppfylla skilyrði sem sett er í reglugerð ráðherra. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um rekstrarform skráningaraðila og samstarf skráningarstofa. Ljóst er að aðeins ein skráningarstofu sinnir umsýsluhlutverki fyrir hvert íslenskt höfuðlén. Hin öra framþróun í lénamálum, sem og málefnum netsins, gefur þó vísbendingar um að á næstu árum muni höfuðlénum fjölga. Meðal þess sem til umræðu er á alþjóðlegum vettvangi eru höfuðlén sem sérstaka skírskotun hafa til tiltekinna landssvæða eða staða á borð við borgir eða sveitarfélög. Tilgangurinn með málsgreinni er að tryggja að þau höfuðlén sem síðar muni koma til og sérstaka skírskotun hafa til Íslands, eða íslenskra staða, skuli lúta lögum þessum og að skráningarstofur sem fara muni með umsýslu þeirra á grundvelli laga þessara lúti jafnframt skilyrðum um starfsleyfisumsókn, sbr. ákvæði 4. mgr.
Með því að kveða á um að starfsstöð og heimili skráningarstofu skuli vera á Íslandi er stuðlað að því að tengsl skráningarstofu við íslenska netsamfélagið séu til staðar og að sá aðili sem starfseminni sinni sé undir íslenska lögsögu seldur. Þetta er talið heimilt þrátt fyrir ákvæði EES-samningsins, en starfsemin er ekki talin hluti af innri markaði Evrópusambandsins. Þetta markast m.a. af því hvernig starfseminni er háttað í öðrum ríkjum innan EES, m.a. Noregi og Finnlandi.
Kröfur til stjórnarmanna í e-lið eru sambærilegar og í lögum um hlutafélög og í lögum um einkahlutafélög. Ekki þótti ástæða til að árétta sérstaklega í ákvæðinu sjálfu að æskilegt væri að stjórnarmenn hefðu þekkingu og reynslu sem nýttist í starfsemi skráningarstofunnar, né heldur að vísa til ákvæða laga um hlutföll kynja í stjórnum félaga. Gengið var út frá að mið yrði tekið af þessum sjónarmiðum í starfsemi skráningarstofu.
B-, c- og f-liður taka mið af gildandi fjarskiptaregluverki og spegla það eftirlit er Póst- og fjarskiptastofnun sinnir gagnvart fjarskiptafyrirtækjum. Veltutengt rekstrargjald er lagt á fjarskiptafyrirtæki samkvæmt ákvæðum laga um Póst- og fjarskiptastofnun og á sér stoð í 12. gr. heimildartilskipunar ESB. Hér er lagt til að hliðstætt gjald verði lagt á skráningarstofu sem stofnunin skal innheimta í samræmi við gildandi fyrirkomulag samkvæmt lögum um Póst- og fjarskiptastofnun. Byggist gjaldprósentan á áætlun um kostnað við eftirlitið sem unnin hefur verið í samráði við Póst- og fjarskiptastofnun. Gjaldið samkvæmt lögum þessum skal standa undir eftirliti Póst- og fjarskiptastofnunar sem m.a. felur í sér útgáfu starfsleyfis, samningu og útgáfu reglna sem skráningarstofa starfar í samræmi við og úrlausn deilumála í samræmi við ákvæði laga þessara.
Í g-lið er sérstaklega tekið fram að skráningarstofu er óheimilt að niðurgreiða aðra starfsemi sem hún kann að sinna samhliða lénaskráningum. Ákvæðið tekur mið af 36. gr. fjarskiptalaga um aðskilnað sérleyfisstarfsemi frá fjarskiptastarfsemi og þykir til þess fallið að skjóta styrkari stoðum undir fjárhagslegt öryggi skráningarstofu.
Þá skal tekið fram að Póst- og fjarskiptastofnun er heimilt að setja viðbótarskilyrði ef nauðsynlegt þykir og gera vissar kröfur til fyrirsvarsmanna skráningarstofu með sambærilegum hætti og stofnuninni er heimilt gagnvart fyrirtækjum í markaðsráðandi stöðu, sbr. 4. mgr. 6. gr. fjarskiptalaga.
Í fjarskiptaregluverkinu eru heimildir til þess að leggja sérstakar kvaðir á fyrirtæki í markaðsráðandi stöðu, sbr. 5. mgr. 6. gr. fjarskiptalaga. Hér er lagt til að sambærileg ákvæði gildi um starfsemi skráningarstofu, enda sé hún með einokunarstöðu á markaði. Þetta er einnig í samræmi við ákvörðun samkeppnisráðs nr. 24/2000 þar sem kemur fram að með vísan til greiningar á mörkuðum og þess að Internet á Íslandi hf. væri eini aðilinn sem skráði lén undir .is teldist Internet á Íslandi hf. í markaðsráðandi stöðu á markaðinum fyrir skráningu léna undir landsléninu .is.
Rétt þykir að opna á að breytist alþjóðleg viðmið, t.d. hjá ICANN, varðandi rekstur skráningarstofu sé Póst- og fjarskiptastofnun heimilt að breyta skilyrðum starfsleyfis skráningarstofu til samræmis við þá þróun. Sambærilegar heimildir má finna í frumvarpi til breytinga á lögum um fjarskipti varðandi ráðstöfun tíðniheimilda.
Rétt þykir að tilgreina sérstaklega að skráningarstofu er ekki skylt að veita aðgang að rétthafaskrá á grundvelli g-liðar ákvæðisins öðrum en Póst- og fjarskiptastofnun, sbr. 8. gr. frumvarpsins. Skráningarstofunni er þó heimilt að veita viðeigandi aðilum aðgang að tilteknum skráningum í rétthafaskrá, svo sem rétthöfum sjálfum.
D-liður tekur til þeirra nafnaþjóna sem skráningarstofa starfrækir. Með því að setja skilyrði um lágmarksgæði nafnaþjóna sem íslensk höfuðlén megi vistuð á, sbr. 9. gr. frumvarpsins, er jafnframt stuðlað að markmiði lagasetningarinnar um að tryggja aukið öryggi íslenska hluta netsins.
H-liður er efnislega sambærilegur ákvæðum 7. mgr. 6. gr. fjarskiptalaga.
Þá skal skráningarstofa setja upp og reka hlutlausan tengi- og skiptipunkt til þess að tryggja fullnægjandi tengingu lénsheitakerfisins á Íslandi við netið. Slíkur tengi- og skiptipunktur er nú rekinn af ISNIC – Internet á Íslandi hf. og nefnist Reykjavik Internet Exchanges (RIX). RIX er hlutlaus tengipunktur þar sem aðilar sem uppfylla ákveðin skilyrði tengjast og geta með gagnkvæmum samningum skipst á umferð við aðra RIX-aðila og er því eins konar skiptistöð íslenskra netþjónustuaðila, með það að meginmarkmiði að koma í veg fyrir að innanlandsumferð á netinu flæði um útlandasambönd.
Nákvæm skráning í rétthafaskrá styður undir gæði lénsheitakerfisins og tryggir gagnsæi eins og hægt er. Með því er jafnframt reynt að koma í veg fyrir misnotkun léna, og að rétthafar telji sig í skjóli nafnleyndar geti nýtt lén sín í ólögmætum tilgangi.
Rétthafaskrá skal innihalda upplýsingar um rétthafa allra íslenskra léna ásamt upplýsingum um tengiliði þeirra. Skráningarstofa hefur umsjón með skráningum í rétthafaskrá og skal sjá til þess að rétthafaskrá sé vistuð með öruggum hætti. Rétthafar sjálfir bera ábyrgð á að skráning léna sinna sé rétt og fullnægjandi á hverjum tíma. Breytist upplýsingar ber rétthafa því að tilkynna um slíkar breytingar. Rétthafaskrá skal innihalda allar viðeigandi upplýsingar um lén á Íslandi. Undir viðeigandi upplýsingar falla m.a. lágmarksupplýsingar um rétthafa léns, svo sem nafn, kennitala, póstfang og tölvupóstfang, upplýsingar um tengilið rétthafa, tæknilegan tengilið rétthafa og greiðanda léns, sé hann annar en rétthafi. Þess ber að geta að einn og sami aðilinn getur talist bæði rétthafi, tengiliður og greiðandi. Auk þess falla tæknilegar upplýsingar hér undir, t.d. vegna nafnaþjóns. Við mið af því hvaða upplýsingar ber að veita, skal líta til ákvörðunar ICANN um WHOIS-gagnagrunn til að tryggja samræmi og heilleika upplýsinga.
Í greininni er tekið af skarið um að rétthafar skuli sýna fram á tengsl við Ísland. Þetta er gert til þess að tryggja að ábyrgðarmenn léna samkvæmt rétthafaskrá séu það í raun og veru og þannig tryggt að auðvelt sé að ná í þá komi til atvika sem krefjast þess.
Gerð er krafa um að almennar upplýsingar í rétthafaskrá séu aðgengilegar á netinu og skal vera með auðveldu móti kleift að fletta því upp hver sé rétthafi einstaks léns. Rétthafar skulu eiga kost á því að velja hvort upplýsingar á borð við heimilisfang og símanúmer skuli birtar.
Gerð er krafa um að skráningarstofa visti afrit af rétthafaskrá með öruggum hætti sem aðgengilegt er Póst- og fjarskiptastofnun. Tilgangurinn er að treysta enn á öryggi skráarinnar og möguleika til þess að bregðast við tæknibilunum og/eða öryggisbresti, og einnig að skapa skilyrði fyrir stofnunina til að grípa inn í aðstæður þar sem rekstraröryggi íslenskra höfuðléna er með einhverjum hætti ógnað.
Einn megintilgangur frumvarpsins er að tryggja öryggi léna. Svo að rétthafar og notendur netsins geti notað lénsheitakerfið og rétthafaskrá þarf skráningarstofa að sjá til þess að bæði reksturinn og fjarskiptin séu af miklum gæðum. Skráningarstofu ber því að tryggja öruggan og stöðugan rekstur nafnaþjóna, og tryggja að þjónusta þeirra sé ávallt virk. Í tæknilegu tilliti felur þetta í sér að koma þarf á fót öruggum rekstri á TCP/IP-samskiptareglum milli nafnaþjóna umsjónaraðila og annarra nafnaþjóna sem tengjast honum og netinu. Með öruggum rekstri er átt við að reksturinn skuli vera stöðugur, öruggur og ávallt virkur og uppfylla þau gæði sem almennt eru gerðar kröfur um í netsamfélaginu, og tryggja eins og mögulegt er stöðugan uppitíma nafnaþjóna, afritun þeirra og þess háttar.
Skráningarstofa ber ábyrgð á því að virkir nafnaþjónar séu aðgengilegir fyrir lén sem skráð eru undir íslensku höfuðléni og skal jafnframt halda skrá um nafnaþjóna sem rétthafar vista á upplýsingar um lén sín. Nafnaþjónar sem hýsa eiga lén undir íslensku höfuðléni skulu uppfylla skilyrði sem skráningarstofa setur. Slík skilyrði geta til að mynda varðað uppsetningu nafnaþjóna, kröfur um TCP- og UDP-aðgang, DNS-skráningu, kröfur varðandi nafn nafnaþjóns og önnur skilyrði sem skráningarstofa telur nauðsynlegt að gera til nafnaþjóna.
Sömuleiðis eru gerðar kröfur til skráningarstofu um að fylgja þeim stöðlum og aðferðum sem almennt tíðkast á netinu á alþjóðlega vísu, þar á meðal með því að taka tillit til ákvarðana stofnana á borð við ICANN, Internet Assigned Numbers Authorithy (IANA), Governmental Advisory Committee (GAC), DNS Root Server System Advisory Committee (RSSAC) og The Internet Engineering Taskforce (IETF).
Auk almennrar nafnaþjónustu skal skráningarstofa jafnframt tryggja að á Íslandi sé vistað afrit af alþjóðlegum rótarnafnaþjóni í lénsheitakerfinu til þess að auka rekstraröryggi nafnaþjónustu. Rótarnafnaþjónn er settur á fót með ákvörðun þar til bærra alþjóðlegra aðila. Í rótarnafnaþjónum eru upplýsingar um í hvaða nafnaþjóni megi finna upplýsingar um ákveðin höfuðlén. Eru nú 13 rótarnafnaþjónar í heiminum og eru þeir nefndir bókstöfum frá A til M. Flestir rótarnafnaþjónanna eru vistaðir á mörgum stöðum og hefur um árabil verið vistað afrit af rótarnafnaþjóninum „K“ á Íslandi, en hann er upprunalega staðsettur hjá RIPE NCC í Bretlandi.
Samkvæmt 1. og 2. mgr. er ráðgert að lögmælt sé sú tilhögun að skráning léns skuli gerð í þar til gerðu skráningarkerfi á vegum skráningarstofu og að við skráningu léns skuli gera grein fyrir upplýsingum sem nauðsynlegar eru fyrir úrvinnslu skráningar, þ.m.t. skal gera grein fyrir rétthafa, tilgreina tæknilegan tengilið vegna lénsins, hver þjónustuaðili lénsins er og gera grein fyrir upplýsingum um á hvaða nafnaþjóni fyrirhugað sé að vista lénið, sbr. 9. gr.
Rétt er að geta þess að rétthafar geta sjálfir skráð lén sín hjá skráningarstofu eða falið skráningaraðila að annast það.
Þá er gert ráð fyrir því í 3. mgr. að skráningarstofu sé heimilt að innheimta árgjald fyrir skráningu og endurnýjun léna.
Í 4. mgr. er kveðið á um að skráningarstofa skuli setja reglur um úthlutun, skráningu, afskráningu og flutning léna. Skal við gerð reglnanna hafa samráð, sbr. 18. gr., og reglurnar hljóta samþykki ráðherra. Reglurnar skulu vera aðgengilegar almenningi og skulu tryggja gagnsæja málsmeðferð og bann við mismunun. Þær skulu tryggja tæknileg gæði, stuðla að heilleika lénsheitakerfisins og stuðla að framþróun. Þá skulu reglurnar vera í þágu almannahagsmuna jafnt sem notenda og skulu þær tryggja vernd persónuupplýsinga og byggjast á reglum ICANN og GAC sem gilda um skráningu léna.
Í fyrsta lagi eru í 1. mgr. gerð skil á formkröfum sjálfs lénsheitis þess sem sótt er um og skulu lén og lénsheiti fylgja viðurkenndum stöðlum og reglum varðandi vistun lénsins, þ.e. skilyrði skulu vera í samræmi við alþjóðlega staðla og samþykktir útgefnar af ICANN.
Í 2. mgr. er lögð til sú krafa að umsækjandi léns skuli hafa tengsl við Ísland. Með tengslum við Ísland er t.d. átt við fyrirtæki eða einstakling sem er með staðfestu á Íslandi, eða tengsl tengd vörumerkjarétti eða er rétthafi léna undir íslensku höfuðléni við gildistöku laga þessara. Á greinin fyrirmynd m.a. í bæði norskum og finnskum lögum um lén.
Jafnframt er gerð sú krafa til rétthafa að hann sé lögráða eða lögaðili sem skráður er með kennitölu eða með sambærilegum hætti hjá stjórnvöldum. Þetta er að sænskri fyrirmynd. Er það gert með hliðsjón af því að í fyrsta lagi ber rétthafa að standa skil á árgjaldi vegna skráningar léns, en jafnframt þar sem rétthafi ber ríka ábyrgð á upplýsingum er fram koma á vefsíðu á léni sínu. Í ljósi ákvæða c-liða 50. gr. og 51. gr. frumvarps til laga um fjölmiðla sem lagt var fram á Alþingi á haustþingi er einnig rétt að gera kröfur til rétthafa.
Þá þykir rétt að binda skráninguna því skilyrði að samhliða henni lýsi hann því yfir að skráningin sé í góðri trú og ekki vísvitandi gegn betri rétti annars. Hér er tilgangurinn sá að koma í veg fyrir svokallað „domain hoarding“, sem felur í sér að aðili skráir fjölda undirléna í þeim tilgangi að endurselja þau aðilum fyrir mun hærra verð en sem nemur skráningargjaldi léna. Hér er ákveðið að velja leið sem miðar að upplýstri háttsemi borgaranna. Ákvæðið á fyrirmynd í skráningarreglum skráningarstofu fyrir sænska landslénið .se.
