Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 726. máls.
Þskj. 1250 — 726. mál.
Með stjórn sveitarfélaga fara sveitarstjórnir sem kjörnar eru lýðræðislegri kosningu af íbúum þeirra samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna.
Hver maður telst íbúi sveitarfélags þar sem hann á lögheimili.
Sveitarfélög eru lögaðilar.
Ráðherra sveitarstjórnarmála skal í störfum sínum standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, sjálfstjórn þeirra, verkefni og fjárhag.
Engu málefni sem varðar sérstaklega hagsmuni sveitarfélags skal ráðið til lykta án umfjöllunar sveitarstjórnarinnar.
1. sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem er stjórnað af lýðræðislega kjörnum sveitarstjórnum í umboði íbúa sveitarfélagsins,
2. skipulag og starfsaðstæður sveitarfélaga séu þannig að þau geti sjálf borið ábyrgð á framkvæmd verkefna sem þeim er falið að sinna,
3. sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um starfrækslu þeirra verkefna sem þau geta ekki leyst af hendi á eigin vegum eða þau telja hagkvæmara að leysa með þeim hætti,
4. afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga taki ávallt mið af sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt stjórnarskrá og sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga,
5. sveitarfélög hafi sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrám sem þeim er heimilt að setja.
Óheimilt er að breyta mörkum sveitarfélaga nema með lögum.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. getur ráðherra breytt mörkum sveitarfélaga í tengslum við sameiningu þeirra eða til staðfestingar á samkomulagi milli sveitarfélaga. Birta skal staðfestingu ráðherra á breytingum staðarmarka sveitarfélags í Stjórnartíðindum.
Réttur sveitarfélaga til ákvarðana eða umsagna um nýtingu sjávarbotns eða sjávar innan íslenskrar lögsögu en utan marka sveitarfélags fer að ákvæðum sérlaga hverju sinni.
Ekki má breyta nafni sveitarfélags eða gefa nýju sveitarfélagi nafn nema með staðfestingu ráðuneytisins. Þegar nýtt heiti sveitarfélags hefur verið ákveðið skal samþykkt um stjórn sveitarfélagsins, sbr. 9. gr., breytt til samræmis og tekur nýtt heiti gildi við gildistöku hennar.
Byggðarmerki skulu skráð hjá Einkaleyfastofu sem veitir umsóknum viðtöku og kannar skráningarhæfi merkjanna.
Viðkomandi ráðherra setur nánari reglur um skráningu byggðarmerkja, m.a. varðandi umsóknir og meðferð þeirra, skilyrði fyrir skráningu, ógildingu, birtingu og gjöld fyrir umsóknir og vottorð úr byggðarmerkjaskrá.
Sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma.
Sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum.
Sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, lántökur og ráðstöfun eigna og um framkvæmd verkefna sveitarfélagsins. Sveitarstjórn skal sjá um að lögbundnar skyldur séu ræktar og hafa eftirlit með því að fylgt sé viðeigandi reglum í störfum sveitarfélags.
Sveitarstjórn getur ályktað um hvert það málefni sem hún telur að varði sveitarfélagið.
Ráðuneytið semur fyrirmynd að samþykkt skv. 1. mgr. og birtir hana í Stjórnartíðindum. Gildir fyrirmyndin þar til sérstök samþykkt hefur verið gerð fyrir sveitarfélagið.
Reykjavík er höfuðborg Íslands. Í Reykjavíkurborg nefnist sveitarstjórnin borgarstjórn, byggðarráð nefnist borgarráð, framkvæmdastjóri nefnist borgarstjóri og oddviti nefnist forseti borgarstjórnar.
1. Þar sem íbúar eru undir 2.000: 5–7 aðalmenn.
2. Þar sem íbúar eru 2.000–9.999: 7–11 aðalmenn.
3. Þar sem íbúar eru 10.000–49.999: 11–15 aðalmenn.
4. Þar sem íbúar eru 50.000–99.999: 15–23 aðalmenn.
5. Þar sem íbúar eru 100.000 eða fleiri: 23–31 aðalmenn.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ekki skylt að fækka eða fjölga aðalmönnum í sveitarstjórn fyrr en íbúatala hefur verið hærri eða lægri en viðmiðunarmörkin í átta ár samfellt talið frá næstu áramótum fyrir almennar kosningar til sveitarstjórna. Íbúatala grundvallast á íbúaskrá þjóðskrár.
Sá fulltrúi í nýkjörinni sveitarstjórn sem á að baki lengsta setu í sveitarstjórninni boðar til fyrsta fundar ekki síðar en 15 dögum eftir að hún tekur við störfum eftir kosningar. Hann stýrir fundi þar til oddviti hefur verið kjörinn. Hafi tveir eða fleiri fulltrúar átt jafnlengi setu í sveitarstjórninni fer aldursforseti þeirra með verkefni samkvæmt þessari málsgrein. Fyrsta fund skal boða með a.m.k. fjögurra daga fyrirvara.
Sá telst rétt kjörinn oddviti sem fær atkvæði meiri hluta þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórn. Verði þeim atkvæðafjölda ekki náð skal kjósa að nýju. Við aðra umferð telst sá rétt kjörinn sem fær meiri hluta atkvæða þeirra fulltrúa sem sitja fundinn eða ef viðkomandi er sá eini sem fær atkvæði.
Fáist ekki niðurstaða við aðra umferð skal kosið þriðja sinni en nú á milli þeirra tveggja sem flest atkvæði fengu við aðra umferð. Ef nauðsynlegt reynist skal varpa hlutkesti um það milli hverra tveggja verður kosið. Verður þá sá rétt kjörinn sem fleiri atkvæði fær. Verði atkvæði jöfn ræður hlutkesti.
Þegar að lokinni kosningu oddvita skjal kjósa varaoddvita. Kosning varaoddvita fer fram með sama hætti og oddvita, enda fari ekki um kosningu hans skv. 5. mgr.
Í samþykkt um stjórn sveitarfélags má ákveða að kjósa skuli fyrsta og annan varaoddvita til að gegna, í þeirri röð, störfum oddvita í forföllum hans. Skal kosning þeirra vera hlutfallskosning, enda sé ekki full samstaða um annað innan sveitarstjórnar.
Tilkynna skal kosningu oddvita og varaoddvita til ráðuneytis þegar að því loknu.
Kjörtímabil oddvita og varaoddvita er hið sama og sveitarstjórnar nema sveitarstjórn ákveði annað. Njóti oddviti eða varaoddviti ekki lengur stuðnings sveitarstjórnar skal kjósa í þau embætti að nýju. Hið sama á við ef oddviti eða varaoddviti forfallast varanlega eða fá lausn frá starfi.
Sveitarstjórn er heimilt að fella niður reglulegan fund sinn, enda sé tillaga um slíkt samþykkt mótatkvæðalaust á næsta fundi sveitarstjórnar á undan.
Fundarboði skal fylgja dagskrá fundarins og þau gögn sem eru nauðsynleg til að sveitarstjórnarmenn geti tekið upplýsta afstöðu til mála sem þar eru tilgreind.
Íbúum sveitarfélags skal kunngert með opinberri auglýsingu hvar og hvenær sveitarstjórn heldur fundi. Einnig skal sveitarstjórn birta opinberlega innan sömu tímafresta og við á um sveitarstjórnarmenn fundarboð og dagskrá fundar, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Auglýsing á vefsíðu sveitarfélags telst fullnægjandi.
Þrátt fyrir að fundi sé lokað er heimilt að ákveða að tilteknir starfsmenn sveitarfélags séu viðstaddir.
Á sveitarstjórnarfundum ræður afl atkvæða úrslitum mála. Hjáseta telst þátttaka í atkvæðagreiðslu. Ef jafnmörg atkvæði eru með málefni og á móti fellur það en við kosningar ræður hlutkesti.
Ef fjarlægðir í sveitarfélagi eru miklar eða samgöngur innan sveitarfélags eru erfiðar er heimilt að nota fjarfundarbúnað á fundum sveitarstjórnar. Skal þá mælt fyrir um notkun slíks búnaðar í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins, tryggja skal jafna möguleika allra fundarmanna til þátttöku í fundi og atkvæðagreiðslu, tryggja skal óskerta möguleika þeirra sem viðstaddir eru fund til að fylgjast með því sem þar fer fram, sbr. 1. mgr. 16. gr., og jafnframt skal tryggja öryggi samskipta milli fundarmanna, t.d. þannig að óviðkomandi geti ekki fylgst með umræðum um mál sem eru háð trúnaði.
1. samþykktir og aðrar reglur sem samkvæmt lögum eiga að hljóta staðfestingu ráðherra,
2. staðfestingu ársreiknings,
3. stefnumarkandi áætlanir sem gilda eiga til lengri tíma og taka til sveitarfélags í heild eða meiri hluta þess,
4. tillögu um sameiningu við annað sveitarfélag skv. 2. mgr. 121. gr.
Sveitarstjórn skal hafa tvær umræður, með a.m.k. tveggja vikna millibili, um fjárhagsáætlanir sveitarfélagsins skv. 62. gr. Ákvæði þetta gildir þó ekki um samþykkt viðauka við fjárhagsáætlanir.
Ráðherra setur með auglýsingu leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, m.a. um hvað þar er skylt að bóka, um staðfestingu þeirra þegar að loknum fundi og skráningu og meðferð rafrænna fundargerða. Þar skal einnig setja nánari viðmið um framkvæmd fjarfunda skv. 17. gr.
Í öðrum tilvikum en skv. 1. mgr. ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þessi regla tekur einnig til gerðar samninga fyrir hönd sveitarfélags.
Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
Sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélagsins og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun í tilteknu máli sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða nefnd eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin eða nefndin fjallar um málið. Þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra.
Ákvæði 4. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis.
Sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sveitarfélags sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímælis skal án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því.
Sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Nefnd tekur ákvörðun um hæfi nefndarmanns. Nefndarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í meðferð þess eða hafa áhrif á það með öðrum hætti og skal ávallt yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu.
Þegar kosið hefur verið til sveitarstjórnar hlutbundinni listakosningu, eða listi hefur verið sjálfkjörinn, taka varamenn af lista aðalfulltrúa sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir voru kosnir.
Ef framboðslisti hefur verið borinn fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum geta aðalmenn listans komið sér saman um að varamenn listans, sem eru úr sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalmaður, taki sæti hans í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir voru kosnir án tillits til þess hvar þeir annars eru í röð varamanna. Sé enginn varamaður af viðkomandi lista í sama stjórnmálaflokki eða samtökum og sá aðalfulltrúi sem í hlut á taka varamenn listans sæti samkvæmt venjulegum reglum. Hér skal ávallt miðað við stöðu viðkomandi á þeim tíma er kjör til sveitarstjórnar fór fram.
Yfirlýsingu um samkomulag skv. 3. mgr. skal leggja fram á fyrsta eða öðrum fundi sveitarstjórnar að loknum sveitarstjórnarkosningum og gildir hún til loka kjörtímabils.
Sá sem verið hefur oddviti heilt kjörtímabil eða lengur eða gegnt ákveðnu starfi innan sveitarstjórnar jafnlangan tíma eða lengur getur skorast undan kosningu til þess starfs jafnlangan tíma og hann hefur haft starfið með höndum. Ósk um undanþágu skal sett fram áður en kjör í viðkomandi starf fer fram.
Sveitarstjórnarmönnum ber að gegna starfi sínu af alúð og samviskusemi. Sveitarstjórnarmönnum ber í hvívetna að gæta að almennum hagsmunum íbúa sveitarfélagsins sem og öðrum almannahagsmunum.
Þeir sem hafa rétt til að taka þátt í umræðum í sveitarstjórn eiga rétt á að fá bókaðar í fundargerð stuttar athugasemdir um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru.
Vilji sveitarstjórnarmaður ekki una úrskurði oddvita um stjórn fundar og fundarsköp getur hann skotið úrskurðinum til sveitarstjórnar sem sker úr án umræðna.
Mál sem ekki er tilgreint á útsendri dagskrá sveitarstjórnarfundar verður þó ekki tekið til afgreiðslu á viðkomandi fundi án samþykkis allra fundarmanna. Undantekningu frá því má þó gera ef afgreiðsla máls þolir ekki bið eða mál er augljóslega svo einfalt að frestun á afgreiðslu þess hefur enga þýðingu, enda samþykki 2/3 hlutar fundarmanna þá málsmeðferð.
Sveitarstjórnarmaður skal eiga eðlilegan aðgang að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi sveitarfélagsins og rekstur.
Sveitarstjórn skal í samþykkt um stjórn sveitarfélags mæla nánar fyrir um rétt sveitarstjórnarmanna til að fá afhent afrit gagna sem falla undir 1. mgr. og um fyrirkomulag og framkvæmd aðgangs að skrifstofu og stofnunum sveitarfélags skv. 2. mgr.
Sveitarstjórnarmenn skulu gæta trúnaðar um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.
Öllum kjörnum fulltrúum í sveitarstjórn og nefndum og ráðum sem sveitarstjórn skipar ber að haga störfum sínum í samræmi við settar siðareglur.
Samband íslenskra sveitarfélaga skipar nefnd sem veitt getur álit um siðareglur og um ætluð brot á þeim. Ráðuneytið getur borið tillögur sveitarstjórna um siðareglur undir nefndina áður en það tekur þær til staðfestingar.
Telji sveitarstjórnarmaður sig ekki geta gegnt skyldum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags, svo sem vegna veikinda eða annarrar vinnu, getur sveitarstjórn létt af honum störfum eða veitt honum lausn úr sveitarstjórn, að hans ósk, um tiltekinn fyrir fram ákveðinn tíma eða til loka kjörtímabils.
Þegar sveitarstjórnarmaður flytur úr sveitarfélagi um stundarsakir má sveitarstjórn ákveða, að ósk hans, að hann skuli víkja úr sveitarstjórn þar til hann tekur aftur búsetu í sveitarfélaginu. Slík ákvörðun skal tekin áður en sveitarstjórnarmaður flytur um stundarsakir. Sé ekki tekin ákvörðun samkvæmt þessari málsgrein missir sveitarstjórnarmaður kjörgengi samkvæmt hefðbundnum reglum.
Ef sveitarstjórnarmaður missir fjárforræði skal sveitarstjórn veita honum lausn frá störfum þann tíma er sviptingin gildir.
Þegar aðalmaður getur ekki mætt til fundar eða þarf að víkja af fundi af heilbrigðisástæðum eða vegna annarra óviðráðanlegra ástæðna tekur varamaður hans sæti í sveitarstjórn á þeim fundi. Forföll samkvæmt þessari málsgrein taka ávallt til viðkomandi fundar í heild, eða til loka fundar sé um það að ræða.
Þegar fyrirséð er að aðalmaður í sveitarstjórn mun taka hlé frá störfum vegna atvika sem greinir í 2. mgr. í a.m.k. einn mánuð skal varamaður hans taka sæti í sveitarstjórninni frá og með næsta fundi, enda séu þá ástæður forfalla enn til staðar. Þegar forföllum lýkur tekur aðalmaður sæti sitt að nýju frá og með næsta fundi.
Þegar aðalmaður fellur frá, missir kjörgengi eða fær lausn frá starfi í sveitarstjórn skal varamaður hans taka sæti í sveitarstjórn frá og með næsta fundi.
Varamenn verða ekki kallaðir til í öðrum tilvikum en fram koma í grein þessari. Sveitarstjórn sker úr um hvort skilyrði til boðunar varamanns séu fyrir hendi.
Nú tekst sveitarstjórnarmaður ferð á hendur í þágu sveitarfélagsins samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar og á hann þá rétt til greiðslu hæfilegs ferða- og dvalarkostnaðar.
Sveitarstjórn er heimilt að setja nánari reglur um réttindi sveitarstjórnarmanna samkvæmt þessari grein, svo sem varðandi lífeyrissjóði, fæðingarorlof og biðlaun.
Sveitarstjórnarmaður má ekki afsala sér greiðslum sem honum eru ákveðnar á grundvelli þessarar greinar.
Sé starfsmanni sem hefur boðið sig fram til sveitarstjórnar eða verið kjörinn í sveitarstjórn sagt upp starfi skal vinnuveitandi hans sýna fram á að ástæður uppsagnar sé ekki að rekja til þeirra atriða.
Sveitarstjórnarmaður á rétt á fjarveru úr starfi að því leyti sem honum er nauðsynlegt til að sinna lögbundinni mætingarskyldu á fundi í sveitarstjórn, hjá nefndum sveitarfélagsins og á aðra fundi sem hann hefur verið kjörinn til að sækja fyrir hönd sveitarstjórnar. Teljist viðvera starfsmanns nauðsynleg vegna sérstakra og rökstuddra atvika getur atvinnuveitandi þó hafnað ósk starfsmanns um fjarveru.
Réttur til fjarveru skv. 3. mgr. á ekki við um sveitarstjórnarmann sem jafnframt er framkvæmdastjóri sveitarfélags.
Byggðarráð telst til fastanefnda sveitarstjórnar, sbr. 37. gr. Ákvæði þessa kafla, þar á meðal um framsal á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála, eiga við um byggðarráð að því leyti sem annað er ekki sérstaklega tekið fram.
Byggðarráð fer ásamt framkvæmdastjóra með framkvæmdastjórn og fjármálastjórn sveitarfélagsins að því leyti sem þessi mál eru ekki öðrum falin. Byggðarráð hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélagsins og fjármálastjórn þess, semur drög að fjárhagsáætlun og viðaukum við hana og leggur þau fyrir sveitarstjórn. Þá sér byggðarráð um að ársreikningar sveitarfélagsins séu samdir reglum samkvæmt og lagðir fyrir sveitarstjórn til meðferðar og afgreiðslu.
Heimilt er að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að byggðarráð taki að meira eða minna leyti við starfi annarra fastanefnda sveitarstjórnar. Einnig er heimilt að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að ályktanir, tillögur og fundargerðir annarra nefnda megi leggja fyrir byggðarráð til umfjöllunar áður en þær eru lagðar fyrir sveitarstjórn til kynningar eða endanlegrar afgreiðslu einstakra ályktana eða tillagna sem þar koma fram. Þá er heimilt að fela byggðarráði fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem samkvæmt samþykktum sveitarfélags hafa áður komið til umfjöllunar annarra nefnda sveitarstjórnar.
Fjöldi aðalmanna í byggðarráði skal standa á oddatölu. Aðalmenn í byggðarráði skulu ekki vera fleiri en nemur helmingi af aðalfulltrúum í sveitarstjórn, þó mest níu. Kjósa skal jafnmarga aðal- og varamenn.
Aðalmenn í byggðarráði skulu koma úr hópi aðalmanna í sveitarstjórn. Varamenn skal einnig velja úr hópi aðalfulltrúa í sveitarstjórninni. Heimilt er þó að ákveða að aðalfulltrúar og varafulltrúar af sama framboðslista og hinn kjörni byggðarráðsmaður verði varamenn hans í þeirri röð sem þeir skipuðu listann þegar kosið var til sveitarstjórnar.
Sveitarstjórn kýs formann og varaformann byggðarráðs úr hópi kjörinna byggðarráðsmanna.
Kjörtímabil fastanefnda er hið sama og sveitarstjórnarinnar, nema annað leiði af lögum eða samþykktum um stjórn sveitarfélagsins. Að loknum sveitarstjórnarkosningum halda fastanefndir þó umboði sínu þar til nýkjörin sveitarstjórn hefur kjörið nýja nefnd í þeirra stað en með sömu takmörkunum valdheimilda og fyrri sveitarstjórn sætti að afloknum kosningum, sbr. 12. gr.
Heimilt er sveitarstjórn að sameina nefndir þannig að ein nefnd fari með verkefni á fleiri en einu sviði þó að svo sé kveðið á í lögum að kjósa skuli sérstaka nefnd til að fara með tiltekin verkefni.
Í sveitarfélögum þar sem erfiðlega horfir með að manna nefndir er sveitarstjórn heimilt að fara sjálf með verkefni lögskipaðrar nefndar nema verkefni hennar sé ósamrýmanlegt störfum sveitarstjórnar að mati ráðuneytisins.
Ef mælt er fyrir um kosningu slíkrar nefndar í lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélags telst hún til fastanefnda sveitarstjórnar.
Í samþykkt um stjórn sveitarfélags má ákveða að nefnd samkvæmt þessari grein skuli kosin af íbúum viðkomandi hluta sveitarfélags sem kosningarrétt eiga samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna. Eru þá jafnframt aðeins kjörgengir í nefndina íbúar viðkomandi hluta sveitarfélagsins.
Ákvörðun skv. 3. mgr. er háð samþykki ráðuneytisins og er m.a. háð því skilyrði að hægt sé að gefa út kjörskrárstofn fyrir þann hluta sveitarfélagsins sem um ræðir, sbr. 4. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna. Um kosningu samkvæmt grein þessari gilda að öðru leyti ákvæði þeirra laga.
Ákvæði 44., 45. og 49. gr. gilda ekki um skipun nefndar sem er kosin skv. 3. mgr. Að öðru leyti gilda um störf slíkrar nefndar, kjörgengi, réttindi og skyldur nefndarmanna og aðra þætti ákvæði þessara laga eftir því sem við getur átt.
Í nefndir samkvæmt þessari grein má kjósa einstaklinga sem ekki hafa náð aldri til að njóta kosningarréttar í sveitarfélagi og einstaklinga sem ekki eiga þar lögheimili.
Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar.
Ályktun nefndar sem hefur fjárútlát í för með sér skal lögð fyrir sveitarstjórn eða byggðarráð eftir því sem fyrir er mælt í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins.
Eftir því sem við á gildir ákvæði þetta einnig um afgreiðslu sveitarstjórnar á fundargerðum byggðarráðs.
Á sama hátt og með sömu skilyrðum er sveitarstjórn heimilt að fela einstökum starfsmönnum sveitarfélags fullnaðarafgreiðslu mála. Sveitarstjórn, byggðarráð eða hlutaðeigandi fastanefnd skal hafa eftirlit með afgreiðslu mála samkvæmt þessari málsgrein og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem eru teknar á grundvelli hennar. Þessi málsgrein hefur þó ekki áhrif á almennar heimildir starfsmanna sveitarfélags til töku ákvarðana sem varða daglegan rekstur og þjónustu sveitarfélags og teljast leiða af stöðuumboði þeirra.
Sá starfsmaður sem fengið hefur framselt vald til fullnaðarafgreiðslu mála skv. 2. mgr., eða þriðjungur hlutaðeigandi fastanefndar skv. 1. mgr., getur ávallt óskað eftir því að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi fastanefnd samkvæmt samþykktum sveitarfélagsins taki ákvörðun í máli.
Þegar sveitarstjórn nýtir heimildir skv. 1. eða 2. mgr. skal jafnframt kveða á um það í samþykkt sveitarfélagsins hver skuli taka fullnaðarákvörðun í máli skv. 3. mgr. og hvernig skuli fara með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.
Þeir einir eru kjörgengir í nefndir, ráð og stjórnir sem hafa kosningarrétt í sveitarfélaginu, nema annað leiði af lögum, sbr. m.a. 2. mgr. 39. gr.
Starfsmenn fyrirtækja og stofnana sveitarfélags eru ekki kjörgengir í nefndir, ráð og stjórnir þeirra fyrirtækja eða stofnana sem þeir starfa hjá. Sveitarstjórn getur þó ákveðið að víkja frá þessu ef málefni vinnuveitanda eru óverulegur þáttur í starfi viðkomandi nefndar og starfið er ekki þess eðlis að hætta sé á hagsmunaárekstrum þrátt fyrir nefndarsetu.
1. Leggja skal fram lista þar sem fram koma tillögur um fulltrúa í viðkomandi nefnd. Hver sveitarstjórnarmaður getur aðeins staðið að tillögu um einn lista í hverja nefnd. Listi getur innihaldið allt að tvöföldum þeim fulltrúafjölda sem kjósa skal til nefndarinnar. Nafn sveitarstjórnarmanns má aðeins setja á þann lista sem hann sjálfur stendur að tillögu um.
2. Ef velja á tvo eða þrjá fulltrúa í nefnd skal a.m.k. einn af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á fjóra eða fimm fulltrúa skulu a.m.k. tveir af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á sex til átta í nefnd skulu a.m.k. þrír af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á níu fulltrúa skulu a.m.k. fjórir af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á fleiri í nefnd skal a.m.k. 40% af hvoru kyni vera á lista. Ef kjörgengi í nefnd er bundið við sveitarstjórnarmenn eða varamenn þeirra á þessi regla þó ekki við. Hið sama á við ef kjörgengi í nefnd er bundið með þeim hætti að ekki er fært að fullnægja kröfum samkvæmt þessum lið.
3. Tillaga um lista skal lögð fram skriflega og undirrituð af a.m.k. einum þeirra sveitarstjórnarmanna sem stendur að henni. Ef gerð er tillaga um fulltrúa sem ekki er skylt að taka kjöri í viðkomandi nefnd skal liggja fyrir samþykki hans fyrir tilnefningunni.
1. Nefndarsætum er deilt á viðkomandi lista í hlutfalli við þau atkvæði sem hver listi fær á grundvelli eftirfarandi reglu: Deila skal atkvæðatölum listanna með tölunum 1, 2, 3, 4 o.s.frv. Útkomutölur eru skráðar fyrir hvern lista.
2. Þegar ákveðnar hafa verið útkomutölur fyrir hvern lista skal ákvarða hvaða fulltrúar hafa fengið kosningu í nefnd. Það er gert á eftirfarandi hátt: Fyrsta fulltrúa fær sá listi sem hefur hæsta útkomutölu. Sú tala er síðan felld niður. Annan fulltrúa fær sá listi sem nú hefur hæsta útkomutölu. Þessu skal fram haldið þar til úthlutað hefur verið jafnmörgum fulltrúum og kjósa á.
3. Ef of fá nöfn eru á lista þegar til úthlutunar kemur skal ganga framhjá þeim lista við frekari úthlutun. Ef tvær eða fleiri útkomutölur eru jafnháar fær sá listi sem hefur fleiri atkvæði á bak við sig sætið en annars skal varpa hlutkesti.
4. Ef í ljós kemur að þessu loknu að annað kynið hefur ekki svo marga fulltrúa af hverjum lista fyrir sig og krafist er í 2. tölul. 44. gr. skal færa einstaklinga af því kyni sem fulltrúa vantar svo langt upp listann sem þarf þannig að tilskilið hlutfall náist.
Ef ekki er kosið hlutfallskosningu til nefndar, sbr. 1. mgr. 43. gr., skal sveitarstjórn gæta þess að fullnægja kröfum um kynjahlutfall skv. 2. tölul. 44. gr. við skipun í viðkomandi nefnd.
Fundir nefnda skulu almennt haldnir fyrir luktum dyrum. Um fundi nefnda, ályktunarhæfi og atkvæðagreiðslur gilda ákvæði III. kafla eftir því sem við getur átt.
Varamenn taka sæti í nefndum í þeirri röð sem þeir eru kosnir.
Þegar kosið er til nefndar hlutbundinni listakosningu eða listi hefur verið sjálfkjörinn, og aðalmaður í nefnd er forfallaður taka varamenn af þeim lista sem aðalmaður er kjörinn af sæti í nefnd í þeirri röð sem þeir skipa listann eftir að endurröðun á hann hefur farið fram skv. 4. tölul. 1. mgr. 45. gr.
Ef tveir eða fleiri flokkar eða framboðslistar til sveitarstjórnar leggja í sameiningu fram tillögu að lista við hlutbundna kosningu í nefnd sveitarstjórnar geta þeir komið sér saman um að varamenn á listanum vegna nefndarkosningarinnar, sem eru þar fulltrúar sama flokks eða framboðslista og sá aðalmaður í nefnd sem um ræðir, taki sæti hans í nefndinni í þeirri röð sem þeir voru kosnir án tillits til þess hvar þeir annars eru í röð varamanna. Sé enginn úr hópi varamanna viðkomandi lista í sama flokki eða tilheyri sama framboðslista og aðalmaður tilheyrði þegar kosning í nefnd fór fram taka varamenn af listanum sæti eftir venjulegum reglum.
Yfirlýsingu um samkomulag skv. 3. mgr. skal leggja fram á fyrsta sveitarstjórnarfundi eftir að nefndarkosning fór fram og gildir hún til loka kjörtímabils eða þar til kjörið er í nefnd að nýju.
Þegar aðalmaður í nefnd fellur frá, missir kjörgengi, fær lausn frá nefndarstarfi eða forfallast varanlega frá því að sitja í nefnd tekur varamaður hans sæti í nefndinni nema sveitarstjórn ákveði að kjósa aðalmann að nýju. Ella skipar sveitarstjórn nýjan varamann til setu í nefndinni.
Ákvæði þessa kafla um varamenn eiga einnig við um varaáheyrnarfulltrúa eftir því sem við getur átt.
Sveitarstjórn getur hvenær sem er á kjörtímabili ákveðið að skipta um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sem hún kýs eða skipar ef ekki er um það ágreiningur innan sveitarstjórnar eða málefnalegar ástæður mæla með slíkri breytingu, svo sem ef nefndarmaður, án lögmætra forfalla, mætir ekki á fundi nefndar eða brýtur gegn þagnarskyldu. Enn fremur getur sveitarstjórnarmaður krafist þess að nefnd verði endurskipuð telji hann ástæðu til. Sveitarstjórn er þó heimilt að hafna slíkri beiðni ef hún er bersýnilega tilefnislaus. Við framangreindar breytingar á skipan fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sveitarfélags skal kjósa alla fulltrúa að nýju og fer þá um kjör þeirra skv. 1. mgr. 43. gr. nema enginn ágreiningur sé innan sveitarstjórnar um breytingarnar.
Breytingar á nefndaskipan samkvæmt þessari grein skulu fullnægja skilyrðum 2. tölul. 44. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 45. gr. um kynjahlutföll.
Réttur samkvæmt síðari málslið 1. mgr. nær ekki til barnaverndarnefnda. Að öðru leyti skulu áheyrnarfulltrúar sem eru skipaðir samkvæmt þeirri heimild víkja af fundi nefndar þegar til afgreiðslu nefndar eru málefni einstaklinga eða lögaðila og sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu taka til.
Áheyrnarfulltrúi og varaáheyrnarfulltrúi skv. 1. mgr. skulu fullnægja kjörgengisskilyrðum í viðkomandi nefnd.
Sveitarstjórn er skylt að ákveða kjörnum fulltrúum í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum sveitarfélags hæfilega þóknun fyrir þau störf samkvæmt mati sveitarstjórnar í samræmi við reglur sem hún setur. Sveitarstjórn er með sama hætti heimilt að ákveða að greiða áheyrnarfulltrúum þóknun fyrir störf þeirra í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum sveitarfélags.
Ákvæði III. og IV. kafla gilda að öðru leyti um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sveitarfélaga eftir því sem við á. Réttindi takmarkast þó eftir eðli máls við það sem viðkomandi fulltrúum er þörf á vegna starfa í viðkomandi nefnd.
Sveitarstjórn kýs fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir sem sveitarfélagið á aðild að samkvæmt viðkomandi lögum eða samþykktum. Ákvæði þessa kafla eiga við um slíka fulltrúa eftir því sem við getur átt.
Að því leyti sem nefnd, ráð eða stjórn lögaðila, sem sveitarstjórn kýs fulltrúa til skv. 1. mgr., fer með framkvæmd eða ábyrgð á verkefni sem sveitarfélagi væri ekki sjálfu heimilt að sinna, þá er fulltrúi sveitarfélags í viðkomandi nefnd, ráði eða stjórn ekki bundinn af fyrirmælum sveitarstjórnarinnar um þau störf. Hið sama á við að því leyti sem það leiðir af lögum sem gilda um rekstur og starfsemi viðkomandi lögaðila.
Sveitarstjórn skal gera skriflegan ráðningarsamning við framkvæmdastjóra þar sem starfskjör hans eru ákveðin. Ráðningartími framkvæmdastjóra skal að jafnaði vera sá sami og kjörtímabil sveitarstjórnar. Heimilt er að semja um gagnkvæman uppsagnarfrest innan ráðningartíma.
Framkvæmdastjóri skal sitja fundi sveitarstjórnar. Þar hefur hann málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt nema hann sé jafnframt kjörinn fulltrúi í sveitarstjórninni. Hann hefur jafnframt rétt til setu á fundum nefnda sveitarstjórnar.
Framkvæmdastjóri skal sjá um að fundir sveitarstjórnar, byggðarráðs og annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst. Hann sér einnig um að ákvarðanir þær sem teknar eru af hálfu sveitarstjórnar og annarra nefnda komist til framkvæmda, hafi sveitarstjórn ekki falið það öðrum.
Framkvæmdastjóri er prókúruhafi sveitarfélags. Honum er heimilt að veita öðrum starfsmanni sveitarfélagsins prókúru að fengnu samþykki sveitarstjórnar. Prókúruhafar skulu vera fjár síns ráðandi.
Framkvæmdastjóri undirritar skjöl varðandi kaup og sölu fasteigna sveitarfélagsins, lántökur og ábyrgðir, svo og önnur skjöl sem fela í sér skuldbindingar eða ráðstafanir sem samþykki sveitarstjórnar þarf til.
Í samþykkt um stjórn sveitarfélags skal setja nánari ákvæði um verksvið framkvæmdastjóra og mörk milli þess og ákvörðunarvalds sveitarstjórnar og byggðarráðs.
Starfsmenn sveitarfélaga og aðrir sem sveitarfélög ráða til vinnu við ákveðin verkefni eru bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt eiga að fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.
1. staðfestingu ársreiknings,
2. fjárhagsáætlun næstkomandi árs,
3. fjárhagsáætlun til fjögurra ára,
4. viðauka við fjárhagsáætlanir skv. 2. og 3. tölul.,
5. lán, ábyrgðir eða aðrar fjárhagslegar skuldbindingar sveitarfélags,
6. sölu eigna sveitarfélagsins og annarra réttinda þess,
7. um álagningu skatta og gjalda,
8. ráðningu eða uppsögn endurskoðanda.
Ráðherra mælir í reglugerð nánar fyrir um þær ákvarðanir skv. 5. og 6. tölul. 1. mgr. sem þurfa ekki sérstakt samþykki sveitarstjórnar, enda rúmist þær innan fjárhagsáætlunar til eins árs og fjárhagsáætlunar til fjögurra ára, eigi hún við.
Reikningsár sveitarfélaga er almanaksárið. Sveitarfélög, stofnanir þeirra og fyrirtæki eru bókhaldsskyld og gilda ákvæði laga um bókhald og laga um ársreikninga, svo og aðrar góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur, um bókhald og reikningsskil sveitarfélaga. Bókhaldi sveitarfélags skal hagað á skýran og aðgengilegan hátt og skulu reikningsskil gefa glögga mynd af rekstri, efnahag og sjóðstreymi.
1. A-hluti, sem í lögum þessum merkir aðalsjóð sveitarfélags auk annarra sjóða og stofnana sem sinna starfsemi sem að hluta eða öllu leyti er fjármögnuð af skatttekjum.
2. B-hluti, sem í falla stofnanir sveitarfélaga, fyrirtæki og aðrar rekstrareiningar sem að hálfu eða meiri hluta eru í eigu sveitarfélaga og eru reknar sem fjárhagslega sjálfstæðar einingar.
Sveitarfélögum er heimilt eftir því sem leiðir af viðkomandi lagareglum að ákveða sér eðlilegan afrakstur af því fjármagni sem er bundið í rekstri stofnana þeirra og fyrirtækja.
Í ársreikningi skal koma fram skýrt yfirlit um allar ábyrgðir sveitarfélags og helstu samningsskuldbindingar.
Ársreikningur sveitarfélags skal fullgerður, endurskoðaður og tilbúinn til afgreiðslu í sveitarstjórn fyrir 15. apríl ár hvert.
Sveitarstjórn skal hafa lokið staðfestingu ársreiknings sveitarfélags, stofnana sveitarfélags og fyrirtækja þess ekki síðar en 15. maí ár hvert.
Fjárhagsáætlanir skulu gefa glögga mynd af rekstri sveitarfélagsins, efnahag og breytingum á handbæru fé. Einnig skal þar koma fram greinargott yfirlit um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjárheimildir sveitarfélagsins. Við gerð fjárhagsáætlana skal hafa hliðsjón af fjárhagslegri stöðu sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins við upphaf áætlunartímabilsins.
Byggðarráð eða framkvæmdastjóri sé byggðarráð ekki kjörið leggur tillögu um fjárhagsáætlanir skv. 1. mgr. fyrir sveitarstjórn ekki síðar en 1. nóvember ár hvert. Sveitarstjórn skal fjalla um þær á tveimur fundum sem fram skulu fara með minnst tveggja vikna millibili. Að lokinni umræðu sveitarstjórnar skal afgreiða þær samhliða og ekki síðar en 15. desember.
Tillögum skv. 3. mgr. skulu fylgja upplýsingar um þær forsendur sem byggt er á. Tillögunum skal fylgja lýsing helstu framkvæmda og skuldbindinga sem gert er ráð fyrir.
Ákvörðun sem sveitarstjórn tekur skv. 1. mgr. 62. gr. um fjárhagsáætlun næstkomandi árs er bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins. Aðrir geta þó ekki byggt sjálfstæðan rétt til fjárframlaga eða annarrar fyrirgreiðslu sveitarfélags á fjárhagsáætlunum.
Óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun skv. 1. mgr. nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Á þetta við um hvers kyns ákvarðanir, samninga eða aðrar fjárhagslegar ráðstafanir sem hafa í för með sér breytingar á tekjum, útgjöldum, skuldbindingum eða tilfærslur milli fjárlagaliða í þegar samþykktri áætlun. Viðauki er ekki gildur nema hann feli einnig í sér útfærða ákvörðun um það hvernig þeim útgjöldum eða tekjulækkun sem gert er ráð fyrir verði mætt. Á það einnig við þótt heildarútgjöld eða heildartekjur breytist ekki vegna samþykktar hans.
Þrátt fyrir 2. mgr. má í undantekningartilvikum gera þær ráðstafanir sem skylt er samkvæmt lögum eða öðrum bindandi réttarreglum án þess að sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka, enda þoli þær ekki bið. Viðhlítandi heimildar sveitarstjórnar skal þá afla svo fljótt sem auðið er. Skal erindi um slíka heimild lagt fyrir þegar á næsta fundi sveitarstjórnarinnar.
Skyldu skv. 1. mgr. skal sveitarstjórn fullnægja m.a. með því að:
1. samanlögð heildarútgjöld til rekstrar vegna A- og B-hluta í reikningsskilum skv. 60. gr. séu á hverju þriggja ára tímabili ekki hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum, og
2. heildarskuldir og skuldbindingar A- og B-hluta í reikningsskilum skv. 60. gr. séu ekki hærri en nemur 150% af reglulegum tekjum.
Ráðherra skilgreinir í reglugerð nánar þau viðmið sem lögð eru til grundvallar skv. 2. mgr., þar á meðal um útgjöld, tekjur, eignir, skuldir og skuldbindingar og aðlögun sveitarfélaga að þeim. Þar skal jafnframt heimilt að undanþiggja nánar tilgreindar skuldir eða skuldbindingar einstakra sveitarfélaga þannig að þær hafi engin eða aðeins hlutfallsleg áhrif skv. 2. tölul. 2. mgr.
Í mati skal gera grein fyrir kostnaðaráætlun og forsendum hennar, áhrifum á fjárhag sveitarfélags til lengri tíma og áhrifum af rekstrarkostnaði sé um hann að ræða. Í þeim tilvikum sem fjárfestingu, framkvæmd eða skuldbindingu er skipt á fleiri en eitt tímabil eða einingar skal líta á ákvörðunina í heild sinni. Mat skal framkvæmt af sérfróðum aðila sem ekki er tengdur sveitarfélaginu.
Þrátt fyrir 1. mgr. getur sveitarfélag veitt Lánasjóði sveitarfélaga ohf. veð í tekjum sínum vegna lána sem það tekur hjá sjóðnum og vegna ábyrgða sem það veitir honum skv. 1. og 2. mgr. 69. gr. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um tryggingar lánasjóðsins samkvæmt þessari málsgrein.
Sveitarfélag getur einnig veitt einfalda ábyrgð til tryggingar á lánum stofnana og fyrirtækja sem það á og rekur í samvinnu við önnur sveitarfélög eða aðra opinbera aðila. Innbyrðis skal ábyrgð eigenda skiptast í hlutfalli við eignarhlut. Skilyrði er að viðkomandi lögaðili sé að fullu í eigu opinberra aðila, að trygging sé bundin við lántöku vegna lögákveðins verkefnis sveitarfélaga og að allir eigendur ábyrgist lán í samræmi við eignarhlut sinn. Ábyrgð fellur úr gildi ef lögaðili færist að einhverju leyti í eigu einkaaðila.
Sveitarfélag má ekki ganga í ábyrgðir vegna annarra skuldbindinga en greinir í 1. og 2. mgr. Prókúruhafa sveitarfélags er þó heimilt fyrir þess hönd að ábyrgjast með framsalsáritun greiðslu viðskiptaskjala sem sveitarfélagið hefur eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess.
Fjármálastofnun má ekki nýta fjármuni sem sveitarfélag hefur afhent henni til varðveislu skv. 65. gr. til skuldajafnaðar til fullnustu kröfu sem stofnunin kann að eiga á sveitarfélagið.
Endurskoðun tekur til allrar fjárhagslegrar starfsemi sveitarfélags sem lýst er, eða lýsa skal í reikningsskilum þess, sbr. 60. gr. Í endurskoðun felst meðal annars könnun á því hvort reikningsskil sveitarfélags eru í samræmi við lög, hvort fullnægjandi heimildir hafa verið fyrir útgjöldum og hvort almenn stjórnsýsla sveitarfélags og einstakar ákvarðanir af hálfu þess eru í samræmi við reglur um fjármál sveitarfélaga, ábyrga fjármálastjórn og forsvaranlega meðferð fjármuna.
Við lok endurskoðunar skal endurskoðandi árita hið endurskoðaða viðfangsefni í samræmi við ákvæði laga um endurskoðendur. Enn fremur skal endurskoðandi sveitarfélags gefa út skýrslu um endurskoðun á ársreikningi sveitarfélags. Ef endurskoðunarfyrirtæki annast endurskoðun skal áritun og útgáfa skýrslu samkvæmt þessari grein framkvæmd af þeim sem bar ábyrgð á endurskoðuninni fyrir hönd endurskoðunarfyrirtækisins.
Sveitarstjórn skal veita endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki aðgang að öllum þeim upplýsingum og gögnum sem þörf er á vegna endurskoðunar. Reglur um þagnarskyldu takmarka ekki rétt endurskoðanda í þessu efni.
Endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki skal ráðinn af sveitarfélagi til fimm ára í senn. Ráðningu verður aðeins sagt upp innan ráðningartíma á grundvelli málefnalegra forsendna. Að fimm ára ráðningartíma liðnum skal endurskoðandi sem bar ábyrgð á endurskoðun taka sér hlé frá endurskoðun sveitarfélagsins í a.m.k. fimm ár.
Endurskoðandi sveitarfélags má ekki taka þátt í ákvörðunum eða öðrum aðgerðum á vegum sveitarfélags sem geta leitt til þess að hlutleysi hans við framkvæmd endurskoðunarstarfa sé stefnt í hættu.
Berist sveitarstjórn skriflegt álit endurskoðanda um að reikningsskil eða fjármál sveitarfélags séu ekki í samræmi við kröfur skal oddviti tryggja að álitið hafi borist öllum aðalmönnum í sveitarstjórn ekki síðar en sjö dögum eftir að það liggur fyrir.
Endurskoðandi sveitarfélags getur krafist þess sérstaklega að álit hans sé tekið til umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar. Enn fremur skal taka slíkt álit til umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar ef sveitarstjórnarmaður krefst þess.
Nefndin skal í störfum sínum stuðla að samræmingu í reikningsskilum sveitarfélaga og öðrum fjárhagslegum ráðstöfunum þeirra. Þá sinnir hún öðrum verkefnum sem ráðherra felur henni á þessu sviði.
1. bókhald sveitarfélaga, þar á meðal um samræmdan upplýsingalykil,
2. vinnslu, meðferð, form og efni fjárhagsáætlana,
3. vinnslu, meðferð, form og innihald ársreiknings, endurskoðun ársreiknings og meðferð á skýrslum endurskoðanda um hann.
Reikningsskila- og upplýsinganefnd getur eftir því sem tilefni er til gefið út nánari leiðbeiningar og álit um bókhald, fjárhagsáætlanir og reikningsskil sveitarfélaga.
Ársreikning sveitarfélags, ásamt skýrslu endurskoðanda, skal senda ráðuneytinu og Hagstofu Íslands ekki síðar en 20. maí ár hvert. Álit endurskoðanda skv. 73. gr. skal hann sjálfur senda ráðuneytinu jafnskjótt og það er afhent sveitarfélagi.
Að fengnum tillögum reikningsskila- og upplýsinganefndar skal ráðherra setja reglugerð um ársfjórðungsleg skil sveitarfélaga á upplýsingum úr bókhaldi og reikningsskilum til afnota fyrir ráðuneytið, aðra opinbera aðila og Samband íslenskra sveitarfélaga. Í reglugerð skal m.a. mælt fyrir um framsetningu og form slíkra upplýsinga, sem og um rafræn skil þeirra eftir því sem við. Haft skal samráð við Hagstofu Íslands um setningu reglugerðarinnar.
Komist sveitarfélag í fjárþröng þannig að sveitarstjórn telur sér ekki unnt að standa í skilum skal hún tilkynna það til eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga. Á sama hátt skal sveitarstjórn gera eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga viðvart telji hún að fjármál sveitarfélags eða einstakar fjárhagslegar ráðstafanir séu ekki í samræmi við lög þessi eða fjármál sveitarfélags stefni að öðru leyti í óefni. Ef skilyrði 86. gr. eru fyrir hendi skal tilkynning fela í sér ósk um skipun fjárhaldsstjórnar.
Kostnaður af störfum eftirlitsnefndarinnar, þ.m.t. þóknun nefndarmanna, greiðist úr ríkissjóði. Skal þóknunin ákveðin af ráðherra.
Nefndin er sérstakt stjórnvald sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra. Ákvarðanir hennar sæta þó ekki kæru til ráðherra.
Eftirlit nefndarinnar og ákvarðanir hennar skulu byggjast á heildarmati á fjárhagslegri stöðu viðkomandi sveitarfélaga. Nefndinni ber í einstökum málum að velja þau úrræði sem líklegast er að nái því markmiði sem að er stefnt að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga.
Sveitarfélög skulu veita eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga og starfsmönnum hennar aðgang að starfsstöðvum sveitarfélagsins, bókum, fylgiskjölum og öðrum gögnum sveitarfélags sem henni er þörf á vegna starfs síns auk skýringa um slík atriði innan frests er nefndin tiltekur.
1. birt reglubundið almennar grunnupplýsingar um fjárhag sveitarfélaga,
2. sent fyrirspurnir til sveitarstjórna þar sem óskað er skýringa eða gagna innan ákveðins frests,
3. sent skriflegar ábendingar eða tilmæli til sveitarstjórnar vegna fjárhagslegrar stöðu sveitarfélags eða einstakra fjárhagslegra ákvarðana,
4. látið fara fram rannsókn á fjárreiðum og rekstri sveitarfélags og lagt síðan fyrir sveitarstjórn að bæta það sem áfátt kann að reynast innan hæfilegs frests,
5. birt opinberlega tilkynningu eða ályktun um stöðu eða einstakar fjárhagslegar ákvarðanir sveitarfélags,
6. vísað máli til ráðherra, sbr. 83.–85. gr.
Ráðherra getur einnig gert samkomulag samkvæmt þessari grein að beiðni viðkomandi sveitarstjórnar. Skal þá leitað umsagnar eftirlitsnefndar áður en samkomulag er gert.
Þegar samkomulag liggur fyrir skal það staðfest af ráðuneytinu annars vegar og viðkomandi sveitarstjórn hins vegar. Ráðuneytið getur gert þá kröfu að 2/3 fulltrúa á fundi sveitarstjórnar greiði atkvæði með samkomulaginu til að það öðlist gildi. Eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hefur eftirlit með framkvæmd sveitarfélags á samkomulagi samkvæmt þessari grein.
1. sett sveitarfélagi skýr fyrirmæli um rekstur og stjórnsýslu, sbr. 85. gr.,
2. veitt sveitarfélagi styrk eða lán úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til þess að koma fjárhag sveitarfélagsins á réttan kjöl, enda sé haft samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga og ráðgjafarnefnd skv. 15. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum, um þá ráðstöfun,
3. heimilað eða lagt fyrir sveitarstjórn að leggja álög á útsvör og eða fasteignaskatta sem nemi allt að 25% umfram það hámark sem ákveðið er í lögum um tekjustofna sveitarfélaga.
Ef þörf er á getur ráðherra einnig samhliða samkomulagi skv. 83. gr. beitt úrræðum skv. 2. og 3. tölul. 1. mgr.
Beiting úrræða samkvæmt kafla þessum útilokar ekki að ráðherra beiti einnig úrræðum skv. XI. kafla.
Eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hefur eftirlit með framkvæmd ákvarðana ráðherra samkvæmt þessari grein.
Ákvæði 2. mgr. 79. gr. gildir um ákvarðanir ráðherra eftir því sem við á.
1. sveitarfélag skili mánaðarlega upplýsingum úr bókhaldi, sem a.m.k. gefi yfirlit um tekjur, gjöld, handbært fé, eignir og skuldir,
2. sveitarfélag vinni og afgreiði fjárhagsáætlun til allt að 10 ára, þar á meðal um að slík áætlun skuli gerð árlega og fullnægi, eftir því sem við á, reglum um fjögurra ára áætlun,
3. sveitarfélag leiti aðstoðar hjá sérhæfðum ráðgjafa eða öðrum sérfræðingi,
4. fjárhagsáætlanir, þar á meðal áætlun skv. 2. tölul., og starfsemi sveitarfélags að öðru leyti séu í samræmi við tiltekin viðmið um:
a. framlegð af rekstri,
b. samdrátt í rekstri eða samdrátt í ákveðnum þætti rekstrar,
c. takmarkanir á fjárfestingum,
d. takmarkanir á lántökum og öðrum skuldbindingum, þar á meðal um gjaldmiðil sem heimilt er að taka lán í, um endurfjármögnun og önnur lánskjör,
e. nýtingu tekjustofna, og
f. annað sem telja má þýðingarmikið fyrir fjármál viðkomandi sveitarfélags,
5. mat skv. 66. gr. skuli framkvæmt af tilteknum aðila eða aðila með tiltekna sérfræðikunnáttu um lægri viðmiðun en tilgreind er í 66. gr. og nánari fyrirmæli um það sem leggja skal mat á.
Hafi sveitarstjórn vanrækt skyldur sínar samkvæmt lögum þessum ítrekað og verulega getur ráðherra að fenginni tillögu eftirlitsnefndar svipt sveitarstjórn fjárforráðum sveitarfélags og skipað því fjárhaldsstjórn.
Hið sama á við ef greiðslubyrði sveitarfélags umfram greiðslugetu er svo mikil að ljóst er að ekki mun úr rætast í bráð.
Birta skal ákvörðun um sviptingu fjárforræðis og skipun fjárhaldsstjórnar í Lögbirtingablaði.
Fjárhaldsstjórn skal skipuð til tiltekins tíma og ekki lengur en til eins árs í senn. Þóknun til fjárhaldsmanna skal ákveðin af ráðherra og greiðist úr ríkissjóði.
Eftir að fjárhaldsstjórn hefur verið skipuð skal almennt heimilt að ráðstafa fjármunum sveitarfélagsins vegna:
1. lögbundinnar þjónustu sveitarfélagsins,
2. launa sem sveitarfélaginu ber að greiða og tengdra greiðslna,
3. aðgerða sem telja má víst að séu nauðsynlegar til að koma í veg fyrir verulegt tjón.
Fjárhaldsstjórn ákveður greiðslur skv. 2. mgr. og vegna annarra útgjalda sem hún telur rétt að mæta á meðan á greiðslustöðvun stendur.
Að öðru leyti en að framan greinir leiðir skipun fjárhaldsstjórnar til sömu réttaráhrifa og greiðslustöðvun eftir ákvæðum IV. kafla laga um gjaldþrotaskipti o.fl. í allt að eitt ár frá því að fjárhaldsstjórnin var fyrst skipuð.
Fjárhaldsstjórn getur með samþykki ráðuneytisins selt eigur sveitarfélagsins til lúkningar skuldum, þó ekki þær sem eru nauðsynlegar til framkvæmda á lögskyldum verkefnum. Með sama móti getur fjárhaldsstjórn ákveðið að færa tiltekna starfsemi sem rekin hefur verið á vegum sveitarfélags í hendur einkaaðila eða leitað samvinnu um rækslu hennar við annað sveitarfélag samkvæmt ákvæðum laga þessara.
Ef sveitarfélagi hefur verið skipuð fjárhaldsstjórn og fyrir liggur að það er og verði um ófyrirséða framtíð ófært um að standa í skilum með skuldbindingar sínar getur fjárhaldsstjórn ákveðið einhliða að leita nauðasamnings fyrir það. Einhliða nauðasamninga skal einungis leita hafi samningar við lánardrottna ekki borið árangur. Um slíkan nauðasamning gilda almennar reglur laga um gjaldþrotaskipti o.fl. eftir því sem við getur átt en þó þannig að umsjónarmaður með nauðasamningsumleitunum lætur ekki greiða atkvæði um frumvarp að nauðasamningi.
Í eitt ár eftir að svipting fjárforráða fellur brott þarf ávallt samþykki ráðuneytisins á viðaukum við fjárhagsáætlanir sem fjárhaldsstjórn vann og ráðuneytið staðfesti. Á sama tímabili getur ráðuneytið einnig einhliða ákveðið viðauka við umræddar fjárhagsáætlanir sé það nauðsynlegt af tilliti til fjárhags sveitarfélagsins til lengri eða skemmri tíma. Haft skal viðeigandi samráð við sveitarstjórn um slíka ákvörðun.
Samvinna sveitarfélaga skal ávallt grundvallast á samningi viðeigandi sveitarfélaga, sem ekki öðlast gildi fyrr en hann hefur fengið staðfestingu viðkomandi sveitarstjórna. Sé ekki ítarlegri ákvæði að finna í lögum skal í samningi um samvinnu að lágmarki kveðið á um form samvinnu, ákvarðanatöku, slit samvinnu og fjárhagsleg atriði.
Ákvarðanir sem eru teknar á grundvelli samnings um samvinnu sveitarfélaga, jafnvel þótt þær byggist á framsali á valdi til töku ákvörðunar um rétt eða skyldu manna, sæta ekki kæru til viðkomandi sveitarfélaga.
Byggðasamlögum er einum rétt og skylt að hafa orðið byggðasamlag í heiti sínu eða skammstöfunina bs.
Í samningi um byggðasamlag skulu m.a. vera ákvæði um:
1. heiti byggðasamlags, eignarhluti einstakra sveitarfélaga í byggðasamlaginu, hvaða verkefnum það sinnir og valdheimildir,
2. kjör til stjórnar, fjölda stjórnarmanna, kjörtímabil og varafulltrúa,
3. ályktunarhæfi funda og annað sem máli skiptir í því sambandi,
4. umboð stjórnar til að skuldbinda aðildarsveitarfélög,
5. hvenær þörf er staðfestingar sveitarstjórna á ákvörðunum stjórnar,
6. heimildir til samninga við einkaaðila, sbr. 100. gr.,
7. heimildir til samninga við einstök aðildarsveitarfélög um að þau taki að sér afmarkaða þætti í þeirri starfsemi sem falin hefur verið byggðasamlagi.
Tryggt skal að umboð stjórnar byggðasamlags til að skuldbinda aðildarsveitarfélög sé í samræmi við reglur laga þessara um fjármál sveitarfélaga, þ.m.t. bindandi gildi fjárhagsáætlunar næstkomandi árs.
Kjör til stjórnar byggðasamlags getur annaðhvort farið fram á aðalfundi byggðasamlags eða á grundvelli tilnefninga sveitarstjórna einstakra aðildarsveitarfélaga. Ef kjör til stjórnar fer fram á aðalfundi byggðasamlags skulu í samningi um byggðasamlag einnig vera viðeigandi ákvæði um aðalfund þess, þar á meðal um öll þau atriði sem getur í 2.–5. tölul. 3. mgr.
Byggðasamlög lúta að öðru leyti ákvæðum laga þessara um meðferð mála, skyldur og réttindi stjórnarmanna, starfslið, fjármál, fjárhagsáætlanir og endurskoðun ársreikninga, stjórnsýslueftirlit og þeim almennu reglum sem að öðru leyti gilda um störf sveitarfélaga og annarra stjórnvalda.
Einstakar sveitarstjórnir og endurskoðendur aðildarsveitarfélaga eiga rétt á aðgangi að öllum gögnum um stjórnsýslu byggðasamlags.
Sveitarfélög bera einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þeir eru aðilar að en innbyrðis skiptist ábyrgðin í hlutfalli við íbúatölu.
Einstök sveitarfélög geta með tveggja ára fyrirvara sagt upp aðild að byggðasamlagi, hafi ekki verið samið um annan tímafrest. Samhliða getur sveitarfélag krafist innlausnar á nettó eignarhluta sínum í samlaginu núvirðisreiknuðum, þó aldrei hærri fjárhæðar en nemur þeim fjármunum sem sveitarfélag hefur lagt til byggðasamlagsins.
Ef ósætti rís um úrgöngu sveitarfélags úr byggðasamlagi er hægt að vísa málinu til ráðuneytisins. Ráðuneytið getur ákveðið að viðkomandi sveitarfélagi sé ekki heimilt að ganga úr byggðasamlagi um tilgreindan tíma, þó ekki lengur en í sjö ár að telja frá ákvörðun ráðuneytisins, vegna mikilvægra samfélagslegra hagsmuna eða vegna mikilvægra hagsmuna annarra aðildarsveitarfélaga sem að byggðasamlagi standa.
Tillaga um að starfsemi byggðasamlags sé hætt nær því aðeins fram að ganga að hún sé staðfest af 2/3 hlutum sveitarstjórna aðildarsveitarfélaga eða hún hafi verið samþykkt í almennri atkvæðagreiðslu á starfssvæði byggðasamlagsins. 2/3 hlutar stjórnarmanna í byggðasamlagi eða 2/3 hlutar fulltrúa á aðalfundi byggðasamlags, sé slíkur fundur haldinn, geta krafist atkvæðagreiðslu í sveitarstjórnum aðildarsveitarfélaga um slit byggðasamlags.
Nú er ákveðið að hætta starfsemi byggðasamlags eða svo er fyrir mælt í lögum og skal þá skipa því sérstaka skiptastjórn er gerir upp eignir þess og skuldir og slítur rekstri þess. Heimilt er skiptastjórn að auglýsa eftir kröfum á hendur byggðasamlaginu með opinberri innköllun. Eftir að kröfur hafa verið greiddar skal afgangi eigna eða eftirstöðvum skulda jafnað á þau sveitarfélög sem að byggðasamlagi standa í hlutfalli við íbúatölu. Skiptastjórn skal kjörin af stjórn byggðasamlags.
Þegar sveitarfélag tekur að sér verkefni fyrir annað eða önnur sveitarfélög er heimilt að ákveða að þau sveitarfélög sem teljast kaupendur þjónustu tilnefni áheyrnarfulltrúa með málfrelsi og tillögurétt á fundi viðkomandi nefndar í því sveitarfélagi sem telst þjónustuveitandi þegar málefni samstarfsverkefnisins eru þar til umræðu.
Fulltrúar í sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem hafa falið öðru sveitarfélagi að annast fyrir sig afmörkuð verkefni samkvæmt þessari grein eiga sama rétt á aðgangi að gögnum og upplýsingum um það verkefni hjá því sveitarfélagi sem veitir þjónustuna og þeir hefðu ella haft skv. 30. gr.
Í samningi um samvinnu samkvæmt þessari grein skulu að lágmarki eftirfarandi atriði tiltekin:
1. hvaða sveitarfélög eru aðilar að samstarfinu,
2. hvert þeirra sér um rækslu verkefnis,
3. nákvæm tilgreining viðkomandi verkefnis eða verkefna,
4. hvaða valdheimildir færist til þess sveitarfélags sem sér um verkefni,
5. gildistími samnings og á hvaða tíma sveitarfélagið taki verkefnið yfir,
6. þörf á staðfestingu á ákvörðunum um framkvæmd verkefnis,
7. hvort sveitarfélagi sé heimilt að gera samning við einkaaðila um framkvæmd verkefnis skv. 100. gr.,
8. upplýsingagjöf til annarra samstarfsaðila,
9. fjárhagslegt uppgjör og samskipti vegna verkefnisins,
10. eignarhald á mannvirkjum, rekstrartækjum og öðrum verðmætum, ef við á, og önnur mikilvæg atriði sem varða framkvæmd verkefnis og fjárútlát vegna þess.
Ef sveitarfélög sem eru aðilar að samningi samkvæmt þessari grein eru um það sammála má slíta samstarfi þegar í stað. Að öðrum kosti getur hvert sveitarfélag sagt upp aðild sinni að samningi með eins árs fyrirvara hafi ekki verið samið um annan uppsagnarfrest.
Starfssvæði landshlutasamtaka fer eftir ákvörðun aðildarsveitarfélaga sem staðfest hefur verið af ráðuneytinu. Landshlutasamtök skulu þó aldrei vera fleiri en átta á landinu öllu. Sveitarfélög sem liggja innan starfssvæðis landshlutasamtaka eiga rétt á aðild að þeim. Ráðuneyti og opinberar stofnanir skulu ávallt leita umsagnar hlutaðeigandi landshlutasamtaka um stefnumótun eða ákvarðanir sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega.
Landshlutasamtök geta með samningum eða samkvæmt heimildum í sérlögum tekið að sér verkefni eða aðra starfsemi sem tengist hlutverki þeirra skv. 1. mgr., svo sem verkefni tengd byggðaþróun eða öðrum sameiginlegum hagsmunum sveitarfélaga.
Sveitarstjórnir þeirra sveitarfélaga sem eiga aðild að sambandinu kjósa fulltrúa á landsþing sambandsins eftir þeim reglum sem ákveðnar eru í samþykktum þess.
Þegar ráðherra setur almenn stjórnvaldsfyrirmæli á grundvelli laga þessara skal hann ávallt hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga um efni þeirra.
Í samningi samkvæmt þessari grein skal m.a. skilgreina umfang og gæði þeirrar þjónustu sem sveitarfélag kaupir, samningstíma, greiðslur úr sveitarsjóði, eftirlit með þjónustu og meðferð ágreiningsmála. Samningstími skal lengstur vera sex ár í senn en þó er heimilt að semja til lengri tíma ef sveitarfélag gerir kröfu um að verksali byggi upp kostnaðarsama aðstöðu eða búnað vegna verkefnisins eða þjónustunnar. Uppsagnarfrestur samnings skal stystur vera sex mánuðir.
Ákvæði þessarar greinar skulu gilda með sama hætti um samninga sem falla undir 1. mgr. og sveitarfélag gerir við einkaaðila með heimild í öðrum lögum nema ríkari kröfur séu gerðar til samninga í sérlögum. Lög um opinber innkaup gilda eftir því sem við á um útboð verkefna.
Sama gildir geri byggðasamlag slíka samninga við einkaaðila.
Áhrif íbúa má meðal annars tryggja með:
1. virkri upplýsingagjöf til íbúa,
2. samráði við íbúa, svo sem á borgarafundum eða íbúaþingum og í íbúakosningum,
3. skipun íbúa- og notendaráða,
4. því að skipuleggja starfsemi sveitarfélagsins eftir staðbundnum forsendum,
5. samstarfi eða annarri aðstoð við íbúa sem vilja vinna að málefnum sveitarfélagsins.
Sveitarstjórn skal upplýsa íbúa sína um áætlanir sem sveitarfélag hefur til meðferðar og ákvörðunar og varða þá með almennum hætti. Sama gildir um einstök mál sem hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið. Sveitarstjórn skal leitast við að íbúar fái upplýsingar um áhrif slíkra mála og áætlana á þjónustu sveitarfélags til skemmri og lengri tíma, fjárhag sveitarfélagsins, umhverfi og markmið sem að er stefnt.
Sveitarstjórn skal leitast við að upplýsa með almennum hætti um þær leiðir og aðferðir sem hún notar til samráðs við íbúa, m.a. við undirbúning mála og áætlana skv. 1. mgr.
Sveitarstjórn skal enn fremur leitast við að íbúar sveitarfélagsins fái með reglulegum hætti upplýsingar um samstarf sem sveitarfélagið hefur við önnur sveitarfélög, umfang þess og kostnað.
Ráðuneytið getur sett nánari fyrirmæli um gagnaveitu skv. 1. mgr. í reglugerð.
Eigi atkvæðagreiðsla að fara fram á fundi skal það tiltekið í fundarboði ásamt þeirri tillögu sem greiða á atkvæði um. Telji sveitarstjórn ástæðu til skal hún gera kjörskrá yfir þá sem kosningarrétt eiga í sveitarfélaginu samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna og eru þá aðeins þeir sem eru á kjörskránni atkvæðisbærir á borgarafundi. Að öðrum kosti hafa atkvæðisrétt allir þeir sem til fundarins mæta. Um gerð kjörskrár og auglýsingu gilda ákvæði 4.–7. gr. og 9.–11. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna.
Ályktanir almennra borgarafunda eru ekki bindandi fyrir sveitarstjórn.
Til atkvæðagreiðslu skv. 1. mgr. skal boða með a.m.k. fjögurra vikna fyrirvara með opinberri auglýsingu. Samhliða skal sveitarstjórn opinberlega kynna þá tillögu sem borin verður undir atkvæði og þær upplýsingar sem kjósendum eru nauðsynlegar til að geta tekið til hennar upplýsta afstöðu.
Rétt til þátttöku í atkvæðagreiðslu skv. 1. mgr. eiga þeir sem kosningarrétt eiga í sveitarfélaginu samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna. Sveitarstjórn skal gera kjörskrá fyrir atkvæðagreiðsluna. Um gerð hennar og auglýsingu gilda ákvæði 4.–7. gr. og 9.–11. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna.
Atkvæðagreiðsla skal vera leynileg og atkvæðisréttur jafn.
Atkvæðagreiðsla samkvæmt þessari grein, sem og 108. gr., er ráðgefandi nema sveitarstjórn ákveði að hún skuli binda hendur hennar til loka kjörtímabils. Í auglýsingu skv. 2. mgr. skal koma fram hvort atkvæðagreiðsla er bindandi. Slíka ákvörðun má binda skilyrði um að tiltekið hlutfall þeirra sem voru á kjörskrá hafi tekið þátt í atkvæðagreiðslu.
Við framkvæmd atkvæðagreiðslu samkvæmt þessari grein skal að öðru leyti farið eftir meginreglum laga um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt.
Ef minnst 10% af þeim sem kosningarrétt eiga í sveitarfélagi óska borgarafundar skv. 105. gr. skal sveitarstjórn verða við því svo fljótt sem unnt er. Hið sama á við ef minnst 20% af þeim sem kosningarrétt eiga í sveitarfélagi óska almennrar atkvæðagreiðslu skv. 107. gr. Sveitarstjórnin á þó ákvörðunarvald um framkvæmd viðkomandi viðburðar og þá spurningu sem borin verður upp sé um að ræða almenna atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélagsins. Um framkvæmd borgarafundar fer eftir ákvæði 105. gr. Um framkvæmd almennrar atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélags fer eftir ákvæði 107. gr.
Almennrar atkvæðagreiðslu skv. 107. gr. verður hvorki krafist um ráðningu í störf hjá sveitarfélagi né tillögu sem gengur gegn lögum eða mundi leiða til þess að lagaskyldu yrði ekki fullnægt af hálfu sveitarfélagsins.
Ráðuneytið skal í reglugerð mæla nánar fyrir um það hvernig staðið verður að söfnun undirskrifta eða annarrar staðfestingar á ósk íbúa skv. 1. mgr. Þar má m.a. kveða á um að undirskriftir skuli lagðar fram á sérstöku eyðublaði sem ráðuneytið eða viðkomandi sveitarfélag lætur gera eða að staðfesting skulu lögð fram rafrænt á nánar tiltekinn hátt. Sé mælt fyrir um rafræna staðfestingu skal þó ávallt jafnframt gefinn kostur á að undirskriftir verði lagðar fram skriflega á þar til gerðum eyðublöðum.
Við mat á því hvort tilskilinn fjöldi hafi lagt fram ósk skv. 1. mgr. skal miðað við þá einstaklinga sem uppfylla skilyrði 2. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna á þeim degi sem söfnun staðfestingar lýkur samkvæmt kjörskrárstofni sem Þjóðskrá Íslands lætur sveitarfélagi í té.
Eftirlit ráðherra tekur ekki til Sambands íslenskra sveitarfélaga eða landshlutasamtaka sveitarfélaga nema þessum aðilum hafi verið falin stjórnsýsluverkefni fyrir hönd einstakra sveitarfélaga skv. 1. mgr. sem ráðherra hefði ella haft eftirlit með. Ráðherra hefur ekki heldur eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum, um gerð kjarasamninga né stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélaganna og öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með.
1. við staðfestingu reglna sveitarfélaga hafi ráðherra verið falið það hlutverk,
2. við meðferð mála sem lúta að fjármálum sveitarfélaga, sbr. VIII. kafla,
3. við meðferð kærumála, sbr. 111. gr., og
4. við meðferð frumkvæðismála, sbr. 112. gr.
Þegar ráðherra þarf að beita úrræðum samkvæmt lögum þessum í tengslum við eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga skal hann velja það úrræði sem líklegast er að nái því markmiði sem að er stefnt að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga. Heimilt er að nota fleiri en eitt úrræði samkvæmt lögum þessum samhliða eftir því sem tilefni er til.
Áður en ráðherra tekur ákvörðun um beitingu úrræða samkvæmt kafla þessum skal hann gefa sveitarstjórn færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Um kæruleiðbeiningar, kærufrest og meðferð kærumáls fer að öðru leyti að ákvæðum stjórnsýslulaga.
Þrátt fyrir 2. mgr. 109. gr. er þó hægt að bera undir ráðherra samkvæmt þessari grein ákvörðun sveitarfélags um uppsögn starfsmanns, enda eigi hún rætur að rekja til brota hans í starfi, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, til athafna í starfi eða utan þess sem þykja ósamrýmanlegar starfinu, eða annarra sambærilegra ástæðna.
Þegar ráðuneytið tekur mál til meðferðar að eigin frumkvæði getur það:
1. gefið út leiðbeiningar um túlkun laga og stjórnsýslu sveitarfélagsins að öðru leyti,
2. gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags eða annars er eftirlit beinist að,
3. gefið út fyrirmæli til sveitarfélags um að það taki ákvörðun í máli, felli ákvörðun úr gildi eða komi málum að öðru leyti í lögmætt horf,
4. beitt öðrum úrræðum samkvæmt kafla þessum, sé tilefni til.
Niðurstöður skv. 2. mgr. skulu rökstuddar eftir því sem tilefni er til. Í þeim skal einnig koma fram með skýrum hætti hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið muni fylgja niðurstöðu sinni eftir.
Sveitarfélög og aðrir aðilar sem eftirlit ráðuneytisins beinist að skv. 109. gr. skulu láta ráðuneytinu í té þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem það óskar og er þörf á vegna eftirlits síns. Þar á meðal getur ráðuneytið óskað afhendingar á skýrslum, skjölum, bókunum og öðrum gögnum sem mál snerta.
Ráðuneytið getur óskað þess að starfsmenn þeirra aðila sem lúta eftirliti ráðuneytisins skv. 109. gr. veiti því upplýsingar og skýringar sem varða einstök mál, og ráðuneytinu er þörf á vegna eftirlits síns. Lögbundin þagnarskylda stendur ekki í vegi slíkrar upplýsingagjafar.
Ef brýn ástæða er til skal ráðuneytinu heimill aðgangur að öllum starfsstöðvum sveitarfélaga og byggðasamlaga til athugana í þágu eftirlits samkvæmt lögum þessum. Skulu starfsmenn hlutaðeigandi aðila láta ráðuneytinu í té nauðsynlega aðstoð af því tilefni ef óskað er.
Við framkvæmd upplýsingaöflunar skal taka tillit til hagsmuna viðkomandi stjórnvalda og einkaaðila ef við á og ekki ganga lengra en þörf er á.
Þegar sérstakar ástæður mæla með því getur ráðuneytið ákveðið að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sem sveitarfélag hefur tekið meðan það hefur mál til meðferðar skv. VIII. kafla., 111. eða 112. gr.
Hafi sveitarfélag eða annar aðili sem eftirlit ráðuneytisins beinist að gert samning um samvinnu skv. ákvæði 92.–96. gr. í lögum þessum og samningurinn fullnægir ekki kröfum laga þessara telst hann ógildanlegur. Getur ráðuneytið þá lagt fyrir aðila að bæta úr ágöllum samningsins innan tilskilins frests. Sé þeim fyrirmælum ekki fylgt eða það reynist ógerlegt skal ráðuneytið fella samning úr gildi.
Hið sama á við hafi sveitarfélag eða annar aðili sem eftirlit ráðuneytisins beinist að gert samning sem ekki fullnægir ákvæðum sem fram koma í VII. kafla um fjármál sveitarfélaga eða VIII. kafla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, enda hafi eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga lagt það til með rökstuddum hætti.
Ákvæði þetta á þó ekki við ef samningur telst marklaus gagnvart sveitarfélagi vegna veigamikilla ágalla á gerð hans.
Vanræki sveitarfélag lögbundnar skyldur, svo sem um skil á upplýsingum, að fylgja ákvörðunum sem ráðherra tekur skv. VIII. kafla, úrskurði skv. 111. gr. eða fyrirmælum skv. 112. gr. getur ráðuneytið, að undangenginni áminningu, stöðvað greiðslur úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga eða beitt sveitarfélagið dagsektum þar til úr vanrækslunni hefur verið bætt.
Ráðherra skal í reglugerð ákveða lágmarks- og hámarksfjárhæð dagsekta. Ákvörðun um dagsektir skal taka mið af alvarleika brots og íbúafjölda sveitarfélags.
Ákvæði þessu verður beitt gagnvart byggðasamlögum eftir því sem við á.
Dagsektir renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Gera má aðför, án undangengins dóms, til fullnustu sekta. Dagsektir skulu innheimtar ekki sjaldnar en á tveggja mánaða fresti. Fresta skal innheimtu dagsekta ef það málefni sem um ræðir er borið undir dómstóla. Óinnheimtar dagsektir falla niður þegar skyldu er fullnægt.
Af sömu ástæðum og greinir í 116. gr. getur ráðuneytið með lögsókn krafist dagsekta af þeim sem ábyrgð bera á vanrækslunni.
Ráðherra skal í reglugerð ákveða lágmarks- og hámarksfjárhæð dagsekta. Ákvæði þessu verður einnig beitt gagnvart stjórnarmönnum byggðasamlaga eftir því sem við á og þeim sem ekki sinnir þeirri skyldu að boða fund sveitarstjórnar eða stjórnar byggðasamlags.
Dagsektir renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Fresta skal innheimtu dagsekta ef það málefni sem um ræðir er borið undir dómstóla. Óinnheimtar dagsektir falla niður þegar skyldu er fullnægt.
Dagsektum skv. 116. og 117. gr. má beita samhliða.
Ráðuneytið getur höfðað viðurkenningarmál á hendur sveitarstjórn eða öðrum sem sætir eftirliti ráðuneytisins samkvæmt lögum þessum og tekið hefur ákvörðun sem ráðuneytið telur ólögmæta eða látið undir höfuð leggjast að framfylgja lögbundinni skyldu, ákvörðun ráðherra skv. VIII. kafla, úrskurði skv. 111. gr. eða fyrirmælum skv. 112. gr.
Þegar samstarfsnefnd hefur skilað áliti sínu um sameiningu skulu viðkomandi sveitarstjórnir taka málið á dagskrá. Skal hafa tvær umræður um málið án atkvæðagreiðslu.
Að lokinni umræðu sveitarstjórna skal fara fram atkvæðagreiðsla meðal íbúa sveitarfélaganna um sameininguna. Viðkomandi sveitarstjórnir ákveða sameiginlega hvenær atkvæðagreiðsla fer fram og skal kosið sama dag í öllum viðkomandi sveitarfélögum.
Samstarfsnefndin eða viðkomandi sveitarstjórnir skulu kynna íbúum sveitarfélaganna þá tillögu sem greiða skal atkvæði um og helstu forsendur hennar með a.m.k. tveggja mánaða fyrirvara, svo sem með kynningarfundum og eða dreifibréfum. Tillagan skal innan sama frests auglýst opinberlega í Lögbirtingablaði og í fjölmiðlum.
Sveitarstjórn lætur gera atkvæðaseðil til afnota við atkvæðagreiðsluna. Form atkvæðaseðils skal staðfest af ráðuneytinu. Um atkvæðagreiðslur samkvæmt þessari grein fer eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt. Ekki er heimilt að hefja talningu atkvæða fyrr en öllum kjörstöðum hefur verið lokað í þeim sveitarfélögum sem taka þátt í atkvæðagreiðslu um sameiningartillögu.
Sveitarstjórnum sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga hlýtur samþykki meiri hluta kjósenda er heimilt að ákveða sameiningu þeirra sveitarfélaga þótt tillaga samstarfsnefndar hljóti ekki samþykki meiri hluta kjósenda í öllum sveitarfélögunum sem að tillögunni stóðu, enda sé um að ræða a.m.k. 2/3 sveitarfélaganna og í þeim sveitarfélögum búi a.m.k. 2/3 hlutar íbúa á svæðinu.
Stjórn til undirbúnings nýs sveitarfélags skal semja samþykkt um stjórn og fundarsköp hinnar nýju sveitarstjórnar sem gilda mun fyrir hið nýja sveitarfélag þar til því hefur verið sett sérstök samþykkt. Stjórnin getur ákveðið að samþykkt um stjórn og fundarsköp eins af hinum eldri sveitarfélögum muni gilda fyrir nýja sveitarfélagið þar til því hefur verið sett ný samþykkt. Hún skal einnig taka ákvarðanir um fjárhagsmálefni hins nýja sveitarfélags, taka saman yfirlit yfir allar samþykktir og reglugerðir sem gilda í þeim sveitarfélögum sem sameinuð hafa verið og hefja vinnu við endurskoðun þeirra og samræmingu. Ákvarðanir þessar skulu sendar ráðuneytinu sem staðfestir sameininguna að því gefnu að það telji að sameiningin sé svo vel undirbúin að hún geti gengið hnökralaust. Ráðuneytið getur í þessu sambandi leitað umsagna viðkomandi sveitarstjórna um þær tillögur sem stjórn til undirbúnings að stofnun nýs sveitarfélags hefur gert.
Ef kosið skal til nýrrar sveitarstjórnar ákveður ráðuneytið að tillögu stjórnar til undirbúnings að stofnun hins nýja sveitarfélags hvaða dag kosningar til hins sameinaða sveitarfélags fara fram. Um kosningar til nýrrar sveitarstjórnar fer að öðru leyti eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna. Nýkjörin sveitarstjórn tekur við stjórn hins nýja sveitarfélags 15 dögum eftir kjördag. Á sama tíma tekur sameining gildi.
Að öðru leyti gilda ákvæði laga þessara og laga um kosningar til sveitarstjórna um skipti á sveitarstjórnum.
Ef sveitarstjórn eins hinna sameinuðu sveitarfélaga tekur yfir stjórn þess nýja til loka kjörtímabils tekur sameining gildi á þeim degi sem ráðuneytið ákveður. Sama dag fellur umboð annarra sveitarstjórna hinna sameinuðu sveitarfélaga úr gildi.
Að því leyti sem ákvörðunum, svo sem um skatta, verður ekki breytt innan ársins vegna ákvæða annarra laga er heimilt að hafa mismunandi reglur innan hins nýja sveitarfélags þann tíma sem af ákvæðum viðkomandi laga leiðir.
Yfirumsjón með samstarfi skv. 1. mgr. hefur samstarfsráð ríkis og sveitarfélaga. Í því eiga sæti þrír ráðherrar, sem a.m.k. skulu gegna starfi fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála, auk þriggja fulltrúa sveitarfélaganna sem kosnir eru af stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga. Ef þörf er á geta aðilar komið sér saman um að í samstarfsráði sitji fleiri ráðherrar en þrír en þá skal jafnframt fjölga fulltrúum sveitarfélaganna þannig að fjöldi þeirra verði jafn fjölda ráðherra.
Samstarf skv. 2. mgr. skal nánar útfært í samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga sem unninn skal af samstarfsráði eða í sérlögum eftir því sem við á. Þar skal einnig fjallað um gerð árlegrar þjóðhags- og landshlutaspár sem leggja ber til grundvallar í samstarfi samkvæmt þessari grein og sveitarfélögum er skylt að byggja á við gerð fjárhagsáætlana.
Þegar mat á fjárhagslegum áhrifum tillögu að lagafrumvarpi, stjórnvaldsfyrirmælum eða öðrum stefnumarkandi ákvörðunum, sbr. 1. mgr., liggur fyrir skal það þá þegar lagt fyrir Samband íslenskra sveitarfélaga til umsagnar.
Mat á fjárhagslegum áhrifum á sveitarfélög samkvæmt þessari grein skal liggja fyrir áður en frumvarp er afgreitt úr ríkisstjórn til framlagningar á Alþingi eða áformuð stjórnvaldsfyrirmæli eða aðrar aðgerðir af hálfu stjórnvalda eru endanlega ákveðnar.
Verði ágreiningur um niðurstöðu kostnaðarmats af lagafrumvarpi skal gerð sérstök grein fyrir því í kostnaðarumsögn sem skal fylgja frumvarpi þegar það er lagt fyrir Alþingi. Verði ágreiningur um niðurstöðu kostnaðarmats tillögu að stjórnvaldsfyrirmælum eða annarra stefnumarkandi ákvarðana af hálfu stjórnvalda ríkisins skal niðurstaða um það koma fram í endanlegu kostnaðarmati þeirrar ákvörðunar, sbr. 3. mgr.
Ráðuneyti sveitarstjórnarmála skal árlega taka saman yfirlit um kostnaðarmat samkvæmt þessari grein, þar á meðal um ágreining um slíkt mat. Formlegar viðræður skulu fara fram um yfirlitið og niðurstöður þess í samstarfsráði skv. 129. gr.
Ráðuneytið skal birta ákvörðun skv. 1. mgr. í Stjórnartíðindum og getur hún aðeins gilt til fjögurra mánaða í senn.
Tilgangur heimildar skv. 1. mgr. er að veita færi til yfirvegaðrar þróunar á sveitarstjórnarstiginu, m.a. vegna stækkunar sveitarfélaga. Samþykktir um stjórn og fundarsköp sem staðfestar eru á grundvelli þessarar greinar skulu vera ítarlegar og taka til allra þátta sem nauðsynlegt er svo að stjórn sveitarfélags geti gengið hnökralaust. Miða skal við að ekki séu fleiri en ein sambærileg tilraun um stjórnskipulag gerðar í einu.
Sé heimild skv. 1. mgr. beitt skal það ekki gert til skemmri tíma en átta ára í senn, nema veigamiklar ástæður mæli með að fallið sé frá því. Ef fallið er frá stjórnskipulagi sem ákveðið er samkvæmt þessari grein skal sveitarstjórn þegar setja sveitarfélaginu nýja samþykkt um stjórn og fundarsköp sem er í samræmi við ákvæði laga þessara. Verður þessari heimild þá ekki beitt á ný af hálfu viðkomandi sveitarfélags fyrr en að átta árum liðnum.
Við gildistöku laga þessara breytast eftirfarandi ákvæði laga sem hér segir:
1. Lög um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, með síðari breytingum:
a. Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:
a. 1. mgr. orðast svo:
Hvert sveitarfélag er fjallskilaumdæmi sem skiptist í fjallskiladeildir. Ef þörf er á eða hentugt þykir vegna skipulags leita eða annarra atriða sem mælt er fyrir um í lögum þessum skal fjallskilaumdæmi þó taka til fleiri sveitarfélaga.
b. 2. mgr. fellur brott.
b. 2. gr. laganna orðast svo:
Sveitarstjórn telst vera stjórn fjallskilaumdæmis samkvæmt lögum þessum nema fleiri sveitarfélög myndi saman fjallskilaumdæmi. Ef fleiri sveitarfélög mynda saman fjallskilaumdæmi skulu viðkomandi sveitarstjórnir setja umdæminu sérstaka samþykkt þar sem kveðið skal á um skipan í sérstaka stjórn þess. Hver sveitarstjórn skal skipa a.m.k. einn fulltrúa í stjórnina. Þeir skulu þó aldrei færri en þrír.
Stjórn fjallskilaumdæmis fer með yfirstjórn allra afréttar- og fjallskilamála samkvæmt lögum þessum í viðkomandi umdæmi. Sveitarstjórnir annast stjórn og framkvæmd fjallskilamála í hverri fjallskiladeild eftir því sem nánar er ákveðið í fjallskilasamþykkt eða af stjórn fjallskilaumdæmis.
c. 1. mgr. 3. gr. laganna orðast svo:
Stjórn fjallskilaumdæmis setur fjallskilasamþykkt fyrir viðkomandi umdæmi. Í fjallskilasamþykkt skal kveðið á um ytri mörk fjallskilaumdæmis, skiptingu umdæmis í fjallskiladeildir, réttindi manna og skyldur að því er varðar afnot afrétta og annarra sameiginlegra sumarbeitilanda, fjallskil, smalanir heimalanda vor og haust, svo og um öll önnur atriði, er að framkvæmd fjallskila lúta.
d. Eftirfarandi breytingar verða 5. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 2. málsl. kemur: stjórn fjallskilaumdæmis; og í stað orðsins „hreppsnefndar“ í sama málslið kemur: sveitarstjórnar, ef við á.
b. Í stað orðanna „hreppsnefndir, með samþykki héraðsnefndar“ í 3. málsl. kemur: sveitarstjórnir, með samþykki stjórnar umdæmis, ef við á.
c. Í stað orðsins „héraðsnefndar“ í 4. málsl. kemur: sveitarstjórnar.
d. Lokamálsliður fellur brott.
e. Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:
a. 1. málsl. orðast svo: Stjórn fjallskilaumdæmis semur skrá yfir alla afrétti er héraðsbúar nota.
b. Í stað orðsins „sýslunni“ í 3. málsl. kemur: fjallskilaumdæmis.
f. Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „sýslunefnd“ í 2. og 3. málsl. 1. mgr. kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
b. Í stað orðanna „og færi sýslunefnd“ í a-lið 2. mgr. kemur: og færir stjórn fjallskilaumdæmis.
g. Í stað orðanna „heilar sýslur“ í 17. gr. laganna kemur: heil fjallskilaumdæmi.
h. Eftirfarandi breytingar verða á 18. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „héraðsnefndir“ í inngangsmálslið kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
b. Í stað orðanna „Héraðsnefndir aðliggjandi sýslna“ í c-lið kemur: Stjórnir aðliggjandi fjallskilaumdæma.
i. Orðið „héraðsnefnd“ í 19. gr. laganna fellur brott.
j. Eftirfarandi breytingar verða á 20. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: eða stjórn fjallskilaumdæmis.
b. Í stað orðsins „sýslu“ í 5. málsl. 2. mgr. kemur: svæðis.
c. Í stað orðanna „viðkomandi héraðsnefnd“ í 5. mgr. kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
k. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 1. málsl. 21. gr. laganna kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
l. Í stað orðanna „viðkomandi sýslunefnd“ í 2. málsl. 41. gr. laganna kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
m. Eftirfarandi breytingar verða á 48. gr. laganna:
a. Í stað orðanna „Héraðsnefnd ákveður í fjallskilasamþykkt“ í 1. málsl. kemur: Í fjallskilasamþykkt skal ákveða.
b. Í stað orðsins „héraðsnefndar“ í 3. málsl. kemur: stjórnar fjallskilaumdæmis.
n. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 55. gr. laganna kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
2. Lög um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum: Orðin „eða héraðsnefndar“ og „og héraðsnefndir“ í 1. mgr. 11. gr. laganna falla brott.
3. Lög um landgræðslu, nr. 17/1965, með síðari breytingum: 19. gr. laganna orðast svo:
Í hverju sveitarfélagi skal starfa gróðurverndarnefnd sem kosin er af sveitarstjórn. Funda- og ferðakostnaður, svo og þóknun fyrir unnin störf gróðurverndarnefndar, greiðist af fé Landgræðslu ríkisins að 2/3 hlutum og viðkomandi sveitarfélagi að 1/3 hluta.
4. Barnaverndarlög, nr. 80/2002: Orðin „héraðsnefnd eða“ í 3. mgr. 10. gr. laganna falla brott.
5. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, með síðari breytingum: 7. gr. laganna orðast svo:
Um samvinnu sveitarfélaga að verkefnum samkvæmt lögum þessum fer eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga.
6. Lög um vernd Breiðafjarðar, nr. 54/1995: Í stað orðanna „Héraðsnefndir Dalasýslu, Austur-Barðastrandarsýslu, Vestur-Barðastrandarsýslu og Snæfellinga tilnefna einn fulltrúa hver“ í 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna kemur: Sveitarfélög sem liggja að Breiðafirði tilnefna fjóra fulltrúa á þann hátt sem ráðherra ákveður í reglugerð.
7. Lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, með síðari breytingum:
a. 3. gr. laganna orðast svo:
Kjörgengur í sveitarstjórn er hver sá sem á kosningarrétt í sveitarfélaginu skv. 2. gr., hefur ekki verið sviptur lögræði og hefur óflekkað mannorð.
Enginn telst hafa óflekkað mannorð sem er sekur eftir dómi um verk sem er svívirðilegt að almenningsáliti nema hann hafi fengið uppreist æru sinnar.
Dómur fyrir refsivert brot hefur ekki flekkun mannorðs í för með sér nema sakborningur hafi verið fullra 18 ára að aldri er hann framdi brotið og refsing sé fjögurra mánaða fangelsi óskilorðsbundið hið minnsta eða öryggisgæsla sé dæmd.
b. 7. gr. laganna orðast svo:
Þegar kjörskrá hefur verið samin skal hún staðfest á fundi sveitarstjórnar og undirrituð af oddvita sveitarstjórnar eða framkvæmdastjóra hennar.
c. 2. málsl. 8. gr. laganna orðast svo: Í auglýsingunni skal tekið fram að þeir sem vilja koma að athugasemdum við kjörskrá skuli senda þær hlutaðeigandi sveitarstjórn.
1. Ef fasteign liggur innan tveggja eða fleiri sveitarfélaga skulu viðkomandi sveitarfélög ekki síðar en 1. janúar 2013 hafa komist að samkomulagi um breytingu á mörkum viðkomandi sveitarfélaga þannig að fullnægt sé ákvæðum 4. gr.
2. Þrátt fyrir ákvæði 11. gr. er ekki skylt að breyta fulltrúafjölda í sveitarstjórn fyrr en við aðrar almennar kosningar til sveitarstjórna frá gildistöku laga þessara.
3. Ákvæði 2. tölul. 44. gr. um kynjakvóta og þær reglur laga þessara sem vísa til hans með beinum hætti taka fyrst gildi við nefndaskipan að afloknum næstu almennu sveitarstjórnarkosningum frá gildistöku laga þessara.
4. Ákvæði 1. tölul. 2. mgr. 64. gr. gildir frá og með reikningsárinu 2011. Fyrri reikningsár teljast ekki með við afmörkun á þriggja ára tímabili samkvæmt ákvæðinu.
5. Samningar sveitarfélaga við endurskoðendur sem eru í gildi við gildistöku laga þessara halda gildi sínu í þann tíma sem viðkomandi samningur kveður á um, þó mest í fjögur ár frá gildistöku laga þessara.
6. Frá gildistöku laga þessara má ekki gera samninga um samvinnu sveitarfélaga eða við einkaaðila sem ganga gegn ákvæðum laga þessara. Slíkir samningar sem þegar eru í gildi halda hins vegar gildi sínu, að því leyti sem þeir eru í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og ákvæði annarra laga en tryggja skal að þeir fullnægi ákvæðum laga þessara ekki síðar en 15. október 2014.
7. Þær fjallskilasamþykktir sem settar hafa verið á grundvelli laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, og í gildi eru við gildistöku þessara laga halda gildi sínu. Þau verkefni sem lögð eru til héraðsnefnda samkvæmt samþykktunum falla til stjórna fjallskilaumdæma. Ef fleiri sveitarfélög mynda saman fjallskilaumdæmi skulu sveitarstjórnir þeirra hafa ákveðið skipan fjallskilastjórnar fyrir gildistöku laga þessara.
8. Endurskoða skal VII. kafla um fjármál sveitarfélaga í lögum þessum innan fimm ára frá gildistöku með hliðsjón af framkvæmd þeirra.
Í byrjun árs 2010 skipaði Kristján L. Möller, þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, Trausta Fannar Valsson, lektor við lagadeild Háskóla Íslands, verkefnisstjóra vegna heildarendurskoðunar sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Samhliða skipaði ráðherra fimm manna starfshóp sem falið var að vinna að verkefninu með verkefnisstjóra. Starfshópurinn var skipaður þremur fulltrúum samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra og tveimur fulltrúum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Fulltrúar ráðherra í starfshópi voru Ísólfur Gylfi Pálmason, Drífa Hjartardóttir og Ólafur Gunnarsson. Fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga í hópnum voru Björk Vilhelmsdóttir og Guðjón Bragason.
Samkvæmt verkefnislýsingu var starfshópnum falið annars vegar að meta hvort gildandi sveitarstjórnarlög, nr. 45/1998, væru byggð upp með þeim hætti sem æskilegt væri. Hins vegar að fjalla um alla kafla laganna og meta efni þeirra og uppbyggingu og gera tillögur um ný ákvæði eftir því sem hann teldi þörf á. Í verkefnislýsingu kom fram að m.a. skyldi fjallað um eftirfarandi efnisatriði:
– Verkefni og hlutverk sveitarfélaga og sveitarstjórna.
– Lýðræðisþátttöku íbúa, gagnsæi í störfum sveitarstjórna og ábyrgð kjörinna fulltrúa og starfsfólks sveitarfélaga.
– Siðareglur fyrir sveitarfélög.
– Stjórnkerfi sveitarfélaga og starfskjör kjörinna fulltrúa, meðal annars með hliðsjón af hugmyndum um fækkun sveitarfélaga.
– Fjármál, áætlanagerð og rekstur sveitarfélaga, framkvæmdir, lántökur, langtímaskuldbindingar og sölu eigna.
– Samskipti ríkis og sveitarfélaga, meðal annars í ljósi fenginnar reynslu af auknu samráði ríkis og sveitarfélaga, ábendingum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum.
– Setningu formlegra samskiptareglna.
– Fjárhagslegt eftirlit með sveitarfélögum, þ.m.t. innra eftirlit.
– Fyrirtæki sveitarfélaga, m.a. með hliðsjón af álitum umboðsmanns Alþingis og löggjöf í nágrannaríkjum.
– Starfsmannahald, meðal annars biðlaunarétt.
– Samstarf og ákvæði um sameiningar sveitarfélaga.
– Málskot og stjórnsýslulegt eftirlit með ákvörðunum sveitarstjórna.
Frumvarp sem hér er gerð tillaga um byggist á vinnu starfshópsins.
Frumvarpinu er skipt í kafla eftir helstu efnisþáttum. Tekur skiptingin í stórum dráttum mið af gildandi sveitarstjórnarlögum. Kaflar frumvarpsins eru eftirtaldir:
I. kafli. Almenn ákvæði um sveitarfélög.
II. kafli. Um sveitarstjórnina.
III. kafli. Sveitarstjórnarfundir.
IV. kafli. Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna.
V. kafli. Nefndir ráð og stjórnir.
VI. kafli. Framkvæmdastjóri og aðrir starfsmenn sveitarfélaga.
VII. kafli. Fjármál sveitarfélaga.
VIII. kafli. Eftirlit með fjármálum sveitarfélaga.
IX. kafli. Samvinna sveitarfélaga og samningar um rækslu verkefna.
X. kafli. Samráð við íbúa.
XI. kafli. Stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum.
XII. kafli. Sameining sveitarfélaga.
XIII. kafli. Samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga.
XIV. kafli. Ýmis ákvæði.
Í frumvarpinu eru ekki lagðar til neinar meiri háttar breytingar á íslenska sveitarstjórnarstiginu. Flestir kaflar frumvarpsins byggjast því á ákvæðum gildandi laga, bæði hvað varðar efnistök og uppbyggingu. Ákveðnir kaflar frumvarpsins fela þó í sér miklar breytingar á gildandi lögum. Helstu breytingar felast í tillögum um eftirfarandi:
– fjármál sveitarfélaga,
– eftirlit með fjármálum,
– samvinnu sveitarfélaga,
– samráð við íbúa og
– stjórnsýslueftirlit
Nánari grein er gerð fyrir breytingartillögunum í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins. Breytingar á öðrum atriðum sem um er fjallað í frumvarpinu hafa það fyrst og fremst að markmiði að gera ákvæði laganna skýrari. Þó er þar að finna ýmis nýmæli. Meðal þeirra helstu má nefna eftirtalin atriði:
– Ákvæði um lágmarksíbúafjölda sveitarfélags, sem nú er 50 íbúar, er fellt brott.