Er heimilt að hafna umsókn um skráningu léns gangi skráning léns gegn lögum eða reglum um skráningu léna. Er hér einnig átt við þau tilvik ef skráning léns brýtur gegn réttindum annarra, t.d. ef um er að ræða skráð vörumerki, en jafnframt ef umsókn léns er að einhverju öðru leyti ekki í samræmi við lög og reglur. Er þar með talið heimilt að hafna umsókn um skráningu léns ef upplýsingar í umsókn eru augljóslega rangar og/eða ófullnægjandi.
Greinin hefur enn fremur að geyma heimild til að hafna umsókn um lénsheiti ef það reynist nauðsynlegt vegna annmarka á skráningu. Takmarkanir í rétthafaskrá eru í samræmi við alþjóðlega staðla og eru heimildir til höfnunar svipaðar efnislegum heimildum í norsku regluverki á þessu sviði. Ekki þarf að taka fram að lén sem þegar er skráð getur ekki verið skráð aftur og ber því að hafna slíkum umsóknum, sem og um lén sem eru merkt frátekin í rétthafaskrá, t.d. lénsheiti sem geta þjónað sem undirlén á borð við net.is, com.is, edu.is, gov.is, org.is og int.is.
Ekki þarf að taka fram að ef til höfnunar kemur er hægt að vísa ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála til úrlausnar, sbr. einnig lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun.
Í frumvarpsgreininni er áréttuð sú ábyrgð rétthafa að tryggja að upplýsingar sem hann veitir séu réttar og fullnægjandi við skráningu léns og að upplýsingar í rétthafaskrá séu réttar á hverjum tíma. Í því felst að rétthafa ber að upplýsa skráningarstofu um breytingar sem verða á upplýsingum, eins og fljótt og auðið er, þar á meðal tæknilegar upplýsingar, upplýsingar um rétthafa, tengiliði og vistunaraðila léna.
Endurnýi rétthafi ekki skráninguna innan 60 daga frá því að gildistími er liðinn, fellur réttur hans til lénsins niður og upplýsingar um hann verða afskráðar úr rétthafaskrá. Lén verður laust til skráningar að nýju 60 dögum eftir að því hefur verið lokað eftir að það hefur verið afskráð úr rétthafaskrá.
Eins og fram hefur komið hefur um árabil ekki verið neitt eftirlit með starfsemi tengdri lénaumsýslu og er nú ætlunin að ráða bót á því. Sýnt þykir að ávinningur þjóðfélagsins sé slíkur að nauðsynlegt sé að tryggja eftirlit með starfsemi tengdri lénaumsýslu. Auk þess að tryggja tengsl landslénsins .is og annarra íslenskra höfuðléna við landið, er með lögunum settur rammi um eftirlit með starfsemi skráningarstofa án þess þó að takmarka athafnafrelsi nema að því marki sem nauðsynlegt er, svo sem til þess að tryggja eðlilegt verð á þjónustunni. Um leið er með frumvarpinu reynt að tryggja að gjaldtaka hins opinbera vegna eftirlitsins sé ekki meiri en sem nemur kostnaði við eftirlitið og þannig reynt að tryggja að aðilum sé ekki íþyngt um of.
Samkvæmt 1. mgr. fer Póst- og fjarskiptastofnun með eftirlit með framkvæmd laganna, þ.m.t. með starfsemi skráningarstofu, gjaldskrá hennar og því að starfsemi skráningarstofu uppfylli þau skilyrði sem ákvæði laga þessara og reglugerða með stoð í lögunum kveða á um. Hefur stofnunin einnig eftir atvikum eftirlit með starfsemi skráningaraðila og rétthafa léna.
Í þeim tilgangi að Póst- og fjarskiptastofnun geti sinnt eftirlitsskyldum sínum samkvæmt lögunum er stofnuninni í 2. mgr. greinarinnar heimilað að krefja þá aðila sem stunda starfsemi sem fellur undir lögin um allar þær upplýsingar og gögn sem nauðsynleg kunna að þykja við athugun einstakra mála.
Þá er í 3. mgr. greinarinnar kveðið á um að Póst- og fjarskiptastofnun sé heimilt að kveða á um nauðsynleg úrræði séu ákvæði laganna ekki uppfyllt. Meðal þeirra úrræða sem stofnunin hefur yfir að ráða er að taka ákvörðun um afskráningu léns og eftir atvikum að lén verði endurskráð með vísan til annars aðila. Þá skal stofnuninni heimilt að gera kröfu um úrbætur af hálfu rétthafa eða skráningarstofu komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að skilyrði skráningar samkvæmt lögum þessum séu ekki uppfyllt. Sé ekki orðið við fyrirmælum Póst- og fjarskiptastofnunar um úrbætur er stofnuninni heimilt að kveða á um að lén verði afskráð úr rétthafaskrá. Getur stofnunin jafnframt kveðið á um slík úrræði hafi annað eftirlitsstjórnvald komist að niðurstöðu um að skráning léns hafi verið ólögmæt, til að mynda vegna brots á vörumerkjarétti aðila eða vegna brots á lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu.
Í 4. mgr. greinarinnar er fjallað ítarlega um sértækt eftirlit með skráningarstofu og er Póst- og fjarskiptastofnun heimilað að gera ráðstafanir til að kveða á um úrbætur eða stöðva rekstur skráningarstofu sem starfar án heimildar eða uppfyllir ekki skilyrði laga og reglna um starfsemina. Séu vanefndir verulegar eða ef skráningarstofa brýtur alvarlega gegn skilyrðum starfsleyfis er stofnuninni heimilt að afturkalla starfsleyfi skráningarstofu. Í því felst jafnframt að stofnunin hefur heimild til þess að taka yfir þá starfsemi sem nauðsynleg er til þess að tryggja órofa starfsemi landslénsins .is, þ.m.t. búnað og gagnagrunna tengd starfseminni. Hið sama gildir jafnframt ef skráningarstofa leggur niður starfsemi að fyrra bragði, verður gjaldþrota eða leitar nauðasamninga samkvæmt gjaldþrotalögum, nr. 21/1991. Nauðsynlegt er að tryggja að bregðast megi við hratt og örugglega komi slíkar aðstæður upp. Slíkt er alls ekki óhugsandi enda varð skráningarstofa landslénsins .fi í Finnlandi gjaldþrota í lok síðustu aldar og þurfti þá systurstofnun Póst- og fjarskiptastofnunar, FICORA, að grípa inn í, og þar í landi sér FICORA nú alfarið um lénaskráningar.
Að öðru leyti en að framan er talið gilda ákvæði laga nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, um eftirlitsúrræði stofnunarinnar, þ.m.t. varðandi þagnarskyldu, málsmeðferð, heimild til bráðabirgðaákvörðunar og sektarúrræði. Ekki þarf að taka fram að ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, taka til meðferðar mála þeirra sem stofnunin tekur fyrir að öðru leyti en kveðið er á um í þessum lögum.
Í 2. mgr. er fjallað um eftirlit með gjaldskrá skráningarstofu, og lögð sú skylda á Póst- og fjarskiptastofnun að hafa eftirlit með gjaldskrám skráningarstofu, sbr. einnig f-lið 1. mgr. 6. gr. Eitt meginmarkmið með lögunum er að tryggja eðlilegt verð á skráningum léna undir íslenskum höfuðlénum. Eftirlitið lýtur aðallega að því að tryggja að þjónustan sé veitt á eðlilegu og viðráðanlegu verði. Fylgjast ber með verðþróun með tilliti til almenns verðlags og kaupmáttar launa innan lands, auk þess sem hafa má hliðsjón af verðlagningu í helstu viðmiðunarríkjum. Einnig þarf að hafa eftirlit með því að uppsetning gjaldskrár sé skýr og eðlileg og að öllum landsmönnum sé boðið sama verð fyrir sömu þjónustu.
Byggist 16. gr. m.a. á þeim sjónarmiðum sem fram koma í 32. gr. fjarskiptalaga, nr. 81/2003, og taka ber mið af þeim sjónarmiðum sem þar fram koma eftir því sem við á. Má í því skyni jafnframt líta til sjónarmiða sem koma fram í reglugerð nr. 960/2001 um bókhaldslega og fjárhagslega aðgreiningu í rekstri fjarskiptafyrirtækja. Þá ber að gæta þess að samræmis sé gætt við áralanga framkvæmd Póst- og fjarskiptastofnunar á þessu sviði. Við beitingu þessa ákvæðis er eðlilegt að horft sé til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem þróast hefur í sambandi við kostnaðargreiningar Póst- og fjarskiptastofnunar á fjarskiptamarkaði, sbr. 32. gr. fjarskiptalaga, þ.m.t. til þeirra ákvarðana sem stofnun hefur tekið og þeirra úrskurða sem úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála hefur kveðið upp og kunna að hafa fordæmisgildi á þessu sviði.
Þá þykir ástæða til þess að taka sérstaklega fram að grein þessi útilokar ekki málskot samkvæmt öðrum lögum. Gildir það bæði um dómstóla og málskot til annarra stjórnvalda, en ýmis önnur stjórnvöld kunna að eiga aðkomu að deilum um mál er varða skráningu á lénum. Má þar helst nefna Einkaleyfastofu, til að mynda í tengslum við deilur um vörumerki, og Neytendastofu þar sem Neytendastofa fer með eftirlit með lögum nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu. Er stofnununum gert að setja sér sameiginlegar leiðbeinandi reglur um meðferð og úrlausna mála sem geta fallið innan marka laga sem stofnanirnar fara með eftirlit með. Í þessum reglum skal m.a. leitast við að skýra valdmörk og verkskiptingu milli þessara stofnana, auk atriða sem geta greitt fyrir skilvirkri málsmeðferð, svo sem áframsending erinda og álitsumleitan. Ákvæðið er sambærilegt ákvæðum 2. mgr. 3. gr. laga um Póst- og fjarskiptastofnun, nr. 69/2003, þar sem kveðið er á um að stofnanirnar skuli setja sér sameiginlegar leiðbeinandi reglur um meðferð og úrlausn mála sem geta fallið undir ákvæði póst- og fjarskiptalaga og samkeppnislaga. Sú framkvæmd hefur gefið góða raun og því rétt að kveða á um sambærilegar reglur hvað varðar lénamál, enda er slík framkvæmd til hagræðis frá sjónarhóli borgara og stjórnsýslu.
Eins og framkvæmd varðandi úrlausn deilumála vegna léna undir landsléninu .is hefur hingað til verið hefur starfað sérstök úrskurðarnefnd á vegum ISNIC sem er þó sjálfstæð og óháð í störfum sínum. Skipar stjórn ISNIC formann nefndar án tilnefningar en aðra nefndarmenn á grundvelli tilnefninga frá netsamfélaginu og Háskóla Íslands. Sker úrskurðarnefndin úr ágreiningsmálum er varða skráningu léna. Hafa þó nokkrir úrskurðir fallið á árunum 2001 til 2007, en engin mál hafa fallið síðan þá. Úrskurðarnefndin tekur ekki fyrir mál sem jafnframt eru til meðferðar hjá dómstólum. Sérstakt óafturkræft kærugjald er tekið fyrir allar kærur til úrskurðarnefndarinnar. Hefur þetta fyrirkomulag sætt nokkurri gagnrýni, bæði hvað varðar fjárhæð kærugjalds en jafnframt um lagastoð úrskurðarnefndarinnar. Með ákvæði 17. gr. er verið að leggja af kæruleið til úrskurðarnefndar á vegum ISNIC og tryggja að þeir sem telja á sér brotið geti með einföldum hætti leitað úrlausna vegna deilumála hjá opinberu stjórnvaldi.
Úrskurðir Póst- og fjarskiptastofnunar sæta áfrýjun til úrskurðarnefndar Póst- og fjarskiptamála, Neytendastofu til áfrýjunarnefndar neytendamála og Einkaleyfastofu til áfrýjunarnefndar um hugverkaréttindi á sviði iðnaðar. Úrskurðum eftirlitsstofnana og áfrýjunarnefnda má vísa til dómstóla, auk þess sem aðilum er ávallt fært að leita beint til dómstóla til þess að fá úrlausn ágreiningsefna sinna.
Á ráðgjafarnefndin sér fyrirmynd í fjarskiptalögum, nr. 81/2003, þar sem kveðið er á um skipan fjarskiptaráðs. Þá verður ekki hjá því litið að eitt helsta einkenni þróunar netsins og netsamfélagsins um víða veröld er að hún hefur að miklu leyti farið fram í samstarfi og samráði netsamfélagsins í heild. Hefur núverandi skráningarstofa landslénsins .is, ISNIC, jafnframt haft þann háttinn á að leita víðtæks samráðs meðal netsamfélagsins og háskólasamfélagsins við mikilvægar breytingar, svo sem breytingar á reglum um lénaskráningar og þess háttar. Er það því talið eðlilegt og jákvætt að til sé grundvöllur slíks samráðsvettvangs á sviði lénamála og er með skipan ráðgjafarnendar um lénamál leitast við að koma á sérstökum vettvangi hagsmunaaðila, bæði fyrirtækja, neytenda og almennra netnotenda. Með skipun ráðsins vilja stjórnvöld leita samráðs eða umsagna um lénamál frá samtökum hagsmunaaðila með víðtæka sérþekkingu á sviðinu. Er því gert ráð fyrir að ráðherra skuli skipa fulltrúa í ráðgjafarnefndina með hliðsjón af því að ná fram sjónarmiðum helstu hagsmunaaðila á þessu sviði.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Gert er ráð fyrir að Póst- og fjarskiptastofnun hafi eftirlit með framkvæmd laganna, gefi út starfsleyfi og hafi eftirlit með leyfishöfum. Þetta er í samræmi við það sem almennt er viðhaft erlendis, að þeir aðilar sem fara með fjarskiptamál fari jafnframt með yfirstjórn landslénsins .is og annarra íslenskra höfuðléna. Eins og staðan er í dag er um einn rekstraraðila að ræða sem gert er ráð fyrir að fái starfsleyfi til fimm ára og því um óverulega viðbót við eftirlitsskyldur Póst- og fjarskiptastofnunar að ræða.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er því ekki gert ráð fyrir að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.
Þskj. 1249 — 725. mál.
Frumvarp til laga
um landslénið .is og önnur íslensk höfuðlén.
(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði.
1. gr.
Ákvörðunarréttur.
2. gr.
Markmið og gildissvið.
Markmið laga þessara er í þágu almannahagsmuna að tryggja öruggan, hagkvæman og skilvirkan aðgang að íslenskum höfuðlénum og að tryggja tengsl þeirra við Ísland, með því að kveða á um gagnsæja, örugga og skilvirka umsýslu með íslensk höfuðlén.
3. gr.
Stjórn lénamála.
Póst- og fjarskiptastofnun veitir skráningarstofu íslenskra höfuðléna starfsleyfi og hefur eftirlit með framkvæmd laga þessara.
4. gr.
Orðskýringar.
Höfuðlén eru efsti hluti lénakerfisins og vísa til þess hluta léns sem kemur á eftir síðasta punktinum í lénsheiti og eru samþykkt af þar til bærum alþjóðlegum aðila. Höfuðlén skiptast í landslén og almenn höfuðlén.
Almenn höfuðlén eru höfuðlén sem ekki hafa sérstaka skírskotun til ríkja.
Landslén eru þau höfuðlén sem hafa sérstaka skírskotun til ríkja. Með því er átt við að ákveðnu höfuðléni hafi verið úthlutað með vísan til ákveðins ríkis af þar til bærum alþjóðlegum aðila.
Íslensk höfuðlén eru höfuðlén sem hafa sérstaka skírskotun til Íslands eða vísa til Íslands með einhverjum hætti, þar á meðal íslensk landslén.