– Í 11. gr. er að finna nýtt ákvæði um fjölda sveitarstjórnarfulltrúa. Þýðing þeirrar breytingar sem þar er lögð til felst fyrst og fremst í auknum fulltrúafjölda í Reykjavíkurborg.
– Í 29. gr. er að finna ákvæði sem kveður á um heimild sveitarstjórna til að setja sér, nefndum og starfsmönnum sveitarfélags siðareglur og um meðferð ágreiningsefna vegna brota á slíkum reglum.
– Í 30. og 31. gr. er skerpt á ákvæðum gildandi laga um lögmæt forföll sveitarstjórnarmanna. Tilgangurinn er fyrst og fremst sá að setja í fastari skorður innkallanir varamanna á einstaka sveitarstjórnarfundi.
– Í 33. gr. er að finna ákvæði þar sem fjallað er um rétt manna til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum, og bann við því að einstaklingum sé sagt upp störfum vegna starfa að sveitarstjórnarmálum.
– Í 38. gr. er að finna ítarlegra ákvæði en nú er um heimildir sveitarstjórna til að ákveða að velja nefnd um tiltekin verkefni eða málaflokka fyrir hluta sveitarfélags.
– Í 44. og 45. gr. er að finna ákvæði um kosningar í nefndir. Meginbreyting sem lögð er til lýtur að ákvæði um kynjakvóta í ákveðnar nefndir sveitarfélaga.
– Í VII. kafla eru mörg nýmæli er varða fjármál sveitarfélaga, svo sem:
– ársreikningum og fjárhagsáætlunum skal skila fyrr en nú er (61. og 62. gr.),
– óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun skv. 1. mgr. nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina (63. gr.),
– skyldu sveitarfélaga til að miða afkomu sína við tvenns konar fjármálareglur (64. gr.),
– skipta skal um endurskoðanda á fimm ára fresti, og
– hlutverk reikningsskila- og upplýsinganefndar er skilgreint í lögum.
– Í VIII. kafla eru margvísleg nýmæli varðandi eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, svo sem varðandi skilyrði sem ráðherra getur sett um stjórn og fjármál sveitarfélaga (85. gr.).
– Í 89. gr. er kveðið á um einhliða heimild fjárhaldsstjórnar til að leita nauðasamnings fyrir sveitarfélag, enda hafi önnur úrræði og samningar ekki borið árangur.
– Í 94. og 95. gr. eru ákvæði um byggðasamlög gerð skýrari og í 96. gr. eru ákvæði er lúta að aðstæðum þar sem sveitarfélag tekur að sér verkefni fyrir önnur sveitarfélög.
– Í 97. gr. er m.a. kveðið á um skyldu til samráðs ráðuneyta og opinberra stofnana við landshlutasamtök um stefnumótun eða ákvarðanir sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega.
– Í X. kafla eru margvísleg ákvæði er varða samráð við íbúa og um rétt þeirra til að hafa áhrif á stjórn sveitarfélag, svo sem:
– varðandi upplýsingar um málefni sveitarfélags (103. gr.),
– skyldu fyrir ráðuneytið í samstarfi við Hagstofu Íslands og sambandið til að halda opinbera upplýsingaveitu um fjármál sveitarfélaga o.fl. (104. gr.),
– skyldu til að halda borgarafund ef minnst 10% kosningarbærra íbúa óska þess og skyldu til að hafa almenna atkvæðagreiðslu um tiltekið málefni ef minnst 20% kosningarbærra óska þess (108. gr.).
– Í 116. gr. er ný heimild til að beita sveitarfélag dagsektum vegna sannanlegrar vanrækslu.
– Í 118. gr. er nýmæli um annars vegar heimild til að bera ákvörðun ráðuneytisins, sem tekin er á grundvelli eftirlitshlutverks þess, undir dómstóla eftir almennum reglum, og í 119. gr. er fjallað um heimild ráðuneytis til að höfða viðurkenningarmál.
– Í 132. gr. er að finna nýmæli um heimild ráðherra sveitarstjórnarmála til að veita samþykki fyrir tilraunum um útfærslu á stjórn og stjórnskipulagi einstakra sveitarfélaga. Mikilvægi þeirrar tillögu felst í því að með henni er veitt nauðsynlegt svigrúm til að bregðast við óskum einstakra sveitarfélaga um nýmæli í stjórnskipulagi, t.d. í kjölfar stækkunar.
– Í 130. gr. er sérstakt ákvæði um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla vegna áhrifa á fjárhag sveitarfélaga.
– Í 134. gr. er að finna ákvæði um breytingar á öðrum lögum. Tvö atriði skipta þar mestu, annars vegar tillaga um ákveðnar breytingar á kjörgengisskilyrðum sveitarstjórnarmanna, fyrst og fremst hvað varðar kjörgengi þeirra sem hlotið hafa refsidóma, hins vegar tillaga um breytingar á öðrum lögum sem tengist þeirri tillögu sem lögð er til hér um brottfall ákvæða um héraðsnefndir úr lögum.
Frumvarpið byggist á því sjónarmiði að það sé og skuli vera meginatriði í stjórnskipulagi sveitarfélaga að með stjórn þeirra hvers um sig fari sérstaklega kjörin sveitarstjórn sem kjörin er lýðræðislegri kosningu af kosningarbærum íbúum hvers sveitarfélags. Sveitarstjórnin fer með stjórn sveitarfélagsins og ber um leið ábyrgð á starfsemi þess. Þetta er í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga og ákvæði Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga.
Í samræmi við þetta vísar hugtakið sveitarstjórn í frumvarpinu til stjórnar sveitarfélagsins. Þegar notað er hugtakið sveitarfélag, felst í því önnur merking en í hugtakinu sveitarstjórn. Sveitarfélagið er sá lögaðili sem lýtur stjórn sveitarstjórnarinnar. Rétt er að taka fram að ekki verður fullyrt að sama merking verði lögð í þessi hugtök í sérlögum. Það leiðir af túlkun þeirra hverju sinni hvort svo er.
Í ljósi þess að sveitarstjórnin fer með æðsta vald í málefnum sveitarfélagsins, og tekur ákvarðanir um stjórn þess og stjórnskipulag innan ramma laga, er í frumvarpinu lagt til grundvallar að stærstu ákvarðanir um málefni sveitarfélagsins geti aðeins sveitarstjórnin sjálf tekið. Sveitarfélög fara með mikla hagsmuni. Ákvarðanir um málefni sveitarfélaga geta haft mikil áhrif á íbúa sveitarfélaganna og jafnvel á þjóðfélagið í heild sinni. Því er ekki ástæða til að auka verulega svigrúm einstakra sveitarstjórna til að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins, svo sem byggðarráði, ákvörðunarvald í mikilvægum málum. Það er í samræmi við þann lýðræðislega grundvöll sem kjör sveitarstjórnar byggist á að eiginlegt ákvörðunarvald um mikilvæg málefni sé í hennar höndum, en ekki undirnefnda hennar eða einstakra starfsmanna. Þá er jafnframt með vísan til þessa sjónarmiðs ekki ástæða til að veita sveitarstjórnum möguleika, umfram það sem nú er, til að taka ákvarðanir sem eiga sér stuttan aðdraganda og lítinn undirbúning. Mikilvægt er að tryggja, í samræmi við þann lýðræðislega grundvöll sem sveitarstjórnarstigið byggist á, að allir sveitarstjórnarmenn fái tímanlega þær upplýsingar í hendur sem þeir þurfa til að geta hver og einn tekið upplýstan þátt í ákvörðunum um málefni sveitarfélagsins. Eftir atvikum getur það gerst að stjórnskipulag sveitarstjórnarstigsins leiði til þess að einstakar ákvarðanir verði ekki teknar jafn skjótt og vilji kann að standa til hjá einhverjum af fyrirsvarsmönnum einstakra sveitarfélaga. Almennt er hitt hins vegar mikilvægara, að vel sé vandað til undirbúnings ákvarðana og að lýðræðislegur réttur hvers og eins sveitarstjórnarmanns til þátttöku í stjórn sveitarfélagsins sé virtur.
Rétt er einnig að taka fram að frumvarpið byggist á því að stjórnsýsla sveitarfélaga fer almennt fram á einu stjórnsýslustigi. Hvert og eitt sveitarfélag er almennt aðeins eitt stjórnvald. Innan stjórnvaldsins fer svo fram margvísleg starfsemi, sem skipað er í mismunandi sjálfstæðar einingar. Grunnskólar sveitarfélaga eru þannig, svo dæmi sé tekið, ekki sérstök stjórnvöld, heldur hluti af viðkomandi sveitarfélagi. Í þessu felst einnig að ekki verður rætt um kæruleiðir innan sveitarfélags, svo sem að ákvarðanir einstakra stofnana verði kærðar til sveitarstjórnarinnar, nema um slíkar kæruleiðir séu sérákvæði í lögum.
Í desember 2008 samþykkti Alþingi lög nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Á grundvelli þeirra laga var skipuð sérstök rannsóknarnefnd sem falið var það hlutverk að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008. Í þessu skyni skyldi nefndin m.a. leggja mat á hvernig staðið hafi verið að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum og upplýsingamiðlun af því tilefni milli stjórnvalda, til ríkisstjórnar og Alþingis, sbr. 4. tölul. 1. gr. laganna. Þá var nefndinni ætlað að koma með ábendingar og tillögur að breytingum á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu sem miða að því að gera íslenskt fjármálakerfi færara um að bregðast við þróun og breytingum á alþjóðlegum fjármálamörkuðum, sbr. 5. tölul. ákvæðisins. Rannsóknarnefndin skilaði umfangsmikilli skýrslu 12. apríl 2010. Í henni er að finna fjölda ábendinga og tillagna sem varða íslenska stjórnsýslu, m.a. um upplýsingagjöf milli stjórnvalda, sem og formfestu í stjórnsýslu og skráningu á upplýsingum. Af skýrslunni má telja ljóst að í ákveðnum efnum eru, eða hafa verið, verulegar brotalamir á íslenskri stjórnsýslu.
Skýrsla rannsóknarnefndarinnar tekur eðli máls samkvæmt til ákveðinna og afmarkaðra þátta íslenskrar stjórnsýslu. Hún fjallar ekki um sveitarstjórnarstigið. Við undirbúning að því frumvarpi sem hér er lagt fram hefur engu að síður verið litið til skýrslunnar og þeirrar umræðu sem hún hefur leitt til í íslensku samfélagi. Það er afstaða þess starfshóps sem hefur unnið að undirbúningi frumvarpsins að þrjú atriði sé rétt að hafa í huga í þessu sambandi, framar öðrum.
Í fyrsta lagi umfjöllun í rannsóknarskýrslunni um athafnaskyldur ráðherra og ábyrgð þeirra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds varðandi þá málaflokka sem undir þá heyra. Þessi umfjöllun og svo umfjöllun sem fram hefur farið varðandi lagalega ábyrgð einstakra ráðherra, fyrst og fremst samkvæmt lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, getur almennt séð verið til leiðbeiningar um þær skyldur sem hvíla á sveitarstjórnum sem æðsta stjórnanda í hverju sveitarfélagi. Hafa verður í huga að samsvaranir verða aðeins í tiltölulega fáum tilvikum dregnar með beinum hætti á milli starfsskyldna ráðherra og starfsskyldna sveitarstjórna. Engu síður getur áhersla sem birtist í skýrslunni á skyldu ráðherra til að tryggja að skipulag stjórnsýslunnar sé með þeim hætti að verkefnum sé sinnt og að hann fái nauðsynlegar upplýsingar á hverjum tíma til að geta sinnt störfum sínum með viðunandi hætti geta haft mikið leiðbeiningargildi fyrir sveitarstjórnarstigið. Þetta atriði hefur ekki leitt til beinna tillagna í frumvarpi þessu. Sveitarstjórnarmönnum þarf hins vegar, líkt og ráðherrum, að vera ljós ábyrgð sín að þessu leyti. Hún lýtur ekki nauðsynlega að afskiptum af hverju og einu máli sem fjallað er um í stjórnsýslu sveitarfélagsins, heldur mun fremur að skipulagi stjórnsýslunnar og skyldu til að tryggja yfirsýn yfir þau málefni sem þar reynir á þannig að lögum sé rétt framfylgt á hverjum tíma og hagsmunum sveitarfélagsins ekki stefnt í hættu, til að mynda með óvarlegum eða lítt grunduðum ákvörðunum um fjármál.
Í öðru lagi er það afstaða starfshópsins að umfjöllun sem fram hefur farið um starfshætti Alþingis og samspil meiri hluta og minni hluta þingsins geti einnig haft þýðingu fyrir sveitarstjórnarstigið. Í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, sem út kom í maí 2010, er m.a. gert að umtalsefni að mikilvægt sé að leita leiða til að stuðla að því sem nefna megi „samstöðuskapandi stjórnmál“. Þar kemur einnig fram að almennt megi segja að „helsta aðferð samstöðustjórnmála af þessu tagi sé að takmarka meirihlutaræði“. Þrátt fyrir að þessi ummæli beinist að Alþingi, og eftir atvikum að æðstu framkvæmdarvaldshöfum í stjórnsýslu ríkisins, þá geta þau sjónarmið sem þarna búa að baki einnig átt erindi við sveitarfélögin. Það er ekki í samræmi við þann lýðræðisgrundvöll sem býr að baki vali á fulltrúum í sveitarstjórnir ef ákvarðanir eru einvörðungu teknar á forsendum meiri hlutans hverju sinni, án almennrar umræðu þar sem a.m.k. öllum kjörnum fulltrúum í sveitarstjórn gefst raunverulegt færi til þátttöku. Og hér reynir ekki aðeins á samskipti meiri hluta og minni hluta í sveitarstjórnum. Það gengur einnig gegn þessu viðmiði um lýðræðislegan grundvöll að töku ákvarðana þegar sveitarstjórnir ákveða að færa hluta af starfsemi sinni í form einkaréttarlegra félaga, svo sem um rekstur fasteigna eða annað. Með slíkum ákvörðunum myndast sú raunverulega hætta að mikilvægar ákvarðanir sem miklu skipti fyrir hagsmuni sveitarfélagsins verði teknar utan hins lýðræðislega stjórnkerfis sem sveitarstjórnarlög mæla fyrir um. Tekið skal fram að vegna þess tímaramma sem endurskoðun sveitarstjórnarlaga var markaður reyndist ekki unnt að móta tillögur um fyrirtæki sveitarfélaga, svo sem um heimildir sveitarfélaga til að eiga fyrirtæki, í hvaða tilgangi og með hvaða hætti þeim verði ráðstafað. Má hér m.a. vísa til álitaefna sem upp komu í tengslum við Orkuveitu Reykjavíkur á dótturfyrirtæki sínu á árinu 2007. Þrátt fyrir að tækifæri hafi ekki gefist til að vinna drög að slíkum reglum nú má engu að síður telja þörf á að í slíka vinnu verði ráðist, þá eftir atvikum með undirbúningi lagafrumvarps þar að lútandi.
Í þriðja lagi telur starfshópurinn að mikilvægt sé almennt að hafa í huga þær ábendingar sem fram koma í rannsóknarskýrslunni um þýðingu þess að halda til haga mikilvægum upplýsingum, afla upplýsinga þar sem þeirra er þörf og vinna úr þeim með réttum hætti, leggja úrlausnir mála í formlegan farveg og tryggja viðunandi fagþekkingu þeirra starfsmanna sem falið er að sinna daglegri stjórnsýslu á vegum stjórnvalda.
Öll framangreind atriði lúta með almennum hætti að stjórnsýslu sveitarfélaga og þeim venjum og siðum sem þar mótast. Í frumvarpi þessu er hins vegar, eftir atvikum, leitast við að hafa þau til hliðsjónar.
Við endurskoðun og gerð frumvarpsins var litið til nágrannalanda og skoðuð lagauppbygging þeirra í þessu efni. Þá byggði nefndin tillögur sínar um fjármálareglur að nokkru leyti á skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál sem gefin var úr 21. september 2010.
Starfshópurinn skilaði drögum að frumvarpi til sveitarstjórnarlaga 28. desember 2010. Frumvarpsdrögin voru síðan sett á vef ráðuneytisins til almennrar umsagnar og athugasemda með fresti til 23. janúar 2011 er síðar var framlengdur til 8. febrúar 2011. Fjölmargar athugasemdir bárust m.a. frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og endurskoðunarfyrirtækjunum KPMG og PWC, Reykjavíkurborg og öðrum sveitarfélögum, auk annarra hagsmunasamtaka og einstaklinga. Farið var yfir allar innsendar athugasemdir í ráðuneytinu.
Við endanlega gerð frumvarpsins var fyrst og fremst tekið mið af niðurstöðum starfshópsins en einnig athugasemdum sem bárust ráðuneytinu.
Í I. kafla frumvarpsins er skipað nokkrum almennum ákvæðum um sveitarfélög. Þar er að finna almennt ákvæði um sjálfstjórn sveitarfélaga, yfirstjórn sveitarstjórnarmálefna, markmið laganna og forsendur sem frumvarpið byggist á, um staðarmörk sveitarfélaga, heiti sveitarfélaga og almennar skyldur sveitarfélaga.
Í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. breytingu sem á því ákvæði var gerð með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, er kveðið á um að sveitarfélögin ráði sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í samræmi við þessa grunnreglu íslenskrar stjórnskipunar er hnykkt á því í upphafsgrein sveitarstjórnarlaga að sveitarfélögin ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Í því felst þó ekki að sveitarfélögin lúti ekki löggjafarvaldi Alþingis. Sveitarfélögin eru bundin af lögum líkt og stjórnarskráin mælir fyrir um berum orðum og þá lúta þau eftirliti annarra stjórnvalda eftir því sem lög mæla fyrir um.
1., 3. og 4. mgr. greinarinnar eru sambærilegar 1. gr. gildandi laga. Þó er lagt til að orðalagi 1. mgr. verði breytt frá gildandi lögum á þann veg að í stað þess að rætt sé um að landið skiptist í „staðbundin sveitarfélög“ þá sé látið við það sitja að taka fram að landið „skiptist í sveitarfélög“. Eðli máls samkvæmt eru sveitarfélög staðbundin stjórnvöld og þykir óþarfi að taka það sérstaklega fram í lögunum. Leiðir það einnig af ákvæði 4. gr. frumvarpsins, sem nánar er gerð grein fyrir hér að aftan.
Ákvæði 2. mgr. er ekki að finna í 1. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Í 8. gr. þeirra kemur þó fram að í hverju sveitarfélagi skuli vera sveitarstjórn sem kjörin sé samkvæmt ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna, og í 9. gr. gildandi laga er jafnframt kveðið á um að það sé sveitarstjórnin sem hafi með höndum stjórn sveitarfélagsins. Með hliðsjón af því að það telst grundvallarþáttur í sjálfstjórn sveitarfélaga að með stjórn þeirra fari aðili sem valinn er af íbúum sveitarfélagsins sjálfum þykir rétt að ákvæði um þetta komi fram þegar í upphafi sveitarstjórnarlaganna og sé þannig skýrlega tengt tilvist sveitarfélaganna og sjálfstjórn þeirra. Til skýringar er enn fremur lagt til að í ákvæðinu komi fram að sveitarstjórnir séu kosnar á fjögurra ára fresti. Samkvæmt gildandi lögum er ekki gert ráð fyrir að nýjar sveitarstjórnarkosningar geti farið fram innan kjörtímabils jafnvel þótt ósætti kunni að myndast innan sitjandi sveitarstjórnar af hverju tagi sem það kann að vera. Einu undantekningarnar á þessu eru ef kosningar eru úrskurðaðar eða dæmdar ógildar samkvæmt ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna eða ef ákveðið er að halda nýjar kosningar vegna sameiningar sveitarfélaga. Eru þær undantekningar sérstaklega lögbundnar. Með hliðsjón af mikilvægi þess að stuðlað sé að stöðugleika í stjórn sveitarfélaga er talið mikilvægt að ekki verði gerðar breytingar á þessu fyrirkomulagi.
Í 3. mgr. er tekið fram að hver maður teljist íbúi þess sveitarfélags sem hann á lögheimili í. Vísast um skilgreiningu hugtaksins lögheimili til laga um lögheimili.
Í 4. mgr. ákvæðisins kemur fram að sveitarfélög teljast lögaðilar. Sveitarfélögin eru hvert um sig sjálfstæð stjórnvöld. Þau hafa enn fremur sjálfstætt fjárstjórnarvald og heimildir til að fara með það eftir því sem lög ákveða á hverjum tíma. Eftir því sem lög leyfa er sveitarfélögum því heimilt að gera samninga, taka á sig skuldbindingar og ráðstafa réttindum sínum. Þau njóta einnig aðildarhæfis fyrir dómstólum bæði til sóknar og varnar, að öðrum lagaskilyrðum fullnægðum.
1. og 3. mgr. greinarinnar eru efnislega samhljóða 2. gr. gildandi laga, sbr. einnig 2. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986.
Þrátt fyrir að sveitarfélögin séu sjálfstæð stjórnvöld, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, heyra sveitarstjórnarmálefni stjórnarfarslega undir tiltekinn ráðherra. Í lögum þessum er ráðherra sveitarstjórnarmála einnig falin ýmis verkefni sem tengjast sveitarfélögum samráði við þau og eftirlit með starfsemi þeirra. Fylgt er þeirri stefnu í frumvarpinu að vísa ekki til ákveðins heitis ráðherra. Það hvaða ráðherra sveitarstjórnarmál heyra undir hverju sinni ræðst af þeirri verkaskiptingu milli ráðherra sem í gildi er hverju sinni óháð starfsheiti hans að öðru leyti.
Í 2. mgr. er kveðið á um að ráðherra sveitarstjórnarmála skuli í störfum sínum standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, um sjálfstjórn þeirra, verkefni og fjárhag. Þetta ákvæði felur í sér mikilvæga stefnuyfirlýsingu um hlutverk ráðherrans. Ráðherra er ætlað að standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, ásamt því að sinna öðrum verkefnum og sem honum eru falin á hverjum tíma og leiða af stöðu hans í stjórnkerfinu. Með orðalagi þessu er lögð áhersla á að það er sameiginlegt verkefni allra þeirra sem koma að stjórn ríkisins að tryggja hagkvæma verkaskiptingu stjórnvalda og skilvirka og réttláta stjórnsýslu. Á það við hvort sem stjórnsýslan er innt af hendi af sveitarfélögum eða stjórnvöldum á vegum ríkisins.
Í 3. mgr. er kveðið á um að engu málefni sem varðar sérstaklega hagsmuni sveitarfélags skuli ráðið til lykta án umfjöllunar sveitarstjórnarinnar. Skilyrði er að um sé að ræða sérstaka hagsmuni tiltekins sveitarfélags. Almennt samráð stjórnvalda ríkisins við sveitarstjórnarstigið grundvallast á ákvæðum XIII. kafla frumvarpsins.
Grein þessi er nýmæli í sveitarstjórnarlögum. Í henni er kveðið á um það meginmarkmið laganna að marka almennan grundvöll að starfsemi og stjórnskipulagi sveitarfélaga. Kjörgengisskilyrði til sveitarstjórna eru almenn og fela ekki í sér kröfur um sérfræðiþekkingu á rekstri sveitarfélaga, stjórnsýslu eða lögum. Því er ákaflega mikilvægt að sá rammi sem störfum sveitarstjórnarmanna er settur með sveitarstjórnarlögum sé skýr eftir því sem kostur er.
Þá eru í greininni upp taldar ákveðnar meginforsendur sem frumvarpið byggist að öðru leyti á að séu til staðar eða verði, eftir því sem við á, tryggðar af hálfu löggjafans á hverjum tíma. Þannig segir í 1. tölul. að frumvarpið byggist á þeirri forsendu að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld, sem stjórnað er af lýðræðislega kjörnum sveitarstjórnum í umboði íbúa sveitarfélagsins. Þessi forsenda er í samræmi við 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. tölul. kemur fram að frumvarpið byggist á þeirri forsendu að skipulag og starfsaðstæður sveitarfélaganna séu með þeim hætti að þau geti sjálf borið ábyrgð á framkvæmd verkefna sem þeim er falið að sinna. Í þessu felst að frumvarpið byggist á því að sveitarfélögin séu sjálfbær, bæði faglega og rekstrarlega. Í því felst þó ekki að sveitarfélögin þurfi eða eigi að reka verkefni sín sjálf að öllu leyti. Það er einnig mikilvægt að sveitarfélögum sé tryggður möguleiki til samvinnu sín á milli um rækslu þeirra verkefna sem þau geta ekki leyst af hendi á eigin vegum eða þau telja hagkvæmara að leysa með þeim hætti. Til mótvægis við 2. tölul. ákvæðisins en einnig til skýringar á nánara inntaki hans er því í 3. tölul. tilgreint að það sé einnig forsenda sem frumvarpið byggist á að sveitarfélögin hafi möguleika til samvinnu. Í 4. tölul. kemur fram að afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga skuli á hverjum tíma taka mið af sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt stjórnarskrá og sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga. Í þessu felst m.a. tilvísun til þeirrar reglu sem fram kemur í 8. gr. sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga, sem birtur er í C-deild Stjórnartíðinda, skjal nr. 7/1991. Um stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum er nánar fjallað í athugasemdum með XI. kafla laganna. Mikilvægt er hins vegar að árétta að í þessum tölulið felst ekki að sveitarfélögin þurfi ekki að sæta eftirliti af hálfu stjórnvalda ríkisins og þá ekki heldur bann við því að um einstök og skilmerkilega afmörkuð verkefni geti það eftirlit falið í sér endurskoðun á mati eða ákvörðunum sveitarfélags. Í þessu felst hins vegar árétting þess almenna sjónarmiðs að eftirlit stjórnvalda á vegum ríkisins með starfsemi sveitarfélaga skuli almennt bundið við það hvort sveitarfélög hafi haldið sig innan þess lagaramma sem þeim er settur og jafnframt að eftirlitið sé framkvæmt á þann hátt að hægt sé að tryggja að íhlutun eftirlitsstjórnvalds sé í hlutfalli við mikilvægi þeirra hagsmuna sem því er ætlað að vernda. Í 5. tölul. kemur fram að frumvarpið byggist á þeirri forsendu að sveitarfélög hafi sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrám sem þeim er heimilt að setja. Ákvæði þetta er efnislega í samræmi við 4. mgr. 7. gr. gildandi laga. Þar sem það felur hins vegar ekki í sér beina réttarreglu um gjaldskrárheimildir sveitarfélaga, eða um einstaka tekjustofna þeirra, verður að líta svo á það lýsi fremur forsendu sem líta verði svo á að eðlilegt sé að tryggja við setningu sérlaga hverju sinni. Ákvæðið byggist á sömu forsendum og búa að baki 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.
Í sveitarstjórnarlögum frá 1961 var kveðið á um að ríkið skiptist í sveitarfélög. Í sveitarstjórnarlögum frá 1986 var horfið frá því orðalagi. Athugasemdir í greinargerð við þá breytingu eru skýrar; segir þar að af rökfræðilegum ástæðum sé talið rétt að sneiða hjá því orðalagi að ríkið skiptist í sveitarfélög. Þess í stað var í 1. gr. umræddra laga frá 1986 valin sú leið að kveða á um að byggðin í landinu skiptist í sveitarfélög. Í 3. mgr. 3. gr. þeirra laga kom enn fremur fram að ættu íbúar tiltekins sveitarfélags upprekstrarrétt í afrétt sem ekki hefði verið skipað innan staðarmarka neins sveitarfélags skyldi hann teljast til þess sveitarfélags. Ef íbúar fleiri en eins sveitarfélags ættu upprekstrarrétt í afréttinn og ekki næðist samkomulag um til hvers þeirra hann skyldi teljast skyldi ráðuneytið skera úr. Í framangreindu fólst að aðeins byggð landsins og afréttir skiptust í sveitarfélög. Þeir hlutar landsins sem töldust hvorki til byggðar eða afrétta tilheyrðu þar með ekki sveitarfélögum.
Í frumvarpi til þeirra laga sem síðan urðu að sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, var tekið upp það orðalag að allt landið skiptist í sveitarfélög, sbr. nú 1. mgr. 1. gr. þessa frumvarps. Með þessu var tekin sú afstaða að stjórnsýsla sveitarfélaganna, líkt og stjórnsýsla á vegum ríkisins, taki til landsins alls. Byggt er á sama viðhorfi í þessu frumvarpi, sbr. áðurnefnda 1. mgr. 1. gr. Hefur þetta ekki áhrif á eignarréttarlega stöðu landsins, svo sem vegna niðurstaðna óbyggðanefndar um mörk þjóðlenda og eignarlanda. Standi vilji löggjafans til þess að stjórnvöldum á vegum ríkisins sé falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk um áætlanagerð eða annað vegna séreðlis tiltekinna landsvæða, eins og til að mynda hefur verið gert vegna þjóðgarða og ef til vill kann að koma til skoðunar að auknu leyti um miðhálendið, verður að telja eðlilegt að slíkar útfærslur byggi á sérlögum en um þær sé ekki fjallað í almennum sveitarstjórnarlögum. Ekkert í þessu frumvarpi stendur slíkri skipan í vegi.
Í samræmi við 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins er í 1. mgr. 4. gr. kveðið á um að sveitarfélög hafi ákveðin staðarmörk sem ráðist af útmerkjum þeirra fasteigna, þ.m.t. þjóðlenda, sem innan þeirra liggja. Í þessu felast nýmæli að því leyti að skýrlega er kveðið á um að mörk fasteigna ráðist af útmerkjum þeirra fasteigna sem innan þeirra liggja. Fasteign mun ekki, verði ákvæði þetta að lögum, geta fallið innan staðarmarka tveggja eða fleiri sveitarfélaga. Mikilvægt er að tryggja að ekki sé vafi um valdbærni einstakra sveitarfélaga sem stjórnvalda, m.a. um útgáfu leyfa, áætlanagerð um landnotkun o.fl. Eftir sem áður getur verið að sveitarfélag geti átt land í öðru sveitarfélagi séu fyrir því málefnalegar ástæður að teknu tilliti til hlutverks og tilgangs sveitarfélaga og það sé í samræmi við almenna hagsmuni íbúa viðkomandi sveitarfélags. Einnig felast í þessu nýmæli að því leyti að gengið er út frá því að þjóðlendur muni skiptast í fleiri fasteignir sem þá eftir atvikum taki mið af staðarmörkum sveitarfélaga eins og þau nú eru skilgreind eða verða skilgreind af óbyggðanefnd.
Óþarft er að skýra sérstaklega ákvæði 2. og 3. mgr. ákvæðisins. Með þeim er lögð áhersla á það að mörk sveitarfélaga skuli vera stöðug og ekki háð tilfallandi tillögum um breytingar. Jafnframt er tekinn af vafi um að ráðherra eða önnur stjórnvöld á vegum ríkisins geti almennt ekki án skýrrar lagaheimildar ákveðið breytingu á umdæmi sveitarfélaga. Jafnframt er þó leitast við að tryggja nauðsynlegan sveigjanleika stjórnsýslunnar með ákvæði um að ráðherra geti þó breytt mörkum sveitarfélaga í sambandi við sameiningu þeirra eða til staðfestingar á samkomulagi milli sveitarfélaga. Með hliðsjón af þeim réttaráhrifum sem slík breyting á staðarmörkum sveitarfélaga getur haft fyrir einstaka íbúa sveitarfélagsins tekur hún eðli máls samkvæmt ekki gildi fyrr en við opinbera birtingu í B-deild Stjórnartíðinda.
Í 4. mgr. ákvæðisins er hreyft viðfangsefni sem til nokkurrar umræðu hefur verið í íslensku stjórnkerfi en það lýtur að mörkum sveitarfélaga til hafsins. Af ákvæði 1. mgr. leiðir að mörk sveitarfélagsins ráðast af ytri merkjum þeirra fasteigna sem innan þess liggja. Í því felst almennt, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, að ytri mörk sveitarfélaga til hafsins miðast við netlög sem teljast 115 metra út frá stórstraumsfjöruborði landareignar. Um rétt sveitarfélaga til nýtingar, umsagnar um nýtingu, rétt til að skipuleggja svæði eða til annarra atriða, fer því samkvæmt þessu að ákvæðum sérlaga hverju sinni.
Í 5. gr. er fjallað um heiti sveitarfélaga. Gert er ráð fyrir að það sé sveitarstjórnar sjálfrar að ákveða heiti sveitarfélags. Til að tryggja að heiti sveitarfélags sé í samræmi við íslenska málfræði og málvenju er þó lagt til að áður en nýtt heiti sveitarfélags er ákveðið skuli ávallt leita umsagnar örnefnanefndar. Þá kemur fram í 2. mgr. ákvæðisins að nafni sveitarfélags megi ekki breyta eða gefa nýju sveitarfélagi nafn nema með staðfestingu ráðuneytisins. Í því felst að ráðuneytið skal taka til skoðunar hvort viðkomandi nafn fullnægir því lagaskilyrði að samrýmast íslenskri málfræði og málvenju. Í 2. mgr. er enn fremur lagt til að nýtt heiti sveitarfélags öðlist gildi við setningu samþykktar um stjórn sveitarfélags eða við breytingu hennar til samræmis við nýtt heiti sveitarfélags. Með þessu er tekinn af allur vafi um gildistöku hins nýja heitis.
Ákvæði 6. gr. um byggðarmerki er samhljóða 5. gr. gildandi laga. Sú eina breyting er gerð að síðari málsliður 2. mgr. ákvæðisins er felldur brott, þar sem fram kemur að umsókn skuli fylgja tilskilið gjald. Slíkt skilyrði er í reynd óþarft, enda gjaldtökuheimild vegna skráningar byggðarmerkja skýr, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Að öðru leyti verður ekki talið að ákvæðið þarfnist skýringa.
Ákvæði 7. gr. frumvarpsins samsvarar að efni til 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, 6. gr. eldri laga, nr. 8/1986, og enn fremur 10. gr. sveitarstjórnarlaga frá 1961.
Hefðbundið er í umfjöllun um sveitarfélög á Norðurlöndum að verkefni þeirra eru greind í lögbundin verkefni annars vegar og ólögbundin verkefni hins vegar. Lögbundin verkefni má síðan greina í skyldubundin verkefni og valkvæð verkefni (lögskyld og lögheimil). Munur á lögbundnum og ólögbundnum verkefnum felst í því hvort löggjafarvaldið hafi sett reglur um rækslu þess verkefnis sem um ræðir. Hafi það ekki verið gert yrði rætt um ólögbundið verkefni. Í Danmörku er heimild sveitarfélaga til að taka upp og sinna verkefnum á ólögbundnum grundvelli nefnd „kommunalfuldmagt“. Í Noregi er í þessu sambandi rætt um „kommunernes almindelige kompetance“ og sambærileg hugtakanotkun er fyrir hendi í Svíþjóð. Það er þessi aðgreining og þessi hugtakanotkun sem byggt er á í 7. gr. frumvarpsins. Áherslu verður einnig að leggja á það hlutverk sveitarfélaga sem leiðir af stöðu þeirra sem handhafa framkvæmdarvalds, sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Í því felst að sveitarfélögin eru stjórnvöld. Hlutverk þeirra sem veljast til stjórnar og starfa fyrir sveitarfélög er því, auk þess að sinna almennum velferðarmálum íbúanna, að sinna framkvæmd þeirra stjórnsýsluverkefna sem sveitarfélögum eru falin að lögum. Að því leyti sem sveitarfélögin hafa val um það hvernig lögin skuli útfærð og tiltekin verkefni framkvæmd ber þeim jafnframt að sjá um að slík framkvæmd sé í samræmi við grundvallarreglur um meðferð stjórnsýsluvalds, þar á meðal það sjónarmið að framkvæmdin stuðli að sameiginlegri velferð íbúanna á hverjum tíma, sbr. 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins. Í tengslum við þá skyldu sveitarfélaga að sinna framkvæmd lögbundinna verkefna standa ýmis önnur ákvæði frumvarpsins, svo sem um eftirlit sveitarstjórnarinnar með starfsemi sveitarfélagsins og ábyrgð á starfsemi þess, eftirlit með fjárhag og reikningsskilum o.fl. Ákvæði 2. og 3. mgr. verður því að túlka í því samhengi að sveitarfélögin eru stjórnvöld og fara með opinbert hlutverk.
Í umræðu um verkefni og stöðu sveitarfélaga hefur það oft og tíðum valdið nokkrum vandkvæðum að erfitt getur reynst að fá heildaryfirlit yfir þau verkefni sem sveitarfélögunum hefur með lögum verið falið eða heimilað að sinna. Slík heildaryfirsýn skiptir þó miklu m.a. í tengslum við umfjöllun um þörf þeirra fyrir hlutdeild í almennum tekjustofnum hins opinbera. Í þessu ljósi er lagt til að lögfest verði það nýmæli, sbr. 1. mgr. ákvæðisins, að ráðuneytinu verði falið að gefa árlega út leiðbeinandi yfirlit yfir lögmælt verkefni sveitarfélaga, flokkað eftir því hvort um lögskyld eða lögheimil verkefni er að ræða. Mikilvægt er að árétta að þessu yfirliti er ekki ætlað að hafa gildi sem sjálfstæð réttarheimild. Skyldur sveitarfélaga ráðast því af þeim lögum sem sett hafa verið um verkefni þeirra, en ekki af yfirliti samkvæmt þessu ákvæði. Vandað heildaryfirlit af þessu tagi er hins vegar til þess fallið að auðvelda umræðu um skyldur og hlutverk sveitarfélaga, m.a. í tengslum við tekjustofna þeirra og útgjöld.
Heimild sveitarfélaga til að taka upp verkefni skv. 3. mgr. ákvæðisins er ekki óheft. Hún markast í fyrsta lagi af því að verkefni má ekki hafa verið falið öðrum til úrlausnar að lögum. Þessi afmörkun er mikilvæg og í fullu samræmi við sjálfstjórn sveitarfélaganna og þá lýðræðislegu ábyrgð sem á sveitarstjórnarfulltrúum hvílir hverju sinni. Sveitarfélögin eru bundin af lögum líkt og aðrir aðilar í samfélaginu. Jafnframt leiðir það af 2. mgr. ákvæðisins að ákvörðun sveitarstjórnar til að taka að sér verkefni sem ekki hefur verið falið öðrum til úrlausnar verður að fullnægja því almenna viðmiði að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins. Enn fremur skal ákvörðun sveitarfélags um rækslu ólögbundins verkefnis vera í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár og má ekki ganga gegn öðrum settum lagareglum eða meginreglum laga.
Eins og áður er komið fram er lagt til að ákvæði 4. mgr. 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga um að sveitarfélög skuli hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem fyrirtækin og stofnanirnar annast verði efnislega fært í 5. tölul. 3. gr. frumvarpsins. Enn fremur er lagt til að ákvæði 5. mgr. 7. gr. gildandi verði efnislega fært í kafla laganna um fjármál sveitarfélaga, nánar tiltekið í 60. gr. frumvarpsins. Nánar er að inntaki þess ákvæði og þýðingu vikið í skýringum við þá grein.
Annar kafli frumvarpsins ber yfirskriftina „Um sveitarstjórnina“. Hér er að finna nokkur ákvæði sem lúta að skipan, hlutverki og verkaskiptingu sveitarstjórnarinnar.
Í 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins er kveðið á um að það er hlutverk sveitarstjórnarinnar að fara með stjórn sveitarfélagsins innan þess ramma sem lög ákveða. Þá er til nánari áréttingar á stöðu sveitarstjórnarinnar sem æðstu stjórnar sveitarfélagsins tekið fram að starfsemi sveitarfélaga fari fram á einu stjórnsýslustigi leiði annað ekki með beinum hætti af lögum.
Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að sveitarstjórnin hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, lántökur og ráðstöfun eigna og um framkvæmd verkefna sveitarfélagsins. Sveitarstjórn skal enn fremur sjá um að lögbundnar skyldur séu ræktar og hafa eftirlit með því að viðeigandi reglum í störfum sveitarfélagsins sé fylgt. Í reynd er hér aðeins um að ræða eðlilega áréttingu á skyldum sem þegar leiða af þeirri stöðu sveitarstjórnarinnar að henni er falin stjórn sveitarfélagsins. Valdi (rétti) til að stjórna sveitarfélagi í þágu opinberra hagsmuna fylgir einnig sú skylda til að gera það með þeim hætti að sömu hagsmunum sé ekki stefnt í voða. Í frumvarpinu er ekki mælt nákvæmlega fyrir um það með hvaða hætti sveitarstjórn skal sinna þeirri skyldu sinni að fylgjast með stjórnsýslu sveitarfélagsins. Ljóst er að fjöldi mála kemur á borð sveitarstjórnar á fundum hennar. Sveitarstjórnarmenn eiga rétt á að fá fyrir fundi gögn sem eru nægjanleg til að þeir geti tekið upplýsta afstöðu til þeirra málefna sem þar á að taka fyrir. Þá leiðir af frumvarpinu að öðru leyti að ýmsar mikilvægar ákvarðanir svo sem um fjárheimildir og setningu samþykktar um stjórn og fundarsköp getur aðeins sveitarstjórnin tekið. Við töku ákvarðana á fundum og undirbúning þeirra eiga einstakir sveitarstjórnarmenn því gott færi á að öðlast innsýn í starfsemi sveitarfélagsins. Þá eiga sveitarstjórnarmenn einnig víðtækan rétt til aðgangs að gögnum og upplýsingum um málefni sveitarfélagsins, sbr. 28. gr. frumvarpsins. Ljóst er hins vegar að sveitarstjórnin, a.m.k. í hinum stærri sveitarfélögum, getur ekki haft innsýn í allar ákvarðanir sem teknar eru á vegum sveitarfélags. Í slíkum tilvikum þarf sveitarstjórnin að tryggja að uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins sé með þeim hætti að lögmæti starfseminnar sé tryggt, að hún fái vitneskju með skýrum hætti um vandamál í rekstri sveitarfélags, um álitamál eða fordæmisgefandi ákvarðanir sem sveitarfélag stendur frammi fyrir.
Í 3. mgr. kemur fram að sveitarstjórn geti ályktað um hvert það málefni sem hún telji að varði sveitarfélagið. Ákvæði þetta þarfnast ekki skýringar en þó má taka fram að af þessu ákvæði leiðir að það er almennt ekki hlutverk sveitarstjórnarinnar að álykta um málefni sem ekki tengjast verkefnum sveitarfélagsins.
Í ákvæðinu er í fyrsta lagi kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að setja sér samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast. Sambærilegt ákvæði er í 10. gr. gildandi laga.
Hefðbundið er að íslensk sveitarfélög hafi mikið sjálfræði um uppbyggingu eigin stjórnkerfis. Íslensk lög fullnægja að því leyti kröfum skv. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga.
Í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu ber sveitarstjórn að taka afstöðu til fjölda atriða sem varða innra stjórnskipulag sveitarfélagsins, svo sem um þær nefndir sem kjósa skal, meginatriði um hlutverk þeirra, verkaskiptingu milli sveitarstjórnar og sveitarstjóra og eftir atvikum byggðarráðs og sveitarstjóra, helstu ákvæði um starfslið o.fl. Mikilvægt er að sveitarfélög sinni þeirri skyldu að setja samþykktir og vandi til þess verks.
Í ákvæðinu er í öðru lagi kveðið á um að í samþykkt skuli fjallað um fundarsköp sveitarstjórnar og nefnda hennar. Sambærileg ákvæði er nú að finna í 25. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Sú hefð hefur skapast að mælt er fyrir um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélags og fundarsköp í sömu samþykktinni þrátt fyrir að um þessi atriði sé í gildandi lögum fjallað í tveimur lagagreinum, 10. gr. og 25. gr. Hér er í samræmi við þá hefð lagt til að ákvæði þessi verði sameinuð.
Samkvæmt ákvæðinu er það sveitarstjórn sem skal setja samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins og mæla þar fyrir um nauðsynleg atriði. Í því felst þó ekki að samþykkt þurfi að breyta í hvert sinn sem ný sveitarstjórn tekur við stjórn sveitarfélags að loknum sveitarstjórnarkosningum. Það gerir ný sveitarstjórn telji hún tilefni til og lúta þá breytingar á samþykktum sömu málsmeðferð og þegar nýjar samþykktir eru staðfestar. Tekið er fram í ákvæðinu að samþykkt sveitarstjórnar um stjórn, stjórnsýslu og fundarsköp nefnist samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Er það heiti hennar notað annars staðar í ákvæðum frumvarps þessa.
Í niðurlagi 1. mgr. er mælt fyrir um að samþykkt um stjórn og fundarsköp þurfi staðfestingu ráðherra. Í því felst að ný samþykkt eða breytingu á henni verður að fjalla um á tveimur fundum sveitarstjórnar með a.m.k. viku millibili, sbr. 18. gr. Í staðfestingarhlutverki ráðherra felst að honum er ætlað að yfirfara samþykkt með tilliti til þess hvort ákvæði í henni eru í samræmi við lög, bæði með tilliti til þess hvort í samþykkt er tekin afstaða til allra þeirra þátta sem þar ber að fjalla um og með tilliti til þess hvort þar er að finna ákvæði sem ganga gegn ákvæðum sveitarstjórnarlaga eða annarra laga. Í þessu eftirliti ráðherra felst því einvörðungu eftirlit með lögmæti samþykktarinnar sem slíkrar.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. skal ráðuneytið semja fyrirmynd að samþykkt skv. 1. mgr. og birta hana í Stjórnartíðindum. Fyrirmyndin gildir þar til sérstök samþykkt hefur verið gerð fyrir viðkomandi sveitarfélag. Gera má ráð fyrir að þetta ákvæði geti haft þýðingu þegar sveitarfélög sameinast án þess að gerðar séu viðhlítandi ráðstafanir í tíma til að setja sveitarfélagi nýjar samþykktir. Að öðru leyti er ákvæðið mikilvægt. Reynslan sýnir að í fyrirmynd ráðuneytisins felst nauðsynleg leiðbeining fyrir sveitarfélögin um framsetningu samþykkta.
Ákvæði þetta er að nær öllu leyti óbreytt frá 11. gr. gildandi laga. Þó er bætt við ákvæði um að oddviti sveitarstjórnar megi nefna forseta bæjarstjórnar. Í 2. mgr. er einnig gert ráð fyrir að sérákvæði gildi um stöðu Reykjavíkurborgar. Er þar í fyrsta sinn í sveitarstjórnarlögum sérstaklega tekið fram að Reykjavíkurborg sé höfuðborg Íslands. Að gildandi lögum hefur það atriði þó ekki sérstaka þýðingu um réttindi eða skyldur borgarinnar. Samkvæmt sveitarstjórnarlögum gilda sömu almennu reglurnar um störf og starfshætti allra sveitarfélaga landsins.
Ákvæði 11. gr. frumvarpsins tekur mið af 12. gr. gildandi laga. Megináhrif þeirrar tillögu sem fram kemur í frumvarpinu eru þau að borgarfulltrúum (sveitarstjórnarmönnum í Reykjavík) fjölgar úr 15 í a.m.k. 23. Stendur þessi tillaga í samhengi við ákvæði frumvarpsins um innköllun varamanna á fundi sveitarstjórna. Reynslan sýnir að í Reykjavík eru fleiri einstaklingar í reynd virkir sem borgarfulltrúar en þeir 15 sem kosnir eru. Almennt hafa varamenn einnig mjög ríka aðkomu að stjórn borgarinnar og skipa iðulega fundi við umræðu um málefni sem þeir þekkja vel eða hefur verið falið að kynna sér. Gera má ráð fyrir að virkir borgarfulltrúar séu í reynd nær 30 en 15.
Ákvæðið getur haft áhrif á fulltrúafjölda í öðrum sveitarfélögum, en þó fyrst og fremst aðeins þeim stærstu. Það er í samræmi við þá lýðræðislegu hugsun sem býr að baki sveitarstjórnarstiginu og reglum um kosningar til sveitarstjórna að sveitarstjórnarfulltrúar séu fulltrúar íbúa sveitarfélagsins og geti þar með á virkan hátt endurspeglað vilja íbúanna. Mikilvægt er þó einnig að hafa í huga að það stjórnskipulag sem frumvarpið gerir ráð fyrir að gildi um starfsemi sveitarfélaga gerir ekki ráð fyrir mjög stórum sveitarstjórnum enda byggt á því að sveitarstjórnin sjálf taki allar meiri háttar ákvarðanir um rekstur og stjórnsýslu sveitarfélagsins og beri á þeim ábyrgð.