Lénsheitakerfið vísar til dreifðs gagnagrunns sem tengir saman IP-tölur og nöfn í almennum IP-fjarskiptanetum.
IP-fjarskiptanet er fjarskiptanet sem flytur gagnapakka samkvæmt IP-staðli (Internet Protocol). Með almennum IP-fjarskiptanetum er átt við það sem í daglegu tali er nefnt netið.
IP-tala er númer sem tæki sem tengd eru við almenn IP-fjarskiptanet fá úthlutað frá þar til bærum aðila til aðgreiningar frá öðrum tækjum.
Nafnaþjónn er tölva sem veitir nafnaþjónustu, þ.e. varpar lénum og nöfnum innan léna í IP-tölur og/eða veitir upplýsingar um hvert skuli sækja upplýsingar um slíka vörpun.
Rótarnafnaþjónn er settur á fót með ákvörðun þar til bærra alþjóðlegra aðila. Í rótarnafnaþjónum eru upplýsingar um í hvaða nafnaþjóni megi finna upplýsingar um ákveðin höfuðlén.
Rétthafaskrá er miðlæg skrá þar sem fram koma upplýsingar um rétthafa léna, tengiliði þeirra og nafnaþjóna.
Rétthafi er sá sem skráður er fyrir léni í rétthafaskrá.
Skráningarstofa er aðili sem hefur starfsleyfi Póst- og fjarskiptastofnunar til þess að sinna umsjón með íslensku höfuðléni í samræmi við ákvæði laga þessara og hefur jafnframt til þess samþykki þar til bærs alþjóðlegs aðila.
Skráningaraðili er þjónustuaðili sem á grundvelli samnings við skráningarstofu getur séð um skráningu léna undir íslensku höfuðléni og breytingar á upplýsingum sem tengjast því fyrir hönd rétthafa léns.
II. KAFLI
Starfsleyfi og hlutverk skráningarstofu.
5. gr.
Starfsleyfi.
Við veitingu starfsleyfis skal gæta jafnræðis og meðalhófs, málsmeðferð skal vera gagnsæ og byggjast á hlutlægum viðmiðum.
Umsókn um starfsleyfi skulu fylgja upplýsingar sem nauðsynlegar eru til skráningar á viðkomandi fyrirtæki og starfsemi þess. Í umsókn skal upplýst um eignarhald umsækjanda og eignarhlutföll eigenda, fjárhagsstöðu og hver sé fyrirhuguð þjónusta.
Umsókn um starfsleyfi vegna nýrra íslenskra höfuðléna skal uppfylla sérstök skilyrði sem ráðherra setur í reglugerð. Skal í reglugerðinni m.a. kveðið á um rekstrarform skráningarstofu nýrra íslenskra höfuðléna og upplýsingagjöf og samstarf milli skráningarstofa.
Leyfishafa er heimilt að leggja inn til Póst- og fjarskiptastofnunar starfsleyfi sitt. Tilkynna skal áform um slíkt með sex mánaða fyrirvara. Leyfishafa skal óheimilt að framselja leyfið til þriðja aðila.
Endurúthlutun starfsleyfis skal lúta sömu sjónarmiðum og almenn útgáfa starfsleyfis. Við endurúthlutun skal nýr starfsleyfishafi fá aðgang að rétthafaskrá, sbr. 8. gr., og nafnaþjóni fyrri starfsleyfishafa, sbr. 9. gr. Póst- og fjarskiptastofnun annast umsjón með yfirfærslunni.
Póst- og fjarskiptastofnun skal halda skrá yfir þá sem hafa leyfi samkvæmt lögum þessum og birta hana með aðgengilegum hætti.
6. gr.
Skilyrði starfsleyfis.
a. kröfur um fjárhagslegt og tæknilegt hæfi, sbr. reglur sem Póst- og fjarskiptastofnun setur. Á grundvelli reglnanna skal skráningarstofa veita reglulegar upplýsingar um fjárhagsstöðu og tæknilegan rekstur til Póst- og fjarskiptastofnunar,
b. að greitt sé árlegt rekstrargjald sem nemur 4,9% af bókfærðri veltu til Póst- og fjarskiptastofnunar. Skal álagning og innheimta fara skv. 14. gr. laga um Póst- og fjarskiptastofnun,
c. að ársreikningar leyfishafa séu gerðir í samræmi við lög um bókhald og lög um ársreikninga og birtir Póst- og fjarskiptastofnun í heild,
d. að starfsstöð og heimili skráningarstofu sé á Íslandi,
e. að stjórnarmenn og framkvæmdastjóri skráningarstofu séu lögráða, fjár síns ráðandi og hafi ekki á síðustu þremur árum í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld. Framkvæmdastjórar og minnst helmingur stjórnarmanna skulu vera búsettir hér á landi,
f. að gjaldskrá skráningarstofu fyrir leyfisskylda þjónustu sé háð eftirliti og samþykki Póst- og fjarskiptastofnunar,
g. að skráningarstofu sé óheimilt að nota tekjur af skráningu léna til að greiða niður aðra starfsemi. Póst- og fjarskiptastofnun getur sett skilyrði um fyrirkomulag fjárhagslegs aðskilnaðar,
h. að eigendur skráningarstofu rýri ekki efnahag fyrirtækisins eða geri aðrar óvenjulegar ráðstafanir sem dragi verulega úr möguleikum fyrirtækisins til að uppfylla skyldur samkvæmt þessum lögum.
Póst- og fjarskiptastofnun getur sett viðbótarskilyrði ef nauðsynlegt þykir. Slík skilyrði skal rökstyðja þegar þau eru sett og skulu þau vera skýr og við setningu þeirra skal gæta jafnræðis meðal leyfishafa.
Póst- og fjarskiptastofnun er heimilt að leggja sérstakar kvaðir á skráningarstofu í samræmi við ákvæði laga þessara. Geta slíkar kvaðir m.a. falið í sér kvöð um aðgang, gagnsæi, jafnræði og bókhaldslegan aðskilnað.
Breyta má skilyrðum starfsleyfis og kvöðum sem lagðar hafa verið á leyfishafa ef forsendur hafa breyst. Einnig má bæta við skilyrðum og kvöðum eða breyta til samræmis við breytingar á lögum og reglum settum samkvæmt þeim og þegar alþjóðasamningar gefa tilefni til slíks.
7. gr.
Hlutverk skráningarstofu.
a. stuðla að framþróun notkunar almennra IP-fjarskiptaneta á Íslandi og starfa í þágu almannahagsmuna,
b. halda rétthafaskrá og aðrar upplýsingar sem eru nauðsynlegar vegna nafnaþjónustu,
c. reka og halda skrá um nauðsynlega nafnaþjóna fyrir landslénið og tryggja öryggi þeirra og högun í samræmi við reglur Póst- og fjarskiptastofnunar og alþjóðlega staðla. Skráningarstofa skal tryggja að nauðsynleg nafnaþjónusta fyrir lén rétthafa sé ætíð virk og sett upp samkvæmt viðurkenndum stöðlum og reglum,
d. tryggja skilvirka svörun við fyrirspurnum um undirlén höfuðlénsins sem víðast á almennum IP-fjarskiptanetum,
e. viðhalda skilvirkri vernd gagna,
f. tryggja skilvirka verkferla sem uppfylla viðurkennda gæðastaðla,
g. setja reglur um lénaskráningar, sbr. 10. gr., og framfylgja þeim,
h. reka hlutlausan tengi- og skiptipunkt til þess að tryggja fullnægjandi tengingu lénsheitakerfisins á Íslandi við almenn IP-fjarskiptanet.
8. gr.
Rétthafaskrá.
Rétthafi ber ábyrgð á að skráning léna sinna sé rétt og fullnægjandi á hverjum tíma. Breytist upplýsingar á skráningartíma lénsins ber rétthafa að uppfæra skráningu eins fljótt og auðið er.
Skráningarstofa skal leitast við að upplýsingar í rétthafaskrá séu ætíð réttar. Komist skráningarstofa að því að upplýsingar um rétthafa tiltekins léns eða léna í rétthafaskrá séu ófullnægjandi eða rangar skal rétthafa veitt færi á að afla réttra upplýsinga. Berist ekki fullnægjandi upplýsingar frá rétthafanum innan tilskilins frests skal skráningarstofa tilkynna viðkomandi rétthafa að léninu verði lokað og það síðar afmáð.
Skráningarstofa skal sjá til þess að rétthafaskrá sé vistuð með öruggum hætti. Skráningarstofa skal varðveita uppfært afrit af upplýsingum í rétthafaskrá. Afritið skal vistað hjá aðila er Póst- og fjarskiptastofnun viðurkennir. Skal stofnunin hafa fullan aðgang að rétthafaskrá.
Almennar upplýsingar í rétthafaskránni skulu vera aðgengilegar án endurgjalds á almennu IP-fjarskiptaneti, með þeim takmörkunum sem skráningarstofa setur og í samræmi við ákvæði laga um persónuvernd.
9. gr.
Nafnaþjónar.
Í þeim tilgangi að auka rekstraröryggi nafnaþjónustu skal skráningarstofa bera ábyrgð á að á Íslandi sé vistað afrit af alþjóðlegum rótarnafnaþjóni í lénsheitakerfinu og eiga samstarf um það við þar til bæra erlenda aðila.
III. KAFLI
Skráning léna.
10. gr.
Skráning léna.
Við skráningu léns skal gera grein fyrir upplýsingum sem nauðsynlegar eru fyrir úrvinnslu skráningar, þ.m.t. skal gera grein fyrir fyrirhuguðum rétthafa léns, tilgreina nauðsynlega tengiliði lénsins, hver þjónustuaðili þess er og/eða gera grein fyrir upplýsingum um á hvaða nafnaþjónum fyrirhugað er að vista lénið, sbr. 9. gr.
Heimilt er skráningarstofu að innheimta árgjald fyrir skráningu og endurnýjun lénsheita.
Skráningarstofa skal setja reglur um skráningu léna að fenginni umsögn ráðgjafarnefndar, sbr. ákvæði 18. gr., og samþykki ráðherra.
11. gr.
Skilyrði skráningar.
Rétthafi léns skal vera lögráða einstaklingur eða lögaðili sem hefur skráða kennitölu eða sambærilega staðfestingu frá stjórnvöldum og hafa tengsl við Ísland.
Skráningarstofu er heimilt að halda lista háðan samþykki Póst- og fjarskiptastofnunar yfir frátekin lén sem hafna ber skráningu á.
Heimilt er að hafna skráningu léns undir íslensku landsléni ef skráningarupplýsingar um rétthafann eru augljóslega rangar og/eða ófullnægjandi.
Við skráningu skal rétthafi lýsa því yfir að skráningin sé í góðri trú og ekki vísvitandi gegn betri rétti annars.
Hafna má skráningu léns gangi hún gegn lögum eða reglum um skráningu léna.
Skráningarstofa skal tryggja að rétthafar lénaskráninga séu upplýstir um skilyrði skráningar léns samkvæmt þessum kafla. Séu skilyrði um lén ekki uppfyllt skal skráningarstofa beina ábendingu um úrbætur til rétthafa. Sé ábendingum um úrbætur ekki sinnt skal skráningarstofa fjarlægja tilvísanir lénsins úr nafnaþjónum landslénsins þar til bætt hefur verið úr. Verði aðili uppvís að því að misnota skráningu léna er skráningarstofu heimilt að loka aðgangi hans að skráningarkerfi.
12. gr.
Réttindi og skyldur sem fylgja skráningu léns.
Rétthafi ber ábyrgð á að notkun lénsins sé í samræmi við gildandi lög og reglur.
Rétthafi ber ábyrgð á greiðslu gjalda vegna skráningar og endurnýjunar léns.
Rétthafi ber ábyrgð á að skráning lénsins og tengiliða þess sé rétt og að vistun lénsins sé tæknilega viðunandi, sbr. 9. gr. Hann ber ábyrgð á því að þær upplýsingar sem hann skráir séu ávallt réttar.
13. gr.
Gildistími skráningar.
Endurnýi rétthafi ekki skráninguna eftir að skráningartímabili lýkur er skráningarstofu heimilt að loka léninu, þ.e. fjarlægja skráningu þess úr nafnaþjónum landslénsins.
Sé lén lokað í 60 daga skal það afskráð úr rétthafaskrá og verður þar með laust til skráningar á ný.
14. gr.
Umskráning á léni.
Nýr rétthafi þarf að fullnægja reglum líkt og um nýskráningu sé að ræða.
IV. KAFLI
Umsjón og eftirlit.
15. gr.
Eftirlit og viðurlög.
Póst- og fjarskiptastofnun getur krafið þá sem stunda starfsemi sem fellur undir lög þessi um allar upplýsingar og gögn sem nauðsynleg þykja við athugun einstakra mála. Skulu þau afhent innan hæfilegs frests sem stofnunin setur.
Póst- og fjarskiptastofnun er heimilt að kveða á um nauðsynleg úrræði séu ákvæði laga þessara ekki uppfyllt. Þar á meðal getur stofnunin tekið ákvörðun um afskráningu léns og eftir atvikum kveðið á um að lén verði umskráð, til að mynda ef skráning léns felur í sér brot á starfsreglum skráningarstofu eða er í andstöðu við ákvæði laga. Þá skal stofnuninni heimilt að gera kröfu um úrbætur af hálfu rétthafa eða skráningarstofu komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að skilyrði skráningar samkvæmt lögum þessum séu ekki uppfyllt. Sé ekki orðið við fyrirmælum Póst- og fjarskiptastofnunar um úrbætur er stofnuninni heimilt að kveða á um að lén verði afskráð úr rétthafaskrá. Sama gildir ef önnur stjórnvöld komast að niðurstöðu um að skráning léns hafi falið í sér brot á lögum.
Póst- og fjarskiptastofnun skal gera ráðstafanir til að kveða á um úrbætur eða stöðva rekstur skráningarstofu sem starfar án heimildar eða uppfyllir ekki skilyrði laga og reglna um starfsemina. Séu vanefndir miklar eða skráningarstofa brýtur alvarlega gegn skilyrðum starfsleyfis eða ákvæðum 8. gr. eða 9. gr. er Póst- og fjarskiptastofnun heimilt, að undangenginni aðvörun þess efnis, að afturkalla starfsleyfi skráningarstofu og taka yfir þá starfsemi sem lög þessi kveða á um, þ.m.t. búnað og gagnagrunn sem nauðsynlegur er til þess að tryggja órofa starfsemi landslénsins. Hið sama gildir ef skráningarstofa leggur niður starfsemi sína, óskar eftir heimild til að leita nauðasamninga eða verður gjaldþrota, þrátt fyrir ákvæði laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991.
Póst- og fjarskiptastofnun getur á grundvelli kvörtunar þess efnis ákveðið hvort aðgangur aðila sem starfa við lénaskráningar skuli veittur að skráningum sem þeir sinna og hvert endurgjald aðgangsins skuli vera.
Að öðru leyti gilda ákvæði laga nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, um eftirlitsúrræði Póst- og fjarskiptastofnunar, þagnarskyldu, málsmeðferð, heimild til bráðabirgðaákvörðunar og sektarúrræði.
16. gr.
Viðskiptaskilmálar og gjaldskrá.
Gjaldskrá skráningarstofu skal sæta eftirliti Póst- og fjarskiptastofnunar. Skráningarstofa skal gera kostnaðarlíkan til útreiknings á verði þjónustu. Gjaldskrá skal taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna. Taka skal tillit til fjárfestinga og hæfilegrar arðsemi af bundnu fjármagni með hliðsjón af áhættu við fjárfestinguna. Ávöxtun fjármagns skal byggjast á vegnu meðaltali fjármagnskostnaðar (WACC).
Póst- og fjarskiptastofnun getur við útreikninga á kostnaði tekið mið af rekstri sambærilegrar þjónustu sem telst hagkvæmt rekin, tekið mið af gjaldskrám fyrir sambærilega þjónustu eða beitt kostnaðargreiningaraðferðum sem eru óháðar aðferðum skráningarstofu.
Skráningarstofu er heimilt að setja sérstaka gjaldskrá fyrir skráningaraðila sem á grundvelli samninga við skráningarstofu sjá um skráningu léna undir íslensku höfuðléni og breytingar á upplýsingum því tengdum fyrir hönd rétthafa léns. Slík sérgjaldskrá skal taka mið af kostnaði skráningarstofu við þjónustu sem ekki hefur þurft að leggja út í við venjulega þjónustu fyrir rétthafa léna.
Gjaldskrá skal leggja fyrir Póst- og fjarskiptastofnun til samþykkis eigi síðar en 60 dögum fyrir gildistöku.
Að öðru leyti skal gjaldskrá taka mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í 32. gr. laga um fjarskipti, nr. 81/2003, eftir því sem við á.
Ráðherra er heimilt að setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um kostnaðargreiningu, forsendur gjaldtöku og bókhaldslegan aðskilnað.
17. gr.
Úrlausnir deilumála og kæruleiðir.
Ákvarðanir Póst- og fjarskiptastofnunar samkvæmt lögum þessum eru kæranlegar til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála, sbr. 13. gr. laga nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun. Skal kæran berast úrskurðarnefnd innan fjögurra vikna frá því að viðkomandi varð kunnugt um ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar.
Um kæru, réttaráhrif hennar og meðferð mála fyrir nefndinni fer samkvæmt reglugerð ráðherra um úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála.
Póst- og fjarskiptastofnun, Einkaleyfastofan og Neytendastofa skulu setja sameiginlegar leiðbeinandi reglur um meðferð og úrlausn mála sem lög þessi taka til og fallið geta innan marka þeirra laga sem stofnanirnar fara með eftirlit með. Skulu reglur þessar birtar.
Grein þessi útilokar ekki málskot samkvæmt öðrum lögum.
V. KAFLI
Ýmis ákvæði.
18. gr.
Ráðgjafarnefnd um lénamál.
a. að vera stjórnvöldum og öðrum til ráðuneytis um lénamál, þar á meðal veita stjórnvöldum umsagnir um lénamál, reglur um skráningu léna, breytingar á löggjöf og stefnumarkandi ákvarðanir stjórnvalda á sviði lénamála,
b. að vera samráðsvettvangur hagsmunaaðila um framkvæmd lénaumsýslu og málefni netsins,
c. annað sem ráðherra felur henni.
19. gr.
Reglugerðarheimild.
20. gr.
Gildistaka.
Ákvæði til bráðabirgða.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Inngangur.
Í ljósi þess að um er að ræða nýlegt réttarsvið þykir rétt að greinargerð veiti yfirsýn yfir þróun og réttarstöðu á sviði lénastjórnunar bæði í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Verður því fjallað stuttlega um netið og stjórnhætti þess í alþjóðlegu samhengi, þróun og fyrirkomulag lénaskráninga á Íslandi, um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar og meginefni frumvarpsins skýrt. Loks gefur að finna skýringar við einstakar greinar frumvarpsins.
II. Stuttlega um netið, lén og stjórnhætti netsins í sögulegu og alþjóðlegu samhengi.
Netið er altækt samskiptakerfi fyrir tölvur sem byggist á því að samskiptin eiga sér stað með pakkasendingum í gegnum tengipunkta með TCP/IP-samskiptastöðlum. Umferð um netið er háð samstarfi þeirra sem veita netþjónustu. Í þessu felst að netþjónustuveitendur þurfa að tengjast öðrum netum til þess að notandinn geti tengst tölvum sem ekki eru aðgengilegar á hans eigin neti. Með nettengipunktum geta þjónustuaðilar veitt umferð sinna notenda og annarra í gegnum sín net og inn á annarra net. Netið samanstendur af yfir 27.000 netum sem hvert er tengt innbyrðis en jafnframt út á við við önnur net. Þessar sjálfstæðu einingar eru afar mikilvægar í uppbyggingu netsins og eru í eigu mismunandi aðila, ríkja, netþjónustuveitenda eða stofnana. Sá eiginleiki netsins að ná yfir öll landamæri hefur einnig stuðlað að því að tengja saman samfélög og hefur verið afar mikilvægur hlekkur í alþjóðavæðingu heimsins. Sérstaða netsins sem altæks samskiptamiðils er m.a. fólgin í því að allir geta tengst því með ólíkum vélbúnað með ólíkum hætti, hvort sem það eru símalínur eða gervihnöttur, án þess að gera upp á milli þeirra tækja sem því tengjast. Þannig eru allar tölvur á netinu jafnréttháar án þess að einhvers konar miðstöð eða ómissandi hlekkur sé í keðjunni. Það sem sameinar þær er hið staðlaða samskiptaform TCP/IP-samskiptastaðla sem með samspili við lénsheitakerfið gerir samskipti í gegnum netið möguleg.
Lén er íslenska orðið yfir enska orðið „domain“. Orðið var notað um yfirráðasvæði lénsherra fyrr á öldum en hefur öðlast nýja merkingu í nútímanum þar sem það er notað yfir umdæmi á netinu. Lénsheitakerfið er dreift, stigskipt kerfi sem tengir saman lénsheiti og IP- númer. Eins og kemur fram í skjali Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), RFC 1034, samanstendur það af þremur grundvallarþáttum; stigskiptu lénsvæði og tilföngum, nafnaþjóni og nafnaþýði. Á hinu stigskipta lénsvæði rúmast lén, t.d. althingi.is. Í því tilviki er .is höfuðlénið, en höfuðlén geta annars vegar verið landslén eins og .is, eða almenn lén á borð við .com. Markmiðið með landslénum var að veita ríkjum tækifæri til að opna fyrir aðgang að skráningu léna með tilvísun til heitis viðkomandi lands. Landslén eru ávallt tveggja stafa og heitið skal vísa til hins landfræðilega uppruna. Hin landfræðilega tilvísun er í samræmi við alþjóðlegan staðal um kennistafi ríkja sem International Standard Organisation (ISO) hefur gefið út í samræmi við ensk heiti ríkja. Undantekningar eru á notkun staðalsins. Sem dæmi má nefna stofnun höfuðlénsins .eu, sem samþykkt var á fundi stjórnar ICANN árið 2000, sem samrýmist ekki skilyrðum RFC 1591 um að fylgja skuli ISO- stöðlum við ákvörðun kennistafa fyrir landslén. Stjórn ISO ákvað vegna þessa að .eu skyldi notað til auðkenningar fyrir Evrópusambandið með viðauka við ISO 3166-1. Dæmi eru um að landslén þjóni ekki þeim svæðum sem þau standa fyrir samkvæmt ISO-staðlinum og því hefur verið haldið fram að þau gegni frekar hlutverki almennra léna en landsléna. Dæmi um þetta er .ws sem er landslén Vestur-Samóaeyja, en skráningum undir því er sinnt af fyrirtækinu VeriSign í Bandaríkjunum með vísun til enska orðsins website, eða vefsíða, .tv, landslén Tuvalu sem er markaðssett með vistun sjónvarpsefnis í huga, og .la, landslén Laos sem sérstaklega er markaðssett í Los Angeles í Bandaríkjunum. Nokkur ríki hafa framselt umsjón með skráningu léna undir landslénum þeirra til einkaaðila gegn greiðslu. Sem dæmi má nefna smáeyjuna Niue í Karabíska hafinu sem framseldi fyrirtæki sem er rekið sem góðgerðarstofnun réttinn til þess að annast skráningar léna undir landsléninu .nu. Ágóða af rekstrinum er veitt til þess að byggja upp innviði nets á eyjunni og veita íbúum hennar endurgjaldslausan aðgang að netinu. Almennt sinna stjórnvöld þó stefnumótun og stýra umsýslu landsléna sinna á grundvelli laga í þágu almannahagsmuna hvers ríkis.
Í árdaga netsins lutu álitaefni um stjórnhætti þess að þróun og útfærslu tæknilegra eiginleika. Lítið var hugað að formfestu ákvarðanatöku, sem átti sér stað með samkomulagi og einingu þeirra sem unnu að þróun tækninnar. Þetta lýsti sér m.a. í því að ákvarðanataka og samningar voru sjaldan skjalfestir en það sama átti við um ábyrgð og hugsanlegan rétt til hugverkaréttarverndar vegna vinnu við þætti er hafa reynst mikilvægir fyrir tilurð og síðar framþróun netsins. Í skýrslu Alþjóðahugverkaréttarstofnunarinnar (WIPO) um lénsheiti á netinu frá 1999 segir að netið hafi enga miðstjórn, heldur sé sjálfsprottið fyrirbæri sem hafi vaxið og þróast á sjálfstæðan hátt. Tæknilegri þróun þess hafi verið stjórnað með bindandi samskiptareglum í gegnum opið ákvarðanatökuferli IETF og IANA en að engin yfirstjórn fari með alhliða löggjafarvald á netinu.
Fjöldi álitaefna lýtur að stjórnháttum netsins. Á síðustu missirum hefur umræða um stjórnhætti þess ekki snúist um hvort og að hvaða marki ætti að stjórna því, heldur hverjir. Vinnuskilgreining vinnuhóps um stjórnhætti netsins á vegum Sameinuðu þjóðanna á hugtakinu stjórnhættir netsins felur í sér aðkomu stjórnvalda og einkaaðila að lagalegum, stefnumarkandi sem og tæknilegum þáttum netsins. Jafnframt er í skilgreiningunni lögð áhersla á að stjórnhættir netsins eigi ekki aðeins að þróast með vísan til tæknilegra þátta á borð við IP- vistföng, heldur stefnumótun er lýtur að almannahagsmunum eins og net- og upplýsingaöryggi og takast á við margháttaðar spurningar er varða notkun netsins. Enn fremur er lögð áhersla á fullveldi ríkja hvað varðar almenna stefnumótun í málefnum landsléna sem þau bæru bæði rétt og skyldu til þess að sinna.
Stjórnarstofnanir netsins eru dreifðar og hlutverk þeirra í stjórnun og framþróun netsins skarast að mörgu leyti. Valdheimildir þessa stofnana, sem fæstar eru þó stofnanir í hefðbundnum skilningi þess orðs heldur fyrirtæki, eru jafnframt óformbundnar, venjuhelgaðar og í sumum tilvikum umdeildar. Regluumhverfi netsins á alþjóðlegum grundvelli er ekki aðeins markað hefðbundnum réttarheimildum í skilningi laga heldur einkennist af almennt viðurkenndum tæknistöðlum, starfsreglum og samþykktum fyrirtækja sem sinna utanumhaldi á grundvelli einkaréttarlegs samnings við bandarísk stjórnvöld, umræðuskjala, auk þess sem umsjón léna byggist á einkaréttarlegum samningum aðila.
III. Fyrirkomulag lénaskráninga á Íslandi.
Sögulegt samhengi.
Árið 1986 voru tölvukerfi Hafrannsóknastofnunarinnar og Reiknistofnunar Háskóla Íslands (RHÍ) samtengd. Sama ár fékk Hafrannsóknastofnunin aðgang að evrópska Unix-kerfinu, EUnet, sem starfrækt var í þónokkrum löndum Evrópu. Hafrannsóknastofnunin fékk tölvupóstaðgang inn á netið, sem og aðgang að stórum tölvunetum erlendis. Ári síðar voru sett á laggirnar samtökin Surís sem í framhaldinu tóku við rekstri hinna samtengdu tölvukerfa. Stofnfélagar Surís voru flestir opinberir aðilar, en einkaaðilum var veitt takmörkuð stofnaðild að félaginu. Tölvukerfi Orkustofnunar var síðar tengt netinu sem þá var kallað Isnet. Netið var nýtt í þágu stofnana, m.a. með tölvupóstsamskiptum starfsmanna og aðgangi að gögnum. RHÍ annaðist tæknilega umsjón kerfisins, en til að byrja með var einn starfsmaður á launaskrá hjá fyrirtækinu. Árið 1987 áttu sér stað tölvupóstsamskipti á milli fyrirsvarsmanna Isnet annars vegar og fyrirsvarsmanna SRI sem sáu um starfsemi IANA um að íslenskir aðilar mundu sjá um skráningu á .is-lénum. Af tölvupóstsamskiptunum má ráða að fulltrúum SRI var umhugað um að íslensk stjórnvöld hefðu hönd í bagga með hver annaðist starfsemina. Helst vildu þeir að íslenska ríkissímafélagið, Póstur og sími, sinnti verkefninu. Svör íslensku fulltrúanna gáfu til kynna að Póstur og sími hefði ekki áhuga á að taka að sér það hlutverk, auk þess sem áhersla var lögð á að í stjórn Surís ættu sæti ríkisstarfsmenn sem væru jafnframt fulltrúar ríkisins í erlendri samvinnu um tölvusamtengingarnet. Með tölvupósti féllst fulltrúi SRI á að fela Háskóla Íslands að skrá lén undir .is þann 25. nóvember 1987. Í framhaldinu voru Surís, Samtök um upplýsinganet rannsóknaraðila á Íslandi, stofnuð og IANA tilkynnt að Surís mundi í framhaldinu annast skráningu léna undir .is. Að auki sinnti félagið netrekstri Isnet. Surís starfaði í skjóli Háskóla Íslands og fékk fjárframlög og aðstöðu hjá skólanum. Með aukinni netnotkun varð starfsemin svo umfangsmikil að afráðið var að stofna hlutafélag til þess að sinna hlutverki félagsins. Árið 1995 var Internet á Íslandi hf. stofnað og tók í framhaldi við rekstri Isnet af Surís.
Nokkuð dreift eignarhald var á félaginu, en 36,47% voru í eigu Háskóla Íslands, 31,89% í eigu ríkisins og ýmissa stofnana þess, en aðrir hlutar í eigu annarra lögaðila. Félagið sá bæði um lénaskráningar og rekstur nafnaþjóns fyrir landslénið .is og netrekstur á Íslandi. Í netrekstrinum fólst netsamband við útlönd, en sala netaðgangs til netþjónustuaðila var langumfangsmesti hluti af starfsemi félagsins. Árið 1995 fékk Landssími Íslands nettengingu við útlönd. Jafnt og þétt juku bæði Isnet og Landssíminn flutningsgetu tenginga sinna og vísir að samkeppni í netrekstri varð til. Árið 1999 komst Íslandssími hf. í netsamband við útlönd og jók við samkeppni á netrekstursmarkaði.
Einkavæðing.
Undirbúningur einkavæðingar ríkisfyrirtækja átti sér stað á vegum ríkisstjórnarinnar á kjörtímabilinu 1995–1999. Á kjörtímabilinu 1999–2003 var einkavæðing með sölu hlutabréfa ríkisins í fyrirtækjum sem störfuðu í samkeppnisumhverfi eitt helsta stefnumál þáverandi ríkisstjórnar. Ráðherranefnd fjögurra ráðherra fór með yfirstjórn einkavæðingar fyrir hönd ríkisstjórnarinnar, en forsætisráðherra skipaði framkvæmdanefnd um einkavæðingu sem hafði það hlutverk að annast undirbúning og samræmingu verkefna á sviði einkavæðingar. Á kjörtímabilinu var seldur hlutur ríkisins í níu fyrirtækjum í þrettán áföngum, en eitt þessara fyrirtækja var Internet á Íslandi hf. Í fjárlögum 1999 heimilaði Alþingi fjármálaráðherra að selja hlut ríkissjóðs í félaginu. Fjármálaráðherra fól framkvæmdanefnd um einkavæðingu að leita eftir afstöðu þeirra ríkisstofnana sem áttu hlut í félaginu til sölu bréfanna, enda væri sameiginleg sala þeirra til þess fallin að auka verðgildi hlutanna. Flestir þessara aðila tóku þátt í sölunni og 21,3% hlutur ríkis og ríkisstofnana var auglýstur í útboði sem Ríkiskaup annaðist fyrir hönd ríkisins. Háskóli Íslands átti 27,6% hlut í félaginu, en fulltrúar skólans voru mótfallnir sölu hlutafjár skólans í félaginu að svo stöddu. Vegna þessarar afstöðu fulltrúa Háskólans var ákveðið að bjóða út aðra hluta ríkisins í fyrrgreindu útboði. Á meðan undirbúningi fyrir það stóð seldi Háskóli Íslands Íslandssíma hf. sinn hluta í félaginu á genginu 20.