Ákvæðið þarfnast að öðru leyti ekki sérstakra skýringa.
Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um það hvernig ný sveitarstjórn tekur við stjórn sveitarfélags að loknum kosningum. Ákvæðið á sér hliðstæðu í 13. gr. gildandi laga. Samkvæmt ákvæðinu tekur nýkjörin sveitarstjórn við umboði til að stjórna sveitarfélaginu 15 dögum eftir kjördag. Fram að þeim tíma hefur nýkjörin sveitarstjórn engar valdheimildir til að taka ákvarðanir um málefni sveitarfélagsins eða innri verkaskiptingu.
Það leiðir af eðli sveitarstjórnar sem stjórnsýslunefndar að hún getur enga ákvörðun tekið nema á lögmætum fundi. Ljóst er því að nýkjörin sveitarstjórn getur ekki í reynd tekið að sér stjórn sveitarfélagsins fyrr en á sínum fyrsta lögmæta fundi. Af þeirri ástæðu er kveðið á um það í ákvæðinu að fyrsta fund ber að halda eigi síðar en 15 dögum eftir að nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum. Ákvæðið þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Í 13. gr. er fjallað um þá skyldu sveitarstjórnar að velja sér formann, öðru nafni oddvita. Hvað varðar atkvæðavægi á fundi hefur oddviti á allan hátt sömu stöðu og aðrir löglega kjörnir fulltrúar í sveitarstjórn. Oddviti hefur hins vegar sérstaka stöðu hvað varðar stjórnun funda. Embættið er því mikilvægt um alla starfsemi sveitarstjórnar enda geta sveitarstjórnir engar ákvarðanir tekið nema á fundum. Af þessari ástæðu er það skylda sveitarstjórnar að velja sér oddvita og varaoddvita strax á fyrsta fundi. Verður almennt að gera ráð fyrir að þetta sé fyrsta verk sveitarstjórnarinnar. Séu um það ákvæði í samþykktum sveitarfélagsins er heimilt að velja tvo varaoddvita.
Oddviti er formaður sveitarstjórnarinnar. Í samræmi við almennar reglur hefur hann með höndum stjórn sveitarstjórnarfunda. Þá er oddvita í vissum ákvæðum frumvarpsins ætlað sérstakt hlutverk. Í öðrum lögum kann enn fremur að vera sérstaklega kveðið á um hlutverk formanns stjórnsýslunefndar eða oddvita sveitarstjórnar sérstaklega ef því er að skipta. Ber þá vitaskuld að fylgja þeim lagaákvæðum eftir því sem við á. Að öðru leyti er hlutverk oddvita almennt hið sama og annarra sveitarstjórnarfulltrúa, þar á meðal um lögbundin réttindi og skyldur í starfi sem sveitarstjórnarmaður. Það veltur hins vegar á ákvörðun sveitarstjórnarinnar hvaða hlutverk oddviti fær í framkvæmd, svo sem verði talsmaður sveitarstjórnar út á við eða vegna tiltekinnar stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélagsins.
Í ákvæðinu eru lagðar til nokkru nákvæmari reglur um kjör oddvita og varaoddvita en er að finna í gildandi lögum. Fyrst og fremst er tilgangur þeirra breytinga sem hér um ræðir sá að lagfæra orðalag 3. mgr. 14. gr. gildandi laga, sem ekki verður talið svo skýrt sem æskilegt væri. Mikilvægt er að ákvæði þetta sé skýrt og gefi ekki tilefni til vafa um framkvæmd kosningar. Ber í því sambandi m.a. að líta til þess að í frumvarpinu er á því byggt, eins og í gildandi lögum, að þegar kosið er til annarra embætta og ekki er um listakosningu að ræða þá fari slík kosning að ákvæði laganna um oddvitakjör. Á ákvæðið getur því reynt í fleiri tilvikum en þegar valinn er oddviti. Enn fremur er lagt til að horfið verði frá þeirri reglu sem lögfest var með gildandi sveitarstjórnarlögum að kjörtímabil oddvita og varaoddvita sé ávallt eitt ár. Hér er gengið út frá að kjörtímabil oddvita og varaoddvita sé hið sama og sveitarstjórnarinnar. Frá því er á hinn bóginn hægt að víkja ákveði sveitarstjórn annað. Er því lagt til að sveitarstjórn sjálf hafi tiltekið frjálsræði um þetta. Á hverjum tíma getur meiri hluti sveitarstjórnar ákveðið að efna á ný til oddvitakjörs í sveitarstjórn. Enn fremur skal tekið fram að ekki er þörf á að um styttra kjörtímabil oddvita eða varaoddvita sé sérstaklega fjallað í samþykkt um stjórn sveitarfélags.
Það fyrirkomulag sem hér er gerð tillaga um, þ.e. heimild sveitarstjórnar til að skipta um oddvita á miðju kjörtímabili og þá jafnvel oftar en einu sinni, er ekki sjálfsagt. Á öðrum Norðurlöndum virðist þessari tilhögun almennt ekki fylgt. Það sjónarmið virðist þar búa að baki að mikilvægt sé að tryggja stöðugleika í stjórnun sveitarfélaga. Reynslan sýnir hér á landi í ljósi tíðra meirihlutaskipta í sveitarstjórnum að viss þörf virðist fyrir það að tryggja betur en nú er stöðugleika í sveitarstjórnum hér á landi. Því kynni að koma til skoðunar að festa kjörtíma oddvita og eftir atvikum nefnda sveitarfélaga og binda hann við kjörtímabilið í heild sinni. Hlutverk sveitarstjórnarmanna er fyrst og fremst að tryggja rétta og lögmæta framkvæmd sveitarstjórnarmálefna til hagsbóta fyrir íbúa sveitarfélagsins. Fjögurra ára kjörtímabil getur í reynd ekki talist verulega langur tími í því sambandi. Standi vilji íbúa sveitarfélagsins til breytinga á stjórn sveitarfélagsins að kjörtímabili loknu ætti það almennt að nægja til að nauðsynlegur sveigjanleiki í stjórn sveitarfélagsins sé tryggður að slíkar breytingar fari fram í kjölfar kosninga. Í ljósi þeirra hefða sem skapast hafa hér á landi í þessum efnum þykir þó, þrátt fyrir þetta, ólíklegt að breytingar sem fælu í að einstakar kosningar, svo sem um oddvita eða nefndir, yrðu bindandi til loka kjörtímabils eigi mikinn hljómgrunn.
Í frumvarpsgreininni er gert ráð fyrir að kosning oddvita fari fram með eftirfarandi hætti: Í fyrsta lagi telst sá rétt kjörinn oddviti sem fær atkvæði meiri hluta þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórn. Séu ekki allir sveitarstjórnarfulltrúar mættir til fundarins þarf samt sem áður meiri hluta allra þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórninni. Er þetta í samræmi við ákvæði gildandi laga. Almenn regla stjórnsýsluréttar og einnig á sveitarstjórnarstiginu er sú að mál teljist afgreitt með jákvæðum hætti hljóti það atkvæði meiri hluta mættra fundarmanna enda sé mættur nægilegur fjöldi fulltrúa og að til fundar hafi verið boðað með réttum hætti þannig að nefnd sé ályktunarhæf. Í þessu felst undantekning frá umræddri meginreglu. Verði umræddum meiri hluta ekki náð við fyrstu umferð, svo sem vegna þess að tiltekinn hluti sveitarstjórnarmanna situr hjá við kosninguna, skal kjósa að nýju. Telst þá sá kjörinn oddviti sem fær meiri hluta atkvæða þeirra fulltrúa sem sitja fundinn eða ef viðkomandi er sá eini sem fær atkvæði. Fáist á hinn bóginn ekki niðurstaða við aðra umferð skal kjósa í þriðja sinn á milli þeirra tveggja sem flest atkvæði fengu við aðra umferð. Ef nauðsynlegt reynist skal varpa hlutkesti um það á milli hverra tveggja verði kosið. Verður þá sá rétt kjörinn sem fleiri atkvæði fær þótt hann fái ekki helming atkvæða. Verði atkvæði jöfn ræður hlutkesti. Segja má að umferð númer tvö við oddvitakjörið sem lýst er hér að ofan feli í sér nýmæli frá gildandi lögum, verði hún lögfest. Rétt þykir hins vegar að lögfesta þá reglu, í stað þess að fara á þessum tímapunkti beint í kosningu milli tveggja efstu manna. Ekki er ólíklegt að þessi breyting leiði í reynd í ákveðnum tilvikum til einföldunar kosningarinnar.
Fyrirkomulag við kosningu á varaoddvita eða varaoddvitum þarfnast ekki sérstakra skýringa. Þó skal tekið fram að af orðalagi ákvæðisins leiðir að sé kjörinn fleiri en einn varaoddviti er aðeins gert ráð fyrir að hægt sé að kjósa tvo varaoddvita, sem þá teljast fyrsti varaoddviti og annar varaoddviti, sem gegna, í þeirri röð, störfum oddvita í forföllum hans. Af 7. mgr. frumvarpsgreinarinnar leiðir að njóti annar varaoddvita ekki lengur trausts eða hann forfallast varanlega, sé um tvo að ræða, þá skal kjör í það embætti fara fram á ný, með sama hætti og áður. Í þessu mundi almennt felast að kjósa ætti til beggja varaforsetaembættanna að nýju með hlutfallskosningu, væri ekki sátt um annað fyrirkomulag í sveitarstjórninni.
Í III. kafla frumvarpsins er að finna almenn ákvæði um fundi sveitarstjórna. Nauðsynlegt er að í sveitarstjórnarlögum sé kveðið á um lágmarksreglur um fundarsköp m.a. til að tryggja rétt einstakra sveitarstjórnarmanna til að geta með fullnægjandi hætti sinnt því starfi sem þeir eru kjörnir til. Engu að síður er gert ráð fyrir að mikilvæg atriði um fundastarfsemi sveitarstjórna, svo sem um ræðutíma ráðist af ákvæðum í samþykktum um fundarsköp, sbr. 9. gr. frumvarpsins.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um skyldu sveitarstjórna til að halda fundi. Eins og leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einnig nánari fyrirmæli skv. 17. gr. frumvarpsins og 20. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga er sveitarstjórn ekki ályktunarhæf nema á fundi. Þá er það einnig meginregla, sbr. 16. gr. frumvarpsins, sbr. 16. gr. gildandi laga, að fundir sveitarstjórna eru haldnir fyrir opnum dyrum. Með hliðsjón af þeim mikilvægu réttindum og skyldum kjörinna sveitarstjórnarmanna sem felast í mætingu á fundi sveitarstjórnar og þátttöku í störfum hennar og með hliðsjón af þeim réttindum íbúa sveitarfélaganna að geta mætt á fundi sveitarstjórnarinnar og fylgst þar með störfum hennar er nauðsynlegt að leitast við að tryggja festu í fundarhaldi sveitarstjórnarinnar. Því hefur verið kveðið svo á í íslenskum sveitarstjórnarlögum, sbr. 15. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, að sveitarstjórnir skulu halda reglulega fundi á þeim tíma og stað sem ákveðinn er fyrir fram.
Í framkvæmd hafa komið upp álitaefni sem lúta að heimildum þeirra sem boða til sveitarstjórnarfunda til að víkja frá fyrri ákvörðunum sveitarstjórnar um fundarstað og fundartíma séu sérstakar aðstæður fyrir hendi. Niðurstaða um það veltur að nokkru marki á þeirri ákvörðun sem sveitarstjórn hefur tekið fyrir fram um hina reglulegu fundi og því hvort í henni er gert ráð fyrir svigrúmi um þetta atriði. Í ákvæðinu segir að fundir séu haldnir á þeim stað og tíma sem ákveðinn er fyrir fram eða mælt er fyrir um í samþykkt um fundarsköp. Ákvæðið girðir ekki fyrir að samþykkt um fundarsköp sé mælt fyrir um ákveðið svigrúm að þessu leyti þótt einnig sé mikilvægt að fundartími og staður sé fyrir fram ákveðinn með það að markmiði að fundir séu reglulegir. Ef sveitarstjórn orðar á hinn bóginn ákvörðun sína eða ákvæði samþykkta um fundartíma og fundarstað með ófrávíkjanlegum hætti verður vart frá því vikið nema á grundvelli mjög sérstakra aðstæðna sem jafna má til neyðarástands.
Þá er í 2. mgr. ákvæðisins jafnframt að finna sérstaka heimild þess efnis að sveitarstjórn geti fellt niður reglulegan fund sinn, enda sé tillaga um slíkt samþykkt mótatkvæðalaust á næsta fundi sveitarstjórnar á undan. Með þessu er enn frekar tryggt nauðsynlegt svigrúm um fundastarfsemina, án þess að haggað sé við þeirri mikilvægu reglu að fundir fari reglulega fram.
Í ákvæðinu er ekki talað um hversu oft á ári skuli halda sveitarstjórnarfundi. Er ekki talin þörf á slíku ákvæði. Almennt má gera ráð fyrir að sveitarstjórnir kjósi að halda fundi eigi sjaldnar en á tveggja mánaða fresti og að líkum nokkuð oftar.
Í ákvæðinu segir að aukafundi skuli halda þegar oddviti telur það nauðsynlegt eða þriðjungur sveitarstjórnarfulltrúa óskar þess. Frá þeim tíma að fullnægjandi ósk um aukafund berst til þess sem sér um boðun fundar skv. 15. gr. frumvarpsins skal tryggt að fundur sé haldinn eigi síðar en innan tveggja virkra daga.
Sveitarstjórnarstörf eru sjaldnast aðalstörf íslenskra sveitarstjórnarmanna. Almennt er því eðlilegt að fundir sveitarstjórna séu haldnir á þeim tímum dags þar sem gera má ráð fyrir að a.m.k. flestir sveitarstjórnarmenn eigi þess kost að sækja fund, þrátt fyrir aðalstarf sitt. Sjónarmiði þessu tengist jafnframt réttur íbúa sveitarfélaga til að vera viðstaddur sveitarstjórnarfundi þótt sá réttur hljóti eðli máls samkvæmt að standa skör lægra en réttur einstakra sveitarstjórnarmanna til að sækja þá fundi sem þeir eru kjörnir til að mæta til. Með vísan til þeirrar hefðar sem almennt virðist fylgt hér á landi að fundir sveitarstjórna séu skipulagðir þannig að þessir hagsmunir sveitarstjórnarmanna og íbúa sveitarfélaganna séu virtir virðist ekki þörf á lögfestingu reglna um þetta atriði. Tekið skal fram að önnur og jafnvel andstæð sjónarmið kunna að eiga við um fundartíma hjá nefndum ekki síst í nefndum í stærri sveitarfélögum þar sem fundað er með skömmu millibili. Það ræðst þó af aðstæðum í hverju sveitarfélagi.
Í 15. gr. er fjallað um boðun sveitarstjórnarfunda. Þar sem hér er um grundvallaratriði að ræða fyrir þá einstaklinga sem kjörnir eru til setu í sveitarstjórn þykir rétt að hafa um þetta atriði sérstakt ákvæði í lögunum. Þrátt fyrir að sveitarstjórn ákveði reglulegan fundartíma er jafnframt nauðsynlegt að fundur sé boðaður með formlegum og tryggilegum hætti. Tilgangur boðunar á fundi er jafnframt sá að tryggja að sveitarstjórnarmönnum berist tímanlega fyrir fund þau gögn sem nauðsynleg eru til að þeir geti í reynd fullnægt skyldum sem á þeim hvíla.
Í 1. mgr. ákvæðisins er sett fram sú tillaga að boðun fundar sé í höndum oddvita eða framkvæmdastjóra, eftir því sem sveitarstjórn ákveður. Að gildandi lögum er þetta hlutverk í höndum framkvæmdastjóra og þar með einvörðungu í höndum oddvita hafi sveitarstjóri ekki verið ráðinn. Eðlilegra þykir að sveitarstjórnir hafi frjálsræði um hvorn háttinn þær hafa á í þessu efni. Á hinn bóginn þykir ekki rétt að sveitarstjórnum sé að öllu leyti frjálst hverjum þær fela þetta hlutverk enda skiptir boðun sveitarstjórnarfunda og þar með ákvörðun um það hvaða mál eru á dagskrá miklu um stjórnun sveitarfélagsins og starfsemi sveitarstjórnarinnar. Í IV. kafla frumvarpsins er sérstaklega fjallað um rétt sveitarstjórnarmanna til að koma málum á dagskrá fundar.
Í ákvæðinu kemur fram að fundarboð reglulegra funda skuli berast sveitarstjórnarmönnum eigi síðar en þremur sólarhringum fyrir fund. Fundarboð vegna aukafunda skal berast sveitarstjórnarmönnum svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en sólarhring fyrir fund. Þetta er nýmæli, enda eru ekki ákvarðanir um tímamörk að þessu leyti í gildandi lögum. Þá er í málsgreininni mælt fyrir um það hversu langan tíma sá er tekur við ósk um boðun aukafundar hefur til að koma fundarboði til sveitarstjórnarmanna. Í niðurlagi 1. mgr. er tekið fram að nánari fyrirmæli um boðun funda sé unnt að setja í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Slík fyrirmæli geta m.a. falið í sér ákvæði um það hvort og þá með hvaða hætti heimilt sé að boða fundi og senda út fundargögn rafrænt. Mikilvægt er að slíkar reglur séu skýrar, séu þær á annað borð settar, og fullnægi kröfum sem gera verður um öryggi fundarboðunar og öryggi þeirra gagna sem send eru með þessum hætti.
Í 2. mgr. er enn fremur tekið fram að fundarboði skal fylgja dagskrá fundar og þau gögn sem nauðsynleg eru fyrir sveitarstjórnarmenn til að taka afstöðu til mála. Með vísan til þess hversu mikilvægt atriði, ekki síst af tilliti til minnihlutaverndar, er hér um að ræða þykir rétt að lögfesta reglur um þessa þætti. Sveitarfélögum er í samþykktum sínum frjálst að kveða á um rýmri fresti í þessum efnum.
Rétt er að taka fram, í þessu sambandi, að hefðbundið virðist vera í samþykktum um stjórn og fundarsköp sveitarfélaga, að kveðið sé á um að fundarboð eða dagskrá fundar berist sveitarstjórnarfulltrúum eigi síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund. Hér er lagt til að umræddur frestur verði að lágmarki þrír sólarhringar. Er sá frestur eðlilegur í ljósi eðlis þeirra starfa sem sveitarstjórnarfulltrúum eru falin og þeirrar ábyrgðar sem á þeim hvílir. Verkefni sveitarfélaga eru fjölbreytt og umfangsmikil og hagsmunir sem þau hafa til umfjöllunar eru miklir. Ekki ætti að vera viðurhlutamikið fyrir sveitarfélög að skipuleggja störf nefnda, þar á meðal byggðarráðs, þannig að mál geti eftir sem áður gengið með skilvirkum hætti í gegnum stjórnkerfi sveitarfélags.
Mat um það hvaða gögn teljast nauðsynleg svo sveitarstjórnarmenn geti tekið afstöðu til mála sem á dagskrá eru er á hendi þess sem boðar til fundar. Það mat er þó ekki að öllu leyti frjálst enda leiðir af ákvæðinu, verði það að lögum, að umrædd gögn verða að vera nægjanleg til að viðkomandi geti tekið upplýsta afstöðu til máls. Þegar til greina kemur að máli verði lokið af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verður í þessu sambandi að líta til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Sú ábyrgð að mál sé nægjanlega upplýst og ákvörðun tekin á grundvelli viðhlítandi upplýsinga hvílir með sama hætti á öllum fulltrúum í sveitarstjórn. Í öðrum tilvikum yrði í þessu efni að líta til þeirrar óskráðu grundvallarreglu um rannsókn mála sem 10. gr. stjórnsýslulaga byggist á.
Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins um aðgang sveitarstjórnarmanna að gögnum leiði til þess að hægt sé að gera minni kröfur til þess að einstökum sveitarstjórnarmönnum séu send gögn fyrir fundi í sveitarstjórnum. Á hinn bóginn kann að vera að einstakir sveitarstjórnarmenn nýti sér rétt samkvæmt því ákvæði til að undirbúa sig enn betur fyrir umræður og ákvörðunartöku vegna einstakra mála sem koma til kasta sveitarstjórnarinnar. Þá er rétt að taka fram að gera verður ráð fyrir að sveitarstjórnarmönnum sé heimilt þrátt fyrir að það sé ekki sérstaklega tekið fram í frumvarpinu að bera gögn sem þeim berast fyrir fundi undir utanaðkomandi til aðstoðar standi þagnarskyldureglur því ekki í vegi. Þá er einnig rétt að benda á að einstakar sveitarstjórnir geta sett nánari reglur um boðun funda, gögn sem skulu fylgja fundarboði og um rétt sveitarstjórnarmanna til aðstoðar og upplýsinga frá starfsmönnum sveitarfélagsins vegna þeirra mála sem eru á dagskrá fundar, eins og áður var nefnt.
Í 3. mgr. ákvæðisins er fjallað um opinberar auglýsingar sveitarstjórnarfunda. Lýtur sú regla að réttindum íbúa sveitarfélagsins til upplýsinga um fundi sveitarstjórna, fundartíma og fundarstað og stendur í nánum tengslum við 16. gr. frumvarpsins um að sveitarstjórnarfundir skuli haldnir fyrir opnum dyrum. Með vísan til þeirra skýringa sem fylgdu greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi sveitarstjórnarlögum, nánar tiltekið í skýringum við 2. mgr. 18. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, þar sem er að finna efnislega sambærilega reglu, þykir rétt að hafa þessa auglýsingaskyldu lögfesta. Í umræddum skýringum segir að við framkvæmd áðurgildandi laga (sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986) hafi komið upp fjölmörg álitamál um það hvenær sveitarstjórn teldist hafa fullnægt skilyrðum laga um auglýsingu á sveitarstjórnarfundum. Af þeim sökum væri það lagt til að sveitarstjórn væri gert að taka ákvörðun í upphafi kjörtímabils um hvernig fundir hennar yrðu auglýstir á kjörtímabilinu og með hvaða fyrirvara. Jafnframt væri lögð sú skylda á sveitarstjórna að kynna þá ákvörðun fyrir íbúum sveitarfélagsins með tryggum hætti. Var þessi leið valin fremur en að mæla fyrir um almenn viðmið um þessi atriði með beinum hætti í lögum, svo sem um það hversu löngu fyrir fund væri nauðsynlegt að auglýsa hann og með hvaða formi. Reynslan af framkvæmd þessa ákvæðis sýnir að það hefur í grundvallaratriðum reynst vel. Er ekki þörf á efnislegri breytingu að þessu leyti.
Í 16. gr. frumvarpsins er að finna þá mikilvægu reglu að fundir sveitarstjórna skuli haldnir fyrir opnum dyrum. Sveitarstjórn geti þó ákveðið að einstök mál skuli rædd fyrir luktum dyrum þegar það telst nauðsynlegt vegna efnis máls. Efnislega sambærilega reglu er að finna í 16. gr. gildandi laga, sbr. einnig áður 3. mgr. 48. gr. eldri laga frá 1986. Hefur það í reynd lengi verið grundvallarregla íslensks sveitarstjórnarréttar að fundir sveitarstjórna séu haldnir fyrir opnum dyrum þannig að almenningur geti átt aðgang að þeim. (Sjá nánar 25. gr. laga nr. 58/1961, 1. mgr. 10. gr. laga nr. 12/1927, 6. gr. laga nr. 109/1949 og 11. gr. tilskipunar frá 1872.) Er það enn fremur í samræmi við hefðir annarra Norðurlanda og lýðræðishefðir fjölda annarra ríkja.
Samkvæmt 1. mgr. er það sveitarstjórn sjálf sem tekur um það ákvörðun hvort mál skuli rædd og afgreidd fyrir luktum dyrum. Það er hennar að leggja á það mat hvort eðli máls sé þannig að rétt sé að umræður um það fari fram fyrir luktum dyrum. Á hinn bóginn er það meginreglan að fundir sveitarstjórna eru opnir. Heimild til að loka fundi verður því ekki túlkuð rúmt. Henni ber að beita þegar þær upplýsingar sem um er fjallað eru þess eðlis að þær eru háðar almennum eða sérstökum þagnarskyldureglum og sveitarstjórn væri til að mynda óheimilt að láta þær af hendi ef um þær væri beðið á grundvelli upplýsingalaga eða tiltekinna sérlaga. Sérstaklega mundi hér geta verið um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar, upplýsingar sem varða öryggi ríkisins eða almennings eða aðra mikilvæga almannahagsmuni eða sérstaklega viðkvæm atvinnu- og viðskiptaleyndarmál einkaaðila. Einnig verður að ganga út frá að sveitarstjórn geti í ákveðnum tilvikum beitt þessari heimild til að ræða fyrir luktum dyrum málefni og upplýsingar sem henni væri að öðru leyti heimilt að halda leyndum, til að mynda á grundvelli upplýsingalaga, þótt sveitarstjórn væri það ekki skylt. Í ljósi meginreglunnar um opna fundi sveitarstjórnar er á hinn bóginn ljóst að fundi á ekki að loka nema brýnar og réttmætar ástæður séu til. Ef eðli máls er með þeim hætti að ljóst er að ekkert af þeim upplýsingum sem fram kemur undir meðferð þess eða við umræður í sveitarstjórn er þess eðlis að mikilvægir hagsmunir eða skýrar lagareglur leiða til þess að upplýsingum ber að halda leyndum, til skemmri eða lengri tíma, verður ekki talið að heimilt sé að beita umræddri reglu um lokun fundar.
Þá ber að hafa í huga að þótt sú skoðun virðist nokkuð útbreidd meðal íslenskra sveitarstjórnarmanna að þeir séu almennt bundnir trúnaði um þær umræður sem fram fara á lokuðum sveitarstjórnarfundi þá verður fremur að telja að þar sé um að ræða siðferðileg viðmið um samstarf sveitarstjórnarmanna en lagalega bindandi reglu. Í stjórnarskránni er kveðið á um tjáningarfrelsi. Það verður ekki skert nema með lögum sem jafnframt þurfa að fullnægja tilteknum skilyrðum sem þar eru upp talin. Ákvörðun stjórnvalds, eins og sveitarstjórnar, um að loka fundi leiðir ekki sjálfkrafa til takmörkunar á tjáningarfrelsi. Af þessu leiðir að séu þær upplýsingar sem fram koma á lokuðum fundi í sveitarstjórn ekki með beinum hætti háðar trúnaði verður ekki talið að sveitarstjórnarmanni sé utan fundar óheimilt að tjá sig um þau atriði sem þar komu fram.
Að íslenskum rétti virðist almennt út frá því gengið að komi á sveitarstjórnarfundi fram tillaga um að mál skuli rætt fyrir luktum dyrum þá skuli hún afgreidd án umræðu. Að lokinni atkvæðagreiðslu um þá tilhögun málsmeðferðar er fundi síðan eftir atvikum lokað og efnisleg umræða um viðkomandi mál tekin fyrir. Er það eðlilegt að því leyti að sveitarstjórn verður sjálf að taka um þetta afstöðu skv. 16. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga og þá verður sveitarstjórn enn fremur að gæta þess að í umræðum á opnum fundi komi ekki fram upplýsingar sem að lögum eru háðar trúnaði. Í þessari tilhögun felst sá möguleiki að komi í ljós við hina efnislegu umræðu viðkomandi máls að það sé í reynd sé ekki þess eðlis að nauðsynlegt sé að loka fundi þá getur sveitarstjórn hvenær sem er ákveðið að opna fund að nýju. Til skýringar og ákveðinnar einföldunar er hér hins vegar lagt til að tekin verði upp sú regla, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins, að annaðhvort sveitarstjórnin sjálf eða oddviti geti ákveðið að tillaga um lokun fundar skuli rædd fyrir luktum dyrum. Með þeim hætti gefst sveitarstjórninni í reynd betra tækifæri til að velta fyrir sér eðli þeirra upplýsinga sem um ræðir og taka þar með þessa mikilvægu ákvörðun um meðferð viðkomandi máls á vel upplýstum og haldbærum grundvelli. Ekki er víst að því viðmiði verði ávallt náð sé málsmeðferðartillaga af þessu tagi afgreidd án umræðu.
Almenn regla íslensks sveitarstjórnarréttar er sú að öðrum en kjörnum sveitarstjórnarfulltrúum er óheimilt að sitja sveitarstjórnarfundi sem þátttakendur í fundinum. Annað getur verið til þess fallið að breyta eðli sveitarstjórnarfunda sem vettvangi ákveðinna fulltrúa sem kjörnir hafa verið af íbúum sveitarfélagsins til að fara með tiltekin málefni fyrir þeirra hönd. Í ákveðnum tilvikum hefur þó viðgengist í framkvæmd að gera frávik frá þessu og að því leyti sem slíkt hefur verið talið hallkvæmt er ekki ætlunin með þessu frumvarpi að banna slíkt fyrirkomulag með beinum hætti. Þær almennu leiðbeiningarreglur má þó orða að til að tryggja lögmæti fundar þurfi sveitarstjórn að gæta þess að aðrir en sveitarstjórnarmenn sjálfir séu ekki þátttakendur í fundi þegar ákvarðanir eru teknar, eða þá að þeir hafi slík áhrif á meðferð máls að þátttaka þeirra sé í reynd til þess fallin að raska lýðræðislegu umboði þeirra sem kjörnir eru til þess að fara með stjórn sveitarfélagsins. Þegar meðferð máls er færð fyrir luktar dyr vaknar hins vegar sú spurning hvort og þá að hvaða marki slík málsmeðferð útiloki það að sveitarstjórn veiti starfsmönnum sveitarfélags leyfi til að fylgjast með honum Hér er lagt til að sveitarstjórn verði veitt ákveðin heimild til að leyfa starfsmönnum sveitarfélagsins að vera viðstaddir fund, þ.e. að fylgjast með honum, þrátt fyrir lokun skv. 1. mgr. Á þessu getur verið þörf til þess að viðkomandi starfsmenn sveitarfélagsins fái þá innsýn í ákvörðun sveitarstjórnarinnar, röksemdir hennar og sjónarmið, sem þeim kunna að vera nauðsynleg til þess að fylgja ákvörðuninni eftir í starfi sínu.
Í 17. gr. frumvarpsins er að finna fyrirmæli um ályktunarhæfi sveitarstjórnar og afgreiðslur hennar. Segir þar að sveitarstjórn geti enga ályktun gert nema meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur á fundi. Sambærilegt ákvæði er nú að finna í 20. gr. sveitarstjórnarlaganna frá 1998. Reglan er eðlileg þegar haft er í huga að í stjórnsýslunefndum eins og sveitarstjórn er fara fleiri einstaklingar saman með þá stjórnsýslu sem nefndinni er falin. Greinin byggist vitaskuld á þeirri forsendu að viðkomandi fundur sé að öðru leyti lögmætur. Þá er skýrt kveðið á um það í frumvarpsákvæðinu að sveitarstjórnarmenn þurfa að vera viðstaddur á fundinum til þess að nefndin sé ályktunarhæf. Ákveðin undantekning er þó gerð frá þeirri grundvallarreglu í 3. mgr. ákvæðisins, eins og nánar er vikið að hér að aftan.
Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. er nægjanlegt að meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé á fundi til að hann sé ályktunarhæfur. Vera kann að einstakur sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur og verði að víkja af fundi við meðferð einstaks máls eða hafi forfallast af einhverjum ástæðum, en ekki næst til varamanns hans til þátttöku í meðferð málsins. Í þeim tilvikum er heimilt að halda fund þrátt fyrir fjarveru hins vanhæfa sveitarstjórnarmanns, enda sé því skilyrði fullnægt að áfram sé meiri hluti sveitarstjórnarmanna á fundinum. Mikilvægt er hins vegar til að fundur teljist lögmætur að boðun hafi tryggilega borist öllum fulltrúum, enda er þeim að öðrum kosti ekki gefinn viðhlítandi kostur á að fullnægja þeirri skyldu að mæta til fundar.
Í 2. mgr. ákvæðisins er lýst þeirri almennu reglu að afl atkvæða ráði úrslitum mála. Í því felst að til þess að tillaga á fundi teljist samþykkt þá er nægjanlegt að meiri hluti þeirra sem taka afstöðu greiði henni samþykki sitt. Í síðari málslið frumvarpsákvæðisins kemur fram að hjáseta teljist þátttaka í atkvæðagreiðslu. Er það í samræmi við 2. mgr. 20. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Hefur þetta ákvæði verið skýrt svo að í því felist árétting þess að velji sveitarstjórnarmaður að sitja hjá við afgreiðslu máls þá sé atkvæði hans talið sem slíkt en skuli ekki hafa áhrif á afstöðuna milli þeirra sem greiða atkvæði með eða móti tillögu. Þannig má hugsa sér að í níu manna sveitarstjórn greiði þrír atkvæði með tillögu, tveir á móti og fjórir sitja hjá. Fleiri greiða atkvæði með tillögu en á móti og því telst hún samþykkt í þessu tilviki. Hjásetuatkvæðin eru þannig hlutlaus að formi til en hafa þó í reynd mikil áhrif um niðurstöðu málsins. Í síðari málslið 2. mgr. er tekið fram, eins og þegar leiðir af 1. mgr. og fyrri málslið 2. mgr., að ef jafn mörg atkvæði eru með og á móti máli þá fellur það. Í niðurlagi ákvæðisins er á hinn bóginn tekið fram að séu atkvæði jöfn við kosningar þá ráði hlutkesti. Þarfnast ákvæðið ekki frekari skýringa að þessu leyti. Rétt er hins vegar að vekja athygli á því að af þessu leiðir að sá sem situr hjá getur í reynd talist hafa lagt lóð á vogarskálar með tiltekinni niðurstöðu í máli. Það getur leitt til þess að hann teljist bera ábyrgð á þeirri ákvörðun sem tekin var ásamt þeim sem greiddu tillögu atkvæði eða gegn henni þegar svo ber undir.
Í 3. mgr. er að finna mikilvægt nýmæli. Sveitarstjórnir sinna mikilvægu hlutverki við stjórnun sveitarfélags. Jafn réttur allra kjörinna fulltrúa til þátttöku í sveitarstjórnarfundi er mikilvægur þáttur í stjórnskipulagi sveitarfélags m.a. vegna þess lýðræðislega umboðs sem sveitarstjórnarmönnum hafa. Af þessari ástæðu er mikilvægt að um framkvæmd sveitarstjórnarfunda gildi skýrar reglur, þar á meðal hefðbundnar fundarskapareglur. Festa um framkvæmd funda er lykilatriði í þessu sambandi. Samkvæmt gildandi lögum er sveitarstjórn ekki ályktunarhæf nema meira en helmingur kjörinna fulltrúa sé viðstaddur á fundi. Af þessu leiðir að sveitarstjórnarfulltrúi sem tekur þátt í fundi í gegnum fjarfundarbúnað telst ekki lögmætur þátttakandi í störfum fundarins. Ákvæði 3. mgr. er ætlað að leyfa ákveðna undantekningu frá þessu. Af henni leiðir að heimilt verður að nota fjarfundarbúnað á fundum sveitarstjórna sé ákveðnum og ströngum skilyrðum fullnægt. Í ákvæðinu er þannig kveðið á um að ef fjarlægðir í sveitarfélagi eru miklar eða samgöngur erfiðar sé heimilt að nota fjarfundarbúnað. Skal þá mæla fyrir um notkun slíks búnaðar í samþykktum um stjórn og fundarsköp, tryggja skal jafna möguleika allra fundarmanna til þátttöku í fundi og afgreiðslu mála, tryggja skal óskerta möguleika þeirra sem vilja fylgjast með fundi til þess og ef við á skal enn fremur tryggja öryggi samskiptanna. Eftir atvikum gæti sveitarstjórn skipulagt fundi sína þannig að um mikilvæg trúnaðarmál yrði ekki fjallað á fjarfundum, þ.e. ef ekki reynist unnt að tryggja viðhlítandi öryggi, heldur t.d. á öðrum hverjum fundi, þar sem öll sveitarstjórnin mundi mæta til fundar.
Tekið skal fram að orðalag ákvæðisins um að fjarlægðir séu miklar eða samgöngur erfiðar vísar til þess að aðstæður séu almennt með þeim hætti í sveitarfélaginu, e.t.v. þó árstíðabundið. Séu slíkar aðstæður fyrir hendi þá er heimildin til að nýta fjarfundarbúnað hins vegar ekki bundin við það að veður sé slæmt eða ófært að ferðast af öðrum sökum heldur telst þá heimilt að nota búnaðinn með reglubundnum hætti. Þær kröfur sem ákvæðið gerir til fjarfundarbúnaðar eru umtalsverðar. Af þeirri ástæður verður ekki séð að eðlilegt sé að gera þá kröfu að hann verði aðeins hægt að nota einu sinni til tvisvar á ári, þ.e. í þeim tilvikum þegar færð kynni að hamla fundarsókn. Þá verður einnig að taka fram að ákvæðið vísar til samgangna innan sveitarfélags. Ákvæðið verður ekki nýtt til að auðvelda sveitarstjórnarmönnum að vera fjarverandi úr sveitarfélaginu eða taka þátt í sveitarstjórnarstörfum frá öðrum löndum, svo dæmi séu tekin.
Þrátt fyrir að í ákvæðinu felist ríkar kröfur til þess fjarfundarbúnaðar sam nýttur er ber að taka fram að ákvæðið er tæknilega hlutlaust. Í ljósi mismunandi úrlausna sem hægt er að styðjast við og þróunar í tæknimálum er ekki talið rétt að hafa í sveitarstjórnarlögum lýsingar á sérstökum tæknilegum kröfum til þess búnaðar sem notaður er í þessu sambandi.
Að öðru leyti skal mæla fyrir um fundarsköp nefnda, fundargerðir og annað í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Slíkar reglur mega þó vitaskuld ekki ganga gegn grundvallarreglum um fundarsköp, þar á meðal um réttindi einstakra nefndarmanna til að taka þátt í fundarstörfum, fá upplýsingar um mál o.s.frv. Hér verður einnig að gæta að rétti íbúa til að mæta til fundar og fylgjast með störfum hans. Almennt yrði því t.d. að gera ráð fyrir því að hver og einn sveitarstjórnarmaður, hvort sem hann er staddur á fundinum eða ekki, væri sýnilegur þeim sem fylgjast með fundinum allan fundartímann og að hægt væri að fylgjast, án hindrana, með innleggi hans og þátttöku í fundi með sama hætti og ef hann væri viðstaddur.
Leggja verður áherslu á að ákvæði 3. mgr. er heimildarákvæði sem aðeins verður beitt þegar aðstæður í sveitarfélagi eru í reynd erfiðar hvað samgöngur varðar eða fjarlægðir miklar. Þá verður að gera ráð fyrir að ráðuneyti sveitarstjórnarmála þurfi áður en það staðfestir samþykktir þar sem gert er ráð fyrir slíku fyrirkomulagi að afla sér glöggra upplýsinga um framkvæmd mála að þessu leyti, þar á meðal um tæknilegar útfærslur sem fyrirhugað er að nota þannig að tryggt sé að skilyrðum ákvæðisins verði fullnægt. Eftir atvikum getur þurft að gera kröfur um að lýsing á tæknilegum útfærslum komi fram í samþykktum sveitarfélaganna og þá einnig lýsing á viðbrögðum ef tæknin bregst í einstökum tilvikum. Enn fremur verður að gera ráð fyrir að í samþykktum þurfi að fjalla um staðfestingu fundargerða ef leyft er að nota fjarfundarbúnað og um þann hámarksfulltrúafjölda sem má taka þátt í fundi með aðstoð slíks búnaðar. Í niðurlagi 19. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra skuli setja nánari viðmið um framkvæmd fjarfunda samkvæmt þessu ákvæði.
Ákvæðið er efnislega sambærilegt 21. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa. Tilgangur þessarar reglu er fyrst og fremst sá að stuðla að vönduðum vinnubrögðum við breytingu á almennum stjórnvaldsfyrirmælum sveitarstjórna og við töku annarra almennra og veigamikilla ákvarðana.
Í 1. mgr. 19. gr. er kveðið á um hlutverk oddvita sem formanns sveitarstjórnarinnar. Sambærilegt ákvæði er í 22. gr. gildandi laga, sbr. einnig 53. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986. Í ákvæðinu felst fyrst og fremst árétting á því hlutverki oddvita sem formanns sveitarstjórnarinnar að stjórna fundum hennar og svo árétting á þeirri ábyrgð sem á honum hvílir vegna fullnægjandi færslu fundargerða.
Sveitarstjórnir eru aðeins ályktunarhæfar á fundum. Óþarft er því að fjölyrða um mikilvægi þess að sveitarstjórnarfundir gangi hnökralaust fyrir sig og að þar sé gætt viðeigandi grundvallarreglna um málsmeðferð og ákvarðanatöku. Í frumvarpi þessu er ekki lagt til frekar en verið hefur í fyrri sveitarstjórnarlögum að lögfest séu ítarleg ákvæði um fundarstjórn oddvita og valdheimildir hans í því sambandi. Hlutverk oddvita er að stjórna fundi á grundvelli almennra fundarskapareglna sem að stórum hluta teljast ólögfestar grundvallarreglur og svo eftir atvikum þeirra sérreglna sem lögfestar eru eða settar hafa verið af sveitarstjórn í samþykkt um fundarsköp.
Í 2. mgr. kemur fram að ráðherra skuli með auglýsingu setja leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, m.a. um hvað þar er skylt að bóka, um staðfestingu fundargerða og skráningu og meðferð rafrænna fundargerða. Hér ber einnig að hafa í huga almennar reglur sem gilda um varðveislu fundargerða, skil á þeim til héraðsskjalasafna eða Þjóðskjalasafns, heimildir til að birta fundargerðir o.fl.
Fundargerðir eru mikilvægt sönnunargagn um það sem fram fór á fundi. Ekki verður talið æskilegt að fundargerðir séu of ítarlegar. Hins vegar verða þær að innihalda mikilvægustu upplýsingar svo sem um það hvar og hvenær fundur fór fram, hverjir tóku þátt í fundi, hverjir greiddu atkvæði með tillögu, hverjir á móti og hverjir sátu hjá, um niðurstöður mála og eftir atvikum um helstu rök að baki niðurstöðum, eða beinar tilvísanir til gagna sem geyma slík rök. Borið hefur á að jafnvel þessar grundvallarupplýsingar séu ekki færðar til fundargerðar með réttum hætti. Mikilvægt er að sveitarstjórnir fái um það greinargóða leiðbeiningu hvað þeim er rétt að hafa fundargerðir ítarlegar.
Í 20. gr. frumvarpsins er fjallað um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga. Efnislega er ákvæðið í samræmi við þá hæfisreglu sem fram kemur í 19. gr. gildandi laga. Ekki er stefnt að neinum verulegum breytingum á gildandi lögum með tillögu þessari. Sú breyting felst þó í frumvarpsákvæðinu að lagt er til í 1. mgr. að þegar taka á eða til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun sem fellur undir ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þá skuli reglur þeirra að meginstefnu til gilda um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarmanna og starfsmanna sveitarfélagsins, að því leyti sem annað leiðir ekki af sveitarstjórnarlögum sjálfum. Vegna fámennis sumra sveitarfélaga er þó á því byggt að ekki skuli gilda jafn strangur mælikvarði um vanhæfi vegna skyldleika og annarra vensla eins og stjórnsýslulögin kveða á um. Þá er í málsgreininni gerð ákveðin undantekning frá reglu stjórnsýslulaganna um undirmannavanhæfi.
Í reynd felur framangreint ekki í sér verulega efnisbreytingu. Hæfisreglan í 19. gr. sveitarstjórnarlaga hefur verið túlkuð til samræmis við 3. gr. stjórnsýslulaga. Tilvísun í stjórnsýslulögin sjálf þar sem er að finna nákvæmari reglur um hæfi en í sveitarstjórnarlögunum ætti því að vera til leiðbeiningar fyrir sveitarstjórnir, íbúa sveitarfélaganna og eftirlitsaðila.
Ákvæði 1. mgr. 20. gr. tekur aðeins til þeirra mála sem lokið verður, eða til greinar kemur að ljúka með stjórnvaldsákvörðun. Í ákvæðinu felst að um þátttöku í meðferð slíkra mála gilda ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar á meðal um viðbrögð við hæfi, ákvarðanatöku um það hvort starfsmaður sé vanhæfur o.s.frv., sé ekki annað tekið fram í frumvarpi þessu.
Við framkvæmd sveitarstjórnarmála reynir iðulega mikið á reglur um sérstakt hæfi. Þessa sér glögg merki í úrskurðum sem upp hafa verið kveðnir á grundvelli 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, áður af hálfu félagsmálaráðuneytisins, síðar af hálfu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Ástæður þess eru vafalaust nokkrar. Í fyrsta lagi er nánd sveitarstjórnarmanna og íbúa sveitarfélagsins almennt mikil, ekki síst í fámennum sveitarfélögum. Hagsmunaárekstrar eru því oft og tíðum líklegri til að verða við framkvæmd sveitarstjórnarmála en annarrar stjórnsýslu. Í öðru lagi er hæfisregla sveitarstjórnarlaganna ekki jafn ítarlega útfærð um þau tilvik sem valdið geta vanhæfi og ákvæði stjórnsýslulaganna eru að því leyti. Það er því til mikilvægrar leiðbeiningar um framkvæmd reglunnar að hafa í henni tilvísun til ákvæða stjórnsýslulaga.
Rétt er að taka fram að í niðurlagi 1. mgr. 20. gr., vegna fámennis sumra sveitarfélaga, er lagt til að á sveitarstjórnarstiginu skuli ekki gilda jafn ströng regla um vanhæfi vegna skyldleika og gerir samkvæmt stjórnsýslulögum. Samkvæmt ákvæðinu verður sveitarstjórnarmaður, starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur ef hann er eða hafi verið skyldur eða mægður aðila í beinan legg, eða að einum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar. Ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga gerir ráð fyrir að vensl að öðrum lið til hliðar valdi vanhæfi. Eftir sem áður kann þó að vera að sveitarstjórnarmaður verði vanhæfur í máli skyldmennis síns, þótt fjarskyldara sé, enda sé það þá sérstaklega tengt honum fyrir náinn vinskap eða með öðrum hætti. Vanhæfi á þeim grundvelli kæmi til samkvæmt reglunni í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Í 2. mgr. er að finna sambærilega reglu og nú er að finna í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Ber að túlka hana með sambærilegum hætti, að því undanskildu að ákvarðanir um hæfi við meðferð stjórnsýslumála fara að ákvæðinu í 1. mgr. Undir 2. mgr. fellur m.a. þátttaka í gerð samninga, hvort sem er einkaréttarlegra samninga eða stjórnsýslusamninga. Ákvæði 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins er grundvallað á þeirri óskráðu réttarreglu að maður sé vanhæfur til meðferðar máls og ákvörðunar í því ef það varðar hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt að almennt megi ætla að áhrif hafi á afstöðu hans til úrlausnarefnisins.
Í 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins er að finna sambærileg reglu og nú er að finna í 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar segir að sveitarstjórnarmenn séu ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf. Þessi regla var fyrst lögfest með gildistöku sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en áður hafði verið á henni byggt sem ólögfestri reglu í úrskurðarframkvæmd félagsmálaráðuneytisins. Rétt þykir að halda reglunni nær óbreyttri enda fyrir henni gild rök. Tilgangur lagareglna um sérstakt hæfi er sá að stuðla að auknum líkum þess að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á efni ákvarðana stjórnvalda. Þá er það einnig tilgangur slíkra reglna að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti betur treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Við beitingu sérstakra hæfisreglna á sveitarstjórnarstiginu verður þó jafnframt að hafa í huga að ekki má leggja ónauðsynlegar hindranir við þátttöku sveitarstjórnarmanna í umfjöllun um mál, þar sem hlutaðeigandi telst fulltrúi almennra sjónarmiða eða hagsmuna. Má hér m.a. vísa til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4572/2005. Sveitarstjórnarmenn eru kjörnir í leynilegum almennum kosningum íbúa viðkomandi sveitarfélags. Einmitt slík almenn sjónarmið eða hagsmunir geta verið ástæðan fyrir kosningu fulltrúa í sveitarstjórn og þá væri óeðlilegt ef slíkir pólitískir hagsmunir og sjónarmið ættu ekki að hafa áhrif um val á fulltrúum sveitarstjórnarinnar til trúnaðarstarfa fyrir hana, svo sem í nefndir sveitarfélagsins, í stöðu oddvita eða í stöðu framkvæmdastjóra sveitarfélags. Slíkar ákvarðanir mundu falla undir ákvæði 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins og hefur í því sambandi ekki verið talið skipta máli þó að slíkar ákvarðanir geti varðað einstaka fulltrúa í sveitarstjórn persónulega eða haft fjárhagslega þýðingu fyrir þá, til að mynda ef um er að ræða fullt starf í þágu sveitarfélags, eins og staða framkvæmdastjóra er iðulega. Á hinn bóginn falla ekki undir þessa undantekningarreglu þau störf sem ekki er heimilt að velja til á pólitískum forsendum, svo sem flestar ákvarðanir um ráðningu í störf á vegum sveitarfélags. Með vísan til framangreindra sjónarmiða, meðal annars, var það niðurstaða umboðsmanns í tilvitnuðu áliti í máli nr. 4572/2005 að sveitarstjórnarmaður væri á grundvelli 2. mgr. 19. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga ekki vanhæfur til meðferðar máls þegar það lyti að beiðni hans sjálfs um lausn frá störfum í merkingu 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, eða að beiðni um afturköllun fyrri samþykktar um slíkt erindi.