Framkvæmdanefnd um einkavæðingu taldi þessa framkvæmd ámælisverða og brot á reglum um sölu hlutabréfa. Ráðherranefnd um einkavæðingu fjallaði um afstöðu framkvæmdanefndarinnar en taldi þó ekki rétt að salan skyldi ganga til baka með hliðsjón af hagsmunum Íslandssíma hf. Eftir að Háskóli Íslands seldi hlut sinn í félaginu kom skólinn á fót tölvunetinu RHnet, sem tengt er við Nordunet, til þess að nýta í starfsemi menntastofnana og til rannsókna. Þann 30. mars 2000 voru opnuð tilboð í útboði Ríkiskaupa um sölu á hlut ríkisins og fleiri aðila í Internet á Íslandi hf. Íslandssími átti eina tilboðið sem var á genginu 20,5, eða tæplega 66 millj. kr. að kaupvirði. Hinn 7. apríl féllst fjármálaráðherra á tillögu framkvæmdanefndar um einkavæðingu að gengið yrði að tilboðinu. Sama ár tók samkeppnisráð ákvörðun í máli Landssímans gegn Interneti á Íslandi hf. þar sem krafist var fjárhagslegs aðskilnaðar í rekstri félagsins með vísan til samkeppnislaga. Í athugasemdum Landssímans kom fram að félagið teldi sölu Internets á Íslandi hf. ganga þvert á alþjóðlega þróun í umsýslu svæðisbundinna léna, enda væri í flestum ríkjum Evrópu það hlutverk almennt falið sjálfseignarstofnunum sem ekki væru reknar í hagnaðarskyni. Í kjölfar samninga fjármálaráðherra og Íslandssíma hf. um kaup á Interneti á Íslandi hf. var sá hluti starfsemi félagsins er laut að netrekstri sameinaður rekstri Íslandssíma hf., en umsjón með lénaskráningum, rekstri nafnaþjóns og RIX-þjónustunnar var haldið áfram undir nafni Internets á Íslandi hf. sem jafnframt var vísað til sem ISNIC, en félagið var rekið sem dótturfélag Íslandssíma hf. Íslandssími hf. sameinaðist árið 2002 Og Fjarskiptum. Internet á Íslandi hf. varð í framhaldinu í meirihlutaeigu Og Fjarskipta hf. sem síðar urðu Og Vodafone hf. og síðast Teymi hf., en nokkrir smærri hluthafar áttu áfram samtals tæplega 10% hlut í félaginu. Modernus ehf. keypti 93% hlut í Interneti á Íslandi hf., af Teymi hf., í mars 2007 og var slitið eftir sameiningu félaganna sem tók gildi 1. janúar 2008. Skráning léna undir landsléninu .is er því í höndum Internet á Íslandi hf., sem einnig er vísað til sem ISNIC. Félagið hefur með bréfaskiptum við ICANN árið 2008 fengið skriflega staðfestingu þessa efnis. Félagið er rekið á grundvelli arðsemissjónarmiða. Það er í meirihlutaeigu einstaklinga, en Íslandspóstur hf. á næststærsta hlut í félaginu, eða tæplega 20%. Eigendahópurinn samanstendur af alls 24 einstaklingum, fyrirtækjum og stofnunum.
IV. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Frumvarp þetta er samið að tilhlutan innanríkisráðherra. Tilurð frumvarpsins og helstu hvatar að framlagningu þess eiga sér nokkra forsögu, enda hófst undirbúningsvinna við frumvarpið árið 2005 í kjölfar þess að komið hafði upp gagnrýni varðandi framkvæmd lénaumsýslu hér á landi.
Frá því að landslénið .is var fyrst tekið í notkun hefur mikið vatn runnið til sjávar. Netið í heild sinni, sem og notkun lénsheita, öðlast stöðugt meiri þýðingu, bæði fyrir einkaaðila og opinber stjórnvöld sem og samfélagið í heild. Ekki síst hefur netið á síðustu árum orðið gríðarlega mikilvægur þáttur í viðskiptalífinu. Markaðssetning á netinu og rafræn viðskipti hafa á skömmum tíma orðið hluti af starfsemi fyrirtækja um allan heim.
Samkvæmt úttekt OECD árið 2008 höfðu 86,7% heimila á Íslandi aðgang að netinu. Þetta var næsthæsta hlutfall heimila í úttektinni, hlutfallið var aðeins hærra í Kóreu, en þar eru 95% heimila tengd við netið. Samkvæmt nýjustu tölum frá Hagstofu Íslands nota 95% einstaklinga í landinu netið. Íslensk fyrirtæki eru einnig í fararbroddi í netnotkun, en Ísland er eitt sex landa þar sem yfir 98% fyrirtækja í landinu nota netið í starfsemi sinni. Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands notast nú öll fyrirtæki í landinu við tölvur og eru með nettengingu. Þá eru 77% fyrirtækja með eigin vefsíðu. Til þess að viðskipti yfir netið gangi sem best fyrir sig er öryggi netsins afar mikilvægt. Í skýrslu nefndar sem samgönguráðherra skipaði um öryggi fjarskipta og fleira kom fram að:
„Öryggi rótarléna er mikilvægt út frá hagsmunum einstaklinga, fyrirtækja og samfélaga. Það getur haft áhrif á trúverðugleika og ógnað öryggi auk þess sem umfangsmikil truflun á íslenskum hluta netsins getur valdið ýmiskonar vandræðum með tilheyrandi tíma- og fjármagnssóun fyrir þá sem netinu tengjast.“
Árið 2005 bárust samgönguráðuneytinu óformlegar kvartanir opinberra aðila og einstaklinga vegna þátta í starfsemi ISNIC, auk þess sem ráðherra var krafinn svara um starfsemina í fyrirspurnum á Alþingi. Ráðuneytið fundaði með fulltrúum Póst- og fjarskiptastofnunar og forsætis-, fjármála- og menntamálaráðuneytisins vegna málsins. Var í samráðinu talið eðlilegt að málefni varðandi lén heyrðu undir samgönguráðherra, enda fór samgönguráðherra með yfirstjórn fjarskiptamála á Íslandi, sbr. lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, og lög nr. 81/2003, um fjarskipti. Í janúar 2011 tók innanríkisráðherra við verkefnum samgönguráðherra þegar innanríkisráðuneytið varð til með sameiningu samgönguráðuneytis og dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins. Funduðu fulltrúar ráðuneytisins jafnframt með fyrirtækinu sem sér um skráningar léna undir landsléninu .is (ISNIC) en fyrirsvarsmenn fyrirtækisins lýstu sig reiðubúna til samstarfs. Á þeim vettvangi sem hér hefur verið rakinn var allt að einu talið bæði nauðsynlegt og eðlilegt að setja löggjöf á þessu sviði. Er þá ekki síst litið til þess að þróun og tækniframfarir á þessu sviði hafa verið afar hraðar. Hingað til hafa engin sérlög gilt um lénaskráningar eða landslénið .is, ólíkt því sem nágrannar okkar á Norðurlöndunum og í fjölda annarra vestrænna ríkja hafa gert.
Var ákveðið að setja á laggirnar sérstakan verkefnahóp skipaðan fulltrúum samgönguráðuneytis, Póst- og fjarskiptastofnunar, ISNIC og öðrum hagsmunaaðilum með það að markmiði að koma á svipuðu fyrirkomulagi hér á landi og í löndunum í kringum okkur sem mundu m.a. byggjast á meginreglum alþjóðlegs samráðsvettvangs stjórnvalda um lénamál, Governmental Advisory Committee (GAC). Árið 2007 var formlega sett á fót nefnd um framtíðarskipan lénamála. Hefur nefndin með hléum unnið að útfærslu á mögulegum leiðum og þá m.a. litið til framkvæmdar umsýslu landsléna erlendis.
Við samningu frumvarpsins þótti nauðsynlegt að líta til laga í helstu nágrannaríkjum okkar um leið og tekið var ríkt tillit til íslenskra aðstæðna. Var víða leitað fanga, m.a. í danskri, sænskri, finnskri, franskri og norskri löggjöf. Þá var litið til reglna Evrópusambandsins um höfuðlénið .eu auk þess sem frumvarpið tekur mið af áðurnefndum reglum GAC (Principles for the Delegation and Administration of Country Code Top Level Domains). Enn fremur var litið til gagna frá OECD og ýmissa fræðirita um stjórnhætti netsins og sögu og uppbyggingu þess.
Meðal þeirra rannsókna sem litið var til var rannsókn Michael Geist, prófessors við lagadeild háskólans í Ottawa í Kanada, frá árinu 2004 sem unnin var í samvinnu við Alþjóðafjarskiptasambandið (ITU). Rannsóknin leiddi í ljós að í flestum ríkjum gegna stjórnvöld lykilhlutverki við stjórnsýslu landsléna sinna. Í flestum þeirra höfðu ríkin bein afskipti af lénaskráningum, eða höfðu komið tengslum sínum við landslénið í formlegan farveg með stofnun opinberra félaga, eða með því að gera samninga við einkaréttarleg félög. Rannsóknir Geist byggjast á spurningalistum sem sendir voru til allra skráningaraðila landsléna í aðildarríkjum ITU. Geist kemst að þeirri niðurstöðu að tengsl séu á milli þeirra gilda sem skráningaraðilar telja mikilvægust í lénastarfsemi og þess á hvers forræði stjórnsýslu þeirra er háttað. Þannig segir hann niðurstöður sínar sýna að þar sem stjórnvöld fara með forræði á landslénum og umsýslu þeirra hafi sjónarmið um net- og upplýsingaöryggi og hagsmuni þjóðfélagsins mest vægi við ákvarðanir og stefnumörkun í málefnum landsléna. Hins vegar töldu skráningaraðilar sem ekki störfuðu í skjóli opinberra afskipta eða heimilda fjölda lénaskráninga mikilvægasta gildið í sinni starfsemi.
Árið 2006 gaf OECD út skýrslu um þróun í stjórnsýslu landsléna aðildarríkja samtakanna. Helstu niðurstöður skýrslunnar eru m.a. þær að í flestum ríkjum eru það félög sem ekki eru rekin í hagnaðarskyni og standa í nánum tengslum við netsamfélagið í hverju landi fyrir sig sem annast skráningu léna undir landslénum. Fjöldi skráningaraðila lýtur eftirliti stjórnvalda hvort sem starfsemin er í höndum hins opinbera eða einkaaðila.
Aðkoma stjórnvalda að stjórnsýslu landsléna hefur aukist mikið á síðustu árum í ýmsum ríkjum heims. Þetta hefur falið í sér setningu löggjafar eða gerð samkomulaga við umsýsluaðila sem fela í sér yfirráðarétt stjórnvalda yfir hverju landsléni fyrir sig. Í nágrannalöndum okkar hefur löggjafinn talið efni til þess að skýra eignarréttarlega aðkomu og ábyrgð og hlut viðkomandi ríkisvalds að öðru leyti í tengslum við landslén þeirra með setningu laga og reglugerða. Í nýlegri löggjöf Dana er sérstaklega kveðið á um eignarréttarlega stöðu danska ríkisins gagnvart landsléninu. Í Noregi og Finnlandi hafa stjórnvöld ekki tekið af skarið um eignarréttarlegar heimildir ríkisins til landslénsins, en af fyrirkomulagi lénaskráninga undir landslénunum .no og .fi má ráða að stjórnvöld fara með ráðstöfunar- og umráðarétt landslénanna. Á vettvangi Evrópusambandsins var talið nauðsynlegt að kveða á um eignarrétt þess að landsléninu .eu.
Meginmarkmiðið með frumvarpinu er að tryggja bæði gæði og framþróun á sviði lénaumsýslu með því að setja lagaramma um lénaskráningar á Íslandi sem tryggir öryggi, skilvirkni og gagnsæi varðandi umsýslu með íslenskum höfuðlénum með hliðsjón af þjóðfélagslegu mikilvægi starfseminnar. Markmið þess eru aukinheldur að tryggja að um skráningu léna gildi skýrar reglur þar sem gætt er að hagsmunum almennings og jafnræði aðila um aðgang sé tryggt. Auk þess má segja að tilgangur laga um landslénið .is sé að vernda vörumerkið Ísland, enda hafa íslensk höfuðlén beina skírskotun til Íslands og ímyndar þess, bæði út á við og inn á við í samfélagslegu samhengi. Með því að stuðla m.a. að því að lén undir íslenskum höfuðlénum séu vistuð með öruggum hætti og umsýsla þeirra örugg og háð eftirliti er jafnframt stuðlað að auknu trausti í notkun íslenska hluta netsins og því að .is verði sannkallað gæðamerki. Netið leikur sífellt stærra hlutverk í daglegu lífi Íslendinga og því mikilvægt að tryggja með hlutlægum hætti öruggan og ódýran aðgang að lénum undir íslenskum höfuðlénum, en um leið stuðla að framþróun netsins. Líkt og fram hefur komið hafa engin sérlög gilt hingað til á þessu sviði hér á landi og af íslenskri löggjöf verður ekki ráðið að umsjón með landsléninu .is lúti öðrum reglum eða eftirliti en almennur atvinnurekstur. Með hliðsjón af mikilvægi starfseminnar í þjóðfélagslegu tilliti má telja æskilegt að starfsemi á borð við þessa lúti eftirliti til þess að tryggja sanngirni og jafnræði gagnvart borgurunum, notendum netsins.
Rétt er talið að lögin kveði á um umráða- og ráðstöfunarrétt íslenska ríkisins á landslénum sem tilheyra Íslandi og setji skýrar reglur á sviði lénaumsýslu og tryggi eftirlit á markaði.
V. Meginefni frumvarpsins.
Hlutverk stjórnvalda í lýðræðisþjóðfélögum er m.a. að tryggja að innviðir samfélagsins séu með þeim hætti að þjóðfélagið starfi sem best. Í kjölfar hinnar miklu netbyltingar sem orðið hefur, er óhætt að segja að netið geti talist til mikilvægra innviða samfélagsins. Þetta viðhorf hefur haft sívaxandi áhrif á stjórnhætti netsins, enda hefur hlutverk stjórnvalda í stjórnsýslu landsléna stóraukist á síðustu missirum. Enn fremur er ljóst að til þess að löggjöf, sem er sett til þess að vernda efni sem sett er á netið eða þá sem nota netið, sé fullnægjandi, þurfa heimildir stjórnvalda til þess að grípa inn í stjórnsýslu lénsheitakerfis að vera skýrar.
Í flestum ríkjum sem Ísland ber sig gjarnan saman við, þar á meðal alls staðar á Norðurlöndum að Íslandi undanskildu, er stjórnsýslu landsléna ríkjanna háttað með öðrum hætti en hér, bæði hvað varðar rekstrarform þess aðila er annast skráningu léna undir landsléninu, sem og hvað varðar réttarumhverfi þeirra aðila. Stjórnvöld annarra ríkja taka flest virkan þátt í stefnumótun um landslén sín. Innan Evrópusambandsins hafa jafnframt verið settar sérstakar reglur um rótarlénið .eu. Það má því segja að Ísland hafi dregist aftur úr í þróun lagasetningar á sviði lénaumsýslu.
Með frumvarpi þessu er lagður til lagarammi um lénaumsýslu á Íslandi. Þær breytingar eru fyrst og fremst til komnar vegna þess að hingað til hafa ekki gilt sérstakar reglur um stjórnun og skráningu léna og því hafa skapast nokkuð sérstakar aðstæður hér á landi, sé tekið mið af alþjóðlegu samhengi. Er það afar fátítt að einkafyrirtæki fari með stjórnun landsléna. Þarf því að setja starfseminni reglur sem henta íslenskum aðstæðum.
Frumvarpið fastsetur ramma um stjórnun íslenskra landsléna, sem hafa verið eða verður úthlutað til Íslands, og er þar fyrst og fremst átt við stjórnun landslénsins .is, en þó er jafnframt með frumvarpinu gert ráð fyrir möguleika á öðrum íslenskum höfuðlénum og að lögin skuli jafnframt ná til þeirra. Er í frumvarpinu lagt til að lénaumsýsla sé frjáls hverjum þeim sem hana vill stunda, en sé þó háð starfsleyfi frá hinu opinbera og jafnframt verði sett öflugt eftirlit um starfsemina.
Enn fremur er lögbundinn séstakur samráðsvettvangur um lénamál sem jafnframt skal vera stjórnvöldum ráðgefandi varðandi málefni netsins í víðara samhengi. Framþróun netsins hefur verið drifin af samvinnu ólíkra aðila, stjórnvalda, tæknisérfræðinga og notenda netsins svo eitthvað sé nefnt, og telja má víst að með því að skapa vettvang á borð við þennan verði til mikilvægur samráðsvettvangur um hinar ýmsu hliðar netsins og málefni því tengd.
VI. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Lénaumsýsla er í eðli sínu alþjóðleg. Starfsemi skráningarstofu samkvæmt lögum þessum er háð samþykki til þess bærs alþjóðlegs aðila, sem nú er ICANN, í samráði við bandarísk stjórnvöld, sem hefur raunveruleg umráð yfir landslénum í þeim skilningi að fyrirtækið getur ákveðið án samþykkis skráningarstofu, að fela öðrum aðilum að sinna umsjón með ákveðnum landslénum. ICANN er bandarískt fyrirtæki sem lýtur lögum Kaliforníuríkis og samkomulag þeirra við skráningaraðila landsléna er ekki byggt á réttarheimildum sem stafa frá opinberum aðilum eða á alþjóðasamningum, heldur á einkaréttarlegu samkomulagi. Í þessu samhengi geta vaknað spurningar um lögsögu og valdheimildir íslenskra stjórnvalda til þess að setja reglur um starfsemi, sem er háð ákvörðun erlendra aðila, sem ekki er undirorpin íslenskri lögsögu. Með tilliti til þeirrar stefnumörkunar sem orðið hefur á vettvangi ICANN með breytingum á samþykktum félagsins og samningum þess við bandarísk stjórnvöld sem fela í sér aukna aðkomu stjórnvalda að stjórnsýslu landsléna sinna og lagasetningu annarra ríkja um landslén má telja fullvíst að heimildir stjórnvalda til lagasetningar um landslénið .is séu ekki aðeins heppilegar og heimilar heldur viðeigandi með tilliti til alþjóðlegra skuldbindinga. Í starfsemi sinni er ICANN bundið af samráði við stjórnvöld með skipan GAC, auk þess sem leiðbeiningarreglur GAC um stjórnsýslu landsléna eru mikilvægur hluti ákvarðanatöku ICANN um landslén.
Líkt og segir í leiðbeiningarreglum GAC eru landslén opinberar auðlindir hvers ríkis fyrir sig. Íslenska ríkið getur því á grundvelli valdheimilda sinna áskilið sér umráða- og yfirráðarétt yfir landsléninu .is með lagasetningu. Slík lagasetning þarf þó að samræmast efni alþjóðlegra samninga og skuldbindinga, þ.m.t. gagnvart ICANN. Var vísað til sömu sjónarmiða í undirbúningsgögnum með dönskum lögum um lén þar sem kveðið er á um eignarrétt danska ríkisins á þeim lénum sem sérstaklega er úthlutað Danmörku, til dæmis landsléninu .dk.
Íslensk stjórnvöld hafa nú gerst aðilar að GAC og munu á þeim vettvangi sinna sínu hlutverki sem stjórnvald gagnvart ICANN og GAC. Hluti af því er að vera þátttakandi í stefnumótun um stjórnhætti netsins á alþjóðlegum vettvangi.
Samtök skráningarstofa fyrir landslén hafa með sér ýmiss konar samstarf, sem í eðli sínu er alþjóðlegt, svo sem í gegnum CNTR og RIPE. Engar breytingar á því fyrirkomulagi eru lagðar til með frumvarpi þessu.
VII. Samráð.
Eins og rakið hefur verið í IV. kafla athugasemda þessara voru ýmsar kvartanir og athugasemdir við starfsemi ISNIC ein af ástæðum þess að samgönguráðherra ákvað að ráðist yrði í vinnu við frumvarp þetta. Sú stefna var mörkuð frá upphafi að vinna við frumvarpið yrði í góðu samstarfi við hagsmunaaðila og þá sem hefðu sérþekkingu á málaflokknum. Vorið 2007 var fyrrgreindur vinnuhópur um framtíðarskipan lénamála settur á laggirnar í samgönguráðuneytinu. Í hópnum áttu sæti Maríus Ólafsson og Jens Pétur Jensen frá Internet á Íslandi ehf., Guðrún Björk Bjarnadóttir frá Samtökum Atvinnulífsins, en Halldór Árnason tók sæti hennar árið 2010, Guðmundur Kr. Unnsteinsson fyrir hönd INTER, Félags internetþjónustuveitenda, Eggert Ólafsson fyrir hönd Skýrslutæknifélags Íslands (SKÝ), Haraldur Bjarnason frá fjármálaráðuneytinu, Ari Jóhannesson frá Póst- og fjarskiptastofnun, Þuríður Hjartardóttir frá Neytendasamtökunum og Guðbjörg Sigurðardóttir frá forsætisráðuneyti. Starfsmenn samgönguráðuneytisins sem hafa unnið með nefndinni á ýmsum tímum eru Sigurður Unnar Einvarðsson, Jón Eðvald Malmquist, Karl Alvarsson, Sigurbergur Björnsson, Vera Sveinbjörnsdóttir og María Rún Bjarnadóttir.
Vinna nefndarinnar hefur verið með hléum frá að hún var sett á laggirnar, en veturinn 2009–2010 hefur nefndin fundað nokkuð reglulega. Nefndin kom síðast saman eftir nokkurra mánaða hlé í október 2010 þar sem lögð voru fram megindrög að frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar. Lagt var til af hálfu samgönguráðneytisins að drög yrðu kynnt í almennu samráði þar sem almenningi öllum og hagsmunaaðilum gæfist kostur á að tjá sig um efnistök frumvarpsins. Í framhaldinu voru drögin lögð fram til umsagnar á heimasíðu samgönguráðuneytisins í byrjun nóvember sama ár. Drögin voru jafnframt sérstaklega kynnt fulltrúum menntamálaráðuneytisins, fulltrúum Einkaleyfastofu og Neytendastofu og send fulltrúum í fjarskiptaráði til umsagnar. Þónokkrar athugasemdir bárust í samráðsferlinu og var tillit tekið til fjölda þeirra á vinnslustigi frumvarpsins.
Við samningu frumvarpsins hefur verið leitað ráðgjafar fulltrúa ICANN, sérstaklega hvað varðar ákvæði er lúta að samspili stjórnvalda og ICANN. Jafnframt hefur verið leita til stjórnvalda sem fara með lénamál á hinum Norðurlöndunum og til fulltrúa fleiri ríkja á samráðsvettvangi stjórnvalda sem fara með lénamál, GAC.
VIII. Mat á áhrifum.
Við undirbúning frumvarpsins var litið til ýmissa valkosta varðandi útfærslu umsýslu íslenskra höfuðléna. Ákveðið var að skapa stafseminni umgjörð í samræmi við gildandi regluverk og líta þannig til erlendra fyrirmynda í ljósi hinna séríslensku aðstæðna sem lýst hefur verið og styðja við íslenska netsamfélagið með aðkomu sinni. Þannig er m.a. gert ráð fyrir beinni aðkomu netsamfélagsins að reglum um skráningar léna og sérstökum samráðsvettvangi um lénamál komið á laggirnar með lögunum svo tryggt sé að grundvöllur framþróunar netsins gerjist í grasrótinni. Fjarskiptaregluverkið nýtist sem fyrirmynd og er hugmyndin sú að aðlaga megi þær meginreglur sem eiga almennt við um fjarskipti að lénaumsýslu að mörgu leyti. Þegar er fyrir hendi eftirlitsstofnun, Póst- og fjarskiptastofnun, og nýta má reynslu stofnunarinnar við framkvæmd löggjafarinnar með góðu móti. Með þeim úrræðum sem eftirlitsstofnun hefur yfir að ráða er tryggt að grípa megi inn í starfsemina ef starfandi fyrirtæki stendur ekki við kvaðir sem lagðar hafa verið á það. Líklegt er að þessi leið leiði til verulegrar verðlækkunar fyrir neytendur. Er talið að með þessu móti felist minnst inngrip á markaði umfram aðrar leiðir sem mögulegar eru, um leið og markmið með lagasetningu nást. Jafnframt er talið að með vísan til mikilvægis þess að trausti á og í starfseminni sé ekki stefnt í voða, sé rétt að úthluta fyrsta starfsleyfinu til ISNIC í samræmi við bráðabirgðaákvæði laganna.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um I. kafla – almenn ákvæði.
Þá er að finna ákvæði um gildissvið þess og lögsögu íslenska ríkisins yfir landsléninu .is og íslenskum höfuðlénum.
Um 1. gr.
Með því að slá því föstu að íslensk höfuðlén tilheyri íslenska ríkinu undirstrikast það að rétthafar léna hafa lénsheiti til láns, þ.e. afnotarétt af þeim til ákveðins tíma. Um leið er úr því skorið að hvorki persónur né fyrirtæki, þ.m.t. skráningarstofa landslénsins .is, öðlast sérstakan rétt til lénsheita.
Framangreint fyrirkomulag samrýmist regluverki ICANN og er jafnframt í takt við framkvæmd í flestum OECD-ríkjum. Á greinin fyrirmyndir m.a. bæði í dönskum lögum um lénaskráningar og jafnframt er sams konar ákvörðun að finna í ákvörðun Evrópuþingsins og Evrópuráðsins nr. 733/2002, 7. grein um framkvæmd höfuðlénsins .eu, og er samsvarandi því fyrirkomulagi sem gildir um rótarlénið .eu.
Með frumvarpinu er lagt til að lögin nái yfir öll íslensk höfuðlén. Með íslenskum höfuðlénum er fyrst og fremst átt við landslén sem hafa verið látin Íslandi í té af hálfu ICANN og vísa til Íslands, til dæmis .reykjavik. Ekki er loku fyrir það skotið að landinu geti hlotnast fleiri landslén í framtíðinni og því þykir réttara að lögin séu ekki takmörkuð við íslenska landslénið .is, heldur öll höfuðlén sem hafa sérstaka skírskotun til Íslands, þ.e. íslensk höfuðlén.
Um 2. gr.
Er í greininni jafnframt kveðið á um markmið frumvarpsins, en meginmarkmið þess er að tryggja jafnan aðgang að landsléninu .is og öðrum íslenskum höfuðlénum og að tryggja tengsl slíkra höfuðléna við Ísland með því að kveða á um örugga, skilvirka og aðgengilega umsýslu með íslensk landslén.
Með því er ætlunin að stuðla að framsækinni gæðaþróun í íslensku netsamfélagi, tryggja skilvirkni og öryggi og að móta umgjörð um skráningu léna, í þágu almannahagsmuna. Með því að tryggja aðgengi og gagnsæi er jafnframt reynt að takmarka skaðleg áhrif einokunar á sviði umsýslu með íslensk landslén og stuðla að því að þeir sem hyggjast starfa við framkvæmd lénaskráningar starfi í anda markmiða laganna og í þágu framþróunar nets og lénamála á Íslandi í heild.
Að öðru leyti vísast til þess sem rakið er í almennum athugasemdum.
Um 3. gr.
Samkvæmt lögum nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, og lögum nr. 81/2003, um fjarskipti, fer samgönguráðherra með yfirstjórn fjarskiptamála á Íslandi. Er talið eðlilegt að sá ráðherra sem fer með málefni fjarskipta fari jafnframt með yfirstjórn landslénsins .is og annarra íslenskra höfuðléna. Þetta er jafnframt í samræmi við það sem tíðkast í þeim ríkjum sem Ísland ber sig helst saman við. Því er lagt til að sá ráðherra sem fer með málefni fjarskipta fari með formlegt fyrirsvar fyrir íslensk landslén gagnvart ICANN og öðrum alþjóðlegum aðilum sem starfa í tengslum við lénsheitakerfið.
Að sama skapi er lagt til í frumvarpinu að sú eftirlitsstofnun sem fer með almennt eftirlit og umsjón með framkvæmd fjarskipta- og póstmála hér á landi sinni jafnframt eftirliti með lögum um landslénið .is. Er Póst- og fjarskiptastofnun því falin umsjón og eftirlit með almennri framkvæmd laganna auk þess sem stofnuninni er falið að veita starfsleyfi til skráningarstofu íslenskra höfuðléna.
Samræmist það hlutverk vel hlutverki Póst- og fjarskiptastofnunar sem eftirlitsstofnunar með framkvæmd fjarskipta- og póstmála. Við þá ákvörðun að fela Póst- og fjarskiptastofnun að fara með framkvæmd laganna var jafnframt litið til þess að stofnunin fer nú þegar með það hlutverk að hafa umsjón með auðlindum á borð við númer og tíðnir, sbr. 14. og 15. gr. laga nr. 81/2003, um fjarskipti. Þar segir að það sé hlutverk Póst- og fjarskiptastofnunar að viðhalda skipulagi númera og vistfanga og tíðna. Verður ekki annað séð en að aðrar gerðir vistfanga, svo sem lén, ættu að lúta sambærilegum sjónarmiðum og gilda um sambærilegar auðlindir.
Þá var jafnframt litið til framkvæmdar lénaumsýslu í nágrannaríkjum okkar, ekki síst á Norðurlöndunum, en nefna má að systurstofnanir Póst- og fjarskiptastofnunar í Svíþjóð, Danmörku og Noregi gegna einnig viðamiklu eftirlitshlutverki með lénaumsýslu. Þá fer systurstofnun Póst- og fjarskiptastofnunar í Finnlandi, FICORA, alfarið með skráningu og umsjón finnska landslénsins .fi.
Þar sem nokkuð frábrugðnar aðstæður eru uppi á Íslandi var talið rétt að taka mið af framkvæmd í nágrannaríkjunum og móta að íslenskum aðstæðum. Þurfa skráningarstofur sem fara með framkvæmd lénaskráninga því að starfa samkvæmt leyfi frá Póst- og fjarskiptastofnun og lúta eftirliti stofnunarinnar. Með framkvæmd lénaskráninga er m.a. átt almennt við skráningar, rekstur og umsjón rétthafaskrár, nafnaþjóna og rótarnafnaþjóna. Rekstur rétthafaskrár, nafnaþjóna og rótarnafnaþjóna þarf að uppfylla strangar kröfur um gæði og öryggi og þarf rekstraraðili því að tryggja að tæknileg þekking og búnaður sé til staðar vegna rekstursins. Er Póst- og fjarskiptastofnun vel í stakk búin til þess að sinna eftirliti með slíkri starfsemi enda er rík þekking innan stofnunarinnar og reynsla af sambærilegu eftirliti með fjarskiptafyrirtækjum.
Um 4. gr.
Lén er íslenskun á enska orðinu „domain“. Merki stendur fyrir enska orðið „labels“.
Höfuðlén eru „Top-Level Domain“ eða „TLD“ á ensku.
Almenn höfuðlén eru general „Top-Level Domain“ eða „gTLD á ensku.
Landslén eru „country code Top-Level Domain“ eða „ccTLD“ á ensku.
Lénsheitakerfið er „Domain Name System“ á ensku.
Nafnaþjónn er „DNS server“ á ensku.
Rótarnafnaþjónn er íslenska orðið fyrir „Root server“.
Þá var jafnframt talið rétt að skýra í stuttu máli hlutverk alþjóðlegra stofnana á sviði lénamála. Að öðru leyti þarfnast greinin ekki skýringa.
Um II. kafla – starfsleyfi og hlutverk skráningarstofu.
Um 5. gr.