Í 4. mgr. 20. gr. frumvarpsins segir að sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt gegna öðru starfi hjá sveitarfélagi og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa tiltekið mál sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða hafa áður tekið ákvörðun í máli sem kemur til nýrrar ákvörðunar af hálfu sveitarstjórnar eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin fjallar um málið. Ákvæði þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra sveitarfélags. Ákvæði þetta er samhljóða 3. mgr. 19. gr. gildandi laga. Í grundvallaratriðum er það til þess fallið að fækka ágreiningsefnum um hæfi sveitarstjórnarmanna og auka traust almennings á stjórnsýslu sveitarfélaganna. Hér er, líkt og í gildandi lögum, tekið sérstaklega fram að ákvæðið taki ekki til framkvæmdastjóra. Ef gera ætti slíka kröfu væri fyrirséð að hann gæti ekki jafnframt verið kjörinn fulltrúi. Þótt slíkt fyrirkomulag þekkist í nágrannalöndum okkar er ekki talin ástæða til að leggja það til hér, ekki síst í ljósi áratugahefðar hér á landi fyrir því að kjörnir fulltrúar ráðast gjarnan jafnframt til starfa sem framkvæmdastjórar.
Samkvæmt 5. mgr. 20. gr. frumvarpsins á 4. mgr. þess þó ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis. Tilgangur þessa ákvæðis er næsta augljós. Ekki þykir rétt að ganga svo langt við beitingu reglunnar í 4. mgr. að útiloka starfsmenn sveitarfélagsins, sem jafnframt eru kjörnir fulltrúar, frá þátttöku í gerð almennra áætlana sem þeir hafa aðeins sambærilega hagsmuni af og hver annar íbúi viðkomandi sveitarfélags. Sambærilega reglu er að finna í 4. mgr. 19. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga en þar eru þó einvörðungu talin upp fjárhagsáætlanir og ársreikningar. Með hliðsjón af tilgangi reglunnar þykir rétt að hún taki einnig til annarra almennra áætlana sem gerðar eru fyrir sveitarfélagið. Hér er enn fremur lagt til að tekið skuli fram að reglan eigi við, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra hagsmuna að gæta við afgreiðslu viðkomandi málefnis. Með þessu er leitast við að taka af skarið um að ef sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður á sérstakra hagsmuna að gæta af niðurstöðu máls, eins og til dæmis gæti átt við um samþykkt deiliskipulags, þá telst hann vanhæfur til þátttöku í afgreiðslu þess, þrátt fyrir orðalag reglunnar að öðru leyti. Taka ber fram að eigi viðkomandi, sem jafnframt er starfsmaður sveitarfélags, slíkra hagsmuna að gæta af niðurstöðu viðkomandi máls hefði hann heldur ekki átt að koma að meðferð þess sem starfsmaður sveitarfélagsins í upphafi.
Í 6. mgr. 20. gr. frumvarpsins kemur fram að sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímæli skuli án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því. Mikilvægt er, þegar upp kemur vafi um hæfi einstaks eða einstakra sveitarstjórnarmanna, nefndarmanna eða starfsmanna að sú spurning sé tekin upp af viðeigandi aðila og afstaða tekin til álitaefnisins. Því er skylda sveitarstjórnarfulltrúa til að gera viðvart um mögulegt vanhæfi mikilvæg. Sú skylda hvílir einnig á oddvita að taka slíkt álitaefni upp á fundi að eigin frumkvæði, hafi annar ekki vakið máls á því, sé honum kunnugt um atvik sem tvímælis orka í þessu sambandi.
Í 7. mgr. 20. gr. kemur fram að sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sama regla á við um nefndir sveitarstjórnar. Ákvörðunarvald um það hvort sveitarstjórnarmaður er vanhæfur hvílir því hjá sveitarstjórninni en ekki einstökum sveitarstjórnarmönnum, oddvita eða sveitarstjóra. Liggi ákvörðun sveitarstjórnar um hæfi sveitarstjórnarmanns ekki fyrir leiðir enn fremur af þessu að hann skal boða til sveitarstjórnarfundar, jafnvel þótt næsta víst þyki að sveitarstjórn muni ákvarða hann vanhæfan til meðferðar og afgreiðslu máls. Með hliðsjón af pólitískri samsetningu sveitarstjórna er í 7. mgr. 20. gr. lagt til að sveitarstjórnarmaður megi sjálfur taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt og hið sama eigi við í nefndum sveitarstjórna. Þetta er undantekning frá almennum stjórnsýslureglum en skýrist af þeim pólitísku valdahlutföllum sem einkenna störf sveitarstjórna og nefnda þeirra. Rétt er að hafa í huga í samræmi við almennar reglur um fundarsköp að sé því líst yfir að sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur af oddvita eða honum sjálfum og viðkomandi víkur síðan af fundi án athugasemda þá ber að líta svo á að í því felist þegjandi samþykki fundarins fyrir þeirri niðurstöðu. Þótt í ákvæðinu sé tekið fram að sveitarstjórn taki ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns þá breytir það orðalag ekki þessari almennu reglu.
Í 5. mgr. 19. gr. gildandi laga er tekið fram að sveitarstjórnarmanni sé heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæfur til að afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Þá kemur þar einnig fram að sveitarstjórn skeri umræðulaust úr um hvort mál sé svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir brottfalli beggja þessara reglna. Í fyrsta lagi verður að telja óeðlilegt að sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er og má þar með hvorki taka þátt í meðferð þess né afgreiðslu sé heimiluð sérstök aðkoma að málsmeðferð með því að tjá sig um efnisatriði málsins en með þeim hætti hefur orðalag gildandi ákvæðis um að sveitarstjórnarmanni sé heimilt að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni verið túlkað af hálfu eftirlitsaðila. Með brottfalli þeirrar reglu úr lögum verður það ekki lengur háð neinum vafa að vanhæfur sveitarstjórnarmaður má ekki taka þátt í meðferð máls, heldur ekki með því að tjá sig stuttlega um efni þess á sveitarstjórnarfundi. Í öðru lagi getur verið full þörf á því að taka til umræðu á sveitarstjórnarfundi hvort þau hagsmunatengsl sem um ræðir séu þess eðlis að vanhæfi valdi. Sé um viðkvæm einkamálefni að ræða yrði í þessu sambandi að beita heimild til að loka fundi á meðan sú umræða fer fram. Af þeirri reglu að sveitarstjórnarmanni er heimilt að taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt leiðir einnig að í þeirri umræðu má sveitarstjórnarmaður taka þátt. Verður hér skýrlega að skilja á milli efnislegra þátta viðkomandi máls og svo mats og umræðu um það hvort tiltekin hagsmunatengsl valdi vanhæfi. Reynir í þessu sambandi á fundarstjórn oddvita.
Í 8. mgr. 20. gr. er lögfest sú regla að sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er við úrlausn máls má ekki taka þátt í meðferð þess og skal yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu. Regla þessi er sambærileg 8. mgr. 20. gr. gildandi laga. Telja verður mikilvægt að sveitarstjórnarmaður yfirgefi fundarsal með öllu en sitji ekki áfram við fundarborð eða í sal meðal áheyrenda. Eðlilegt er að í leiðbeiningum ráðherra um fundargerðir skv. 19. gr. frumvarpsins sé skýrlega tekið fram að það beri að bóka það sérstaklega þegar fulltrúi í sveitarstjórn eða nefnd víkur úr fundarsal og hvenær hann snýr þangað á ný. Hér býr að baki það sjónarmið að leitast skuli við að tryggja traust almennings á meðferð mála á sveitarstjórnarstiginu.
Ákvæði 21. gr. frumvarpsins tekur mið af 21. gr. gildandi laga, en felur þó í sér ákveðnar breytingar. Í 1. mgr. 21. gr. frumvarpsins er lýst innköllun varamanna í sveitarstjórnum sem kjörnar eru óbundinni kosningu. Enn er það ekki óþekkt að óbundnar kosningar fari fram í stað hefðbundinna listakosninga þótt úr því hafi dregið á síðari árum. Reglan sem lögð er til í 1. mgr. 21. gr. frumvarpsins er sú að þegar sveitarstjórnarmaður hefur forföll taki varamenn sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir. Óháð því hvaða sveitarstjórnarmaður forfallast er því ávallt kallaður til fyrsti varamaður nema hann sé sjálfur forfallaður. Í því tilviki væri kallaður til annar varamaður samkvæmt kosningu til sveitarstjórnarinnar. Er þetta í samræmi við þá framkvæmd sem viðhöfð er og þarfnast ekki sérstakra skýringa.
Í 2.–4. mgr. 21. gr. frumvarpsins er lýst innköllun varamanna þegar kosið hefur verið til sveitarstjórnar hlutbundinni listakosningu eða listi hefur verið sjálfkjörinn. Skv. 2. mgr. ákvæðisins gildir sú meginregla í þessum tilvikum að þegar sveitarstjórnarmaður hefur forföll taka varamann af sama lista og aðalfulltrúi er kosinn af sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir. Hér ber að miða við stöðu manna á lista á þeim tíma sem kosning fer fram. Skiptir ekki máli þótt sveitarstjórnarmaður skipti um stjórnmálaflokk eða segi sig úr stjórnmálaflokki eða hreyfingu við eða eftir kosningar. Niðurstaða um innköllun varamanna ræðst af röð manns á þeim framboðslista sem hann tilheyrði þegar kosningar fóru fram.
Í framkvæmd hafa stjórnmálahreyfingar eða stjórnmálaflokkar gjarnan farið þá leið við sveitarstjórnarkosningar að bjóða fram sameiginlega framboðslista. Í gildandi sveitarstjórnarlögum er í 2. og 3. mgr. 24. gr. leitast við að mæta vilja slíkra framboða til að geta við innköllun varamanna tryggt sambærilegt pólitískt hlutfall og að öðru leyti kemur fram í þeirri fulltrúatölu framboðsins sem hlotið hefur kjör sem aðalmenn. Í 2. mgr. 24. gr. gildandi laga er þannig, í þessu skyni, mælt fyrir um að sé framboðslisti borinn fram að tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum þá geti aðalmenn listans komið sér saman um mismunandi röð varamanna eftir því hver aðalmanna hefur forfallast. Skal yfirlýsing um slíkt samkomulag lögð fram á fyrsta eða öðrum fundi sveitarstjórnar eftir kosningar. Í 3. mgr. 24. gr. gildandi laga er enn fremur kveðið á um að ef ekki næst samkomulag milli stjórnmálaflokka eða samtaka sem standa að sameiginlegum lista þá skuli þeir varamenn listans sem eru úr sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalmaður sem um ræðir taka sæti hans í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir voru kosnir, án tillit til þess hvar þeir annars eru í röð varamanna. Sé enginn úr hópi varamanna slíks lista í sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalfulltrúinn sem í hlut á var þegar kosning fór fram taka varamenn listans hins vegar sæti samkvæmt venjulegum reglum. Hafa ber í huga að með 2. og 3. mgr. 24. gr. gildandi laga er í reynd lögfest ákveðið frávik frá því að framboð tiltekins lista sé endanlegt um röð þeirra sem listann skipa. Á móti reglum af þessu tagi mælir það að hinn almenni kjósandi kann að eiga erfitt með að átta sig á eiginlegri stöðu einstakra fulltrúa á listanum og þar með því hvaða áhrif atkvæði hans eigi eftir að hafa á stjórn sveitarfélagsins. Þannig kann að vera að sameiginlegt framboð þriggja stjórnmálaafla, A, B og C, þar sem efstu menn koma frá hverju framboðanna fyrir sig komi aðeins að tveimur fulltrúum í sveitarstjórn. Ákvæði 2. og 3. mgr. 24. gr. gildandi laga geta í þessu tilviki leitt til þess að fulltrúi stjórnmálaaflsins C muni ekkert koma að stjórn sveitarfélagsins, komist fulltrúarnir sem kosningu fengu að samkomulagi um að fram hjá honum skuli gengið við innköllun varamanna.
Þrátt fyrir þennan ágalla umræddra reglna er hér lagt til að þeirri reglu verði haldið að sé framboðslisti borinn fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum þá geti aðalmenn listans komið sér saman um að þeir varamenn listans sem eru úr sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalmaður taki sæti hans í þeirri röð sem þeir voru kosnir án tillits til þess hvar þeir að öðru leyti standa í röð varamanna. Í þessu felst að hendur aðalmannanna eru bundnar um það að þeir mega með þessu samkomulagi ekki ganga lengra en svo að tryggja að varamaður tiltekins aðalfulltrúa verði næsti maður á listanum sem kemur úr sama flokki eða samtökum. Jafnframt felst í þessu, eins og gildandi lögum, að slíka yfirlýsingu verða viðkomandi aðalmenn að leggja fram strax á fyrsta eða öðrum fundi sveitarstjórnar eftir sveitarstjórnarkosningar og er hún þá bindandi um innköllun varamanna allt til loka kjörtímabils. Hins vegar er með vísan til framangreindra sjónarmiða um ágalla þessara reglna lagt til að ákvæði 3. mgr. 24. gr. gildandi laga sem tekur til þeirra tilvika þegar ekki næst samkomulag um innköllun varamanna falli brott. Af því leiðir þá að um innköllun varamanna í þessum tilvikum fer að almennum reglum, þ.e. eftir þeirri röð sem þeir eru á viðkomandi framboðslista við kosningarnar, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Hér eru hagsmunir kjósenda af því að framboðslistar séu réttir látnir ganga framar hagsmunum einstakra stjórnmálaafla af því að fá að ráðstafa röð á innköllun varamanna. Ekki verður talið að brottfall þessarar reglu hafi í reynd nein veruleg áhrif á rétt eða möguleika einstakra stjórnmálaafla sem kjósa að ganga til samstarfs við aðra um framboð á lista til sveitarstjórnarkosninga. Þar sem reglurnar eru að þessu leyti fyrir fram þekktar geta einstök stjórnmálaöfl tekið um það upplýsta ákvörðun hvort þau telja slíkar líkur á að samkomulag um innköllun varamanna náist ekki að afloknum kosningum að samstarf við annað stjórnmálaafl sé af þeirri ástæðu óæskilegt.
Ákvæði um það hvenær sveitarstjórnarmaður telst forfallaður þannig að heimilt sé að kalla til varamann í hans stað er að finna í 31. gr. frumvarpsins.
Í IV. kafla frumvarpsins er skipað ákvæðum um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna. Sveitarstjórnarmenn, sem kjörnir eru í lýðræðislegum kosningum, hafa bæði þá skyldu og þann rétt að gegna því starfi sem þeir eru kjörnir til, sbr. einnig 18. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998.
Í 22. gr. er fjallað um þá mikilvægu skyldu sveitarstjórnarmanna að taka þátt í fundum sveitarstjórna og í öðrum störfum sem viðkomandi hefur verið kjörinn til, nema lögmæt forföll hamli. Þessi starfsskylda er grundvöllur að tilvist og skipulagi sveitarstjórnarstigsins. Þegar einstaklingur hefur verið kjörinn til að gegna stöðu sveitarstjórnarmanns er það hans borgaralega skylda að gegna því starfi af alúð og samviskusemi. Frá þeirri skyldu getur hann ekki vikist nema á grundvelli eðlilegra og réttmætra ástæðna. Um það hvað geta talist lögmæt forföll er nánari fyrirmæli að finna í 31. gr., um boðun varamanna. Þá eru ákvæði um lausn frá störfum einnig í 30. gr. Þessu ákvæði tengist einnig ákvæði 33. gr. um rétt til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum og fjarveru frá aðalstarfi af þeim sökum.
Í 23. gr. (og einnig í 24. gr.) er að finna nánari útfærslu á þeirri starfsskyldu sveitarstjórnarmanna sem fjallað er um í 22. gr. frumvarpsins. Skv. 1. mgr. 23. gr. er aðal- og varamönnum í sveitarstjórn skylt að taka kjöri í trúnaðarstörf þau sem sveitarstjórn velur þá til. Af 2. mgr. leiðir að hafi viðkomandi þó verið kjörinn í tiltekið trúnaðarstarf af hálfu sveitarstjórnar í eitt kjörtímabil eða lengur getur hann skorast undan kosningu til þess starfs jafn langan tíma og hann hefur haft starfið með höndum. Þessi regla á sér langa sögu í íslenskum sveitarstjórnarlögum. Sambærilegt ákvæði er nú í 33. gr. gildandi laga, sbr. áður 43. gr. laga nr. 8/1986.
Í 24. gr. frumvarpsins kemur fram að sveitarstjórnarmanni sé skylt að inna af hendi störf sem sveitarstjórn felur honum og varða verkefni sveitarstjórnarinnar. Ákvæðið á sér sögulegar rætur, og hefur lengi verið í íslenskum sveitarstjórnarlögum. Ljóst er þó að efni þess skarast við 1. mgr. 23. gr. frumvarpsins. Í 2. mgr. er enn fremur að finna ákvæði sem er ákaflega mikilvægt um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna, þar á meðal um skyldu þeirra til að gæta í hvívetna almennra hagsmuna íbúa sveitarfélagsins sem og annarra almannahagsmuna. Sveitarstjórnum er ætlað að vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúa sinna, sbr. 7. gr. frumvarpsins. Sveitarfélögin eru hins vegar hluti af hinu opinbera stjórnsýslukerfi. Af því leiðir að það hlýtur einnig að vera tilgangur sveitarfélaga að vinna þannig að gætt sé heildarhagsmuna samfélagsins.
Samkvæmt ákvæðinu eru sveitarstjórnarmenn sjálfstæðir í störfum sínum. Þeir eru einungis bundnir af lögum og eigin sannfæringu til einstakra mála. Þessi regla er mikilvæg fyrir stöðu einstakra sveitarstjórnarmanna en einnig felst í henni mikilvæg leiðbeining um persónubundna ábyrgð sveitarstjórnarmanna á þeim störfum sem þeir taka þátt í á vettvangi sveitarstjórnarinnar. Hver og einn sveitarstjórnarmaður ber almennt sjálfur ábyrgð á þeim ákvörðunum sem hann tekur á þeim vettvangi.
Segja má að ákveðin undantekning frá þeirri meginreglu sem felst í ákvæðinu birtist í reglum frumvarpsins um heimildir sveitarstjórna til að endurskipa í nefndir sveitarstjórnar. Sé meiri hluti sveitarstjórnar ekki sáttur við framgöngu einstakra sveitarstjórnarmanna í undirnefndum sveitarstjórnar hafa einstakir sveitarstjórnarmenn þann möguleika að krefjast endurskipunar í nefndina, sbr. ákvæði 49. gr. þessa frumvarps.
Í ákvæðinu er fjallað um ákveðin grundvallarréttindi sveitarstjórnarmanna, sem lúta að þátttöku þeirra í fundum sveitarstjórna. Af sama meiði er ákvæði 27. gr. frumvarpsins.
Skv. 1. mgr. hafa sveitarstjórnarmenn málfrelsi á fundum sveitarstjórnar eftir því sem nánar er ákveðið í fundarsköpum. Þeir hafa jafnframt tillögurétt og atkvæðisrétt á fundum sveitarstjórnar. Hér er um að ræða lögfestingu sjálfsagðra réttinda sveitarstjórnarmanna til þátttöku í fundum sveitarstjórna. Lögfesting felur í sér vísbendingu um mikilvægi þeirra og þar á meðal vísbendingu um að nánari útfærsla í fundarsköpum má ekki vera með þeim hætti að gangi gegn þessum rétti eða mismuni sveitarstjórnarmönnum án þess að þar að baki liggi skýrar og málefnalegar ástæður. Þannig kann að vera réttlætanlegt að framkvæmdastjóri sveitarfélags, sem jafnframt er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn, hafi frelsi til að taka oftar til máls samkvæmt fundarsköpum en aðrir fulltrúar í sveitarstjórninni.
Samkvæmt 2. mgr. eiga þeir sem rétt eiga til þátttöku í umræðum á sveitarstjórnarfundi einnig rétt á að fá bókaðar stuttar athugasemdir í fundargerð um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru. Það heyrir undir fundarstjórn oddvita að skera úr um hvort bókun sé í reynd stutt og lúti að því máli sem til umræðu er. Mikilvægt er hins vegar að fundarstjórn sé þannig hagað að rétturinn sé virtur.
Í 3. mgr. er kveðið á um að vilji sveitarstjórnarmaður ekki una úrskurði oddvita um stjórn fundar og fundarsköp getur hann skotið úrskurðinum til sveitarstjórnar sem sker úr án umræðna. Í þessu felst árétting þeirrar almennu fundarskapareglu að ef fundarmaður setur ekki fram andmæli við meðferð fundarstjóra á máli, áður en það er afgreitt, þá verði hann almennt að una niðurstöðu málsins, a.m.k. svo lengi sem ekki sé um að ræða ákvörðun sem með óréttmætum hætti leiðir til þess að einstakur fulltrúi á fundi fái ekki notið lögbundins réttar sem honum var ekki sjálfum heimilt að afsala sér eða gengið sé gegn öðrum lagareglum.
Ákvæðið er nýmæli. Þar er kveðið á um að sveitarstjórnarmaður eigi rétt á að tekið verði á dagskrá sveitarstjórnarfundar hvert það málefni sem sérstaklega varðar hagsmuni sveitarfélagsins eða verkefni þess. Ákvæði um rétt einstakra sveitarstjórnarmanna til að fá mál tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar eru nú almennt í samþykktum um stjórn og fundarsköp. Hér er hins vegar um svo mikilvægt atriði að ræða að rétt þykir að hafa þetta atriði lögfest.
Mikilvægt er að hafa í huga að það er sveitarstjórnin sjálf sem hefur um það endanlegt vald hvaða málefni verða tekin á dagskrá fundar. Dagskrá sem send er út með fundarboði og útbúin er af framkvæmdastjóra eða oddvita sveitarstjórnar er þannig í reynd tillaga að dagskrá fundar, sem sveitarstjórnin síðan fellst á eða breytir þegar hún kemur saman. Það er því almennt hvorki framkvæmdastjórans né oddvitans að hafna því að setja mál á dagskrá sem sveitarstjórnarmaður réttilega biður hann um að hafa þar með. Ákvörðun um slíka synjun (frávísun) skal tekin af sveitarstjórninni þegar hún mætir til fundar.
Í ákvæðinu felst ekki fortakslaus réttur einstakra sveitarstjórnarmanna. Rétturinn er almennt háður því skilyrði að viðkomandi hafi komið ósk sinni um að mál verði tekið á dagskrá tímanlega til vitundar þess er sér um að boða fund. Þannig er kveðið á um það sérstaklega að mál sem ekki er á útsendri dagskrá sveitarstjórnarfundar verði ekki tekið til afgreiðslu á fundi gegn mótmælum sveitarstjórnarmanns. Í því felst að einn einstakur sveitarstjórnarmaður getur mótmælt því að mál verði tekið fyrir, hafi þess ekki verið getið á útsendri dagskrá, og verður þá að vísa því frá. Frá þessu eru tvær undantekningar. Annars vegar ef afgreiðsla máls þolir ekki bið. Hins vegar ef mál er svo einfalt að frestun hefur augljóslega enga þýðingu enda samþykki 2/3 hlutar þá málsmeðferð. Báðar þessar undantekningar ber að túlka þröngt enda mikilvægt að hver og einn sveitarstjórnarmaður eigi raunhæfa möguleika á því að taka upplýsta afstöðu til máls áður en hann þarf að greiða atkvæði um það á sveitarstjórnarfundi. Undantekningarnar eru mikilvægar engu að síður. Undir fyrra tilvikið fellur til að mynda ef sveitarfélagi er að lögum skylt að afgreiða mál innan tiltekinna tímamarka. Ef þau tímamörk renna út áður en fært er að halda nýjan fund verður almennt að leggja til grundvallar að afgreiðsla máls þoli ekki bið. Hið sama getur átt við ef ljóst er að það getur valdið sveitarfélagi verulegu tjóni verði mál ekki afgreitt strax. Síðarnefnda undantekningin byggist á því að tilgangur reglunnar um heimild einstaks sveitarstjórnarmanns til að hafna því að mál sem ekki var á útsendri dagskrá verði tekið fyrir sé í reynd að tryggja rétt hans til að taka upplýsta afstöðu til sérhvers máls. Ef mál er svo einfalt að allar upplýsingar liggja fyrir á fundi og einfalt er að móta sér afstöðu til þeirra verður ekki séð að ástæða sé til að veita einstökum sveitarstjórnarmanni aðstöðu til að leggja stein í götu skilvirkrar stjórnsýslu með því að hann geti krafist frestunar á málinu til næsta fundar. Um slíka skjótari meðferð mála þarf þó augljóslega að vera góð samstaða innan sveitarstjórnar og er því gerð sú krafa að 2/3 hlutar fundarmanna samþykki að taka slíkt mál fyrir enda þótt þess hafi ekki verið getið í fundarboði. Óþarft er að taka fram að ef það er vitað áður en fundardagskrá er send út að tiltekin mál þurfi að taka fyrir á fundi ber auðvitað að setja þau á dagskrána hvað sem líður þessum undantekningum. Þeim er aðeins ætlað að mæta ófyrirséðum tilvikum sem verða eftir að tillaga að dagskrá er gefin út.
Í ákvæðinu er fjallað um aðgang sveitarstjórnarmanna að gögnum og upplýsingum um stjórnsýslu sveitarfélagsins. Sambærilegt ákvæði er að finna í 30. gr. gildandi laga, en hér er þó gerð tillaga um nokkuð nákvæmari útfærslu þess.
Sveitarstjórnarmenn bera þá ábyrgð að tryggja lögmæta og hagkvæma starfsemi sveitarfélags. Þeir fara í störfum sínum með tiltekið forsvar almannahagsmuna. Starfsemi margra sveitarfélaga er á hinn bóginn umfangsmikil og ljóst að einstakir sveitarstjórnarmenn eiga þess ekki kost að setja sig inn í öll mál sem koma til kasta sveitarfélagsins. Þá er einnig ljóst að ekki kemur allt sem varðar málefni sveitarfélags með beinum hætti til afgreiðslu á fundum sveitarstjórnarinnar. Mikilvægt aðhald með stjórnsýslu sveitarfélags felst í því að einstakir sveitarstjórnarmenn eigi þess kost að afla sér upplýsinga um starfsemi þess. Oft og tíðum getur slíkur upplýsingaréttur einnig verið mikilvægur fyrir sveitarstjórnarmann til þess að hann geti á hverjum tíma sjálfur leitast við að tryggja að hann byggi einstakar ákvarðanir sínar eða afgreiðslur á sem bestum og gleggstum upplýsingum.
Samkvæmt 1. mgr. skal sérhver sveitarstjórnarmaður, vegna starfa sinna í sveitarstjórn, eiga rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags og varða málefni sem geta komið til umfjöllunar í sveitarstjórn. Í þessu felst meginreglan um upplýsingarétt sveitarstjórnarmanna. Hann er samkvæmt ákvæðinu takmarkaður við þau málefni sem geta komið til umfjöllunar í sveitarstjórn. Þar er þó um að ræða nær allar þær upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags annað en það sem varðar málefni sem sérstakur trúnaður gætir um, svo sem ákveðnar upplýsingar frá félagsþjónustu sveitarfélags eða barnaverndarnefnd. Í 2. mgr. er sveitarstjórnarmönnum tryggður eðlilegur aðgangur að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi sveitarfélagsins og rekstur.
Réttur sveitarstjórnarmanna til aðgangs að gögnum og upplýsingum úr stjórnsýslu sveitarfélags, og til aðgangs að stofnunum þess og skrifstofu, getur eðli máls samkvæmt ekki verið óheftur. Þótt ákaflega sjaldgæft sé að á það reyni er mikilvægt að upplýsingaréttinum sé ekki beitt þannig að það hafi takmarkandi áhrif á daglega stjórnsýslu og þjónustu sveitarfélagsins við íbúana. Í þessu sambandi reynir á túlkun þess hvað sveitarstjórnarmanni er þörf á vegna „starfa sinna“ skv. 1. mgr. og hvað felst í því að eiga „eðlilegan aðgang“ skv. 2. mgr. Hér verður einnig að hafa í huga að þrátt fyrir að sveitarstjórnin sem slík fari með stjórn sveitarfélagsins þá leiðir einnig af frumvarpi þessu að framkvæmdastjóri er æðsti yfirmaður starfsliðs sveitarfélagsins. Einstakir sveitarstjórnarmenn hafa þar með almennt ekki valdheimildir til að segja starfsmönnum fyrir verkum eða krefja þá um starfsframlag eða útskýringar í sína þágu. Slíka valdheimild hefur hins vegar sveitarstjórnin sem slík, enda fer hún með æðstu stjórn sveitarfélagsins. Því er í 3. mgr. mælt svo fyrir að sveitarstjórn skuli í samþykkt um stjórn setja nánari reglur um rétt sveitarstjórnarmanna til að fá afhent gögn og um fyrirkomulag og framkvæmd aðgangs að skrifstofu og stofnunum. Þar kann til að mynda að vera eðlilegt að mæla fyrir um það hvert sveitarstjórnarmaður skuli beina óskum um aðgang að gögnum og skrifstofu sveitarfélags, svo sem að hann skuli beina slíkum óskum beint til framkvæmdastjóra. Eðlilegt er að framkvæmdastjóri hafi þetta hlutverk, sem æðsti yfirmaður starfsliðs sveitarfélagsins. Á hinn bóginn er ljóst að sveitarstjórnin getur með samþykktum sínum ekki falið framkvæmdastjóra vald til þess að takmarka lögbundinn réttindi sveitarstjórnarmanna og þá er einnig ljóst að ef ágreiningur rís á milli framkvæmdastjóra og einstaks sveitarstjórnarmanns um framkvæmd upplýsingagjafar til hins síðarnefnda þá mundi sveitarstjórnin ávallt geta skorið úr og tekið ákvörðun um að veita sveitarstjórnarmanni ríkari aðgang en framkvæmdastjórinn telur eðlilegan svo lengi sem ákvarðanir rúmist innan ramma laga.
Mikilvægt er að ákvarðanir um aðgang sveitarstjórnarmanna að gögnum byggist á sjónarmiðum um jafnræði ekki síst ef sveitarstjórn nýtir sér heimildir sínar til að veita einstökum sveitarstjórnarmönnum aðstoð við úrvinnslu eða öflun gagna sem ekki er beinlínis skylt að veita samkvæmt lögunum. Hið sama á við um ákvarðanir og málsmeðferð af hálfu framkvæmdastjóra. Honum væri í þessu sambandi óheimilt að mismuna sveitarstjórnarmönnum eftir pólitískri afstöðu þeirra.
Í lokamálsgrein ákvæðisins er að finna reglu um almenna þagnarskyldu sveitarstjórnarmanna. Slík þagnarskylda er grundvöllur þess ríka réttar sem sveitarstjórnarmönnum er tryggður til aðgangs að upplýsingum samkvæmt ákvæðinu.
Ákvæðið er nýmæli. Af hálfu sveitarfélaganna hefur farið fram allmikil umræða um siðareglur og þörf á þeim. Hér er lagt til að sveitarstjórnum verði heimilað að setja siðareglur, kjósi þær svo. Siðareglur sem sveitarstjórn setur gilda fyrir fulltrúa í sveitarstjórn sem og nefndir og ráð sveitarstjórnar. Þá halda siðareglur gildi sínu þar til annað er ákveðið af viðkomandi sveitarstjórn, eða þeim sem síðar eru kjörnar.
Í 3. mgr. 29. gr. er gert ráð fyrir að Samband íslenskra sveitarfélaga skipi nefnd sem veitt geti almenn álit um siðareglur og skýringu þeirra og um einstök brot á siðareglum. Það er eðli siðareglna að þær eru ekki lagareglur. Það er því álitamál hvort slík nefnd eigi að fá það hlutverk að fjalla um hugsanleg brot einstakra manna á slíkum reglum. Á hinn bóginn getur það verið til mikillar leiðbeiningar um gildi siðareglna og það hvað er eðlilegt að þar sé fjallað um, ef slíkri nefnd er komið á fót.
Rétt er að hafa í huga að gert er ráð fyrir að siðareglur þurfi staðfestingu ráðuneytisins. Slíkt er mikilvægt til að minnka líkur á því að siðareglur gangi gegn lögum, t.d. þannig að þær brjóti á lýðræðislegum rétti kjörinna fulltrúa í minni hluta, eða grundvallarréttindum, t.d. rétti manna til einkalífs. Ráðuneytið hefur hins vegar ekki vald til að hafna staðfestingu siðareglna ef tillaga sveitarstjórnar er innan ramma laga. Þar sem gert er ráð fyrir staðfestingu ráðherra á umræddum reglum þarf sveitarstjórn að afgreiða tillögu um nýjar reglur á tveimur fundum með a.m.k. viku millibili, sbr. 18. gr. frumvarpsins. Hið sama á við um breytingar eða niðurfellingu slíkra reglna.
Í greininni er fjallað um lausn frá störfum. Þar kemur í fyrsta lagi fram sú eðlilega regla að missi fulltrúi í sveitarstjórn kjörgengi þá skuli hann víkja úr sveitarstjórn. Þetta á við t.d. ef sveitarstjórnarmaður flytur úr sveitarfélagi, nema ákvæði 3. mgr. eigi við.
Í 2. mgr. kemur fram að telji sveitarstjórnarmaður sig ekki geta gengt skyldum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags, svo sem vegna veikinda eða annarrar vinnu, geti sveitarstjórn létt af honum störfum eða veitt honum lausn úr sveitarstjórn um tiltekinn fyrir fram ákveðinn tíma eða til loka kjörtímabils. Mikilvægt er af tilliti til festu í störfum sveitarfélaganna að þeir sem kjörnir eru í sveitarstjórn geti ekki vikið úr þeim af geðþóttaástæðum einum. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en þó leiðir það orðalag málsgreinarinnar um að tímabundna lausn skuli veita um „tiltekinn fyrir fram ákveðinn tíma“ til þess að farist fyrir í ákvörðun um lausn frá störfum að tiltaka þann tíma sem um er að ræða þá yrði að líta svo á að um lausn til loka kjörtímabils væri að ræða. Er það til að auka skýrleika og festu við framkvæmd þessarar reglu. Ákvæði 3. mgr. er af sama meiði runnið, þ.e. því er ætlað að auka skýrleika um framkvæmd lausnar frá störfum vegna tímabundins flutnings úr sveitarfélagi. Þannig er gert ráð fyrir að taka þurfi ákvörðun um leyfi frá sveitarstjórnarstörfum fyrir fram.
Samkvæmt 4. mgr. skal sveitarstjórn veita þeim sem missir fjárforræði lausn frá störfum þann tíma er sviptingin gildir. Hér er fyrst og fremst um að ræða þau tilvik þegar einstaklingar missa forræði á fjármálum vegna gjaldþrotameðferðar.
Í ákvæðinu er fjallað um innköllun varamanna þegar aðalmaður í sveitarstjórn forfallast. Tilgangur ákvæðisins í heild er að skerpa verulega á því hvenær varamaður skal kallaður til og um áhrif þess ef það er gert.
Í 1. mgr. er fjallað um þau tilvik þegar aðalmaður verður vanhæfur til meðferðar einstaks máls. Í 2. mgr. er hins vegar fjallað um þau tilvik þegar aðalmaður hefur forföll. Jafnframt felst í þeirri málsgrein nánari skýring þess hvaða forföll teljast lögmæt forföll og þá um leið lögmæt ástæða þess að sveitarstjórnarmaður víki af fundi eða taki ekki þátt í störfum hans. Sá munur er á að ef um vanhæfi til meðferðar einstaks máls er að ræða, sbr. 1. mgr., þá verður varamaður kallaður til meðferðar þess tiltekna máls sem aðalmaður er vanhæfur til þátttöku í. Að afgreiðslu eða meðferð þess lokinni tekur aðalmaður sæti sitt á fundinum á ný og varamaður víkur sæti. Sé hins vegar um forföll að ræða skv. 2. mgr. þá tekur varamaður sæti á viðkomandi fundi í heild, eða til loka fundar forfallist aðalmaður eftir að fundur er hafinn, þó auðvitað að því gættu að varamaður sé kallaður til. Tilgangur reglunnar í 2. mgr. er að tryggja festu í fundum sveitarstjórna og jafnframt að stuðla að því að einstakir sveitarstjórnarmenn víki ekki af fundi og kalli varamann til meðferðar máls nema að þeir hafi raunverulegar og lögmætar ástæður til. Tilgangur 1. mgr. ákvæðisins er á hinn bóginn fyrst og fremst sá að tryggja þeim sem þarf að víkja sæti vegna vanhæfis tiltekin réttindi til að leggja fram kröfu um frestun máls, verði innköllun á varamanni hans ekki við komið að svo stöddu, þannig að ekki raskist pólitísk hlutföll í sveitarstjórn við afgreiðslu viðkomandi máls. Sá réttur er þó ekki fortakslaus, enda geta 2/3 hlutar viðstaddra sveitarstjórnarfulltrúa ákveðið að frestun skuli ekki ná fram að ganga. Í þeirri atkvæðagreiðslu, þ.e. um málsmeðferðina, getur hinn vanhæfi sveitarstjórnarfulltrúi tekið þátt. Tekið skal fram að ákvæði 2. mgr. útilokar ekki í sjálfu sér að aðalfulltrúi í sveitarstjórn víki stuttlega af fundi, án þess að kallaður sé til varamaður, enda sé þá fjarvera ekki þannig að hún feli í sér brot á mætingarskyldu skv. 22. gr. eða öðrum starfsskyldum kjörins fulltrúa.
Í 3. mgr. er ákvæði sem er ætlað að mæta þeim tilvikum þegar fyrirséð er að forföll sveitarstjórnarmanns eru ekki aðeins tilfallandi heldur standa í einn mánuð eða lengri tíma. Þá tekur varamaður sæti viðkomandi í sveitarstjórninni um þann tíma sem forföll standa, en þó fyrst frá og með næsta fundi eftir að viðkomandi aðalmaður tilkynnir forföll sín. Það er nauðsynlegt enda þarf sveitarstjórnin sjálf að taka til þess afstöðu hvort forföll eru lögmæt. Um það á sveitarstjórnarmaður ekki sjálfdæmi. Myndist um það ágreiningur hvort forföll eru lögmæt er sá möguleiki fyrir hendi að óska úrskurðar eða álits ráðuneytisins um það atriði. Ef varamaður hefur tekið sæti í sveitarstjórn á grundvelli 3. mgr. leiðir sú staða til þess að hann telst um þann tíma aðalmaður í sveitarstjórninni. Þetta hefur þýðingu, t.d. um það hvern skal boða til fundar svo dæmi sé tekið.
Til nánari skýringar á því hvaða atriði geta réttlætt forföll aðalmanns skv. 2. mgr. 31. gr. eru í ákvæðinu sjálfu nefndar heilbrigðisástæður, eða önnur óviðráðanleg atvik. Undir önnur óviðráðanleg atvik geta fallið aðrar brýnar ástæður en þær sem lúta að heilbrigði, svo sem þungun, barnsburður, ættleiðing, önnur trúnaðarstörf á vegum sveitarstjórnar, brýn málefni nánustu fjölskyldu, orlofstaka samkvæmt lögum þessum, brýn félagsstörf eða ef sveitarstjórnarmanni er nauðsynlegt að vera fjarverandi vegna anna í launaðri vinnu eða eigin atvinnurekstri.
Ákvæði 4. mgr. þarfnast ekki skýringa umfram það sem rakið hefur verið hér að framan.
Í greininni er fjallað um rétt sveitarstjórnarmanna til þóknunar fyrir störf sín, rétt til orlofs, lífeyrisgreiðslna o.fl. Um greiðslur samkvæmt þessari grein fer eftir ákvörðun sveitarstjórna hverju sinni.
Í 4. mgr. ákvæðisins er að finna það nýmæli að sveitarstjórnarmaður megi ekki afsala sér greiðslum sem honum eru ákveðnar á grundvelli þessarar greinar. Byggist ákvæðið á því sjónarmiði að möguleikar til þátttaka í sveitarstjórnarstörfum ættu almennt ekki að grundvallast á persónulegum fjárstyrk frambjóðenda.
Ákvæði 33. gr. er nýmæli. Tilgangur þess er að koma í veg fyrir þá aðstöðu að þeim sem ákveður að taka þátt í sveitarstjórnarstörfum verði sagt upp vinnu af þeirri ástæðu einni og einnig að tryggja viðkomandi rétt til fjarveru úr aðalstarfi að því leyti sem honum er nauðsynlegt til að sinna lögboðinni mætingarskyldu. Gera verður ráð fyrir að fundir sveitarstjórna og önnur störf sveitarstjórnarmanna séu skipulögð þannig að almennt eigi ekki að vera skörun á milli almennra starfa og sveitarstjórnarstarfa. Reynslan sýnir þó að slík skörun getur komið upp. Í ljósi þeirrar ríku skyldu sem lögð er á þá sem kosnir eru til starfa í sveitarstjórnum verður að telja mikilvægt að tryggja viðkomandi að öðru leyti það svigrúm sem til þarf svo þeim skyldum verði sinnt.
Ekki er gert ráð fyrir að atvinnuveitanda sé skylt að greiða starfsmanni laun fyrir þann tíma sem hann þarfnast fjarveru frá vinnu. Það er, sbr. 32. gr., sveitarstjórnar að ákveða sveitarstjórnarmönnum hæfilega þóknun fyrir störf þeirra í þágu sveitarfélagsins. Ákvæðið kemur hins vegar ekki í veg fyrir að þeir sem kjörnir eru til starfa í sveitarstjórnum skipuleggi þau störf sín þannig, í samráði við vinnuveitanda sinn, að tími sem fer til sveitarstjórnarstarfa dragist frá samningsbundnu orlofi eða sé mætt með öðrum hætti.
Í niðurlagi 3. mgr. 33. gr. kemur fram að teljist viðvera starfsmanns nauðsynleg vegna sérstakra og rökstuddra atvika geti atvinnuveitandi hafnað ósk starfsmanns um fjarveru. Í þessu felst að það þurfa að vera fyrir hendi sérstakar aðstæður fyrir hendi á vinnustað, svo sem sérstakir álagstímar.
Í ákvæðinu felst árétting þeirrar mikilvægu reglu að þegar varamenn taka sæti í sveitarstjórn þá eiga ákvæði kaflans einnig við um þá. Réttur einstakra sveitarstjórnarmanna samkvæmt lögum þessum, svo sem um rétt til þátttöku í fundi, réttur til að koma málum á dagskrá funda, réttur til aðgangs að gögnum o.fl. tekur hins vegar ekki til varamanna að öðrum kosti.
Í V. kafla frumvarpsins er að finna þær reglur sem sérstaklega lúta að nefndum sveitarstjórna, kosningu í nefndir og hlutverki nefnda. Í reynd er ekki um að ræða miklar efnisbreytingar frá gildandi lögum, fremur er leitast við að setja ákvæði kaflans fram á skýrari hátt en áður. Þá er einnig leitast við að afmá ákveðna agnúa sem komið hafa í ljós á gildandi lögum.
Ein mikilvægasta undirnefnd sveitarstjórnarinnar, í flestum sveitarfélögum, er byggðarráð. Byggðarráð er í bæjum gjarnan nefnt bæjarráð og í Reykjavík borgarráð. Þá er byggðarráð í sumum sveitarfélögum nefnt hreppsráð. Sveitarstjórnum er skv. 1. mgr. ákvæðisins heimilt að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að kjósa byggðarráð nema í þeim sveitarstjórnum sem hafa aðeins fimm aðalfulltrúa. Ef ákvæði um kosningu byggðarráðs er ekki í samþykktum sveitarfélagsins verður ekkert byggðarráð kjörið. Byggðarráð er því að þessu leyti ekki skyldubundin nefnd. Ef samþykkt um stjórn sveitarfélags kveður hins vegar á um að byggðarráð skuli kosið þá leiðir af ákvæðinu að það hefur ákveðið lögbundið hlutverk, sem ekki verður frá vikið.
Í 1. mgr. er ekki fjallað sérstaklega um fjölda fulltrúa í byggðarráði. Ákvæði um kosningu í byggðarráð, fjölda byggðarráðsfulltrúa og kjörgengi í byggðarráð er fjallað í 36. gr. Af 2. mgr. leiðir að byggðarráði er hægt að fela fullnaðarafgreiðslu mála með sama hætti og öðrum fastanefndum sveitarfélags. Í því felst að til þess að byggðarráði sé heimil fullnaðarafgreiðsla í einstökum málum þá ber að greina frá því valdframsali í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Að öðrum kosti öðlast ákvarðanir byggðarráðs ekki endanlegt gildi fyrr en með staðfestingu sveitarstjórnarinnar. Um framsal á fullnaðarákvörðunarvaldi er nánar fjallað í skýringum við 42. gr. Rétt er að taka fram að hér er um að ræða ákveðna breytingu frá gildandi sveitarstjórnarlögum. Hún felur þó ekki í sér takmarkanir á valdheimildum byggðarráðsins, heldur aðeins að ákvæði um heimildir þeirra til töku fullnaðarákvarðana þarf að afmarka í samþykktum um stjórn sveitarfélagsins.
Samkvæmt 3. mgr. fer byggðarráð með framkvæmdastjórn og fjármálastjórn sveitarfélagsins, ásamt framkvæmdastjóra, að því leyti sem þessi mál eru ekki öðrum falin. Byggðarráð hefur einnig eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélagsins og undirbýr fjárhagsáætlanir fyrir sveitarstjórnina. Af þessu leiðir að byggðarráði er ætlað mikilvægt hlutverk varðandi almenna umsýslu og framkvæmd á verkefnum sveitarfélagsins þó auðvitað að því gættu að ákveðið samræmi þarf að vera um verkefni byggðarráðs annars vegar og framkvæmdastjóra hins vegar. Sú verkaskipting ræðst í reynd af ákvörðun sveitarstjórnar hverju sinni. Engu að síður ber að hafa í huga að byggðarráð hefur að meginstefnu til það hlutverk að undirbúa ákvarðanir sveitarstjórnarinnar og hafa eftirlit með því að ákvarðanir sem hún tekur séu framkvæmdar. Byggðarráð hefur því almennt ekki það meginhlutverk að taka ákvarðanir fyrir hönd sveitarstjórnarinnar. Aðrar nefndir líkt og byggðarráð, sitja í umboði og á ábyrgð sveitarstjórnarinnar en ekki á ábyrgð byggðarráðs, þrátt fyrir að byggðarráð geti í sumum tilvikum verið ákveðinn milliliður milli annarra nefnda og sveitarstjórnarinnar.