Fjarskiptafyrirtæki eru ekki háð starfsleyfi Póst- og fjarskiptastofnunar. Engu að síður þykir rétt að starfsemi skráningarstofu samkvæmt lögum þessum sé háð tímabundnu starfsleyfi, m.a. með vísan til samkeppnissjónarmiða, þar sem starfsemin er í eðli sínu sérleyfisstarfsemi.
Umsókn um starfsleyfi skulu fylgja allar nauðsynlegar upplýsingar sem Póst- og fjarskiptastofnun þarf á að halda til þess að meta hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 6. gr.
Með staðfestingu Póst- og fjarskiptastofnunar á starfsleyfi öðlast skráningarstofa rétt til að starfa sem skráningarstofa fyrir viðeigandi íslenskt landslén í samræmi við skipan þá sem lagt er upp með í frumvarpi þessu.
Í 4. mgr. er fjallað um starfsleyfi vegna íslenskra höfuðléna og að umsókn þeirra skuli uppfylla skilyrði sem sett er í reglugerð ráðherra. Í reglugerðinni skal m.a. kveðið á um rekstrarform skráningaraðila og samstarf skráningarstofa. Ljóst er að aðeins ein skráningarstofu sinnir umsýsluhlutverki fyrir hvert íslenskt höfuðlén. Hin öra framþróun í lénamálum, sem og málefnum netsins, gefur þó vísbendingar um að á næstu árum muni höfuðlénum fjölga. Meðal þess sem til umræðu er á alþjóðlegum vettvangi eru höfuðlén sem sérstaka skírskotun hafa til tiltekinna landssvæða eða staða á borð við borgir eða sveitarfélög. Tilgangurinn með málsgreinni er að tryggja að þau höfuðlén sem síðar muni koma til og sérstaka skírskotun hafa til Íslands, eða íslenskra staða, skuli lúta lögum þessum og að skráningarstofur sem fara muni með umsýslu þeirra á grundvelli laga þessara lúti jafnframt skilyrðum um starfsleyfisumsókn, sbr. ákvæði 4. mgr.
Um 6. gr.
Með því að kveða á um að starfsstöð og heimili skráningarstofu skuli vera á Íslandi er stuðlað að því að tengsl skráningarstofu við íslenska netsamfélagið séu til staðar og að sá aðili sem starfseminni sinni sé undir íslenska lögsögu seldur. Þetta er talið heimilt þrátt fyrir ákvæði EES-samningsins, en starfsemin er ekki talin hluti af innri markaði Evrópusambandsins. Þetta markast m.a. af því hvernig starfseminni er háttað í öðrum ríkjum innan EES, m.a. Noregi og Finnlandi.
Kröfur til stjórnarmanna í e-lið eru sambærilegar og í lögum um hlutafélög og í lögum um einkahlutafélög. Ekki þótti ástæða til að árétta sérstaklega í ákvæðinu sjálfu að æskilegt væri að stjórnarmenn hefðu þekkingu og reynslu sem nýttist í starfsemi skráningarstofunnar, né heldur að vísa til ákvæða laga um hlutföll kynja í stjórnum félaga. Gengið var út frá að mið yrði tekið af þessum sjónarmiðum í starfsemi skráningarstofu.
B-, c- og f-liður taka mið af gildandi fjarskiptaregluverki og spegla það eftirlit er Póst- og fjarskiptastofnun sinnir gagnvart fjarskiptafyrirtækjum. Veltutengt rekstrargjald er lagt á fjarskiptafyrirtæki samkvæmt ákvæðum laga um Póst- og fjarskiptastofnun og á sér stoð í 12. gr. heimildartilskipunar ESB. Hér er lagt til að hliðstætt gjald verði lagt á skráningarstofu sem stofnunin skal innheimta í samræmi við gildandi fyrirkomulag samkvæmt lögum um Póst- og fjarskiptastofnun. Byggist gjaldprósentan á áætlun um kostnað við eftirlitið sem unnin hefur verið í samráði við Póst- og fjarskiptastofnun. Gjaldið samkvæmt lögum þessum skal standa undir eftirliti Póst- og fjarskiptastofnunar sem m.a. felur í sér útgáfu starfsleyfis, samningu og útgáfu reglna sem skráningarstofa starfar í samræmi við og úrlausn deilumála í samræmi við ákvæði laga þessara.
Í g-lið er sérstaklega tekið fram að skráningarstofu er óheimilt að niðurgreiða aðra starfsemi sem hún kann að sinna samhliða lénaskráningum. Ákvæðið tekur mið af 36. gr. fjarskiptalaga um aðskilnað sérleyfisstarfsemi frá fjarskiptastarfsemi og þykir til þess fallið að skjóta styrkari stoðum undir fjárhagslegt öryggi skráningarstofu.
Þá skal tekið fram að Póst- og fjarskiptastofnun er heimilt að setja viðbótarskilyrði ef nauðsynlegt þykir og gera vissar kröfur til fyrirsvarsmanna skráningarstofu með sambærilegum hætti og stofnuninni er heimilt gagnvart fyrirtækjum í markaðsráðandi stöðu, sbr. 4. mgr. 6. gr. fjarskiptalaga.
Í fjarskiptaregluverkinu eru heimildir til þess að leggja sérstakar kvaðir á fyrirtæki í markaðsráðandi stöðu, sbr. 5. mgr. 6. gr. fjarskiptalaga. Hér er lagt til að sambærileg ákvæði gildi um starfsemi skráningarstofu, enda sé hún með einokunarstöðu á markaði. Þetta er einnig í samræmi við ákvörðun samkeppnisráðs nr. 24/2000 þar sem kemur fram að með vísan til greiningar á mörkuðum og þess að Internet á Íslandi hf. væri eini aðilinn sem skráði lén undir .is teldist Internet á Íslandi hf. í markaðsráðandi stöðu á markaðinum fyrir skráningu léna undir landsléninu .is.
Rétt þykir að opna á að breytist alþjóðleg viðmið, t.d. hjá ICANN, varðandi rekstur skráningarstofu sé Póst- og fjarskiptastofnun heimilt að breyta skilyrðum starfsleyfis skráningarstofu til samræmis við þá þróun. Sambærilegar heimildir má finna í frumvarpi til breytinga á lögum um fjarskipti varðandi ráðstöfun tíðniheimilda.
Um 7. gr.
Rétt þykir að tilgreina sérstaklega að skráningarstofu er ekki skylt að veita aðgang að rétthafaskrá á grundvelli g-liðar ákvæðisins öðrum en Póst- og fjarskiptastofnun, sbr. 8. gr. frumvarpsins. Skráningarstofunni er þó heimilt að veita viðeigandi aðilum aðgang að tilteknum skráningum í rétthafaskrá, svo sem rétthöfum sjálfum.
D-liður tekur til þeirra nafnaþjóna sem skráningarstofa starfrækir. Með því að setja skilyrði um lágmarksgæði nafnaþjóna sem íslensk höfuðlén megi vistuð á, sbr. 9. gr. frumvarpsins, er jafnframt stuðlað að markmiði lagasetningarinnar um að tryggja aukið öryggi íslenska hluta netsins.
H-liður er efnislega sambærilegur ákvæðum 7. mgr. 6. gr. fjarskiptalaga.
Þá skal skráningarstofa setja upp og reka hlutlausan tengi- og skiptipunkt til þess að tryggja fullnægjandi tengingu lénsheitakerfisins á Íslandi við netið. Slíkur tengi- og skiptipunktur er nú rekinn af ISNIC – Internet á Íslandi hf. og nefnist Reykjavik Internet Exchanges (RIX). RIX er hlutlaus tengipunktur þar sem aðilar sem uppfylla ákveðin skilyrði tengjast og geta með gagnkvæmum samningum skipst á umferð við aðra RIX-aðila og er því eins konar skiptistöð íslenskra netþjónustuaðila, með það að meginmarkmiði að koma í veg fyrir að innanlandsumferð á netinu flæði um útlandasambönd.
Um 8. gr.
Nákvæm skráning í rétthafaskrá styður undir gæði lénsheitakerfisins og tryggir gagnsæi eins og hægt er. Með því er jafnframt reynt að koma í veg fyrir misnotkun léna, og að rétthafar telji sig í skjóli nafnleyndar geti nýtt lén sín í ólögmætum tilgangi.
Rétthafaskrá skal innihalda upplýsingar um rétthafa allra íslenskra léna ásamt upplýsingum um tengiliði þeirra. Skráningarstofa hefur umsjón með skráningum í rétthafaskrá og skal sjá til þess að rétthafaskrá sé vistuð með öruggum hætti. Rétthafar sjálfir bera ábyrgð á að skráning léna sinna sé rétt og fullnægjandi á hverjum tíma. Breytist upplýsingar ber rétthafa því að tilkynna um slíkar breytingar. Rétthafaskrá skal innihalda allar viðeigandi upplýsingar um lén á Íslandi. Undir viðeigandi upplýsingar falla m.a. lágmarksupplýsingar um rétthafa léns, svo sem nafn, kennitala, póstfang og tölvupóstfang, upplýsingar um tengilið rétthafa, tæknilegan tengilið rétthafa og greiðanda léns, sé hann annar en rétthafi. Þess ber að geta að einn og sami aðilinn getur talist bæði rétthafi, tengiliður og greiðandi. Auk þess falla tæknilegar upplýsingar hér undir, t.d. vegna nafnaþjóns. Við mið af því hvaða upplýsingar ber að veita, skal líta til ákvörðunar ICANN um WHOIS-gagnagrunn til að tryggja samræmi og heilleika upplýsinga.
Í greininni er tekið af skarið um að rétthafar skuli sýna fram á tengsl við Ísland. Þetta er gert til þess að tryggja að ábyrgðarmenn léna samkvæmt rétthafaskrá séu það í raun og veru og þannig tryggt að auðvelt sé að ná í þá komi til atvika sem krefjast þess.
Gerð er krafa um að almennar upplýsingar í rétthafaskrá séu aðgengilegar á netinu og skal vera með auðveldu móti kleift að fletta því upp hver sé rétthafi einstaks léns. Rétthafar skulu eiga kost á því að velja hvort upplýsingar á borð við heimilisfang og símanúmer skuli birtar.
Gerð er krafa um að skráningarstofa visti afrit af rétthafaskrá með öruggum hætti sem aðgengilegt er Póst- og fjarskiptastofnun. Tilgangurinn er að treysta enn á öryggi skráarinnar og möguleika til þess að bregðast við tæknibilunum og/eða öryggisbresti, og einnig að skapa skilyrði fyrir stofnunina til að grípa inn í aðstæður þar sem rekstraröryggi íslenskra höfuðléna er með einhverjum hætti ógnað.
Um 9. gr.
Einn megintilgangur frumvarpsins er að tryggja öryggi léna. Svo að rétthafar og notendur netsins geti notað lénsheitakerfið og rétthafaskrá þarf skráningarstofa að sjá til þess að bæði reksturinn og fjarskiptin séu af miklum gæðum. Skráningarstofu ber því að tryggja öruggan og stöðugan rekstur nafnaþjóna, og tryggja að þjónusta þeirra sé ávallt virk. Í tæknilegu tilliti felur þetta í sér að koma þarf á fót öruggum rekstri á TCP/IP-samskiptareglum milli nafnaþjóna umsjónaraðila og annarra nafnaþjóna sem tengjast honum og netinu. Með öruggum rekstri er átt við að reksturinn skuli vera stöðugur, öruggur og ávallt virkur og uppfylla þau gæði sem almennt eru gerðar kröfur um í netsamfélaginu, og tryggja eins og mögulegt er stöðugan uppitíma nafnaþjóna, afritun þeirra og þess háttar.
Skráningarstofa ber ábyrgð á því að virkir nafnaþjónar séu aðgengilegir fyrir lén sem skráð eru undir íslensku höfuðléni og skal jafnframt halda skrá um nafnaþjóna sem rétthafar vista á upplýsingar um lén sín. Nafnaþjónar sem hýsa eiga lén undir íslensku höfuðléni skulu uppfylla skilyrði sem skráningarstofa setur. Slík skilyrði geta til að mynda varðað uppsetningu nafnaþjóna, kröfur um TCP- og UDP-aðgang, DNS-skráningu, kröfur varðandi nafn nafnaþjóns og önnur skilyrði sem skráningarstofa telur nauðsynlegt að gera til nafnaþjóna.
Sömuleiðis eru gerðar kröfur til skráningarstofu um að fylgja þeim stöðlum og aðferðum sem almennt tíðkast á netinu á alþjóðlega vísu, þar á meðal með því að taka tillit til ákvarðana stofnana á borð við ICANN, Internet Assigned Numbers Authorithy (IANA), Governmental Advisory Committee (GAC), DNS Root Server System Advisory Committee (RSSAC) og The Internet Engineering Taskforce (IETF).
Auk almennrar nafnaþjónustu skal skráningarstofa jafnframt tryggja að á Íslandi sé vistað afrit af alþjóðlegum rótarnafnaþjóni í lénsheitakerfinu til þess að auka rekstraröryggi nafnaþjónustu. Rótarnafnaþjónn er settur á fót með ákvörðun þar til bærra alþjóðlegra aðila. Í rótarnafnaþjónum eru upplýsingar um í hvaða nafnaþjóni megi finna upplýsingar um ákveðin höfuðlén. Eru nú 13 rótarnafnaþjónar í heiminum og eru þeir nefndir bókstöfum frá A til M. Flestir rótarnafnaþjónanna eru vistaðir á mörgum stöðum og hefur um árabil verið vistað afrit af rótarnafnaþjóninum „K“ á Íslandi, en hann er upprunalega staðsettur hjá RIPE NCC í Bretlandi.
Um III. kafla – skráning léna.
Um 10. gr.
Samkvæmt 1. og 2. mgr. er ráðgert að lögmælt sé sú tilhögun að skráning léns skuli gerð í þar til gerðu skráningarkerfi á vegum skráningarstofu og að við skráningu léns skuli gera grein fyrir upplýsingum sem nauðsynlegar eru fyrir úrvinnslu skráningar, þ.m.t. skal gera grein fyrir rétthafa, tilgreina tæknilegan tengilið vegna lénsins, hver þjónustuaðili lénsins er og gera grein fyrir upplýsingum um á hvaða nafnaþjóni fyrirhugað sé að vista lénið, sbr. 9. gr.
Rétt er að geta þess að rétthafar geta sjálfir skráð lén sín hjá skráningarstofu eða falið skráningaraðila að annast það.
Þá er gert ráð fyrir því í 3. mgr. að skráningarstofu sé heimilt að innheimta árgjald fyrir skráningu og endurnýjun léna.
Í 4. mgr. er kveðið á um að skráningarstofa skuli setja reglur um úthlutun, skráningu, afskráningu og flutning léna. Skal við gerð reglnanna hafa samráð, sbr. 18. gr., og reglurnar hljóta samþykki ráðherra. Reglurnar skulu vera aðgengilegar almenningi og skulu tryggja gagnsæja málsmeðferð og bann við mismunun. Þær skulu tryggja tæknileg gæði, stuðla að heilleika lénsheitakerfisins og stuðla að framþróun. Þá skulu reglurnar vera í þágu almannahagsmuna jafnt sem notenda og skulu þær tryggja vernd persónuupplýsinga og byggjast á reglum ICANN og GAC sem gilda um skráningu léna.
Um 11. gr.
Í fyrsta lagi eru í 1. mgr. gerð skil á formkröfum sjálfs lénsheitis þess sem sótt er um og skulu lén og lénsheiti fylgja viðurkenndum stöðlum og reglum varðandi vistun lénsins, þ.e. skilyrði skulu vera í samræmi við alþjóðlega staðla og samþykktir útgefnar af ICANN.
Í 2. mgr. er lögð til sú krafa að umsækjandi léns skuli hafa tengsl við Ísland. Með tengslum við Ísland er t.d. átt við fyrirtæki eða einstakling sem er með staðfestu á Íslandi, eða tengsl tengd vörumerkjarétti eða er rétthafi léna undir íslensku höfuðléni við gildistöku laga þessara. Á greinin fyrirmynd m.a. í bæði norskum og finnskum lögum um lén.