Það er ekki tilgangur þessarar greinar, eða frumvarpsins almennt, að auka vægi byggðarráða um einstakar ákvarðanatökur í sveitarfélögunum. Ákveðnar breytingar hafa verið gerðar á gildandi sveitarstjórnarlögum, m.a. í þeim tilgangi að auðvelda byggðarráðum að taka ákvarðanir með skjótum hætti, fyrir hönd sveitarfélags. Hefur því sjónarmiði stundum verið hreyft að mikilvægt sé að tryggja sveitarfélögunum nauðsynlegt svigrúm til að bregðast hratt við aðstæðum. Þar geti verið of umsvifamikið að leggja mál fyrir sveitarstjórnarfund. Nær sé að veita byggðarráði tækifæri til að afgreiða mál. Á slík sjónarmið má fallast að sumu leyti. Á hinn bóginn er það einnig mjög mikilvægt að stjórnskipulag sveitarfélaga sé ekki með þeim hætti að meiri háttar ákvarðanir um ráðstöfun hagsmuna sveitarfélaganna sé hægt að taka með of skömmum fyrirvara og án tilhlýðilegs undirbúnings. Slíkt er í andstöðu við þann lýðræðislega grundvöll sem tilvist sveitarfélaga hvílir á og nútíma sjónarmið um vandaðan undirbúning ákvarðana sem varða almannahag. Í ákveðnum tilvikum kann að vera að krafan um að meiri háttar ákvarðanir séu teknar af sveitarstjórn sjálfri en ekki öðrum leiði til þess að mál komist síðar af stað, taki lengri tíma í vinnslu o.s.frv. Með því að gera kröfur um aðkomu sveitarstjórnar að flestum meiri háttar ákvörðunum fyrir hönd sveitarfélags og leitast þannig við að minnka áhættu um rekstur sveitarfélagsins og tryggja skýrari viðmið um ábyrgð verður þó almennt að telja að minni hagsmunum sé fórnað fyrir meiri. Í þessu frumvarpi eru því ekki gerðar tillögur um breytingar í þá veruna að vægi byggðarráða í stjórnsýslu sveitarfélaga verði aukið mjög. Eftir sem áður hafa sveitarfélögin mikið svigrúm til að móta stjórnsýslu sína, þar á meðal um að fela byggðarráði fullnaðarafgreiðslu mála sem talist geta minni háttar og eru að fullu í samræmi við áætlanir og viðmið sem sveitarstjórn hefur samþykkt, svo sem um skipulag, fjárhagsáætlanir o.s.frv. Í reynd er því ekki um grundvallarbreytingar að ræða á hlutverki byggðarráðs, þrátt fyrir að ákveðnar breytingar séu gerðar á þeim lagaákvæðum er um þau gilda.
Í 4. mgr. segir að heimilt sé að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að byggðarráð taki að meira eða minna leyti við starfi annarra fastanefnda sveitarstjórnar. Þá er einnig tekið fram að heimilt sé að kveða svo á að ályktanir, tillögur og fundargerðir annarra nefnda megi leggja fyrir byggðarráð til umfjöllunar áður en þær eru lagðar fyrir sveitarstjórn til kynningar eða endanlegrar afgreiðslu, ef um það er að ræða. Svona er stjórnkerfi margra sveitarfélaga upp byggt. Engu að síður er rétt að hafa um þennan möguleika sérstakt ákvæði. Í fyrsta lagi er það til leiðbeiningar um þann möguleika að skipuleggja stjórnsýsluna með þessum hætti. Í öðru lagi er það til leiðbeiningar um þann möguleika að það er engan veginn nauðsynlegt, þrátt fyrir að byggðarráði sé komið á fót, að skipulag stjórnkerfisins sé einmitt með þeim hætti að öll mál þurfi að fara í gegnum byggðarráð áður en þau fara á borð sveitarstjórnarinnar. Vel geta verið rök til annarrar málsmeðferðar innan sveitarfélagsins.
Í niðurlagi 4. mgr. kemur fram að heimilt sé að fela byggðarráði fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem samkvæmt samþykktum sveitarfélags hafa áður komið til umfjöllunar annarra nefnda sveitarstjórnar. Af ákvæði 2. mgr. ákvæðisins leiðir að slíkt framsal á valdi til fullnaðarafgreiðslu verður að lúta fyrirmælum 42. gr. um framsal valds.
Í 1. mgr. er tekið fram að ef byggðarráð er kjörið þá skal kjörtími þess vera eitt ár í senn, nema annað sé ákveðið í samþykktum um stjórn. Þetta er óbreytt frá gildandi lögum og þarfnast ekki skýringa. Í 2. mgr. segir að fjöldi byggðarráðsmanna skuli standa á oddatölu og ekki vera fleiri en sem nemur helmingi af aðalfulltrúum í sveitarstjórn. Ef sveitarstjórn er sjö manna getur byggðarráð því mest verið skipað þremur fulltrúum. Þetta er eðlilegt þegar litið er til þeirrar meginreglu að það er sveitarstjórnin sem fer með stjórn sveitarfélagsins og tekur mál til afgreiðslu á opnum fundum. Sé byggðarráð skipað meira en helmingi fulltrúa úr sveitarstjórn myndast sú hætta að meðferð mála á fundum sveitarstjórnar verði aðeins til málamynda. Sá varnagli er settur í 2. mgr. að fulltrúafjöldi í byggðarráði skuli mest vera níu. Þessa tölu verður að skoða í samhengi við ákvæði 11. gr. frumvarpsins um fjölda fulltrúa í sveitarstjórn.
Samkvæmt 3. mgr. er það skilyrði fyrir kosningu í byggðarráð að viðkomandi sé jafnframt aðalmaður í sveitarstjórn. Meginreglan er sú að varamenn skuli einnig velja úr hópi aðalfulltrúa í sveitarstjórninni. Þó er heimilt, að ákveða að þeir aðalfulltrúar og varafulltrúar, sem kosningu hafa hlotið af sama framboðslista og hinn kjörni byggðarráðsmaður, verði varamenn hans í þeirri röð sem þeir skipuðu listann. Ef sveitarstjórn nýtir þessa heimild felst í henni að ef 1. maður Y-lista í sveitarstjórn fær kosningu í byggðarráð þá er það 2. maður í sveitarstjórninni, af þeim sama lista, sem verður varamaður hans í byggðarráði. Hafi 2. maður listans einnig verið kjörinn í byggðarráð þá er það 3. maður listans sem telst fyrsti varamaður, og skiptir þá engu hvor hinna tveggja yrði forfallaður. Hafi hins vegar 2. maður listans í sveitarstjórn verið kjörinn í byggðarráð, en ekki 1. maður, þá tekur 1. maður sæti sem fyrsti varamaður.
Í 4. mgr. er kveðið á um það nýmæli að varaformaður byggðarráðs skuli ákveðinn af sveitarstjórn. Í framkvæmd hefur það skapað álitamál hver skuli stjórna fundum byggðarráðs þegar formaður þess forfallast.
Ákvæði 37., 38. og 39. gr. frumvarpsins lýsa helstu tegundum eða flokkum undirnefnda sveitarstjórnar. Í þessu ákvæði er fjallað um svonefndar fastanefndir en það eru nefndir sem sveitarstjórn skal velja samkvæmt lögum og eða samþykktum sveitarfélagsins. Þar sem þessar nefndir eru reglulegar, að því leyti að þær skal kjósa, þá er hægt að fela þeim stærra hlutverk um stjórn sveitarfélagsins, m.a. með því að framselja til þeirra fullnaðarvald í ákveðnum málum, innan ákveðinna ramma. Byggðarráð telst til fastanefnda sveitarstjórnar, og lýtur því eftir því sem við getur átt reglum laganna um þær.
Ákvæðið þarfnast ekki ítarlegra skýringa. Mikilvægt er að sveitarstjórn skilgreini verksvið fastanefnda í samþykktum. Þá er það nýmæli að fastanefndir halda umboði sínu þar til nýkjörin sveitarstjórn hefur kosið nýja nefnd í þeirra stað. Samkvæmt gildandi lögum fellur umboð nefnda úr gildi um leið og umboð fráfarandi sveitarstjórnar, þ.e. 15 dögum eftir kjördag. Til að tryggja samfellu um störf nefnda er talið eðlilegra að hafa regluna með þessum hætti.
Í greininni er fjallað um nefndir sem sveitarstjórn getur kosið til að fara með afmörkuð málefni eða málaflokka í hluta sveitarfélags. Eftir því sem sveitarfélög verða stærri eykst þörfin á því að sveitarstjórnir geti skipulagt stjórnsýslu sína á grundvelli staðbundinna forsendna innan marka sveitarfélagsins. Hér ber þó að hafa í huga að grundvöllur fyrir tilvist sveitarfélaga er sá að þau eru staðbundin stjórnvöld. Því ætti almennt ekki að vera þörf á slíkri skiptingu meðal nefnda sveitarfélags eða á staðbundnum sérnefndum um helstu verkefni sveitarfélaganna. Ákveðnum þáttum þjónustu kann þó hugsanlega að vera betur fyrir komið undir verksviði slíkra nefnda. Af sögulegum ástæðum getur það t.a.m. átt við um ákveðna þætti fjallskila. Staðbundnar nefndir geta einnig verið mikilvægar við undirbúning einstakra mála eða áætlana.
Rétt er að hafa í huga að ef fjallað er um staðbundna nefnd í samþykktum um stjórn sveitarfélags og sveitarstjórn ber að kjósa hana eða sjá um að hún sé kosin í kosningum meðal íbúa sveitarfélagsins þá er hún eðli máls samkvæmt fastanefnd skv. 37. gr. Ef svo er myndast einnig heimild, sbr. 42. gr., til að framselja slíkri nefnd vald til fullnaðarafgreiðslu mála. Í því sambandi ber hins vegar að vekja athygli á því að heimild til að framselja vald til fullnaðarafgreiðslu mála til staðbundinnar nefndar leiðir ekki sjálfkrafa til þess að sveitarfélagi sé heimilt að mismuna íbúum sínum. Að því verður sveitarstjórnin að gæta ef hún kýs að nýta sér heimild til að framselja vald til staðbundinna nefnda. Séu ekki sérstakar heimildir fyrir öðru í sérlögum verður hinn almenni rammi um viðkomandi starfsemi og sveitarstjórnin setur því almennt að vera svo skýr að hætta á slíkri mismunun sé ekki fyrir hendi.
Áréttað skal að ákvæðið fjallar aðeins um staðbundnar nefndir en ekki um staðbundna útfærslu á daglegri stjórnsýslu eða þjónustu sveitarfélags gagnvart íbúum.
Í 3. og 4. mgr. er sérstaklega fjallað um heimild sveitarstjórnar til að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að nefnd skuli kosin af íbúum viðkomandi hluta sveitarfélags í almennum kosningum. Kosningar til slíkrar nefndar verða að fullnægja ákveðnum grundvallarskilyrðum um lýðræðislegar kosningar og skulu því taka mið af ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt. Ekki er óeðlilegt, m.a. vegna kostnaðar, að kosningar til nefnda af þessu tagi færu fram samhliða sveitarstjórnarkosningum væri því við komið. Eðli máls samkvæmt eiga ákvæði 44., 45. og 49. gr. um kjör til nefnda og lausn frá nefndarsetu ekki við um nefndir sem kosnar eru almennri kosningu samkvæmt ákvæði þessu.
Sveitarstjórn getur, auk framangreinds, kjörið nefndir eða starfshópa til að undirbúa eða fjalla um einstök mál, málaflokka eða verkefni. Tilgangur slíkra hópa getur m.a. verið sá að tryggja formlegt samráð við tiltekin hagsmunasamtök eða hópa íbúa, sem geta átt sæti í viðkomandi nefnd. Tilgangurinn getur einnig verið sá að leita aðkomu sérfróðra aðila, svo sem þegar skipaðar eru byggingarnefndir eða framkvæmdanefndir vegna fyrirhugaðra framkvæmda, án þess þó að viðkomandi nefnd sé falið beint ákvörðunarvald um það málefni eða framkvæmd sem henni er falin skoðun á. Til að tryggja nauðsynlegt svigrúm um þetta er í 2. mgr. tekið fram að í slíkar nefndir gildi ekki sömu skilyrði um kjörgengi og í aðrar nefndir, þ.e. að heimilt er að kjósa í þær einstaklinga sem ekki hafa náð kosningaaldri, og einnig einstaklinga sem ekki eiga lögheimili í sveitarfélagi. Sú undantekning á ekki við um fastanefndir.
Í 40. gr. er almennt ákvæði sem felur í sér áréttingu á valdi sveitarstjórnarinnar. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakrar skýringar en er mikilvæg árétting um stöðu nefnda sveitarstjórnar gagnvart sveitarstjórninni og árétting þeirrar mikilvægu reglu að hafi sveitarstjórnin sjálf ekki tekið ákvörðun um að fela nefnd fullnaðarafgreiðslu máls eða ef slík regla er ekki lögbundin þá er ákvörðun ekki bindandi fyrir sveitarfélagið fyrr en hún hefur verið formlega staðfest af hálfu sveitarstjórnarinnar.
Í framkvæmd hefur það á stundum valdið nokkrum vanda hvernig eigi að tryggja að sveitarstjórn taki fullnægjandi og skýra afstöðu til málefna sem verið hafa til meðferðar hjá nefndum. Það er þó mikilvægt í ljósi þess umboðs sem sveitarstjórninni er falið af íbúum sveitarfélagsins að farvegur mála sé skýr. Við hefur borið að framlagning á afgreiðslum einstakra nefnda fyrir sveitarstjórn sé ekki í nægilega formlegum farvegi. Af því skapast sú hætta að í gegnum fundi sveitarstjórna fari mál sem sveitarstjórnin er ekki nægilega upplýst um. Skilvirkni í fundum sveitarstjórna er mikilvæg en hún má þó ekki ganga gegn grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um að ákvarðanir séu teknar á grundvelli nægilegra upplýsinga og málefnalegra sjónarmiða. Þá ber einnig að hafa í huga að í nútíma stjórnsýslu er umfjöllun um viðfangsefni í stjórnsýslu almennt bundin við mál. Á hverjum fundi í nefndum og sveitarstjórnum er almennt tekinn fyrir fjöldi mála. Vönduð meðferð mála í stjórnsýslu sveitarfélaga ætti því almennt að byggjast á því að bókað sé í fundargerðir um þau mál sem lögð eru fyrir fund, en ekki um þær fundargerðir sem þar eru lagðar fyrir. Af þessari ástæðu er tekið fram í ákvæðinu að ef fundargerðir nefnda innihalda ályktanir eða tillögur sem þarfnast staðfestingar þá beri að taka viðkomandi tillögur og ályktanir fyrir sem sérstök mál og afgreiða með formlegum hætti. Ekki er því heimilt að taka fundargerð fyrir í heild sinni, til samþykktar eða synjunar ef í henni er að finna tillögur eða mál sem þarfnast beinnar afgreiðslu sveitarstjórnar. Ef svo er skal bera upp hvert viðkomandi mál og færa til bókar í fundargerð með þeim hætti. Sama regla gildir um meðferð byggðarráðs á fundargerðum nefnda og meðferð sveitarstjórnar á fundargerðum byggðarráðs.
Hins vegar er enn þá lagt til að heimilt verði að leggja fundargerðir sem ekki innihalda slík mál fyrir sveitarstjórn til kynningar. Með þessu er ekki gengið svo langt að leggja til að hvert og eitt mál verði lagt formlega fyrir sveitarstjórn og afgreitt með ákveðnum hætti og um það bókað. Ekkert ætti þó að vera því til fyrirstöðu að einstök sveitarfélög tækju upp slíkt verklag og í reynd má telja að það væri æskilegt að sveitarfélögin gerðu það þrátt fyrir niðurlag 1. mgr. ákvæðisins.
Í ákvæðinu er lögð til sambærileg regla og er að finna í 44. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Tilgangur reglunnar er að taka af vafa um heimildir sveitarstjórna til að fela fastanefndum og einstökum starfsmönnum sveitarfélags fullnaðarákvörðun mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins enda leiði slíkt til hagræðingar, skilvirkni og hraðari málsmeðferðar. Skilyrði eru að kveðið sé á um slíkt fyrirkomulag í samþykktum sveitarstjórnar, að mál varði ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins og að ákvæði laga eða eðli máls mæli ekki sérstaklega gegn þeirri ákvörðun.
Ekki er talið rétt að valdframsal samkvæmt ákvæðinu taki til annarra en nefndra aðila. Mikilvægt er að festa sé í framkvæmd stjórnsýslu sveitarfélaganna. Eins og að gildandi lögum er gert ráð fyrir því að valdframsal hafi það að markmiði að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð. Ef mál varðar ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins er gert ráð fyrir því í ákvæðinu að framsal sé heimilt nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Vald til fullnaðarafgreiðslu máls getur því aldrei falið í sér vald til töku ákvörðunar sem gengur gegn fjárhagsáætlun eða öðrum almennum og bindandi reglum eða áætlunum sem sveitarstjórn hefur sett.
Þar sem gera verður ráð fyrir því að ekki geti ávallt verið samstaða um afgreiðslu máls er gerður sá fyrirvari í 3. mgr. að þriðjungur fulltrúa í viðkomandi nefnd eða starfsmaður sem fengið hefur framselt vald samkvæmt ákvæðinu geti krafist þess að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd taki ákvörðun í máli, í samræmi við samþykktir sveitarfélags. Þessari heimild getur embættismaður sveitarfélags t.d. beitt ef fyrirsjáanlegt er að ágreiningur muni verða um niðurstöðu hans en við þær aðstæður má ætla að markmið valdframsalsins, þ.e. að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð, muni ekki ná tilgangi sínum.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir því að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd skuli hafa eftirlit með afgreiðslu mála og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem teknar eru af starfsmönnum sveitarfélaga sem falla undir ákvæðið. Ekki þykir tilefni til að kveða á um sambærilegt eftirlit varðandi fullnaðarafgreiðslur nefnda, sbr. 1. mgr., enda fær byggðarráð og/eða sveitarstjórn ávallt fundargerðir nefnda til kynningar eða staðfestingar.
Í 4. mgr. ákvæðisins er gengið út frá því sem meginreglu að ákvarðanir sem teknar eru af nefndum eða starfsmönnum sveitarfélags sæti ekki eiginlegu málskoti innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heldur geti aðili máls átt rétt á endurupptöku ákvörðunar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eða á grundvelli ólögfestra reglna um endurupptöku sé ekki um stjórnsýslumál að ræða. Af þessari ástæðu er mælt fyrir um að sveitarstjórn skuli í samþykkt sveitarfélagsins kveða á um það hvernig fara skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu skv. 1. og 2. mgr. Hér er ekki um að ræða að sveitarstjórn þurfi að mæla fyrir um rétt til endurupptöku, hann ræðst af stjórnsýslulögum eða óskráðum reglum. Hins vegar er ætlast til að sveitarstjórn mæli fyrir um málsmeðferð þegar beiðni um endurupptöku er lögð fram, fyrst og fremst til að taka af vafa um það hver eigi að afgreiða endurupptökubeiðnina.
Samkvæmt 9. gr. frumvarpsins skal sveitarstjórn senda ráðuneyti sveitarstjórnarmála samþykktir sínar um stjórn sveitarfélagsins og fundarsköp sveitarstjórnar til staðfestingar. Ákvarðanir sveitarstjórna um valdframsal verða því að hljóta samþykki ráðuneytisins áður en þær geta öðlast gildi.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um þá meginreglu að kosningar í nefndir sem sveitarstjórn á aðild að skuli vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar ef þess er óskað. Í því felst að hver og einn sveitarstjórnarmanna getur lagt fram slíka ósk og skal þá orðið við henni. Mikilvægt er að hafa í huga að þetta er sú meginregla sem gildir um kosningar í nefndir þrátt fyrir að almennt sé framkvæmdin sú að hlutfallskosning fer ekki fram þegar skipað er í nefndir, heldur er byggt á samkomulagi stjórnmálaafla í sveitarstjórn um röðun á lista, sem þá tekur tillit til pólitískra hlutfalla. Nánari reglur um það hvernig hlutfallskosning fer fram er að finna í 44. og 45. gr.
Í 2. og 3. mgr. er að finna reglur um kjörgengi í nefndir, ráð og stjórnir sveitarstjórna. Þarfnast þau ákvæði ekki sérstakra skýringa.
Í ákvæðinu er mælt nánar fyrir um það hvernig skal leggja fram lista þegar kosið er bundinni hlutfallskosningu í nefndir. Í fyrsta og þriðja tölulið ákvæðisins er mælt fyrir um það að leggja skal fram lista með skriflegum hætti. Nafn hvers sveitarstjórnarmanns getur aðeins verið á einum lista. Ef gerð er tillaga um fulltrúa sem ekki er skylt að taka kjöri í nefnd, þ.e. ekki telst aðalmaður eða varamaður í sveitarstjórn, skal samþykki hans liggja fyrir tilnefningunni. Ekki er sérstaklega mælt fyrir um form slíks samþykkis. Almennt ætti að nægja að sá sem leggur fram lista staðfesti að slíkt samþykki liggi fyrir.
Meginþýðing ákvæðisins birtist í 2. tölul. ákvæðisins. Þar er að finna reglu sem mælir fyrir um hvernig gætt skal að kynjahlutföllum á listum. Ekki er gerð krafa um röð kynjanna á lista. Hvernig síðan fer að endingu um þá sem hljóta kjör og hvernig kynin raðast á lista ræðst af reglu í 4. tölul. 45. gr. Í niðurlagi 3. tölul. er þó gerður sá fyrirvari að reglan um ákveðið hlutfall kynja á ekki við í tveimur tilvikum. Annars vegar þegar aðeins eru kjörgengir í nefnd aðal- og varamenn í sveitarstjórn. Að gildandi lögum, og samkvæmt frumvarpi þessu, mundi þetta eiga við um byggðarráð. Ástæðan fyrir þessu er sú að vegna 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og þeirrar grunnreglu sem býr að baki henni um lýðræðislegt kjör sveitarstjórnar verður ekki fullyrt að kynjahlutföll í sveitarstjórn verði slík að hægt sé að fullnægja kröfum um kynjakvóta í slíka nefnd. Þá byggist frumvarpið einnig á ákveðinni málamiðlun sjónarmiða um mikilvægi þess að tryggja jafnan aðgang kynjanna að nefndum annars vegar og sjónarmiða um lýðræðislegan vilja íbúanna hins vegar, þar á meðal að kosning í nefnd eins og byggðarráð endurspegli pólitískan styrkleika eða röðun einstakra fulltrúa í sveitarstjórninni eins og hann birtist í niðurstöðum kosninga til sveitarstjórnar. Hins vegar er gerð undantekning frá reglunni þegar í sérlögum koma fram kröfur um kjörgengi í nefnd sem leiða til þess að ekki er fært að fullnægja kröfum um kynjahlutföll. Þetta kann að eiga við í minni sveitarfélögum þar sem tryggja verður ákveðna þekkingu eða aðra eiginleika einstaklinga sem kjósa á í nefndir. Sveitarstjórn sjálf getur þó ekki ákveðið slíkar hæfniskröfur. Þær þurfa að leiða af ákvæðum sérlaga til að réttlæta undantekningu frá kynjakvóta.
Í ákvæðinu er nánar mælt fyrir um það hvernig sætum í nefndir skal útdeilt á grundvelli kosningar sem fram fer um þá lista sem tillaga hefur borist um. Í 1., 2. og 3. tölul. er í raun um að ræða lýsingu hinnar svonefndu D'Hondts reglu, sem ekki þarfnast hér sérstakrar skýringar. Í 4. tölul. er hins vegar að finna reglu sem ætlað er að tryggja ákveðin kynjahlutföll í nefndir sem falla undir 2. tölul. 44. gr. Segir í 4. tölul. að ef í ljós kemur, eftir að sætum í nefnd hefur verið úthlutað til þeirra lista sem kosið var á milli, og annað kynið hefur ekki fengið kosna í nefnd svo marga fulltrúa af hverjum lista sem krafist er í 2. tölul. 44. gr. skal færa einstaklinga af því kyni sem fulltrúa vantar svo langt upp listann sem þarf þannig að tilskilið hlutfall náist.
Sama árangri mætti eftir atvikum ná með því að gera kröfu um að listar, þegar þeir eru fram lagðir, séu fléttulistar. Hér er framangreind aðferð hins vegar lögð til sem mótvægi við það inngrip í pólitíska niðurstöðu kosningar sem kynjakvótar eru. Sem dæmi gæti niðurstaðan því orðið sú, hafi tiltekinn listi fengið fjóra fulltrúa kosna í nefnd og þeir eru allir konur, að tveir karlar sem eru neðar á lista verði færðir upp í þriðja og fjórða sæti. Ef stuðst hefði verið við hefðbundinn fléttulista hefðu karlarnir setið í öðru og fjórða sæti. Betra samræmi næst því milli sjónarmiða um kynjakvóta og pólitískra sjónarmiða og valdahlutfalla með þessari reglu en kynjakvótareglunni þó í reynd sé hér fremur um að ræða áherslumun en mikilvægt frávik.
Í 2. mgr. 45. gr. kemur fram að ef ekki er kosið hlutfallskosningu í nefndir heldur byggt á samstarfi flokka um skipun þá skal gæta þess að kynjahlutföll í nefndina í heild fullnægi kröfum skv. 2. tölul. 44. gr. Ef ekki næst samstaða ræður meginreglan og skal þá fara fram hlutfallskosning samkvæmt áður lýstum reglum.
Í greininni kemur í fyrsta lagi fram sú grunnregla, sem ekki er nýmæli, að fundir nefnda skuli almennt fara fram fyrir luktum dyrum. Þá er vísað með almennum hætti til ákvæða III. kafla laganna um framkvæmd funda, ályktunarhæfi, atkvæðagreiðslur o.fl. Fram kemur í 52. gr. frumvarpsins að ákvæði laga þessara um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna eiga einnig við um réttindi og skyldur nefndarmanna, eftir því sem við getur átt.
Í 47. og 48. gr. er fjallað um varamenn í nefndir og innköllun varamanna í nefndir. Sambærileg ákvæði hvað varðar sveitarstjórn er að finna í 21. og 31. gr. frumvarpsins.
Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram sú meginregla að varamenn skuli taka sæti í nefndum í þeirri röð sem þeir eru kosnir. Í 2. mgr. kemur þó fram að þegar kosið er til nefndar hlutbundinni listakosningu, eða listi hefur verið sjálfkjörinn, þá taki varamenn af sama lista og sá aðalmaður sem hefur forföll sæti í nefnd, í þeirri röð sem þeir voru kjörnir, að teknu tilliti til endurröðunar skv. 4. tölul. 1. mgr. 45. gr. Varamaður kemur því af sama lista og hinn forfallaði aðalmaður. Röð varamann fer eftir því hvar á listanum þeir voru sem boðinn var fram þegar kjörið var í nefndina, en þó að því gættu að ef kynjahlutföll eru með þeim hætti að skilyrðum 4. tölul. 45. gr. er ekki fullnægt þá þarf að færa næsta einstakling af því kyni sem hallar á upp listann svo langt sem þörf er á. Af þessu getur því leitt frávik frá röð varamanna.
Í 2. mgr. er fjallað um möguleika tveggja eða fleiri flokka eða framboðslista til sveitarstjórnar til að leggja í sameiningu fram lista til nefndar. Í framkvæmd getur þessi möguleiki leitt til aukins fulltrúafjölda þessara flokka í nefndum (ef litið er til heildarfjölda sæta í öllum nefndum og ráðum) en þeir hefðu haft samanlagt hefðu þeir hver lagt fram sinn lista. Þetta getur sérstaklega átt við um samstarf minni framboða við nefndakosningar. Óþarft er talið að leggja stein í götu slíkrar framkvæmdar, ef vilji er fyrir henni. Því er í ákvæðinu lagt til að ef listi í nefnd er borinn fram af tveimur flokkum þá geti þeir flokkar í sveitarstjórninni komið sér saman um mismunandi röð varamanna eftir því hvaða aðalmaður hefur forfallast. Þessi regla ryður hins vegar ekki brott skilyrðinu sem fram kemur í niðurlagi 1. mgr. um að varamenn taki sæti í þeirri röð sem ákveðin hefur verið fyrir fram að teknu tilliti til endurröðunar vegna kyns.
Í 3. mgr. er mælt svo fyrir að yfirlýsingu um samstarf skuli leggja fram á fyrsta sveitarstjórnarfundi eftir að nefndarkosning fór fram. Mikilvægt er að þetta sé gert án tafar og er þessi regla því sett. Hún er fortakslaus. Æskilegt væri auðvitað að viðkomandi stjórnmálaflokkar legðu fram slíka yfirlýsingu strax við kosningu í nefndir. Annað kann að leiða til eftirfarandi átaka um innköllun varamanna og þar með til endurkosningar í viðkomandi nefnd að lokum. Hér þykir hins vegar ekki ástæða til að ganga svo langt að gera í lögum kröfu um að slík yfirlýsing sé lögð fram svo snemma.
Sveitarstjórnarlög gera ráð fyrir þeim möguleika að endurskipað sé í nefndir innan kjörtímabils. Með hliðsjón af því er í 4. mgr. mælt svo fyrir að yfirlýsing um breytta röð á innköllun varamanna gildi til loka kjörtímabils eða þar til kjörið er í nefnd að nýju. Viðkomandi stjórnmálaflokkar eru því bundnir af yfirlýsingu um innköllun varamanna allt þar til sú nefnd sem þeir sammæltust um samstarf um kosningu til missir umboð sitt og ný er kjörin hvort sem það er vegna kosningar nýrrar sveitarstjórnar eða vegna endurskipunar á nefnd innan kjörtímabils.
Samkvæmt 48. gr. gilda sömu reglur um innköllun varamanna í nefndir og varamenn í sveitarstjórnir, eftir því sem við getur átt. Í því felst fyrst og fremst að kröfur um lögmæt forföll eru þær sömu hvað varðar sveitarstjórnarmenn og nefndarmenn. Ákvæðið þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Á aðal- og varamönnum í sveitarstjórnum hvílir sú skylda að sinna þeim störfum sem þeir eru kjörnir til. Frá því er hægt að veita undanþágur vegna óhæfilegs álags viðkomandi, sbr. 2. mgr. 30. gr. frumvarpsins. Sambærileg skylda hvílir hins vegar ekki á öðrum sem kjörnir eru til starfa fyrir sveitarstjórn. Slíkum fulltrúum er því heimilt að segja af sér nefndarsetu hvenær sem er á kjörtímabili. Ákvæði 1. mgr. 49. gr. er ætlað að árétta þessa stöðu og þannig að vera til leiðbeiningar um skyldur þeirra sem kjörnir eru í nefndir.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um rétt sveitarstjórnar til að endurskipa í nefndir innan kjörtímabils. Umdeilanlegt er hvort slíkur möguleiki eigi að vera til staðar, enda virðist hann almennt nýttur þegar meirihlutaskipti verða í sveitarstjórn eða fulltrúar í sveitarstjórn eru ekki sáttir við störf tiltekinna fulltrúa í nefndum sveitarstjórnar. Heimild til endurskipunar getur þannig í reynd falið í sér visst inngrip í þann rétt einstakra sveitarstjórnarmanna að fylgja einvörðungu sannfæringu sinni og lögum við töku ákvarðana. Af tilliti til mikilvægis þess að framkvæmd sveitarstjórnarmála sé hnökralaus og ekki myndist óþarfa togstreita milli nefnda sveitarstjórnar og sveitarstjórnarinnar sjálfrar hefur hins vegar verið valin sú leið í íslenskri sveitarstjórnarlöggjöf að hafa þennan möguleika í lögum. Fyrir því eru sögulegar ástæður hér á landi og hér er ekki gerð tillaga um breytingu í því efni.
Samkvæmt 2. mgr. 49. gr. getur sveitarstjórn ákveðið að skipta um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum, sé ekki um það ágreiningur innan sveitarstjórnarinnar eða ef málefnalegar ástæður mæla með slíkri breytingu, svo sem ef nefndarmaður án lögmætra forfalla mætir ekki á fundi eða brýtur gegn þagnarskyldu. Ágreining um slíka ákvörðun má bera undir ráðuneytið samkvæmt viðeigandi reglum.
Ef ekki er samstaða um endurskipun nefndar getur hver og einn sveitarstjórnarmaður krafist endurskipunar. Sveitarstjórn ber þá að verða við slíkri kröfu, nema hún sé bersýnilega tilefnislaus. Slíkt skilyrði kemur í veg fyrir misnotkun á endurskipunarheimildinni. Ákvörðun sveitarstjórnar um að hafna endurskipan gæti viðkomandi sveitarstjórnarmaður borið undir ráðuneytið samkvæmt reglum þar um. Þessi regla tryggir möguleika minni hlutans til að hafa áhrif á það hvaða fulltrúar á hans vegum sitja í sveitarstjórn til jafns við meiri hlutann. Þar sem ráð er fyrir gert að kosning vegna endurskipunar fari fram samkvæmt reglunni í 1. mgr. 43. gr. er ekki hætta á að valdahlutföll raskist innan nefnda þrátt fyrir slíka kröfu.
Í raun má þó gera ráð fyrir, og það sýnir reynslan af framkvæmd sambærilegs ákvæðis í 42. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, sbr. lög nr. 74/2003, að ólíklegt sé að til slíkra kosninga komi. Í ljósi þess að minni hlutinn getur ávallt krafist kosninga og þar með skipt út sínum fulltrúum má gera ráð fyrir að almennt muni aðrir í sveitarstjórn fallast á slíkar tillögur. Ef enginn ágreiningur er innan sveitarstjórnar um fulltrúaskiptin þarf ekki að fara fram ný kosning um alla fulltrúana í viðkomandi nefnd. Jafnframt tryggir þessi regla óbreytta stöðu í þeim tilvikum þegar tveir eða fleiri framboðslistar hafa gert með sér samkomulag um tilnefningu í nefndir. Gera má ráð fyrir að sá listi sem „átt“ hefur tiltekinn fulltrúa í nefnd muni fá að halda honum, því ef sá listi sem samkomulag var gert við um tilnefningu neitar að samþykkja nýjan fulltrúa frá samstarfslista geta fulltrúar hvors aðila sem er farið fram á endurkjör í allar nefndir. Yfirvofandi hótun um endurkjör í allar nefndir leiðir því til þess að samkomulag næst ef á annað borð er vilji til að halda áfram samstarfi um tilnefningar í nefndir.
Vegna þess liðar er lýtur að útskiptingu nefndarfulltrúa á grundvelli þess að málefnalegar ástæður séu fyrir að víkja honum úr nefnd verður að telja eðlilegt að fram fari kosning í alla nefndina að nýju, enda sé þá ekki samstaða um breytinguna.
Við útskiptingu fulltrúa í nefndir verður sveitarstjórn að hafa í huga reglur 2. tölul. 44. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 45. gr. Þessi regla veitir ekki heimild til frávika frá þeim kynjahlutföllum í nefndir sem þar eru gerðar kröfur um.
Hér er kveðið á um að hafi verið kjörið til sveitarstjórnar bundinni hlutfallskosningu og einhver framboðsaðili sem fulltrúa á í sveitarstjórn nær ekki kjöri í byggðarráð þá skuli þessum fulltrúum heimilt að tilnefna áheyrnarfulltrúa til þátttöku í fundum nefndarinnar. Þá er sveitarstjórn heimilt að kveða á um að sama regla gildi um aðrar fastanefndir sveitarfélagsins sem falið hefur verið fullnaðarákvörðunarvald. Vegna sérstaks eðlis þeirra mála sem fjallað er um í barnaverndarnefndum er þó ekki talið rétt að opna á þátttöku fleiri aðila í fundum þeirra nefnda en leiðir af lögum um viðkomandi nefndir. Þá er tekið fram að áheyrnarfulltrúar sem valdir eru í nefnd skv. 1. mgr. eigi að öðru leyti ekki rétt til setu í nefnd þegar til afgreiðslu eru mál er varða réttarstöðu einstaklinga og sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu taka til. Hér er vísað til afgreiðslna sem lúta að ákvörðunum um rétt eða skyldu einstaklinga (ekki lögaðila) og varða fyrst og fremst persónuleg og lögbundin réttindi þeirra eða skyldur. Dæmi mundi vera ákvörðun um fjárhagsaðstoð eða annars konar aðstoð á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Áheyrnarfulltrúi á hins vegar rétt til setu á fundi félagsmálanefndar við aðrar almennar afgreiðslur og fundarstörf.
Rétturinn til að tilnefna áheyrnarfulltrúa skv. 1. mgr. 50. gr. er þeirra framboða sem buðu fram í sveitarstjórn. Miða skal við þá lista sem voru í kjöri til sveitarstjórnar. Hér er því ekki um að ræða rétt einstakra sveitarstjórnarmanna, t.d. ef þeir síðar á kjörtímabili segja sig úr þeim stjórnmálaflokki sem þeir tilheyrðu þegar kosning í sveitarstjórn fór fram. Sömu skilyrði gilda um áheyrnarfulltrúa og gilda um kjörgengi í nefndina. Í því felst t.a.m. að áheyrnarfulltrúi í byggðarráð verður að vera aðalmaður í sveitarstjórninni.
Rétt er að taka fram að sveitarstjórn er almennt heimilt að ákveða ríkari rétt fulltrúa í sveitarstjórn til að tilnefna áheyrnarfulltrúa, t.d. í nefndum sem ekki hafa fengið framselt fullnaðarákvörðunarvald í málum. Þá kunna sérákvæði laga að leiða til þess að aðrir aðilar, svo sem félög starfsmanna, eigi rétt á að tilnefna áheyrnarfulltrúa í nefndir. Ákvæði þetta fjallar ekki um slíka áheyrnarfulltrúa.
Áheyrnarfulltrúar hafa ekki áhrif á kynjakvóta skv. 2. tölul. 44. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 45. gr.
Í 51. gr. er mælt fyrir um skyldu sveitarstjórnar til að ákveða kjörnum fulltrúum í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum sveitarfélags hæfilega þóknun fyrir störf sín. Nánari ákvörðun um réttindi nefndarfulltrúa að þessu leyti tekur sveitarstjórnin með setningu almennra reglna.
Sveitarstjórn er jafnframt heimilt að ákveða að greiða áheyrnarfulltrúum þóknun fyrir þátttöku í nefndarstörfum. Hér er um heimild sveitarstjórnar að ræða, ekki skyldu. Þá verður einnig að telja að sveitarstjórn sé heimilt að kveða á um mismunandi réttindi áheyrnarfulltrúa til þóknunar eftir því hvort um er að ræða áheyrnarfulltrúa sem skipaður er samkvæmt lögbundinni heimild 1. mgr. 50. gr. eða áheyrnarfulltrúa sem skipaður er samkvæmt sérstakri heimild sveitarstjórnar umfram þá skyldu, eða áheyrnarfulltrúa sem skipaður er af utanaðkomandi aðilum á grundvelli sérlaga.
Af ákvæðinu leiðir að um réttindi og skyldur fulltrúa í nefndum eiga, eftir því sem við getur átt, einnig ákvæði laganna um réttindi og skyldur sveitarstjórnarfulltrúa. Nefndarfulltrúar eiga því rétt á aðgangi að gögnum og upplýsingum úr stjórnsýslu sveitarfélags, en þó einvörðungu að því leyti sem við getur átt vegna þeirra starfa sem viðkomandi nefnd hefur með höndum. Þagnarskylda hvílir einnig á nefndarmönnum með sama hætti og fulltrúum í sveitarstjórninni.
Sveitarstjórn kýs fulltrúa í nefndir og ráð sem sveitarfélagið á aðild að, t.d. stjórnir félaga sem sveitarfélag á aðild að, eða fulltrúa á aðalfundi slíkra félaga svo dæmi sé tekið. Tekið er fram að ákvæði kaflans eigi við um slíka fulltrúa, eftir því sem við getur átt. Það getur hins vegar verið að þær sérstöku reglur sem gilda um viðkomandi nefnd, ráð eða stjórn leiði til frávika frá ákvæðum kaflans. Þannig geta t.a.m. reglur um að fulltrúar í stjórn félags séu valdir á aðalfundi þess leitt til þess að aðrar reglur eigi við um skipun fulltrúa í slíkar stjórnir og jafnframt um lausn þeirra frá störfum.
Sveitarfélög kunna að eiga aðild að félögum sem sinna verkefnum sem ekki væru að öðru jöfnu hefðbundin verkefni sveitarfélags. Vera kann að sveitarfélag eigi til að mynda hlut í hlutafélagi og rétt til að tilnefna fulltrúa í stjórn á grundvelli þess eignarhlutar. Ef hlutafélagið sinnir verkefnum sem ekki eru verkefni sem sveitarfélagi væri sjálfu heimilt að taka upp getur sveitarstjórnin heldur ekki gefið viðkomandi stjórnarmanni fyrirmæli um framkvæmd slíkra verkefna. Ef slíkt væri heimilt væri sveitarstjórnin óbeint orðin þátttakandi í rækslu verkefnis sem að lögum fellur ekki undir hlutverk þess. Þá kann að vera að reglur þeirra laga sem gilda um viðkomandi rekstur eða verkefni leiði til þeirrar niðurstöðu að sveitarstjórn sé óheimilt að gefa slík fyrirmæli. Hér verður t.d. að hafa í huga trúnaðarskyldu stjórnarmanna í hlutafélögum gagnvart öðrum hluthöfum og svo hlutafélaginu sjálfu. Að því leyti sem hagsmunir hlutafélagsins annars vegar og sveitarfélagsins hins vegar kunna að skarast geta lögbundnar skyldur stjórnarmanns í hlutafélagi leitt til þess að hann verði að láta hina síðarnefndu víkja. Í slíku tilviki væri sveitarstjórn óheimilt að gefa honum bein fyrirmæli eða tilmæli um það hvernig hann hagaði störfum sínum svo dæmi séu tekin.
Í VI. kafla frumvarpsins er fjallað um stöðu framkvæmdastjóra sveitarfélags. Þar er einnig að finna ákvæði um annað starfslið sveitarfélaga. Kaflinn tekur mið af ákvæðum gildandi laga. Eitt atriði er þó frábrugðið en felld eru brott ákvæði sem lúta að hlutverki oddvita í þeim tilvikum þegar framkvæmdastjóri er ekki ráðinn. Þess í stað er gert ráð fyrir að öll sveitarfélög skuli ráða framkvæmdastjóra. Hér er þó ekki um neina grundvallarbreytingu að ræða. Sveitarstjórn getur eftir sem áður ákveðið að ráða oddvita í hlutastarf við framkvæmdastjórn sveitarfélags ef svo ber undir.
Samkvæmt 54. gr. skal sveitarstjórn ráða framkvæmdastjóra. Framkvæmdastjóri fer ekki með eiginlega yfirstjórn sveitarfélagsins. Það er hlutverk sveitarstjórnarinnar. Engu að síður er ljóst að starf framkvæmdastjóra er mjög mikilvægt. Hann er æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins og skal sjá um framkvæmd ákvarðana sveitarstjórnarinnar og jafnframt um framkvæmd á verkefnum sveitarfélagsins og ákvörðunum sveitarstjórnar að því leyti sem öðrum hefur ekki verið fengið það hlutverk. Starf framkvæmdastjórans telst vera pólitískt trúnaðarstarf gagnvart sveitarstjórn. Því er það meginregla að ráðningartími hans er sá sami og kjörtími sveitarstjórnarinnar. Af því leiðir einnig að ákvörðun um ráðningu framkvæmdastjóra er heimilt að byggja á pólitískum sjónarmiðum, ólíkt því sem almennt á við um ráðningu í opinber störf.
Rétt er að taka fram, þrátt fyrir framangreint, að framkvæmdastjóri getur ekki aðeins verið framkvæmdastjóri meiri hluta sveitarstjórnar. Það er sveitarstjórnin í heild sem fer með stjórn sveitarfélagsins á hverjum tíma og hver og einn sveitarstjórnarmaður hefur sömu réttindi og ber sömu skyldur vegna setu sinnar í sveitarstjórn. Framkvæmdastjóri þarf því að vera framkvæmdastjóri sveitarstjórnarinnar allrar, ef svo má segja, en ekki aðeins pólitísks meiri hluta hverju sinni. Í reynd er hér vitaskuld réttara að tala um framkvæmdastjóra sveitarfélags en sveitarstjórnar.
Ráðningarsamningur við framkvæmdastjóra skal vera skriflegur. Sé ekki um annað samið er ráðningartími hans að jafnaði sá sami og kjörtími sveitarstjórnar. Það verður þó að telja eðlilegt, ekki síst í ljósi þess að pólitískar forsendur fyrir ráðningu geta brugðist, að samið væri um tiltekinn uppsagnarfrest framkvæmdastjóra innan kjörtímabils. Heimild til slíks er í ákvæðinu. Eðlilegt er að ráðningarsamningur kveði á um fleiri atriði en hér eru nefnd, en það er á ábyrgð viðkomandi sveitarstjórna að taka ákvarðanir um slíkt.
Framkvæmdastjórinn er æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins. Það er hans meginhlutverk. Hann á að sjá um að dagleg stjórnsýsla sé í samræmi við lög, samþykktir og ákvarðanir sveitarstjórnar og að mál séu undirbúin með viðunandi hætti fyrir fundi nefnda og sveitarstjórnar. Framkvæmdastjórinn er ekki sá sem stjórnar sveitarfélagi en hlutverk hans getur engu að síður verið ákaflega mikilvægt. Það leiðir af stöðu framkvæmdastjórans sem yfirmanns annars starfsliðs og einnig þess hlutverks sem honum er falið t.a.m. vegna undirbúnings funda sveitarstjórnarinnar að á honum hvílir sú skylda að sjá til þess að stjórnskipulag sveitarfélagsins sé skilvirkt og starfslið nægilega hæft og upplýst til þess að stjórnsýslan starfi lögum samkvæmt og sveitarstjórn geti tekið ákvarðanir sínar á upplýstum og faglegum grundvelli innan þeirra ramma sem lög og samþykktir sveitarstjórnar setja honum.
Sveitarstjórnin ræður starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og veita þeim lausn frá störfum. Hér er aðeins um að ræða þá starfsmenn sveitarfélagsins sem raðast í æðstu stöður stjórnkerfisins og almennt mundi í hverju sveitarfélagi aðeins vera um að ræða framkvæmdastjórana og svo eftir atvikum fáa aðra lykilstjórnendur. Það er hins vegar misjafnt eftir stærð og stjórnskipulagi sveitarfélaganna hvaða aðilar teljast til æðstu stjórnenda. Í allra minnstu sveitarfélögunum gæti þannig verið að í þann flokk félli framkvæmdastjórinn og skólastjóri grunnskóla, en ekki aðrir. Í flestum sveitarfélögum mundi þó skólastjóri grunnskóla ekki falla í flokk æðstu stjórnenda.
Til mótvægis við framangreinda reglu er hægt að benda á það sjónarmið að það kunni að vera mjög erfitt fyrir fjölskipað stjórnvald sem skipað er pólitískum fulltrúum líkt og sveitarstjórnin er að taka ákvörðun um ráðningu starfsmanna byggða á faglegum sjónarmiðum einvörðungu. Þetta á að vísu almennt ekki við um framkvæmdastjórann enda má ráða hann á grundvelli pólitískra forsendna. Aðra stjórnendur sveitarfélagsins ber hins vegar að ráða á faglegum forsendum og þeirra starfstími er ekki bundinn við tiltekinn pólitískan meiri hluta í sveitarstjórn. Til stuðnings því að ekki sé óeðlilegt að fela sveitarstjórn slíkar ákvarðanir skal hins vegar bent á að sveitarstjórn þarf að taka fjölda annarra ákvarðana sem óheimilt er að byggja á pólitískum sjónarmiðum. Oft er þetta orðað svo að starf einstakra sveitarstjórnarmanna sé í grundvallaratriðum tvískipt. Annars vegar felur það í sér möguleika til að vinna að framgangi tiltekinna pólitískra stefnumiða. Hins vegar felur það í sér þá ábyrgð og skyldu að útfæra og taka ákvarðanir um verkefni sem sveitarfélaginu hefur með lögum verið falið að sinna; með öðrum orðum hefðbundna stjórnsýslu. Sveitarstjórnarfulltrúar verða einfaldlega að vera tilbúnar að takast á við slík verkefni auk þess að sinna pólitísku hlutverki sínu. Ákvörðun um ráðningu starfsfólks á faglegum grundvelli ætti þar ekki að vera vandasamari en ýmsar aðrar faglegar ákvarðanir á sviði stjórnsýslu sem sveitarstjórn er falið að taka.
Um ráðningu annarra starfsmanna annast framkvæmdastjóri, enda hafi sveitarstjórnin ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélags eða með almennum fyrirmælum.
Í gildandi sveitarstjórnarlögum eða öðrum almennum lögum um sveitarstjórnarstigið er ekki mælt fyrir um almenn réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga. Ráðast meginatriðin í starfssambandi sveitarfélaganna og starfsmanna þeirra af ákvæðum í kjarasamningum og svo einstökum ráðningarsamningum. Sú þróun er ljós af lagasetningu undanfarinna ára að það er bæði vilji sveitarstjórnarmanna og samtaka starfsmanna þeirra að svo sé. Ekki verður annað séð en að Alþingi hafi í meginatriðum fallist á þá afstöðu. Nýlegt dæmi birtist í 23. gr. laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, en þar var mælt fyrir um að úr gildi skyldu felld lög nr. 72/1996, um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla.
Sveitarfélögin eru opinberir aðilar. Ákvarðanir sem sveitarstjórnir, eða aðilar á þeirra vegum, taka um réttarstöðu einstakra starfsmanna sveitarfélaganna fela því í grundvallaratriðum í sér beitingu opinbers valds. Með hliðsjón af því mætti almennt að telja mikilvægt að lögfestar séu ákveðnar grunnreglur um það hvernig slíku valdi verði beitt bæði af tilliti til réttaröryggis starfsmanna en einnig til að tryggja sveitarfélögunum viðunandi úrræði til að bregðast við ef starfsmenn brjóta af sér í starfi. Með hliðsjón af framangreindri þróun um lögfestingu reglna sem varða réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaganna eru hér þó ekki gerðar sérstakar tillögur um lögfestingu ákvæða um það efni. Aðeins er lagt til að áfram verði lögfest regla um almenna þagnarskyldu starfsmanna sveitarfélaga og þeirra sem fengnir eru til starfa fyrir sveitarfélaga.
Í VII. kafla er að finna reglur um fjármál sveitarfélaga. Þessi kafli er mikið breyttur frá gildandi lögum, þó viðfangsefni hans séu að mestu hin sömu, þ.e. að kveða á um meginþætti í bókhaldi, reikningsskilum, endurskoðun og gerð fjárhagsáætlana og meginþætti um heimildir sveitarfélaga til ráðstöfunar á fjármunum og fjármálastjórn.
Í grófum dráttum má segja að reglur kaflans eigi sér þrenns konar grundvöll. Í fyrsta lagi eru það reglur sem eru sambærilegar við þær sem fram koma í gildandi lögum. Í þeim tilvikum hefur reynslan sýnt að ekki sé þörf mikilla breytingar. Í öðru lagi eru það reglur sem eiga rót í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál sem gefin var úr 21. september 2010. Í þeirri skýrslu er að finna ítarlega útfærðar tillögur um fjármálareglur fyrir sveitarfélögin. Í þriðja lagi eru það svo tillögur um nýmæli sem ekki eiga beina fyrirmynd í nefndri skýrslu en er engu að síður talið rétt að leggja til að verði lögfest. Þar er bæði um að ræða breytingar á þeim tillögum sem fram koma í umræddri skýrslu samráðsnefndarinnar, en einnig nýmæli sem þar er ekkert vikið að.
Umræða um þörf á breytingum á reglum um fjármál sveitarfélaga, fyrst og fremst þó með áherslu á aukið og bætt samráð ríkis og sveitarfélaga, hefur farið fram um nokkurra ára skeið. Mikilvægum áfanga í því efni var náð með gerð samstarfssáttmála ríkisstjórnar Íslands og Sambands íslenskra sveitarfélaga sem undirritaður var 2. apríl 2008. Á grundvelli hans hefur starfað samráðsnefnd aðila um efnahagsmál og þróun í fjármálum ríkis og sveitarfélaga. Samráðsnefndin vann áðurnefnda skýrslu um fjármálareglur fyrir sveitarfélög og samráð um efnahagsmál. Þær tillögur sem fram koma í skýrslunni eru ekki aðeins grundvöllur að tillögum í þessum kafla frumvarpsins, heldur einnig þeirra tillagna sem fram koma í VIII. kafla, um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, og svo í ákvæðum um samráð ríkis og sveitarfélaga og um kostnaðarmat í 129. og 130. gr. frumvarpsins.
Í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál kemur fram að stóran hluta þeirra fjárhagsvandræða sem íslensk sveitarfélög standa frammi fyrir megi rekja til utanaðkomandi aðstæðna, þ.e. því fjármálahruni sem hér varð haustið 2008. Engu að síður verður að taka því alvarlega hversu mörg sveitarfélög standa fjárhagslega höllum fæti. Hrunið hefur einnig leitt í ljós, með skýrari hætti en áður, ákveðna ágalla á reglum um fjárhagsmál sveitarfélaga sem mikilvægt er að bæta úr. Efnahagshrunið og þá sérstaklega veiking krónunnar hefur ýkt vanda sveitarfélaganna en þó verður ekki önnur ályktun dregin en að sum íslensk sveitarfélög hafi þegar verið í skuldavanda eða a.m.k. búið við of mikla áhættu um fjárhagslega stöðu nokkru áður en hrunið varð. Sveitarfélögin eru opinber stjórnvöld með sjálfstæðan fjárhag. Þau sinna sífellt stærri og viðameiri verkefnum sem skipta miklu um almannahag. Það er mikilvægt að í reglum um fjármál sveitarfélaga sé að finna viðmið um fjármálastjórn þannig að áhætta í rekstri sé lágmörkuð og leitast sé við að tryggja að getu sveitarfélaganna til að tryggja lögbundna grunnþjónustu verði ekki stefnt í voða, einnig gagnvart ófyrirséðum áföllum. Þá er ekki síður mikilvægt að hafa í huga að þrátt fyrir að sveitarfélögin hafi almennt sýnt ákveðna varfærni í skuldsetningu undanfarin ár þá eru skýr dæmi um hið gagnstæða. Þessi fáu dæmi kalla á það að reglur séu hertar.
Það eru hagsmunir sveitarfélaganna í heild að skýrar reglur gildi um fjármál sveitarfélaga þannig að líkur minnki á að einstök sveitarfélög lendi í greiðsluþroti eða greiðsluvanda. Vandi einstakra sveitarfélaga hefur áhrif á sveitarstjórnarstigið í heild. Lánskjör geta versnað, traust almennings á stjórnsýslu sveitarfélaganna minnkar og eftir atvikum getur þurft að taka peninga úr sameiginlegum sjóðum, svo sem Jöfnunarsjóði sveitarfélaganna, til að treysta rekstrargrundvöll sveitarfélaga sem illa standa. Hagsmunir íbúa sveitarfélaganna af traustum fjárhag sveitarfélaga eru ljósir enda sinna sveitarfélögin margháttaðri og mikilvægri þjónustu við íbúana. Fjárhagsvandræði einstakra sveitarfélaga geta einnig haft mikil áhrif á þau gjöld og skatta sem íbúarnir þurfa að greiða til sveitarfélagsins. Hagsmunir kröfuhafa eru hér einnig fyrir hendi. Þeirra hagsmunir liggja í því að sveitarfélögin séu traustir og ábyggilegir lántakar sem hægt er að stóla á um skilvísar greiðslur. Í fjórða lagi eru hagsmunir ríkisins miklir. Ef allt annað bregst getur verið að Alþingi telji nauðsynlegt að taka þá ákvörðun að styðja við rekstur einstakra sveitarfélaga m.a. til að tryggja hagsmuni íbúanna og rétt þeirra til lágmarksþjónustu, m.a. til að tryggja stjórnarskrárbundin réttindi þegnanna. Ljóst er að slíkt inngrip getur kostað mikla fjármuni og reynst ríkissjóði þungbært ef til kæmi.
Frá almennu sjónarmiði er mikilvægt að komið verði á reglum sem tryggja gott skipulag á fjármálum sveitarfélaga og eftirlit ríkisins með þeim þáttum. Eins og nánar verður vikið að í skýringum við einstakar greinar hér að aftan fela tillögur í frumvarpi þessu í sér mun skarpari reglur um fjármál sveitarfélaga en hingað til hafa gilt og enn fremur er kveðið á um mun skýrari reglur um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga og heimildir eftirlitsaðila til inngrips í rekstur þeirra þegar þessum reglum er ekki fylgt. Tilgangurinn er sá að minnka líkur á að sveitarfélög lendi í fjárhagsvandræðum. Með slíkum úrbótum er þó ekki nema hluti vandans leystur. Umfjöllun um fjármál sveitarfélaga má ekki einskorða við það að jafnvægi sé á milli liða í bókhaldi og reikningsskilum. Hér verður einnig að hafa í huga tekjustofna sveitarfélaganna, samsetningu á tekjustofnum og svo þau verkefni sem sveitarfélögunum er á hverjum tíma ætlað að sinna. Á milli þessara þátta allra verður að vera eðlilegt samhengi. Sveitarfélögum er ófært að gera áætlanir um rekstur nema jafnframt liggi fyrir meginatriðin um þær skyldur sem á þeim hvíla og um það hvaða tekjur þau hafa til að standa undir þeim. Frumvarp þetta fjallar ekki um þessa þætti, þ.e. tekjustofnana eða það hvaða verkefnum sveitarfélögin bera ábyrgð á, né með beinum hætti um það hvernig kostnaður af framkvæmd þeirra skuli áætlaður. Þá er hér ekki heldur fjallað með beinum hætti um ábyrgð stjórnvalda ríkisins og fjárveitingarvaldsins á því að þessar tillögur verði framkvæmanlegar. Það er mikilvægt að litið verði á fjármál hins opinbera, ríkis og sveitarfélaga, sem eina heild. Það er einnig lykilatriði að stjórnsýslan hafi þá burði að geta fyrir fram metið og kortlagt einstök viðfangsefni sveitarfélaganna út frá fjárhagslegum áhrifum þeirra. Á grundvelli slíkra upplýsinga er það framkvæmanlegt að setja fram áætlanir og reglur og eftir atvikum löggjöf. Ef stjórnvöld ríkisins skortir burði í þetta mikilvæga verkefni er jafn víst að úrbætur um fjármálalega þætti í starfsemi sveitarfélaganna nái ekki fram að ganga. Hér má til einföldunar orða það svo að ef ekki er hægt að gera marktækar áætlanir um fjármál hins opinbera, þar á meðal fjárhagsáætlanir einstakra sveitarfélaga, þá munu ítarlegar reglur um bann við hallarekstri eða aðrar fjármálareglur í reynd hafa mjög litla þýðingu. Ef stjórnvöld ríkisins eru ekki í stakk búin til að reiða fram haldbærar forsendur sem hægt er að grundvalla fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga á þá er vandséð hvernig sú krafa verður lögð á sveitarfélögin til lengri tíma að þau tryggi hallalausan rekstur um leið og þeim er ætlað að standa að tiltekinni lögbundinni lágmarksþjónustu við íbúa sína. Á sama hátt er það skilyrði þess að úrbætur um fjármál sveitarfélaganna gangi eftir að sveitarfélögin sjálf séu tilbúin í verkefnið, bæði hvað varðar þeirra eigin rekstur og áætlanagerð en einnig hvað varðar áherslu á samráð við ríkið um efnahagsmál. Báðir aðilar þurfa að hafa til þess burði og þekkingu að leggja mat á kostnað við framkvæmd einstakra verkefna, fyrir fram. Hvorug þessara forsendna er að fullu til staðar í dag. Innsýn stjórnvalda í kostnað af einstökum verkefnum sveitarfélaganna er ekki nægilega mikil. Þekking til að meta fjárhagsleg áhrif einstakra ákvarðana er það ekki heldur. Það kostar umtalsverða fjármuni að tryggja að slík þekking og yfirsýn sé til staðar, m.a. með mun ítarlegri úrvinnslu upplýsingar úr bókhaldi sveitarfélaganna en er fyrir hendi í dag. Í heildina má þó ætla að slík úrvinnsla, skynsamleg áætlanagerð og fjárhaldsstjórn muni spara fjármuni, bæði til skemmri og lengri tíma. Hér er því að miklu að vinna, en árétta verður að þær tillögur sem fram koma í frumvarpi þessu leysa aðeins hluta þess vanda sem þarf til þess að fjármálum sveitarfélaga verði í heild sinni komið í betra horf en nú er.
Ákvæðið áréttar hið mikilvæga hlutverk og ábyrgð sem sveitarstjórn hvers sveitarfélags ber gagnvart sveitarfélaginu. Fjárstjórnarvald sveitarstjórnar felur í sér að hún tekur ákvarðanir um fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins, bæði útgjöld og tekjur, og hefur eftirlit með því að stjórnsýsla sveitarfélagsins sé í samræmi við ákvarðanir hennar og lög þar að lútandi. Ákvæðið er nýmæli og á sér ekki fyrirmynd í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Rétt er hins vegar talið að leggja til lögfestingu þessarar reglu, ekki síst til leiðbeiningar fyrir sveitarstjórnarmenn um hlutverk þeirra og ábyrgð.
Eins og almennt á við um hlutverk sveitarstjórnarinnar er ekki hægt að gera ráð fyrir að hún hafi innsýn í hverja og eina ákvörðun sem tekin er fyrir hennar hönd á vegum sveitarfélagsins. Fjárstjórnarvaldið felur því í sér að sveitarstjórninni ber a.m.k. að tryggja að stjórnsýslu sveitarfélagsins sé settur ákveðinn rammi um meðferð fjármuna og að skipuleggja starf sveitarfélagsins með þeim hætti að eftirlit um meðferð fjármuna sé fullnægjandi. Hvernig þessir þættir verða síðan útfærðir af hálfu sveitarstjórnarinnar og hversu nákvæma innsýn hún telur sig þurfa um einstaka þætti veltur hins vegar á vilja sveitarstjórnarinnar og því hvað er framkvæmanlegt í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Hér ber að hafa í huga að sveitarfélögin eru mjög mismunandi stór þó verkefni þeirra séu að stærstum hluta til sambærileg.
Í 1. mgr. 58. gr. kemur fram að aðeins sveitarstjórnin geti tekið ákvarðanir um málefni sem varða verulega fjármál sveitarfélagsins. Síðan er upp talið í átta töluliðum hvaða málefni falla í þann flokk, séu ekki beinar undantekningar gerðar, þar á meðal með lögum. Af þessu leiðir til að mynda að ákvarðanir sem þarna falla undir væri sveitarstjórn óheimilt að framselja ákvörðunarvald um innan sveitarfélagsins, sbr. 42. gr. frumvarpsins. Tekið skal fram að þær ákvarðanir sem upp eru taldar í 5., 6. og 7. tölul. þurfa almennt að eiga stoð í fjárhagsáætlun næstkomandi árs, og fjárhagsáætlun til fjögurra ára ef við á. Í því ljósi er um skörun á milli töluliða að ræða og því má halda fram að þessum tölul. sé ofaukið. Með tilliti til leiðbeiningargildis er þessi framsetning þó lögð til.
Í 2. mgr. er tekið fram að ráðherra skuli setja nánari reglur um það hvaða ákvarðanir sem varða lán, ábyrgðir eða aðrar fjárhagslegar skuldbindingar annars vegar og sölu eigna og réttinda hins vegar þurfi ekki að bera upp við sveitarstjórn sérstaklega enda rúmist þær innan fjárhagsáætlana. Tilgangur þessa er að tryggja nauðsynlega skilvirkni um rekstur sveitarfélags svo sem þegar teknar eru ákvarðanir um rekstrarleigu eða kaup á rekstrartækjum t.d. bíl eða öðrum tækjum eða slíkar eignir eru seldar. Hér undir geta einnig falli ákvarðanir um leigu á minna húsnæði a.m.k. í stærri sveitarfélögum. Sala á slíkum eignum ætti hins vegar almennt, jafnvel þó um stærri sveitarfélög sé að ræða, að eiga beina stoð í fjárhagsáætlunum sem sveitarstjórn hefur sjálf staðfest eða viðaukum við slíkar heimildir.
Í ákvæðinu er kveðið á um bókhaldsskyldu sveitarfélaga. Ákvæðið er að mestu í samræmi við gildandi lög og þarfnast ekki sérstakra skýringa. Mikilvægt er að vel sé haldið utan um bókhald og reikningsskil. Gert er ráð fyrir að nánari útfærsla á þeim reglum sem gilda um bókhald sveitarfélaga komi fram í reglugerð sem ráðherra setur að fengnum tillögum reikningsskila- og upplýsinganefndar sveitarfélaga.
Hér kemur fram almenn leiðbeiningarregla um flokkun í reikningsskilum sveitarfélaganna í A- og B-hluta. Þessi regla er í samræmi við ákvæði gildandi laga. Reglan hefur almennt leitt til betri framsetningar á ársreikningum sveitarfélaganna og aukins gegnsæis við uppgjör einstakra rekstrareininga.
Gert er ráð fyrir því að nánari útfærsla á reikningsskilum sveitarfélaganna komi fram í reglugerð sem ráðherra setur að fenginni tillögu reikningsskila- og upplýsinganefndar, sbr. 75. gr. Eins og fram kemur í 3. tölul. þess ákvæðis er m.a. gert ráð fyrir að í slíkum reglum verði nánar mælt fyrir um form og innihald ársreiknings en undir það geta m.a. fallið nánari fyrirmæli um það hvað fellur innan A-hluta og hvað innan B-hluta og um tilflutning fjármuna á milli þessara hluta í reikningsskilum. Framkvæmdin sýnir að slíkur tilflutningur hefur í ákveðnum tilvikum leitt af sér villandi mynd af fjárhag einstakra sveitarfélaga. Í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga (bls. 29–31) kemur fram að skoðun á ársreikningum sveitarfélaga hafi leitt í ljós að nokkuð sé um flutning fjármuna á milli A- og B-hluta í formi lána, rekstrarframlaga og/eða arðgreiðslna. Sérstaklega virðist flæðið vera frá A-hluta til B-hluta. Í skýrslunni kemur fram að hjá tíu sveitarfélögum séu kröfur á eigin fyrirtæki 50 til 100% af eigin fé sveitarfélagsins. Hjá fimm sveitarfélögum nemi kröfur á eigin fyrirtæki meira en 100% af eigin fé og þar af séu tvö sveitarfélög með um 200% hlutfall í þessu efni. Óhætt er að setja fyrirvara við það hversu raunhæfar þessar kröfur eru í ákveðnum tilvikum og mikilvægt að um þetta séu settar nánari reglur þannig að reikningsskil þessara sveitarfélaga verði leiðrétt. Einnig ber hér að hafa í huga að skv. 64. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að þegar lagt er mat á fjárhag sveitarfélags verði í auknum mæli litið til rekstrarlegrar niðurstöðu og eigna og skuldbindinga samstæðunnar (A- og B-hluta) í heild. Slíkt ætti til lengri tíma að leiða til þess að minni líkur séu til að fjármunir verði færðir á milli mismunandi eininga í reikningsskilum með þeim hætti sem hér hefur verið líst eða a.m.k. til þess að minni líkur séu til að slíkar tilfærslur verði bókfærðar sem lán þegar í reynd er um að ræða framlög til rekstrar eða fjárfestinga sem ekki eru miklar líkur til að skili sér til baka í sjóði sveitarfélagsins.
Í 2. mgr. 60. gr. er að finna ákvæði sem á sér efnislega samsvörun í 5. mgr. 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Í síðarnefnda ákvæðinu er mælt fyrir um að sveitarfélög skuli setja sér stefnu um arðgjafar- og arðgreiðslumarkmið í rekstri fyrirtækja sinna og stofnana og sé heimilt að ákveða sér eðlilegan afrakstur af því fjármagni sem bundið er í rekstri þeirra. Reynslan sýnir að misskilningur hefur í ákveðnum tilvikum verið uppi um þýðingu þessa ákvæðis. Til nánari skýringar er rétt að taka fram að í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, er mælt fyrir um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Af þessu ákvæði, lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, svo og til hliðsjónar 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, leiðir að heimildir sveitarfélaga til ákvörðunar um arðgreiðslumarkmið af rekstri stofnana sveitarfélaga geta ekki ráðist af almennu stefnumörkunarákvæði eins og 5. mgr. 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga er. Hér þurfa almennt til að koma skýrari lögbundnar heimildir um gjaldtöku og grundvöll hennar þó eftir atvikum kunni aðrar heimildir að geta verið gildur lagalegur grundvöllur að gjaldtöku. Ákvæði 5. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga ræður sem slíkt engu um það hvaða sjónarmiðum sveitarfélög eða fyrirtæki þeirra geta byggt á við töku gjalda fyrir þá þjónustu eða starfsemi sem fram fer á þeirra vegum. Kemur þetta skýrlega fram í athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi sem síðan varð að gildandi sveitarstjórnarlögum. Engu að síður getur umrædd regla falið í sér mikilvæga leiðbeiningu. Hér er því lagt til að hún haldi gildi sínu og verði að 2. mgr. 60. gr., en þó með lítillega breyttu orðalagi, sem vísar til þess að sveitarfélögum sé heimilt að taka sér arð úr fyrirtækjum og stofnunum ef heimild til þess er fyrir hendi í sérlögum eða leiðir af rekstrarformi viðkomandi fyrirtækis. Þessi breyting hefur engin áhrif á gjaldskrár fyrirtækja eða stofnana sveitarfélaga en ætti hins vegar að minnka líkur á þeim misskilningi að ákvarðanir um að hefðbundin þjónustugjöld, sem að lögum er almennt aðeins heimilt að miða við þann kostnað sem af veitingu þjónustu hlýst, megi ráðast af sjónarmiðum um greiðslu arðs. Ef leyfa á slík sjónarmið á annað borð sem grundvöll við ákvörðun um gjaldtöku verður til að koma mun skýrari lagaheimild en 2. mgr. þessa ákvæðis felur í sér.
Áréttað skal að í þessari tillögu felst ekki að sveitarfélög geti ekki áskilið sér arð af rekstri fyrirtækja sinna og stofnana. Í þessu felst einvörðungu árétting þess að slíkar heimildir munu hér eftir sem hingað til einvörðungu ráðast af þeim sérlögum sem um viðkomandi rekstur gilda á hverjum tíma. Ákvæði 5. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga getur, að gættum ákvæðum stjórnarskrárinnar, ekki talist viðhlítandi heimild í því efni, og heldur ekki sú tillaga sem hér er sett fram.
Í ákvæðinu er fjallað um ársreikning sveitarfélags. Í ákvæðinu kemur fram að ársreikningur skal unninn eftir almennum reglum um ársreikninga, auk annarra viðeigandi laga og reglna. Enn fremur er þar kveðið á um nokkra þætti sem þar skulu að lágmarki koma fram. Tekur ákvæðið mið af gildandi lögum en er þó að ýmsu leyti ítarlegra. Nánari reglur um form og innihald ársreikninga koma fram í reglugerð sem ráðherra setur að fenginni tillögu reikningsskila- og upplýsinganefndar, sbr. 75. gr. frumvarpsins.
Önnur ákvæði hafa hér einnig þýðingu. Skv. 58. gr. skal ársreikningur staðfestur af sveitarstjórn. Þá leiðir af 62. gr. og almennum reglum leiðir að ársreikningur skal áritaður af endurskoðanda og skv. 60. gr. skal ársreikningi skipt í A- og B-hluta, eftir því sem þar er nánar mælt fyrir um og leiðir af reglugerð ráðherra um form og efni ársreiknings. Nánar er svo fjallað um endurskoðun ársreiknings í 72. og 73. gr. frumvarpsins.
Í ákvæðinu er fjallað um skyldu sveitarstjórna til að setja sér fjárhagsáætlanir. Fjárhagsáætlanir eru grundvöllur að öllum fjárhagslegum ráðstöfunum á vegum sveitarfélags. Þar skal koma fram ákvörðun um tekjustofna sveitarfélagsins og um öll útgjöld, bæði vegna rekstrar og fjárfestinga. Gert er ráð fyrir að fjárhagsáætlanir verði tvenns konar og taki þær í heild til fjögurra ára tímabils, sem hefst um áramótin eftir að þær eru samþykktar. Annars vegar verði um að ræða sérstaka áætlun til fjögurra ára sem taki í heild sinni yfir næstkomandi fjögur ár. Skal hún fela í sér heildaráætlun um fjárhag sveitarfélagsins, tekjur og gjöld, bæði í A- og B-hluta skv. 60. gr. Hins vegar verði um að ræða sérstaka áætlun sem taki aðeins til næstkomandi reikningsárs. Að þessu leyti skarast áætlanirnar þar sem báðar taka til næsta árs eftir að þær eru staðfestar. Sá munur er hins vegar á áætlununum að sú síðarnefnda felur í sér ríkari bindingu um alla tekjustofna og öll útgjöld sveitarfélagsins. Þá verður einnig að gera ráð fyrir að áætlun til næstkomandi árs verði ítarlegri en fjögurra ára áætlun. Um það skal hins vegar mæla nánar í reglugerð sem ráðherra setur að tillögu reikningsskilanefndar, sbr. 75. gr. frumvarpsins.
Tilgangur þeirrar breytingar sem felst í ákvæðinu frá gildandi lögum er fyrst og fremst sá að festa gildi fjárhagsáætlana betur í sessi sem gildandi ramma um fjármál sveitarfélaganna heldur en nú er. Í 62. gr. felst einnig sú mikilvæga breyting frá gildandi lögum að gert er ráð fyrir að fjárhagsáætlun sveitarfélags fyrir næsta ár, og svo áætlun fyrir fjögur ár (samanlagt taki þessar heimildir til fjögurra ára) verði afgreiddar samhliða og þá nokkru fyrr en nú er ráð fyrir gert. Með þessu er áætlun um fjármál til fjögurra næstu ára gefið aukið vægi frá því sem nú er. Er sú tillaga í samræmi við skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Í tillögu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga var lagt til að fjárhagsáætlanir skyldu afgreiddar fyrir 15. nóvember ár hvert. Vinna þarf áfram að mótun heildarstefnu í þessum efnum og samhæfingu við áætlanir um opinber fjármál, m.a. á grundvelli samstarfssamnings. Hér er því lögð til sú leið að fjárhagsáætlanir skuli lagðar fyrir sveitarstjórn eigi síðar en 1. nóvember og að sveitarstjórn skuli hafa lokið afgreiðslu þeirra eigi síðar en 15. desember ár hvert.
Í 1. mgr. felst að sveitarstjórn skal á hverju ári samþykkja fjárhagsáætlun til fjögurra ára. Af 3. mgr. ákvæðisins leiðir að áætlunina skal samþykkja eigi síðar en 15. desember ár hvert. Hún tekur því til næstu fjögurra reikningsára á eftir árinu sem hún er afgreidd. Áætlun sem er afgreidd á árinu 2011 tekur því til áranna 2012 til og með 2015. Á sama fundi og fjögurra ára áætlun um fjárheimildir er afgreidd skal afgreiða bindandi fjárhagsáætlun fyrir næstkomandi reikningsár. Fjárhagsáætlun til eins árs sem afgreidd er eigi síðar en 15. desember 2011 tekur því til ársins 2012. Saman taka þessar ákvarðanir til fjögurra reikningsára og eiga saman, og hvor fyrir sig að gefa raunsanna mynd af fjármálum sveitarfélagsins á þessu tímabili.
Í 2. mgr. er fjallað um efni fjárhagsáætlana Ákvæðið gerir ekki greinarmun á bindandi ákvörðun um áætlun næsta árs og svo áætlunar til fjögurra ára. Ákvæðið er þó fram sett með þeim hætti að það kveður á um tilteknar lágmarksupplýsingar sem á að setja fram, eftir því sem fært er og ákvarðanir hafa verið teknar. Í reglugerð um efni og form fjárhagsáætlana skv. 75. gr. verða kröfur að þessu leyti útfærðar nánar, þar á meðal í samræmi við þær kröfur sem gerðar verða til framsetningar á ársreikningi. Af ákvæði 2. mgr. þessa ákvæðis er þó ljóst að ekki verður nægjanlegt að setja fjárhagsáætlun fram í sama formi og efnahagsreikning sveitarfélags. Áætlanir verða að vera umtalsvert ítarlegri en það sérstaklega áætlun til eins árs, þó ekki sé á neinn hátt útilokað að áætlanir verði fram settar sem rammafjárlög sveitarfélagsins hér eftir sem hingað til.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um málsmeðferð við afgreiðslu á tillögum um fjárhagsáætlanir. Þar er beinlínis tekið fram að undirbúningur ákvarðana skv. 1. mgr. skuli vera í höndum byggðarráðs en framkvæmdastjóra ef það er ekki kjörið. Í samþykktum um stjórn sveitarfélags verður að gera ráð fyrir að nánari ákvæði séu sett um verkaskiptingu þessara aðila þegar byggðarráð sér um undirbúning að tillögum. Í gildandi lögum er tekið fram að ein vika skuli líða á milli funda þegar fjárhagsáætlun er afgreidd. Ástæðan fyrir því að hér er lagt til að tvær vikur skuli líða á milli funda þar sem fjárhagsáætlanir eru ræddar er sú breyting að áætlun næsta árs og áætlun til fjögurra ára á að afgreiða saman. Umfang fundanna verður meira sem þessu nemur og mikilvægt að einstakir sveitarstjórnarmenn fái viðunandi tíma til að undirbúa sig fyrir töku þessara mikilvægu ákvarðana.
Ljóst er að sú tillaga sem lögð er fram um fjárhagsáætlun og áætlun til fjögurra ára hefur mikið að segja um þá endanlegu ákvörðun sem sveitarstjórnin tekur. Engu að síður hefur sveitarstjórn heimild til breytinga á tillögum byggðarráðs eða framkvæmdastjóra. Að því verður þó að gæta að ef í breytingartillögu felast svo verulegar breytingar á þeirri tillögu sem rædd hefur verið á einum fundi að í raun sé um alveg nýja tillögu að ræða, og henni verður ekki vísað frá af þeirri ástæðu, þá þarf að tryggja að slík tillaga fái umræðu á tveimur fundum. Mikilvægt er því að sveitarstjórn sé tilbúin til að hefja umræður um tillögu að fjárhagsáætlunum strax og þær liggja fyrir, eigi síðar en 1. nóvember ár hvert.
Í 4. mgr. kemur fram ákveðin krafa um forsendur sem skulu fylgja tillögum að fjárhagsáætlunum. Hér er um að ræða ákaflega mikilvægt nýmæli. Ekki er gerð krafa um að þessi fylgigögn tillögu verði afgreidd sem hluti af fjárhagsáætlunum sjálfum en fjárhagsáætlanir verða ekki trúverðugar eða ábyggilegar nema þær forsendur sem búa þeim að baki séu það einnig.
Ákvæðið kveður með skýrum hætti á um það að ákvörðun um fjárhagsáætlun fyrir komandi ár, sem tekin er skv. 1. mgr. 62. gr., er bindandi um allar fjárhagslegar ráðstafanir sveitarfélagsins á komandi ári. Mikilvægt er að þessu ákvæði sé fylgt eftir af festu. Ákvæðið útilokar ekki sveigjanleika í stjórnun sveitarfélaga. Sveitarstjórn mun eftir sem áður geta tekið ákvörðun á miðju ári um nýjar fjárveitingar eða tekjustofna. Þýðing ákvæðisins felst hins vegar í því að um slíkar ákvarðanir eru gerðar mjög strangar kröfur, bæði um efni og málsmeðferð og í því að tekið er fram með skýrum hætti að ákvarðanir sem ekki fullnægja þeim kröfum eru ógildar. Ef í ljós kemur að farið hefur verið framhjá þeirri skyldu að afla samþykkis sveitarstjórnar með viðhlítandi hætti hefur það í för með sér hert eftirlit með fjármálum sveitarfélagsins og eftir atvikum einnig beitingu úrræða sem bæði geta grundvallast á ákvæðum VIII. kafla, um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, eða XI. kafla, sem fjallar um almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum.
Í 1. mgr. er kveðið á um þá mikilvægu skyldu sveitarstjórnar að sjá til þess að viðunandi öryggi sé fyrir hendi í rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna og sjóða þannig að sveitarfélag geti til framtíðar sinnt skyldubundnum verkefnum sínum. Hér er um að ræða grundvallarreglu sem er einnig til skýringar og fyllingar við beitingu annarra ákvæða samkvæmt frumvarpinu. Það er hlutverk sveitarfélaga að sinna tilteknum opinberum verkefnum til hagsbóta fyrir íbúana. Sjóði sveitarfélaga á ekki að nota til fjárfestinga sem áhætta fylgir og útgangspunktur í rekstri sveitarfélaga á að vera geta þeirra til að framkvæma lögbundin verkefni með fullnægjandi hætti. Þessi viðmið hafa um mjög langan tíma legið til grundvallar rekstri íslenskra sveitarfélaga samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Reynslan sýnir þó að þær reglur sem fram koma í sveitarstjórnarlögum, eins og þau nú eru úr garði gerð, virðast ekki veita nægilega skýrar leiðbeiningar um það hvað í þessu felst. Að hluta til má tengja það við sögu sveitarstjórnarstigsins og þátttöku sveitarfélaganna í atvinnustarfsemi. Með frumvarpi þessu er ekki ætlunin að útiloka aðkomu sveitarfélaga að slíkum verkefnum ef það telst án vafa nauðsynlegt vegna hagsmuna heilla byggðarlaga og sveitarfélag hefur fjárráð til slíks. Heimild til slíkra fjárútláta mundi þá eftir atvikum leiða af 7. gr. frumvarpsins. Þá er ekki ætlunin heldur að útiloka þátttöku sveitarfélaganna eða aðkomu að atvinnuþróun eða framkvæmd byggðarmálefna eftir því sem þau hafa fjárráð til og ljóst er að slík verkefni og aðkoma sveitarfélaganna að þeim er til þess fallin að þjóna hagsmunum íbúa sveitarfélags í heild, sbr. 7. gr. frumvarpsins og eftir atvikum heimildir í sérlögum. Sjónarmið um góða eða hraða ávöxtun á sjóðum sveitarfélags eru ekki í samræmi við hlutverk sveitarfélaga að þessu leyti og geta því almennt ekki legið verkefnum af þessu tagi til grundvallar, sbr. einnig ákvæði 67. gr. frumvarpsins.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um eiginlegar fjármálareglur sem sveitarfélög skulu starfa eftir. Eru þær í samræmi við tvær mikilvægustu tillögur samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál og áður eru nefndar. Annars vegar er í ákvæðinu mælt fyrir um skyldu sveitarfélaga til að gæta jafnvægis í rekstri. Er þá miðað við tekjur og útgjöld vegna rekstrar eigi að vera í jafnvægi á hverju þriggja ára tímabili. Hins vegar er mælt fyrir um ákveðið viðmið hvað varðar skuldaþak. Ljóst er að tiltölulega stór hluti sveitarfélaga stenst ekki það viðmið og mun þurfa nokkur ár til að ná því. Er miðað við að sú aðlögun fari fram í samráði við eftirlitsnefnd um fjármál sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum VIII. kafla. frumvarpsins, og á grundvelli reglugerðar ráðherra, sbr. 3. mgr. þessa ákvæðis. Það er mjög mikilvægur þáttur í reglum 2. mgr. ákvæðisins að þær byggjast á því að litið sé til stöðu sveitarfélagsins í heild sinni, þ.e. bæði til A-hluta og B-hluta skv. 60. gr. frumvarpsins. Augljóst er að staða stofnana og fyrirtækja í B-hluta hefur mikil áhrif á stöðu A-hlutans. Við umfjöllun um rekstur, skuldir og eignir sveitarfélaganna er það meira villandi að skilja B-hlutann utan við heldur en að hafa hann með. Það eru einfaldlega mun meiri líkur til þess að A-hlutinn sé beint eða óbeint ábyrgur fyrir skuldum og skuldbindingum B-hlutans heldur en að hann sé það ekki. Slök fjárhagsstaða stofnana og fyrirtækja í B-hluta getur til að mynda leitt til þess að sveitarsjóður þarf að leggja fram styrk til B-hluta fyrirtækis, enda væri ella hætt við að mikilvægri þjónustu yrði ekki sinnt eða fjárfesting mundi glatast. Hætta er á að ef reglurnar gilda aðeins um A-hluta sveitarfélaga að þá myndist hvati til að færa kostnað og skuldir yfir til B-hluta.
Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 64. gr. verður sveitarfélögum skylt að sjá til þess að jafnvægi verði milli samanlagðra rekstrartekna og -gjalda samstæðu (A- og B-hluta) á hverju þriggja ára tímabili. Í þessu felst að svigrúm í fjárhagsáætlun næsta árs ræðst af rekstrarniðurstöðu fyrra árs og áætlaðri útkomu yfirstandandi árs. Ástæða þess að jafnvægisreglan er miðuð við þriggja ára tímabil frekar en hvert fjárhagsár er að með slíkri nálgun er dregið úr áhrifum sveiflna í þjóðarbúskapnum. Í reglunni felast auknir möguleikar til hagstjórnar og má því gera ráð fyrir að afkoma sveitarfélaga taki mið af hagsveiflu á hverjum tíma með því skilyrði að halda jafnvægi yfir hvert þriggja ára tímabil. Afkoma sveitarfélags er skilgreind sem rekstrarniðurstaða þegar gjöld af reglulegri starfsemi sveitarfélagsins hafa verið dregin frá tekjum af reglulegri starfsemi og að teknu tilliti til fjármagnsliða. Reglan felur einnig í sér endurmat eigna og skulda svo sem vegna gengisbreytinga, sem hefur áhrif á afkomuna. Tekið skal fram að í 4. tölul ákvæðis til bráðabirgða er lagt til að útreikningur til viðmiðunar fyrir fjármálaregluna miðist við árið 2011. Ef sveitarfélag er rekið með halla árið 2011 þá hefur það árin 2012 og 2013 til að jafna hallann. Í þessu felst að reglan tekur ekki til áranna fyrir 2011 og sveitarfélögin byrja að þessu leyti með hreint borð.
Í 2. tölul. felst að sveitarfélögum verður almennt skylt að takmarka skuldir og skuldbindingar samstæðu (A-hluta og B-hluta) við 150% af skilgreindum tekjum samstæðu A og B-hluta. Þessu ákvæði tengjast svo fyrirmæli VIII. kafla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, og reglugerð ráðherra skv. 3. mgr. ákvæðisins. Í ákvæðum VIII. kafla er gert ráð fyrir því að sveitarfélög séu flokkuð eftir skuldum þeirra, rekstri og öðrum fjárhagslegum þáttum, en eftirlit með fjárhag þeirra byggist svo, eftir því sem við á, á þeirri flokkun. Þessi útfærsla byggist á tillögum samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Í umræddri skýrslu er þar lagt til að sveitarfélögin verði flokkuð í þrjá grundvallarflokka út frá upplýsingum um fjárhag þeirra. Í fyrsta lagi sé það flokkur þar sem sveitarfélögin séu innan 150% skuldareglu, eins og lagt er til í þessu ákvæði og hafi tryggt jafnvægi í rekstri. Almennt eigi að miða við að afskipti af fjármálum þessara sveitarfélaga séu lítil og a.m.k. ekki verulega meiri en þau sem nú eru. Í öðru lagi sé það flokkur sem ekki fullnægi viðmiðum þessa ákvæðis þ.e. hafi skuldir og skuldbindingar yfir 150% og/eða hafi ekki tekist að fullnægja skilyrði um jafnvægi í rekstri. Heimild eftirlitsaðilanna til inngrips í fjármál þessara sveitarfélaga sé ríkari en þeirra sem hafa fjármál sín í lagi og því meiri eftir því sem fjárhagsleg staða er slakari. Í þriðja lagi sé það svo flokkur sveitarfélaga sem skuldi yfir 250% af tekjum og eða hafi ítrekað brotið gegn reglum sveitarstjórnarlaga um fjármál. Gengið er út frá því að aðhald að þessum sveitarfélögum sé mikið. Í frumvarpi þessu er í grundvallaratriðum gengið út frá því að eftirlitsaðilar með fjármálum sveitarfélaga muni byggja störf sín á þeirri aðferðafræði og hugmyndum sem fram koma í skýrslu samráðsnefndarinnar að þessu leyti.
Í 3. mgr. kemur fram að ráðherra skal í reglugerð skilgreina nánar þau viðmið sem leggja skal til grundvallar við útreikninga skv. 2. mgr. Hér er átt við að ráðherra skal í reglugerð skilgreina nánar hvaða útgjöld, tekjur, eignir og skuldbindingar ráða þeim hlutföllum sem mælt er fyrir um í 2. mgr. ákvæðisins. Ljóst er þó að þær forsendur sem ákvæðið byggjast á eru ekki mjög matskenndar að þessu leyti. Í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál kemur fram að tekjur skuli skilgreindar sem reglulegar tekjur en skuldir og skuldbindingar eigi á hinn bóginn að skilja með fremur rúmum hætti, þannig að þar falli t.d. einnig undir ábyrgðir. Almennt má því segja að með reglulegum tekjum sé átt við tekjur af sköttum, greiðslur úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og tekjur af reglubundinni þjónustu. Til tekna teljast því ekki tekjur af sölu eigna, fjármunatekjur eða aðrar óreglulegar tekjur. Með heildarútgjöldum til rekstrar er átt við öll rekstrarútgjöld, afskriftir og fjármagnsgjöld. Með heildarskuldum og skuldbindingum er átt við allar skuldir og skuldbindingar, þar á meðal langtímaskuldbindingar, skuldbindingar vegna leigu- og rekstrarsamninga, lífeyrisskuldbindingar eða aðrar skuldbindingar og ábyrgðir og allar skammtímaskuldir. Þó má gera ráð fyrir að ábyrgðir vegna samstarfsverkefna sem sveitarfélög bera einfalda ábyrgð á verði reiknaðar sem sá hluti sem sveitarfélag mun bera eftir að henni hefur verið skipt innbyrðis milli hlutaðeigandi sveitarfélaga.
Reglugerðin þarf einnig að fela í sér ákvæði er varða aðlögun sveitarfélaga að reglunum. Í fyrsta lagi má gera ráð fyrir því að til aðlögunar þurfi að koma vegna innleiðingar á fjármálareglunum og að það geti tekið nokkurn tíma fyrir einstök sveitarfélög að ná tilsettum viðmiðunum. Í öðru lagi má gera ráð fyrir því að einstök sveitarfélög þurfi á tímabundnum aðlögunum að halda vegna ytri aðstæðna, tímabundinna fjárfestinga eða framkvæmda við lögbundin verkefni, t.d. í tengslum við íbúafjöldabreytingar.
Þá er í 3. mgr. jafnframt að finna heimild fyrir ráðherra til að ákveða með reglugerð að undanþiggja tilteknar skuldbindingar í heild eða að hluta frá þeirri reglu sem fram kemur í 2. tölul. 2. mgr. Að baki þessu ákvæði býr, að í ákveðnum tilvikum kunna skuldbindingar sem sveitarfélög hafa tekið á sig að falla illa að þeirri meginhugmynd sem býr að baki skuldaþaksreglunni. Hér gæti t.d. verið um að ræða skuldbindingu sem ríkið hefur skuldbundið sig til að standa straum af, eða stærri framkvæmdir, svo sem vegna veitustarfsemi sem langan tíma tekur að greiða niður. Að hluta til mætti hér einnig horfa til lífeyrisskuldbindinga, verði ekki talið rétt að láta þær að fullu hafa áhrif á útreikning skulda og skuldbindinga skv. 2. tölul. 2. mgr. Mjög mikilvægt er hins vegar að varlega sé farið í þessu efni. Í reglugerð skv. 3. mgr. á því að birta sundurliðað upplýsingar um þær skuldbindingar einstakra sveitarfélaga sem ráðuneytið hefur fallist á að falli undir undantekningarregluna. Umræddar skuldir og skuldbindingar ættu því að birtast í reglugerðinni ítarlega sundurliðaðar eftir sveitarfélögum. Með þeim hætti er tryggt að ákvarðanir um undantekningar frá skuldaþaksreglunni byggist ávallt á sérstöku mati á stöðu hvers sveitarfélags fyrir sig og jafnframt á sérstöku mati hverrar skuldbindingar fyrir sig.
Í ákvæðinu er, líkt og í 1. mgr. 64. gr., að finna mikilvæga stefnumörkun og lýsingu á hlutverki og ábyrgð sveitarstjórnar á fjármálum sveitarfélagsins. Í ákvæðinu er sérstaklega tekið fram að sveitarfélag skuli varðveita fjármuni með öruggum hætti og án áhættu, svo sem á innlánsreikningum í fjármálastofnunum eða með því að fjárfesta í ríkistryggðum verðbréfum. Enn fremur er tekið fram að sveitarfélögum sé óheimilt að fjárfesta í hagnaðarskyni nema þá að um sé að ræða verkefni sem þeim hefur beinlínis með lögum verið heimilað eða falið að sinna. Dæmi um slíkt gæti verið aðkoma sveitarfélaga að raforkuframleiðslu. Um almenna þýðingu þess að sveitarfélögum er óheimilt að fjárfesta í hagnaðarskyni einvörðungu vísast að öðru leyti til athugasemda við 1. mgr. 64. gr.
Hvað varðar þann mælikvarða sem ákvæðið mælir fyrir um, þ.e. að varðveita skuli fjármuni með öruggum hætti og án áhættu þá er ljóst að í honum felast tiltölulega strangar kröfur til sveitarstjórna um að forðast áhættu við meðferð á fjármunum og sjóðum sveitarfélags. Þessar kröfur taka bæði til fjármuna sem sveitarfélag þarf að geyma til skemmri tíma, svo sem vegna daglegs rekstrar, og lengri tíma. Almennt viðmið í þessu efni er einnig það að sveitarfélög eigi að jafnaði ekki að hafa haldbæra mikla fjármuni eða sjóði, a.m.k. ekki á meðan þau eru jafnframt skuldug. Í samræmi við sjónarmið um vandaða fjármálastjórn ber að nýta fjármuni til að greiða niður skuldir sé það fært.
Með ákvæðinu er innleidd með skýrari hætti en nú gildir krafa á sveitarfélögin um að láta fara fram fjárhagslegt mat á áhrifum stærri fjárhagslegra ákvarðana. Ákvæðið tekur til ákvarðana um fjárfestingar, ákvarðana um framkvæmdir eða aðrar skuldbindingar, af hvaða tagi svo sem þær kunna að vera. Í dæmaskyni er nefnt að hér undir falli framkvæmdir, fjárfestingar í eignum, samningar um þjónustu, sölu og endurleigu fasteigna, fjármögnunarsamningar, rekstrarleigusamningar og því um líkar ráðstafanir. Hér undir falla einnig ákvarðanir um veitingu ábyrgða. Til að ákvæðið eigi við þarf fjárhæð viðkomandi framkvæmdar eða skuldbindingar að nema hærri fjárhæð en 20% af skatttekjum sveitarfélagsins. Hér undir falla einnig þær ákvarðanir eða ráðstafanir fyrirtækja og stofnana sveitarfélagsins sem leiða af sér samsvarandi skuldbindingu fyrir sveitarsjóðinn. Við útreikning skal miða við það hvað viðkomandi ákvörðun mun kosta sveitarfélagið, eða hver skuldbinding vegna verkefnisins er í heild sinni, jafnvel þó að kostnaður vegna hennar muni dreifast á fleiri ár eða hann kunni aldrei að falla til líkt og við getur átt um ábyrgðir.
Við skýringu ákvæðisins er sérstaklega mikilvægt að hafa í huga tvo þætti. Í fyrsta lagi er miðað við áhrif ákvörðunar á fjárhag A-hluta sveitarsjóðs. Ekki er tekið fram að miða eigi við áhrif á samstæðuna í heild sinni. Í öðru lagi skiptir miklu að viðmiðið er 20% af skatttekjum sveitarfélagsins yfirstandandi reikningsár. Í þessu felst að ekki á að miða við reglulegar tekjur í heild sinni, heldur aðeins skatttekjur. Í þessu felst einnig að miða á við skatttekjurnar það ár sem framkvæmdir fara fram á, eða það ár sem þær hefjast, ef framkvæmdir munu standa yfir í lengri tíma. Það er þó ekki svo að fjárhagslegar ákvarðanir af hálfu stofnana og fyrirtækja sem lenda í B-hluta í reikningsskilum sveitarfélaga geti ekki komið til mats samkvæmt ákvæðinu. Tekið er fram í niðurlagi 1. mgr. að ákvarðanir um veitingu ábyrgða falli einnig undir matsskylduna. Hér undir falla ábyrgðarveitingar til fyrirtækja sveitarfélaganna. Þá er einnig tekið fram í ákvæðinu að ef fyrirtæki eða stofnun sveitarfélags tekur ákvörðun um fjárhagslega skuldbindingu sem samkvæmt lögum leiðir til þess að sveitarsjóður getur orðið ábyrgur þá getur einnig verið um matsskyldu að ræða.
Í 2. mgr. er tekið fram að í mati skuli gera grein fyrir kostnaðaráætlun og forsendum hennar, ef við á, áhrifum ákvörðunar á fjárhag sveitarfélags til lengri tíma og áhrifum af rekstrarkostnaði verði um hann að ræða. Þá er þar tekið fram að óheimilt sé að skipta fjárfestingu, framkvæmd eða skuldbindingu upp í smærri þætti í þeim tilgangi að komast framhjá mati samkvæmt greininni. Samkvæmt niðurlagi 2. mgr. er það gert að lágmarksskilyrði um hæfi þess sem framkvæmir mat samkvæmt ákvæði þessu að hann sé sérfróður og ekki tengdur sveitarfélaginu. Í því felst að hann má ekki vera starfsmaður sveitarfélagsins eða að hann að öðru leyti sinni svo mörgum eða stórum verkefnum fyrir sveitarfélagið að hlutleysi hans megi af þeim sökum draga í efa. Endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki sem starfar hjá viðkomandi sveitarfélagi telst tengdur sveitarfélaginu í skilningi þessa ákvæðis. Að öðru leyti eru ekki gerðar sérstakar hæfniskröfur til þess er framkvæmir mat. Kröfur til matsins eru efnislegar, þ.e. að þess er krafist að mat hafi tiltekin lágmarksgæði og innihaldi tilteknar lágmarksupplýsingar. Ættu þær kröfur almennt að nægja í þessu efni.