Jafnframt er gerð sú krafa til rétthafa að hann sé lögráða eða lögaðili sem skráður er með kennitölu eða með sambærilegum hætti hjá stjórnvöldum. Þetta er að sænskri fyrirmynd. Er það gert með hliðsjón af því að í fyrsta lagi ber rétthafa að standa skil á árgjaldi vegna skráningar léns, en jafnframt þar sem rétthafi ber ríka ábyrgð á upplýsingum er fram koma á vefsíðu á léni sínu. Í ljósi ákvæða c-liða 50. gr. og 51. gr. frumvarps til laga um fjölmiðla sem lagt var fram á Alþingi á haustþingi er einnig rétt að gera kröfur til rétthafa.
Þá þykir rétt að binda skráninguna því skilyrði að samhliða henni lýsi hann því yfir að skráningin sé í góðri trú og ekki vísvitandi gegn betri rétti annars. Hér er tilgangurinn sá að koma í veg fyrir svokallað „domain hoarding“, sem felur í sér að aðili skráir fjölda undirléna í þeim tilgangi að endurselja þau aðilum fyrir mun hærra verð en sem nemur skráningargjaldi léna. Hér er ákveðið að velja leið sem miðar að upplýstri háttsemi borgaranna. Ákvæðið á fyrirmynd í skráningarreglum skráningarstofu fyrir sænska landslénið .se.
Er heimilt að hafna umsókn um skráningu léns gangi skráning léns gegn lögum eða reglum um skráningu léna. Er hér einnig átt við þau tilvik ef skráning léns brýtur gegn réttindum annarra, t.d. ef um er að ræða skráð vörumerki, en jafnframt ef umsókn léns er að einhverju öðru leyti ekki í samræmi við lög og reglur. Er þar með talið heimilt að hafna umsókn um skráningu léns ef upplýsingar í umsókn eru augljóslega rangar og/eða ófullnægjandi.
Greinin hefur enn fremur að geyma heimild til að hafna umsókn um lénsheiti ef það reynist nauðsynlegt vegna annmarka á skráningu. Takmarkanir í rétthafaskrá eru í samræmi við alþjóðlega staðla og eru heimildir til höfnunar svipaðar efnislegum heimildum í norsku regluverki á þessu sviði. Ekki þarf að taka fram að lén sem þegar er skráð getur ekki verið skráð aftur og ber því að hafna slíkum umsóknum, sem og um lén sem eru merkt frátekin í rétthafaskrá, t.d. lénsheiti sem geta þjónað sem undirlén á borð við net.is, com.is, edu.is, gov.is, org.is og int.is.
Ekki þarf að taka fram að ef til höfnunar kemur er hægt að vísa ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála til úrlausnar, sbr. einnig lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun.
Um 12. gr.
Í frumvarpsgreininni er áréttuð sú ábyrgð rétthafa að tryggja að upplýsingar sem hann veitir séu réttar og fullnægjandi við skráningu léns og að upplýsingar í rétthafaskrá séu réttar á hverjum tíma. Í því felst að rétthafa ber að upplýsa skráningarstofu um breytingar sem verða á upplýsingum, eins og fljótt og auðið er, þar á meðal tæknilegar upplýsingar, upplýsingar um rétthafa, tengiliði og vistunaraðila léna.
Um 13. gr.
Endurnýi rétthafi ekki skráninguna innan 60 daga frá því að gildistími er liðinn, fellur réttur hans til lénsins niður og upplýsingar um hann verða afskráðar úr rétthafaskrá. Lén verður laust til skráningar að nýju 60 dögum eftir að því hefur verið lokað eftir að það hefur verið afskráð úr rétthafaskrá.
Um 14. gr.
Um IV. kafla – umsjón og eftirlit.
Eins og fram hefur komið hefur um árabil ekki verið neitt eftirlit með starfsemi tengdri lénaumsýslu og er nú ætlunin að ráða bót á því. Sýnt þykir að ávinningur þjóðfélagsins sé slíkur að nauðsynlegt sé að tryggja eftirlit með starfsemi tengdri lénaumsýslu. Auk þess að tryggja tengsl landslénsins .is og annarra íslenskra höfuðléna við landið, er með lögunum settur rammi um eftirlit með starfsemi skráningarstofa án þess þó að takmarka athafnafrelsi nema að því marki sem nauðsynlegt er, svo sem til þess að tryggja eðlilegt verð á þjónustunni. Um leið er með frumvarpinu reynt að tryggja að gjaldtaka hins opinbera vegna eftirlitsins sé ekki meiri en sem nemur kostnaði við eftirlitið og þannig reynt að tryggja að aðilum sé ekki íþyngt um of.
Um 15. gr.
Samkvæmt 1. mgr. fer Póst- og fjarskiptastofnun með eftirlit með framkvæmd laganna, þ.m.t. með starfsemi skráningarstofu, gjaldskrá hennar og því að starfsemi skráningarstofu uppfylli þau skilyrði sem ákvæði laga þessara og reglugerða með stoð í lögunum kveða á um. Hefur stofnunin einnig eftir atvikum eftirlit með starfsemi skráningaraðila og rétthafa léna.
Í þeim tilgangi að Póst- og fjarskiptastofnun geti sinnt eftirlitsskyldum sínum samkvæmt lögunum er stofnuninni í 2. mgr. greinarinnar heimilað að krefja þá aðila sem stunda starfsemi sem fellur undir lögin um allar þær upplýsingar og gögn sem nauðsynleg kunna að þykja við athugun einstakra mála.
Þá er í 3. mgr. greinarinnar kveðið á um að Póst- og fjarskiptastofnun sé heimilt að kveða á um nauðsynleg úrræði séu ákvæði laganna ekki uppfyllt. Meðal þeirra úrræða sem stofnunin hefur yfir að ráða er að taka ákvörðun um afskráningu léns og eftir atvikum að lén verði endurskráð með vísan til annars aðila. Þá skal stofnuninni heimilt að gera kröfu um úrbætur af hálfu rétthafa eða skráningarstofu komist stofnunin að þeirri niðurstöðu að skilyrði skráningar samkvæmt lögum þessum séu ekki uppfyllt. Sé ekki orðið við fyrirmælum Póst- og fjarskiptastofnunar um úrbætur er stofnuninni heimilt að kveða á um að lén verði afskráð úr rétthafaskrá. Getur stofnunin jafnframt kveðið á um slík úrræði hafi annað eftirlitsstjórnvald komist að niðurstöðu um að skráning léns hafi verið ólögmæt, til að mynda vegna brots á vörumerkjarétti aðila eða vegna brots á lögum um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu.
Í 4. mgr. greinarinnar er fjallað ítarlega um sértækt eftirlit með skráningarstofu og er Póst- og fjarskiptastofnun heimilað að gera ráðstafanir til að kveða á um úrbætur eða stöðva rekstur skráningarstofu sem starfar án heimildar eða uppfyllir ekki skilyrði laga og reglna um starfsemina. Séu vanefndir verulegar eða ef skráningarstofa brýtur alvarlega gegn skilyrðum starfsleyfis er stofnuninni heimilt að afturkalla starfsleyfi skráningarstofu. Í því felst jafnframt að stofnunin hefur heimild til þess að taka yfir þá starfsemi sem nauðsynleg er til þess að tryggja órofa starfsemi landslénsins .is, þ.m.t. búnað og gagnagrunna tengd starfseminni. Hið sama gildir jafnframt ef skráningarstofa leggur niður starfsemi að fyrra bragði, verður gjaldþrota eða leitar nauðasamninga samkvæmt gjaldþrotalögum, nr. 21/1991. Nauðsynlegt er að tryggja að bregðast megi við hratt og örugglega komi slíkar aðstæður upp. Slíkt er alls ekki óhugsandi enda varð skráningarstofa landslénsins .fi í Finnlandi gjaldþrota í lok síðustu aldar og þurfti þá systurstofnun Póst- og fjarskiptastofnunar, FICORA, að grípa inn í, og þar í landi sér FICORA nú alfarið um lénaskráningar.
Að öðru leyti en að framan er talið gilda ákvæði laga nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, um eftirlitsúrræði stofnunarinnar, þ.m.t. varðandi þagnarskyldu, málsmeðferð, heimild til bráðabirgðaákvörðunar og sektarúrræði. Ekki þarf að taka fram að ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, taka til meðferðar mála þeirra sem stofnunin tekur fyrir að öðru leyti en kveðið er á um í þessum lögum.
Um 16. gr.
Í 2. mgr. er fjallað um eftirlit með gjaldskrá skráningarstofu, og lögð sú skylda á Póst- og fjarskiptastofnun að hafa eftirlit með gjaldskrám skráningarstofu, sbr. einnig f-lið 1. mgr. 6. gr. Eitt meginmarkmið með lögunum er að tryggja eðlilegt verð á skráningum léna undir íslenskum höfuðlénum. Eftirlitið lýtur aðallega að því að tryggja að þjónustan sé veitt á eðlilegu og viðráðanlegu verði. Fylgjast ber með verðþróun með tilliti til almenns verðlags og kaupmáttar launa innan lands, auk þess sem hafa má hliðsjón af verðlagningu í helstu viðmiðunarríkjum. Einnig þarf að hafa eftirlit með því að uppsetning gjaldskrár sé skýr og eðlileg og að öllum landsmönnum sé boðið sama verð fyrir sömu þjónustu.
Byggist 16. gr. m.a. á þeim sjónarmiðum sem fram koma í 32. gr. fjarskiptalaga, nr. 81/2003, og taka ber mið af þeim sjónarmiðum sem þar fram koma eftir því sem við á. Má í því skyni jafnframt líta til sjónarmiða sem koma fram í reglugerð nr. 960/2001 um bókhaldslega og fjárhagslega aðgreiningu í rekstri fjarskiptafyrirtækja. Þá ber að gæta þess að samræmis sé gætt við áralanga framkvæmd Póst- og fjarskiptastofnunar á þessu sviði. Við beitingu þessa ákvæðis er eðlilegt að horft sé til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem þróast hefur í sambandi við kostnaðargreiningar Póst- og fjarskiptastofnunar á fjarskiptamarkaði, sbr. 32. gr. fjarskiptalaga, þ.m.t. til þeirra ákvarðana sem stofnun hefur tekið og þeirra úrskurða sem úrskurðarnefnd fjarskipta- og póstmála hefur kveðið upp og kunna að hafa fordæmisgildi á þessu sviði.
Um 17. gr.
Þá þykir ástæða til þess að taka sérstaklega fram að grein þessi útilokar ekki málskot samkvæmt öðrum lögum. Gildir það bæði um dómstóla og málskot til annarra stjórnvalda, en ýmis önnur stjórnvöld kunna að eiga aðkomu að deilum um mál er varða skráningu á lénum. Má þar helst nefna Einkaleyfastofu, til að mynda í tengslum við deilur um vörumerki, og Neytendastofu þar sem Neytendastofa fer með eftirlit með lögum nr. 57/2005, um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu. Er stofnununum gert að setja sér sameiginlegar leiðbeinandi reglur um meðferð og úrlausna mála sem geta fallið innan marka laga sem stofnanirnar fara með eftirlit með. Í þessum reglum skal m.a. leitast við að skýra valdmörk og verkskiptingu milli þessara stofnana, auk atriða sem geta greitt fyrir skilvirkri málsmeðferð, svo sem áframsending erinda og álitsumleitan. Ákvæðið er sambærilegt ákvæðum 2. mgr. 3. gr. laga um Póst- og fjarskiptastofnun, nr. 69/2003, þar sem kveðið er á um að stofnanirnar skuli setja sér sameiginlegar leiðbeinandi reglur um meðferð og úrlausn mála sem geta fallið undir ákvæði póst- og fjarskiptalaga og samkeppnislaga. Sú framkvæmd hefur gefið góða raun og því rétt að kveða á um sambærilegar reglur hvað varðar lénamál, enda er slík framkvæmd til hagræðis frá sjónarhóli borgara og stjórnsýslu.
Eins og framkvæmd varðandi úrlausn deilumála vegna léna undir landsléninu .is hefur hingað til verið hefur starfað sérstök úrskurðarnefnd á vegum ISNIC sem er þó sjálfstæð og óháð í störfum sínum. Skipar stjórn ISNIC formann nefndar án tilnefningar en aðra nefndarmenn á grundvelli tilnefninga frá netsamfélaginu og Háskóla Íslands. Sker úrskurðarnefndin úr ágreiningsmálum er varða skráningu léna. Hafa þó nokkrir úrskurðir fallið á árunum 2001 til 2007, en engin mál hafa fallið síðan þá. Úrskurðarnefndin tekur ekki fyrir mál sem jafnframt eru til meðferðar hjá dómstólum. Sérstakt óafturkræft kærugjald er tekið fyrir allar kærur til úrskurðarnefndarinnar. Hefur þetta fyrirkomulag sætt nokkurri gagnrýni, bæði hvað varðar fjárhæð kærugjalds en jafnframt um lagastoð úrskurðarnefndarinnar. Með ákvæði 17. gr. er verið að leggja af kæruleið til úrskurðarnefndar á vegum ISNIC og tryggja að þeir sem telja á sér brotið geti með einföldum hætti leitað úrlausna vegna deilumála hjá opinberu stjórnvaldi.
Úrskurðir Póst- og fjarskiptastofnunar sæta áfrýjun til úrskurðarnefndar Póst- og fjarskiptamála, Neytendastofu til áfrýjunarnefndar neytendamála og Einkaleyfastofu til áfrýjunarnefndar um hugverkaréttindi á sviði iðnaðar. Úrskurðum eftirlitsstofnana og áfrýjunarnefnda má vísa til dómstóla, auk þess sem aðilum er ávallt fært að leita beint til dómstóla til þess að fá úrlausn ágreiningsefna sinna.
Um V. kafla – ýmis ákvæði.
Um 18. gr.
Á ráðgjafarnefndin sér fyrirmynd í fjarskiptalögum, nr. 81/2003, þar sem kveðið er á um skipan fjarskiptaráðs. Þá verður ekki hjá því litið að eitt helsta einkenni þróunar netsins og netsamfélagsins um víða veröld er að hún hefur að miklu leyti farið fram í samstarfi og samráði netsamfélagsins í heild. Hefur núverandi skráningarstofa landslénsins .is, ISNIC, jafnframt haft þann háttinn á að leita víðtæks samráðs meðal netsamfélagsins og háskólasamfélagsins við mikilvægar breytingar, svo sem breytingar á reglum um lénaskráningar og þess háttar. Er það því talið eðlilegt og jákvætt að til sé grundvöllur slíks samráðsvettvangs á sviði lénamála og er með skipan ráðgjafarnendar um lénamál leitast við að koma á sérstökum vettvangi hagsmunaaðila, bæði fyrirtækja, neytenda og almennra netnotenda. Með skipun ráðsins vilja stjórnvöld leita samráðs eða umsagna um lénamál frá samtökum hagsmunaaðila með víðtæka sérþekkingu á sviðinu. Er því gert ráð fyrir að ráðherra skuli skipa fulltrúa í ráðgjafarnefndina með hliðsjón af því að ná fram sjónarmiðum helstu hagsmunaaðila á þessu sviði.
Um 19. gr.
Um 20. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um landslénið .is og önnur íslensk höfuðlén.
Gert er ráð fyrir að Póst- og fjarskiptastofnun hafi eftirlit með framkvæmd laganna, gefi út starfsleyfi og hafi eftirlit með leyfishöfum. Þetta er í samræmi við það sem almennt er viðhaft erlendis, að þeir aðilar sem fara með fjarskiptamál fari jafnframt með yfirstjórn landslénsins .is og annarra íslenskra höfuðléna. Eins og staðan er í dag er um einn rekstraraðila að ræða sem gert er ráð fyrir að fái starfsleyfi til fimm ára og því um óverulega viðbót við eftirlitsskyldur Póst- og fjarskiptastofnunar að ræða.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er því ekki gert ráð fyrir að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.