Í 67. gr. er lögð á sveitarfélög sú almenna skylda að tryggja sér viðeigandi nýtingar- eða afnotarétt af fasteignum og mannvirkjum, svo sem veitum, sem nauðsynleg eru til að lögboðin verkefni sveitarfélags verði rækt. Hér er um nauðsynlegt ákvæði að ræða sem m.a. er ætlað að koma í veg fyrir að sveitarstjórnir geti að óathuguðu máli gert samninga um sölu og endurleigu, eða þjónustusamninga af hvaða tagi sem er, þar sem hagsmunir sveitarfélagsins og skyldur til að tryggja framkvæmd lögboðinnar þjónustu er stefnt í hættu.
Í 68. gr. er fjallað um heimildir sveitarfélaga til að veita öðrum veð í tekjum eða eignum. Almenna reglan er sú að sveitarfélag má ekki veðsetja tekjur sínar og ekki þær fasteignir sem því er nauðsyn að hafa yfirráð yfir til að geta sinnt lögboðnum verkefnum sínum. Aðrar eignir má hins vegar veðsetja til tryggingar á lánum sem sveitarfélag tekur til eigin þarfa.
Í 2. mgr. er gerð mikilvæg undantekning hvað varðar Lánasjóð íslenskra sveitarfélaga ohf., líkt og í gildandi lögum. Skv. 3. gr. laga nr. 150/2006, um stofnun opinbers hlutafélags um Lánasjóð sveitarfélaga, er það tilgangur lánasjóðsins að tryggja sveitarfélögum ásamt fyrirtækjum og stofnunum í eigu sveitarfélaga eða sveitarfélaga og ríkissjóðs lánsfé á hagstæðum kjörum og takmarkast útlán hans við verkefni sem hafa almenna efnahagslega þýðingu. Fjárhagsstaða sveitarfélaga er eins og kunnugt er afar misjöfn. Það er hagsmunamál fyrir þau sveitarfélög sem lakar standa að njóta sömu lánskjara og þau sveitarfélög sem eru vel sett fjárhagslega. Í því ljósi gegnir Lánasjóður sveitarfélaga þýðingarmiklu hlutverki í félagslegu og byggðalegu tilliti. Ef ákvæðisins nyti ekki við yrði mun erfiðara að tryggja sveitarfélögum sem t.d. glíma við erfiða fjárhagsstöðu vegna fólksfækkunar eða einhæfs atvinnulífs hagstæðustu lánakjör því eins og áður er getið skiptir það umtalsverðu máli fyrir lánshæfi sjóðsins að tapsáhætta hans af útlánum er hverfandi. Ákvæðið gefur lánasjóðnum þannig kost á að útvega sér hagstæðara lánsfé til endurlána en annars væri mögulegt.
Rétt þykir að geta þess að við setningu laga nr. 150/2006 féllu niður ýmis sérákvæði sem gilt höfðu um lánasjóðinn allt frá stofnun hans árið 1966. Jafnframt var ítrekað við setningu þeirra laga að tilgangur sjóðsins, rekstur hans og eignarhald yrðu í meginatriðum óbreytt ef frá er talið rekstrarformið. Félagslegt og byggðalegt hlutverk lánasjóðsins var jafnframt fest í sessi með því að halda óbreyttum ákvæðum um heimild sveitarfélaga til að veita lánasjóðnum veð í tekjum sínum. Reglur EES-réttar um ríkisaðstoð gera ráð fyrir að aðildarríki þurfi að réttlæta sérstök réttindi á borð við skattfrelsi og á meðan lánasjóðurinn nýtur slíkra réttinda sem túlka má sem ríkisaðstoð skv. 61. gr. EES-samningsins er honum óheimilt að lána til annarra verkefna en þeirra sem teljast vera þjónusta sem hefur almenna efnahagslega þýðingu. Undir þá skilgreiningu falla lögákveðin verkefni sveitarfélaga og stofnana þeirra ef um er að ræða þjónustu sem einkaaðilar veita ekki. Starfsemi fyrirtækja eða félaga í eigu sveitarfélaga sem eru í samkeppnisrekstri eða veita þjónustu sem er í samkeppni við einkaaðila fellur hins vegar utan þeirrar skilgreiningar og verður lánasjóðnum því óheimilt að lána til slíkra aðila eða verkefna. Til þess að taka af allan vafa um að lánasjóðnum er ætlað að starfa í samræmi við reglur EES-samningsins var því lögfest ákvæði um að starfsemi hans takmarkist við lánveitingar til verkefna sveitarfélaga, stofnana þeirra og fyrirtækja sem veita þjónustu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu þannig að hann megi ekki lána til fyrirtækja í samkeppnisrekstri. Eftirlit hvað þetta varðar fellur undir almennt eftirlitshlutverk Fjármálaeftirlitsins og er ekki gert ráð fyrir neinni breytingu hvað þetta varðar ef frumvarpið verður að lögum.
Í ákvæðinu er lagt til að sveitarfélögunum verði almennt óheimilt að gangast í ábyrgðir fyrir aðra starfsemi en þá sem sveitarfélagið gæti sjálft haft á sinni könnu samkvæmt fyrirmælum eða heimild í lögum. Í því felst að sveitarfélag getur ekki gengist í ábyrgðir vegna verkefna sem því væri sjálfu frjálst að taka upp á ólögfestum grundvelli. Undantekning er þó gerð í 3. mgr. vegna hefðbundinna framsalsáritana á viðskiptaskjölum. Enn fremur er það skilyrði, sbr. 1. og 2. mgr., að ábyrgð sé til tryggingar á láni sem tekið er af stofnun eða fyrirtæki sem sveitarfélagið á sjálft að fullu eða það á með öðrum opinberum aðilum.
Í ákvæðinu er að finna nýmæli sem þó er í fullu samræmi við önnur ákvæði laganna og þann tilgang þeirra að tryggja möguleika sveitarfélaga til að sinna sínum lögbundnu skyldum. Í ákvæðinu felst að kröfur á hendur sveitarfélagi má ekki nota til skuldajafnaðar við kröfu sveitarfélags um lögboðin gjöld sem greiða ber til þess eða stofnunum þess. Þá er í 2. mgr. gengið lengra hvað varðar fjármálastofnanir sem falið er að varðveita fjármuni sveitarfélags, sbr. ákvæði 65. gr.
Samkvæmt ákvæðinu verða sveitarfélög ekki tekin til gjaldþrotaskipta. Þá verður ekki gerð aðför í þeim eignum sveitarfélaga sem nauðsynlegar eru til framkvæmda á lögboðnum verkefnum. Takmörkun á aðfararheimild er hér bundin við eignir sem sveitarfélag þarf til að geta sinnt skyldubundnu hlutverki sínu að lögum. Mikilvægt er að listi skv. 7. gr. frumvarpsins verði nýttur til að yfirfara verkefni sveitarfélaga með hliðsjón af þessu. Í ákveðnum tilvikum kann að vera um það að ræða að verkefni séu skilgreind sem valkvæð eða heimil verkefni sveitarfélaga í lögum jafnvel þó að miklir hagsmunir séu undir um að sveitarfélögin tryggi yfirráð viðkomandi eigna og að ekki verði gerð í þeim aðför. Dæmi um slíkt kunna að vera leikskólar. Í slíkum þarf eftir atvikum að gera breytingar á þeim sérlögum sem gilda um viðkomandi verkefni.
Um endurskoðun er fjallað í 72. og 73. gr. frumvarpsins. Í 1. mgr. 72. gr. er að finna fyrirmæli um að sveitarfélag skuli ráða sér endurskoðanda og að endurskoðun sveitarfélags fari eftir lögum um endurskoðendur og lögum um ársreikninga, auk þeirra fyrirmæla sem leiða af frumvarpinu. Í því felst m.a. að framkvæmd endurskoðunar á reikningsskilum og fjármálum sveitarfélags fer einnig að reglugerð ráðherra, sbr. 75. gr. frumvarpsins.
Í 2. mgr. er fjallað um umfang endurskoðunar. Segir þar að endurskoðun taki til allrar fjárhagslegrar starfsemi sveitarfélags sem lýst er, eða lýsa skal, í reikningsskilum þess, sbr. 60. gr. Ákvæðið byggist á því að endurskoðun sveitarfélags skuli vera heildarendurskoðun á þeim fjárhagsráðstöfunum og öðrum þáttum sem áhrif hafa á fjármál sveitarfélagsins. Af því leiðir að vísu ekki að nauðsynlegt sé að endurskoðandi yfirfari á hverju ári alla þætti reikningsskila eða bókhalds, heldur ætti almennt að vera hægt að ná fram markmiði um heildarendurskoðun sveitarfélagsins með því að framkvæma prófanir á einstökum sviðum eða starfsþáttum, sem almennt mundu valin með hliðsjón af mikilvægi viðkomandi sviða eða áhættuþátta sem þar kunna að vera fyrir hendi.
Í málsgreininni segir að í endurskoðun felist könnun á því hvort reikningsskil sveitarfélags eru í samræmi við lög, hvort fullnægjandi heimildir hafi verið fyrir útgjöldum og hvort almenn stjórnsýsla sveitarfélagsins og einstakar ákvarðanir af þess hálfu eru í samræmi við reglur um fjármál sveitarfélaga, ábyrga fjármálastjórn og forsvaranlega meðferð fjármuna. Í þessu felst að endurskoðun skv. 72. gr. frumvarpsins er fjárhagsleg. Ekki er hér fjallað um svonefnda stjórnsýsluendurskoðun. Eftir atvikum getur þó farið vel á því að stjórnsýsluendurskoðun sé samþætt hinni fjárhagslegu endurskoðun.
Ákvæðið byggist á því að endurskoðandi hafi góða þekkingu og skilning á hinu opinbera rekstrarumhverfi sveitarfélaganna. Að hann hafi innsýn í þann mun sem er annars vegar á rekstri stjórnvalds og heimildum þess til athafna og fjárhagslegra ráðstafana og hins vegar þeim reglum sem gilda um rekstur einkaaðila. Hér koma m.a. til reglur þessa frumvarps, reglugerðir og viðmiðanir sem settar eru á grundvelli þeirra, grundvallarreglur um álagningu þjónustugjalda og útreikning þeirra, sjónarmið um mikilvægi fjárheimilda og afleiðingar ef frá þeim er brugðið, þau sérstöku sjónarmið sem eiga við um fjárfestingar stjórnvalda andstætt þeim sjónarmiðum sem einkaaðila væri heimilt að leggja til grundvallar við ákvörðun um slíkt, o.s.frv. Enn fremur getur verið að við endurskoðun reyni á reglur samkeppnislaga um fjárhagslegan og rekstrarlegan aðskilnað ef sveitarfélag stendur fyrir starfsemi sem að hluta til má telja í samkeppni. Hér getur einnig skipt máli að endurskoðandi hafi lágmarksþekkingu á því hvaða verkefnum sveitarfélögum er skylt að sinna, hvaða verkefni þeim er heimilt að sinna samkvæmt lögum og hvaða verkefni eru ólögbundin, hvaða samninga sveitarfélag hefur gert, þau tilmæli og ákvarðanir sem eftirlitsaðilar hafa tekið og varða fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins svo dæmi séu tekin. Allt eru þetta dæmi um atriði og reglur, skráðar og óskráðar, sem afmarka starfsheimildir og starfsumhverfi sveitarfélaganna og mynda þar með hlutlæga mælikvarða sem fjárhagslegar ráðstafanir sveitarfélaganna þurfa að fullnægja.
Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. fer endurskoðun eftir lögum um endurskoðendur. Í því felst, auk annarra þátta, sú skylda endurskoðanda að árita hið endurskoðaða viðfangsefni. Í 3. mgr. 72. gr. kemur fram að endurskoðandi skuli enn fremur skila skýrslu um endurskoðunina. Þessu getur svo einnig tengst ákvæði 73. gr. um álitsgerðir endurskoðenda. Af þessu leiðir einnig að ábyrgð á endurskoðun sveitarfélagsins skv. 72. gr. skal hvíla á herðum þess endurskoðanda sem ráðinn er skv. 1. mgr. ákvæðisins. Ekki er heimilt að skipta henni á fleiri endurskoðunaraðila. Hins vegar stendur ákvæði 72. gr. því ekki í vegi að fleiri endurskoðendur eða endurskoðunarfyrirtæki sjái saman um endurskoðun sveitarfélags, þar sem hver og einn endurskoðandi tekur þá ábyrgð á niðurstöðum endurskoðunarinnar í heild, óháð því hvernig þessir aðilar hafa skipt með sér verkum við framkvæmd endurskoðunar. Þetta á þó aðeins við um þá endurskoðun sem skylt er að framkvæma samkvæmt ákvæðinu.
Í niðurlagi 3. mgr. er tekið fram að ef endurskoðunarfyrirtæki hefur annast endurskoðun þá skal sá endurskoðandi sem ber ábyrgð á endurskoðuninni fyrir hönd fyrirtækisins árita ársreikning og gefa út skýrslu um endurskoðun. Það verður því ávallt að vera tiltekinn endurskoðandi, eða endurskoðendur ef þeir ábyrgjast allir alla þætti endurskoðunar, sem ábyrgur er fyrir endurskoðuninni. Í þessu felst ekki að endurskoðunarfyrirtæki beri ekki ábyrgð á starfsmanni sínum heldur aðeins árétting á ábyrgð endurskoðandans sjálfs.
Í 4. mgr. er kveðið á um aðgang endurskoðanda að upplýsingum. Í 5. mgr. er síðan kveðið á um ráðningartíma endurskoðanda, sem samkvæmt lögum um endurskoðendur getur einnig verið endurskoðunarfyrirtæki. Í tillögunni felst að endurskoðandi /endurskoðunarfyrirtæki verður ávallt að ráða til fimm ára. Samningi verður síðan aðeins sagt upp á grundvelli málefnalegra forsendna. Mikilvægt er að tryggt sé að endurskoðendur njóti nauðsynlegs sjálfstæðis í störfum sínum og hafi frelsi til að benda á það sem miður fer í rekstri sveitarfélags án þess að eiga á hættu að vera sagt upp störfum af þeirri ástæðu einni. Því er nauðsynlegt að kveða bæði á um þann tíma sem ráðning skal standa og um heimildir til uppsagnar innan þess tíma. Í ákvæðinu er einnig kveðið á um þá sérreglu að sá sem er ábyrgur fyrir endurskoðun skuli að fimm ára ráðningartíma loknum taka sér hlé frá endurskoðun sveitarfélagsins í a.m.k. fimm ár. Ef sveitarfélag hefur ráðið endurskoðunarfyrirtæki til að sjá um endurskoðun sveitarfélags þá má ráða það að nýju að afloknum umræddum fimm ára tíma, en á hinn bóginn þá mætti sá sem var ábyrgur fyrir endurskoðun sveitarfélags fyrir hönd endurskoðunarfyrirtækis ekki vera það áfram næstu fimm ár.
Í 6. mgr. er að finna mikilvægt nýmæli um óhæði eða hlutleysi endurskoðanda. Af þessu leiðir að sá endurskoðandi sem ábyrgur er fyrir endurskoðun sveitarfélags getur ekki jafnframt séð um bókfærslu sveitarfélagsins og veitt því ráðgjöf um rekstur, að öðru leyti en því sem felst í almennum eða beinum athugasemdum sem eru án vafa þáttur í endurskoðuninni sem slíkri. Enn fremur felur ákvæðið í sér að endurskoðandi getur ekki endurskoðað þann ársreikning er hann sjálfur hefur sett upp.
Þessi regla er eðlileg en í ákveðnum tilvikum kann hún að leiða til aukins kostnaðar fyrir sveitarfélög. Fram hjá því verður hins vegar vart vikist enda ekki eðlilegt að sami aðili sjái um ráðgjöf til sveitarfélags um rekstur og bókhald, en taki jafnframt að sér endurskoðun ársreikninga og undirliggjandi ráðstafana.
Tilgangur ákvæðisins er að hnykkja á þeirri skyldu endurskoðanda að vekja athygli á þeim ráðstöfunum sveitarfélags sem hann telur að ekki séu í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga um fjármál, ekki séu í samræmi við reglur eða ákvarðanir eftirlitsaðila, eða ekki í samræmi við ákvarðanir sveitarstjórnarinnar sjálfrar um meðferð fjármuna. Þá er einnig í ákvæðinu mælt fyrir um reglur sem eiga að tryggja að slík álit endurskoðanda fái viðeigandi umfjöllun í sveitarstjórn. Í 78. gr. er enn fremur mælt fyrir um skyldu endurskoðanda til að senda álitsgerðir til ráðuneytisins jafnskjótt og þau eru afhent sveitarfélagi. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa.
Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að lagastoð verði skotið undir starfsemi reikningsskila- og upplýsinganefndar sveitarfélaga. Hlutverk nefndarinnar skal vera að stuðla að samræmingu í reikningsskilum sveitarfélaga og um aðrar fjárhagslegar ráðstafanir þeirra.
Nánari útfærsla á hlutverki nefndarinnar kemur fram í 75. gr.
Samkvæmt 1. mgr. skal það vera annað af meginhlutverkum reikningsskila- og upplýsinganefndar að vinna tillögur að reglugerð sem ráðherra setur um bókhald sveitarfélaga, þar á meðal um samræmdan upplýsingalykil, um vinnslu, form og efni fjárhagsáætlana skv. 62. gr. og um vinnslu form og efni ársreiknings, endurskoðun ársreiknings og um meðferð á athugasemdum endurskoðanda við ársreikning. Skv. 2. mgr. ákvæðisins skal það vera hitt meginhlutverk nefndarinnar að gefa, eftir því sem tilefni er til, út nánari leiðbeiningar eða álit um bókhald, fjárhagsáætlanir og reikningsskil sveitarfélaganna. Slíkar leiðbeiningar og álit yrðu óbindandi, en sé tilefni til getur nefndin hins vegar ávallt lagt til við ráðherra breytingar á reglugerð um þau efni sem álit hennar taka til sé þess þörf til að taka af allan vafa um þau álitamál sem á reynir eða til að tryggja samræmi í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaganna.
Nefndin skal einnig hafa það hlutverk að gera tillögu um skil sveitarfélaga á upplýsingum úr bókhaldi, sbr. 76. gr.
Forsenda þess að hægt sé að hafa eftirlit og yfirsýn yfir fjármál sveitarfélaga eru upplýsingar. Þær eru ekki aðeins nauðsynlegar til að hægt sé að grípa inn í ef fjármál einstakra sveitarfélaga eru með þeim hætti að aðgerða eða aðhalds er þörf. Upplýsingarnar hafa ekki síður þýðingu hvað varðar kostnaðarmat einstakra aðgerða, áætlanagerð í ríkisfjármálum o.s.frv. Af þessari ástæðu er sérstaklega kveðið á um skil sveitarfélaga á upplýsingum um fjármál til ráðuneytisins. Í 1. mgr. er fjallað um skil á fjárhagsáætlunum og samþykktum viðaukum við þær. Í 2. mgr. er kveðið á um skil á ársreikningi og skýrslu endurskoðanda, auk þess að mælt er fyrir um ábyrgð endurskoðenda á að skila til ráðuneytisins þeim álitum sem hann lætur sveitarfélagi í té skv. 73. gr.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um skyldu ráðherra til reglulegra skila á upplýsingum úr bókhaldi og reikningsskilum. Slík upplýsingaskil mynda grundvöll að gagnaveitu skv. 104. gr. frumvarpsins en það ákvæði felur í sér tillögu um mjög mikilvægt nýmæli. Hafa ber í huga að reglugerð samkvæmt þessu ákvæði er ætlað að mæla fyrir um lágmarksskil sveitarfélaga á upplýsingum. Eftir atvikum getur verið að í einstökum tilvikum muni það felast í úrræðum samkvæmt ákvæðum um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga að samið verði um tíðari skil á fjárhagsupplýsingum eða eftir atvikum að ráðuneytið leggi fyrir sveitarfélag að standa skil á upplýsingum með tíðari hætti. Til framtíðar ætti að stefna að því að eftirlitsaðilar hefðu sem næst aðgang að samtímaupplýsingum um fjármál sveitarfélaganna, þó eftir atvikum kunni að vera nokkuð í land með þann áfanga. Hér verður einnig að hafa í huga að almennt ber að stefna að því að samræma bókhald og reikningsskil sveitarfélaga eftir því sem kostur er, m.a. á grundvelli þeirra reglna sem sett verða samkvæmt ákvæðum í frumvarpi þessu. Slík þróun leiðir án vafa til þess að auðveldara og ódýrara verður að viðhafa sjálfvirk skil á upplýsingum úr bókhaldi sveitarfélaganna.
Í VIII. kafla er fjallað um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga. Ákvæði kaflans eru mikið breytt frá gildandi lögum.
Eins og fram kom í almennum athugasemdum við VII. kafla liggur fyrir skýrsla samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga, dags. 21. september 2010. Ákvæði kaflans byggjast að umtalsverðu leyti á tillögum sem þar koma fram, en eru hér nánar útfærðar og að ýmsu leyti breytt, m.a. til samræmis við það stofnanakerfi sem hingað til hefur verið byggt og er í grundvallaratriðum gert ráð fyrir að verði óbreytt.
Rétt er að hafa í huga að ákvæði og tilgangur þessa kafla er í grundvallaratriðum fjórþættur. Í fyrsta lagi er í kaflanum lögð áhersla á ábyrgð sveitarstjórnarinnar sjálfrar af því að tryggja að fjármál sveitarfélagsins séu í samræmi við lög á hverjum tíma. Í öðru lagi er mælt fyrir um þær stofnanir í stjórnsýslukerfinu sem falið er eftirlit með fjármálum sveitarfélaga. Í þriðja lagi er mælt fyrir um hver ábyrgð hvers þessara aðila er af því að eftirlitinu sé fullnægt og um úrræði sem þeim eru falin til að sinna hlutverki sínu. Í fjórða lagi er það síðan tilgangur kaflans að mæla fyrir um það með hvaða hætti leyst verður úr fjárhagsvandræðum einstakra sveitarfélaga. Síðastnefnda atriðið er minnst afmarkað og felur þar með stjórnvöldum mest svigrúm um útfærslu. Árétta verður að því svigrúmi verður að beita á málefnalegan hátt í samræmi við markmið laga þessara um ábyrga fjármálastjórn einstakra sveitarfélaga.
Í eftirfarandi kafla er lagt til grundvallar að viðbrögð við fjárhagsvanda einstakra sveitarfélaga megi almennt grundvalla á fjórum mismunandi sjónarmiðum. Í fyrsta lagi má hugsa sér að leiðrétta stöðu sveitarfélagsins með fjárframlagi úr ríkissjóði. Framlög mætti þá eftir atvikum binda tilteknum skilyrðum um fjármálastjórn til framtíðar þannig að sambærileg staða kæmi ekki upp að nýju. Slíkt er til þess fallið að tryggja þjónustu við íbúa sveitarfélagsins en leiðir um leið til hættu á því að lítið yrði gert úr ábyrgð einstakra sveitarstjórnarmanna og þar með einnig ábyrgð íbúanna af því hvern þeir kjósa til að fara með málefni sveitarfélagsins. Sá galli fylgir því þessari leið að ákveðin hætta er á því að sambærileg vandamál kæmu upp fljótt aftur. Ábyrgð kjósenda væri einnig mjög lítil í reynd ef svona lausn væri einvörðungu beitt. Í öðru lagi má hugsa sér að láta önnur sveitarfélög greiða skaðann, svo sem með því að lækka fjárframlög til þeirra eða taka fjármuni úr sameiginlegum tekju- og útgjaldajöfnunarsjóðum. Þannig ætti almennt að vera tryggt að íbúarnir fengju sína þjónustu lítt skerta. Stærsti kosturinn við þessa leið er að með henni eykst sjálfkrafa innbyrðis aðhald á sveitarstjórnarstiginu. Gallinn lýtur hins vegar að því að lítið er gert úr beinni ábyrgð einstakra sveitarstjórnarmanna og svo ábyrgð kjósenda af því hverja þeir velja til að stjórna sveitarfélaginu. Í þriðja lagi má hugsa sér að láta íbúana viðkomandi sveitarfélags standa undir kostnaði við að leiðrétta fjárhag sveitarfélagsins eftir atvikum bæði með hækkun gjalda og minni þjónustu. Gallinn við þessa leið er hættan á flótta úr sveitarfélagi sem mundi leiða til þess að byrðarnar af bágum fjárhag mundu dreifast á færri herðar. Kosturinn felst hins vegar í því að íbúunum verður þá betur ljós en ella sú ábyrgð sem þeir bera við kosningar til sveitarstjórna sem almennt er mikilvægur þáttur í grundvelli og tilvist sveitarstjórnarstigsins. Í fjórða lagi væri sú leið fær að láta kröfuhafa sveitarfélags bera þann kostnað sem um ræðir. Gallinn við þá leið felst í því að trúverðugleiki sveitarfélaganna sem lántaka mundi minnka sem mundi líklega til framtíðar hafa áhrif á lántökukostnað. Kosturinn er hins vegar sá að lánveitendur færu varlegar í að veita sveitarfélögum lán sem þau eru e.t.v. ekki í stakk búin til að standa undir.
Í frumvarpinu er valin sú leið að stjórnvöldum er veitt færi til að beita úrræðum sem samræmst geta öllum framangreindum sjónarmiðum ef sú staða myndast að úr fjárhagsvandræðum verður ekki beitt með almennum aðhaldsaðgerðum í rekstri og fjárfestingum. Almennt þykir ekki rétt fyrir fram að leggja meiri áherslu á eina leið en aðra, enda kunna aðstæður að vera mjög mismunandi frá sveitarfélagi til sveitarfélags og frá einum tíma til annars. Á hinn bóginn verður jafnframt að hafa í huga að ákvörðun um viðbrögð við fjárhagsvanda einstakra sveitarfélaga verður að byggjast á skilningi á framangreindum sjónarmiðum og grundvelli þeirra. Hafa þarf í huga að það hlýtur að vera mikilvæg forsenda fyrir sjálfstjórn sveitarfélaganna að einstök sveitarfélög, og íbúar þeirra, beri í grundvallaratriðum einnig ábyrgðina á því hvernig til tekst með rekstur þeirra en á sama tíma þarf að tryggja það að stjórnarskrárbundnum og lögbundnum réttindum einstaklinga sé ekki stefnt í voða.
Ákvæðið hefur þann tilgang að árétta ábyrgð sveitarstjórnarinnar á fjárhag og fjármálum sveitarfélagsins. Tilgangurinn með ýmsum þeirra breytinga sem í frumvarpi þessu eru lagðar til er m.a. sá að styrkja eftirlit með fjármálum sveitarfélaga fyrst og fremst með aukinni upplýsingaöflun um fjármál þeirra en einnig með styrkingu á heimildum eftirlitsaðila til inngrips í fjárhagsmálefni sveitarfélaga þegar brýna nauðsyn ber til. Eftir sem áður verður það að vera ljóst af ákvæðum laganna hver ábyrgð sveitarstjórnarinnar er bæði til að tryggja að ákvæðum laganna um fjármál sveitarfélaga sé fylgt en einnig til að bregðast við og óska aðstoðar fyrir hönd sveitarfélagsins þegar þörf er á í þeim tilgangi að getu sveitarfélagsins til að sinna verkefnum sínum og skyldum gagnvart íbúunum sé ekki stefnt í voða. Með ákvæði þessu er ábyrgð sveitarstjórnar á því að fullnægt sé skyldum skv. VII. kafla frumvarpsins gerð skýrari.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um skipun eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga. Nefndin skal skipuð þremur fulltrúum sem skulu hafa sérstaka þekkingu á fjármálum sveitarfélaga. Þessi hæfiskrafa er ekki rækilega afmörkuð, og er það með vilja. Á hinn bóginn er það stefnumið er í henni felst mikilvægt. Með því er lögð áhersla á að nefndin er fagleg en ekki pólitísk. Skv. 2. mgr. skal kostnaður af störfum nefndarinnar greiddur úr ríkissjóði. Þetta er óbreytt frá gildandi lögum en á hinn bóginn verður að hafa í huga að frumvarpið byggist á því að starfsemi nefndarinnar verði efld. Sést það af þeirri auknu áherslu sem lögð er á söfnun upplýsinga og úrvinnslu þeirra. Af þessu leiðir aukinn kostnað af störfum nefndarinnar en á sama tíma ætti að vera hægt að minnka umtalsvert áhættu af kostnaðarsömum áföllum í opinberum rekstri sveitarfélaganna.
Í 3. mgr. er kveðið á um stöðu nefndarinnar í stjórnkerfinu. Að gildandi lögum er sú staða ekki svo ljós sem æskilegt væri. Hér er lagt til að nefndin verði sérstakt fjölskipað stjórnvald en ekki beinn hluti ráðuneytisins. Það felst þó einnig í tillögunni að nefndin verður lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra. Hann hefur því almennar yfirstjórnunarheimildir gagnvart henni líkt og hefðbundnum undirstofnunum. Í ljósi þess mikla samráðs og upplýsingaflæðis sem þarf á hverjum tíma að geta verið milli ráðuneytisins og nefndarinnar er mikilvægt fyrir málaflokkinn að stjórnsýsla nefndarinnar verði ekki með öllu aðskilin ráðuneytinu. Sjálfstæð stofnun sem ekki lyti yfirstjórn ráðherra byði heim hættu á óskilvirkri stjórnsýslu og óhagkvæmri dreifingu á þekkingu af hálfu eftirlitsaðila. Þessu til viðbótar er tekið fram í niðurlagi 3. mgr. að einstakar ákvarðanir nefndarinnar sæti ekki kæru til ráðherra. Eins og valdsviði og valdheimildum nefndarinnar er háttað ætti almennt ekki til þess að koma að nefndin tæki ákvarðanir sem kæranlegar væru, jafnvel þó kæruleið væri fyrir hendi. Með þessu ákvæði er hins vegar tekinn af vafi um þetta atriði auk þess sem það felur í sér áréttingu á faglegu sjálfstæði nefndarinnar sem leiðir einfaldlega af þeirri þekkingu sem nefndarmenn búa að.
Samkvæmt framangreindu starfar nefndin á vegum ráðuneytisins og lýtur yfirstjórn ráðherra en nýtur samt ákveðins sjálfstæðis um meðferð einstakra mála. Gert er ráð fyrir að nefndin verði vistuð í ráðuneyti sveitarstjórnarmála og njóti eftir því sem fært er aðstoðar starfsmanna sem hún hefur forræði á, aðgangs að skrifstofuhúsnæði og annars sem þörf er á svo nefndin geti gengt starfi sínu svo sem best er kostur. Gert er ráð fyrir að nefndin skuli skipuð fulltrúum sem hafa sérstaka þekkingu á fjármálum sveitarfélaga. Hér er ekki um að ræða kröfu um sérstaka menntun eða starfsreynslu. Slíkar kröfur eru hins vegar gerðar til formanns nefndarinnar, en hann skal vera löggiltur endurskoðandi.
Eftirlitsnefndin gegnir samkvæmt frumvarpinu lykilhlutverki við framkvæmd eftirlits með fjármálum sveitarfélaga, líkt og hún gerir í dag. Gert er ráð fyrir að þessu hlutverki sinni hún fyrst og fremst með söfnun upplýsinga og úrvinnslu þeirra. Ef við á getur það einnig verið hlutverk nefndarinnar að vinna í samvinnu við viðkomandi sveitarstjórnir að því að koma fjármálum einstakra sveitarfélaga í það horf sem ákvæði frumvarpsins gera kröfu um. Þá mun nefndin hafa það hlutverk ef framangreindar aðgerðir duga ekki til, að beina til ráðherra rökstuddum tillögum um inngrip hans í fjármál viðkomandi sveitarfélaga, eftir því sem nánar er fyrir mælt í frumvarpinu þessu. Af eftirlitshlutverki nefndarinnar, eins og það er afmarkað í frumvarpinu, leiðir að þrátt fyrir að nefndinni beri að virða sjálfstjórn sveitarfélaga og sjálfstætt fjárstjórnarvald þeirra sveitarstjórna sem kjörnar hafa verið þá ber nefndinni jafnframt skylda til að bregðast við þegar fjármál einstakra sveitarfélaga eru ekki í samræmi við kröfur sem leiðir af lögum um fjármál sveitarfélaga.
Í ákvæðinu er kveðið nánar á um hlutverk nefndarinnar, í samræmi við framangreind sjónarmið. Nefndin skal reglubundið fylgjast með fjármálum sveitarfélaga og bera saman við reglur og viðmið samkvæmt lögum þessum og reglugerðum. Nefndin skal, sbr. 1. mgr., hafa almennt eftirlit með því að fjármál og fjármálastjórn sveitarfélaga sé í samræmi við reglur. Með síðastgreindu orðalagi um almennt eftirlit er lögð áhersla á frumkvæði sem nefndin ber að sýna í eftirliti sínu. Eftirlitið á að vera forvirkt ef svo má að orði komast. Því hlutverki getur nefndin ekki sinnt nema á grundvelli viðamikillar þekkingar og glöggra samtímadóma um stöðu mála.
Í 2. mgr. ákvæðisins er að finna almenna meginreglu um að afskipti nefndarinnar af fjárhagslegum málefnum sveitarfélaga eigi á hverjum tíma að byggjast á þekkingu á stöðu viðkomandi sveitarfélaga og jafnframt að þau afskipti eigi í hverju tilviki ekki að ganga lengra en þörf er á í því skyni að markmiðum laganna verði náð. Er þetta ákvæði í samræmi við ákvæði 3. mgr. 8. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga þar sem fram kemur að eftirlit með sveitarstjórnum skuli framkvæma á þann hátt að hægt sé að tryggja að íhlutun eftirlitsstjórnvalds sé í hlutfalli við mikilvægi þeirra hagsmuna sem því er ætlað að vernda. Ákvæðinu er ekki ætlað að draga úr vægi eftirlitsins eða nefndarinnar sem slíkrar, heldur fremur að fela í sér áréttingu almennrar meginreglu sem þegar má ætlað að leiði af grunnreglum íslensks stjórnsýsluréttar.
Í ákvæðinu er sérstaklega kveðið á um aðgang eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga og starfsmanna hennar að upplýsingum um fjárhagsleg málefni einstakra sveitarfélaga. Heimild samkvæmt þessari grein skal nefndin á hverjum tíma beita í samræmi við almennt viðmið 2. mgr. 79. gr. en þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um að ráðherra skuli setja reglugerð um störf eftirlitsnefndarinnar. Greinin lætur lítið yfir sér en er mikilvæg um útfærslu alls eftirlits með fjármálum sveitarfélaga. Í síðari málslið ákvæðisins segir að í reglugerðinni skuli m.a. mæla fyrir um málsmeðferð eftirlitsnefndar og nauðsynlegar viðmiðanir varðandi fjárhagsleg málefni sveitarfélaga, sbr. 64. gr. Það eru þessar viðmiðanir sem í framkvæmd verða mikilvægar og munu hafa mikil áhrif á það hvernig til tekst um að koma ákvæðum frumvarps þessa í framkvæmd, verði það að lögum. Vísast hér nánar í athugasemdir við 3. mgr. 64. gr. frumvarpsins.
Ráðherra hefur visst svigrúm um það hversu ítarlega hann ákveður að útfæra þessar viðmiðanir en með reglugerðarheimildinni er skapaður möguleiki fyrir stjórnvöld til að útfæra nánar hvernig reglu 64. gr. frumvarpsins um skuldaþak verður fylgt eftir í framkvæmd, m.a. með tilliti til þess hversu langan tíma einstök sveitarfélög þurfa til að koma fjárhag sínum niður fyrir það viðmið sem þar er mælt fyrir um og um það hversu ríkar kröfur verða gerðar til einstakra sveitarfélaga um skýringar og framlagningu áætlana. Staða sveitarfélaganna er misjöfn bæði hvað varðar eignir (skuldir) og rekstur. Það er því ljóst að umtalsvert svigrúm verður að veita um það hvernig þeim grunnreglum sem birtast í 64. gr. frumvarpsins verður náð og á hversu löngum tíma það verður gert. Á sama tíma er mikilvægt að a.m.k. einhver rammi gildi um fjármál sveitarfélaganna að þessu leyti. Hann er lögfestur í 64. gr. og lýsir því marki sem stefna ber að. Frá því verður í sjálfu sér ekki veittur afsláttur. Skylda sveitarfélaganna og eftirlitsaðila verður samkvæmt frumvarpi þessu sú að ná því markmiði. Við útfærslu reglugerðarinnar samkvæmt ákvæði þessu er því lögð mikil ábyrgð á stjórnvöld um að fundin sé raunhæf leið að því lögbundna markmiði sem kveðið er á um í 64. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um það með almennum hætti hvaða verkfæri eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hefur til að fullnægja hlutverki sínu. Eins og ráða má af samspili nefndarinnar og ráðherra þá er nefndinni fremur ætlað að vera eftirlits- og úrvinnsluaðili (þ.e. aðili sem vinnur úr samtímaupplýsingum um fjármál sveitarfélaga) sem þó hafi um leið mjög ákveðnu aðhaldshlutverki að gegna. Ef úrræði nefndarinnar duga ekki til ber henni að vísa máli með rökstuddri tillögu til ráðherra sem þá tekur til skoðunar beitingu úrræða sem honum eru fengin samkvæmt frumvarpinu. Gera má ráð fyrir að ábendingar og tilmæli nefndarinnar geti að nokkru marki byggst á ákvæðum reglugerðar skv. 3. mgr. 64. gr. og 81. gr. frumvarpsins. Einnig verður að gera ráð fyrir að tillögur nefndarinnar til ráðherra um beitingu úrræða gagnvart einstökum sveitarfélögum og svo ákvarðanir ráðherra í því efni taki mið af þeirri flokkun og viðmiðum sem mælt er fyrir um í reglugerðinni. Með því móti verður betur tryggt en ella að ákvarðanir eftirlitsaðila um inngrip í fjárhagsmálefni sveitarfélaga byggist á gegnsæjum og fyrir fram ákveðnum viðmiðum. Slíkt er mikilvægt til að tryggja traust aðila á eftirlitinu en ekki síður traust lánveitenda sveitarfélaganna á stöðu þeirra sem lántaka.
Rétt er að taka fram að úrræði eftirlitsnefndarinnar eru þannig fram sett í ákvæðinu að vægasta úrræðið er sett fyrst og svo koll af kolli. Telja má að vísun máls til ráðherra feli almennt í sér mest íþyngjandi úrræðið gagnvart viðkomandi sveitarfélagi. Samkvæmt viðmiðinu í 2. mgr. 79. gr. ber nefndinni almennt að velja það vægasta úrræði sem hún hefur yfir að ráða, en þó að því gefnu að það muni duga til að því markmiði sem að er stefnt verði náð. Nefndin má því í raun ekki velja vægara úrræði ef hún telur til þess yfirgnæfandi líkur að það muni engum árangri skila. Hér ber að hafa í huga að tilgangur eftirlits með fjármálum sveitarfélaga er ekki síst sá að leitast við að tryggja hagsmuni íbúa sveitarfélaganna af því að sveitarfélag sé gjaldfært og geti með tryggum hætti staðið undir þeirri þjónustu sem þeir eiga rétt á. Þá verður jafnframt að hafa í huga að miklir þjóðhagslegir hagsmunir geta staðið til þess að einstök sveitarfélög stefni ekki fjárhag sínum í voða, ekki síst ef um stærri sveitarfélög er að ræða. Sú uppröðun sem ákvæðið ber með sér felur því ekki í sér kröfu um að til að úrræði skv. 4. tölul. verði beitt þá skuli fyrst reyna 1., 2. og 3. tölul., hvern á fætur öðrum. Þá kann einnig að vera að í tilteknu máli þá teljist það í reynd vægara úrræði að vísa máli til ráðherra í stað þess að gefa út opinbera tilkynningu skv. 4. tölul. Einnig getur verið að nefndin kjósi að beita fleiri úrræðum samhliða. Ekkert stendur því í vegi í frumvarpi þessu.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um að þegar tilefni er til vegna fjármála eða fjármálastjórnar sveitarfélags skuli ráðherra, á grundvelli rökstuddrar tillögu eftirlitsnefndar, gera samkomulag við sveitarstjórn um fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins. Í þessu felst það almennt að eftirlitsnefndin hafi beint til ráðherra tillögu skv. 5. tölul. 82. gr. frumvarpsins um það að slíkt samkomulag yrði gert. Grundvöllur þarf þó að vera fyrir því að samkomulag sé líklegt til að skila árangri. Í niðurlagi 1. mgr. kemur fram að í samkomulagi skuli fjalla um tilgang þess og viðmið um fjárhagsleg málefni eftir því sem þörf er á, þar á meðal um rekstur, fjárfestingar og álagningu skatta og gjalda. Mikilvægt er að samkomulag sé það ítarlegt, þar á meðal um tölulegar viðmiðanir, að hægt sé að meta það eftir á hvort markmið þess hafi náðst.
Gengið er út frá því að eftirlitsnefndin geri ekki sjálf umrædda samninga, heldur sé það ráðherra sem geri samning við sveitarstjórnina. Hlutverk og staða nefndarinnar sem eftirlits- og ráðgjafaraðila er þá fremur tryggð en ef henni væri ætlað með beinum hætti að gera samninga eða beita þeim úrræðum sem mælt er fyrir um í 84. og 85. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að ráðherra geti einnig gert samkomulag samkvæmt greininni að beiðni sveitarstjórnar. Með þessu er lögð áhersla á ábyrgð sveitarstjórnar á fjármálum sveitarfélagsins. Eftir sem áður mundi ráðherra þó ekki fallast á gerð samkomulags teldist ekki grundvöllur fyrir því.
Ákvæði 3. mgr. þarfnast ekki skýringa. Þrátt fyrir að ekki komi það fram í ákvæðinu má ætla að eðlilegt sé að samkomulag um fjármál sé opinbert skjal, a.m.k. sé óskað aðgangs að því.
Í ákvæðinu, sbr. einnig 85. gr., er mælt fyrir um úrræði ráðherra sem beitt verður í þeim tilvikum þegar útséð er með að sveitarstjórn muni sjálf geta komið fjármálum sveitarfélags í rétt horf, eftir atvikum á grundvelli ráðgjafar og aðhalds eftirlitsnefndarinnar og ráðuneytisins eða á grundvelli samkomulags skv. 83. gr. Undantekning er þó að úrræðum skv. 2. og 3. tölul. verður eftir atvikum beitt samhliða gerð samkomulags skv. 83. gr.
Samkvæmt orðalagi 1. mgr. getur ráðherra almennt ekki beitt úrræðum samkvæmt ákvæðinu nema á grundvelli rökstuddrar tillögu eftirlitsnefndar. Almennt er það einnig skilyrði fyrir beitingu úrræða samkvæmt ákvæðinu að samkomulag skv. 83. gr. hefur ekki náðst, samkomulag hefur ekki skilað árangri eða fyrirséð er að það muni ekki skila árangri. Þegar ráðherra tekur ákvörðun um nánari breytingu úrræða í hverju máli fyrir sig er hann, þrátt fyrir 1. mgr., ekki bundinn af því að grípa til nákvæmlega þeirra úrræða sem eftirlitsnefndin leggur til, enda telji ráðherra þá að eitthvað skorti á tillögurnar eða rökstuðning sem þeim fylgdi. Það verður hins vegar að telja mikilvægt m.a. í þeim tilgangi að upp verði byggt nauðsynlegt traust á eftirlitskerfinu að eftirlitsnefndin sinni störfum sínum með svo vönduðum hætti að ráðherra geti almennt stuðst við tillögur nefndarinnar og tekið ákvarðanir á grundvelli þeirra. Mikilvægt er enn fremur að ráðherra sé á hverjum tíma ljós staða hans og hlutverk við beitingu heimilda skv. 84. og 85. gr. frumvarpsins Ráðherra er að sjálfsögðu ekki heimilt að beita ákvæðunum á grundvelli pólitískra viðmiða sem ekki eiga sér stoð í lagatextanum sjálfum og leiða af skyldum sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og annarra viðeigandi reglna.
Samkvæmt 1. tölul. getur ráðherra, sé skilyrðum 1. mgr. fullnægt að öðru leyti, sett sveitarfélagi skýr fyrirmæli um rekstur og stjórnsýslu. Nánar er mælt fyrir um valdheimildir ráðherra að þessu leyti í 85. gr. Í 2. tölul. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að veita sveitarfélagi styrk eða lán úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til þess að koma fjárhag á réttan kjöl. Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum. Í framkvæmd hefur ákvæðinu verið beitt varlega. Mikilvægt er að þeirri framkvæmd verði ekki breytt í verulegum atriðum. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga starfar á grundvelli laga og reglugerða um sjóðinn. Ráðherra verður við beitingu heimildar skv. 2. tölul. að virða það starfsumhverfi sjóðsins. Ákvæði 3. tölul. tekur einnig mið af gildandi lögum. Reynslan sýnir að nauðsynlegt er að hafa þessar heimildir til staðar, þannig að hægt sé að bregðast við einstökum tilvikum sem upp koma af nægjanlegum sveigjanleika. Þá er leitast við að orða 3. tölul. 1. mgr. með þeim hætti að ekki valdi vafa hvert er inntak heimildar til hækkunar á sköttum, þ.e. að hún feli í sér hækkun umfram hið lögbundna hámark samkvæmt lögum um tekjustofna sveitarfélaganna, eða öðrum viðeigandi lögum.
Ákvæði 2. mgr. styðst við það sjónarmið að í framkvæmd hefur ráðuneytið gert samkomulag við sveitarfélög í fjárhaldskröggum sambærilegt við það sem mælt er fyrir um í 83. gr. frumvarpsins. Reynslan hefur sýnt að það getur verið vænlegt til árangurs að heimila sveitarstjórn að leggja álag á útsvar og/eða veita sveitarfélagi lán eða styrk úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga samhliða slíku samkomulagi. Ákvæði 3. mgr. ætti almennt ekki að þarfnast skýringa. Ráðherra er, líkt og eftirlitsnefndin, bundinn af því almenna viðmiði að byggja eftirlit sitt og ákvarðanir á hverjum tíma á heildarmati á fjárhag viðkomandi sveitarfélaga, sem og þeirri skyldu að velja úrræði sín með hliðsjón af þeim markmiðum sem honum ber að tryggja við framkvæmd laganna, að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga, sbr. 5. mgr. ákvæðisins. Þá er í 4. mgr. tekið fram að eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga annist eftirlit með því að einstök sveitarfélög starfi í samræmi við ákvarðanir ráðherra samkvæmt ákvæðinu. Í því felst þá einnig eftirlit með nánari ákvörðunum um rekstur og stjórnsýslu einstakra sveitarfélaga skv. 85. gr. Um eftirlit nefndarinnar að þessu leyti gilda allar sömu reglur og um eftirlit nefndarinnar að öðru leyti.
Í ákvæðinu er að finna lista yfir þau úrræði sem ráðherra getur gripið til þegar þörf er á og skilyrði hafa skapast til þess. Þessi skilyrði yrðu væntanlega í ákveðnum tilvikum tengd framlögum eða lánum úr Jöfnunarsjóði en það er þó ekki skilyrði. Þá er mikilvægt að ákvarðanir um beitingu þessara úrræða eru hluti af lengra ferli sem hefst hjá eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga. Ákvörðun um beitingu úrræða verður að byggjast á góðri heildarsýn af fjárhag viðkomandi sveitarfélags, þeim aðgerðum sem þegar hefur verið ráðist í og svo á samráði við viðkomandi sveitarstjórn. Taka ber fram að hér er um að ræða úrræði sem almennt er ekki gripið til nema önnur úrræði hafi ekki verið talin duga til að tryggja fjárhag viðkomandi sveitarfélags. Þeim úrræðum sem fram koma í ákvæðinu verður almennt ekki beitt nema á grundvelli brýnna ástæðna til hagsbóta fyrir íbúa viðkomandi sveitarfélags í heild eða vegna annarra mikilvægra almannahagsmuna sem valtur fjárhagur sveitarfélags gæti stefnt í voða. Þegar slíkar aðstæður myndast verður að telja ljóst að starfsemi sveitarfélags hefur af einhverjum ástæðum ekki verið í samræmi við sett lagafyrirmæli og óskráðar grundvallarreglur um meðferð opinberra hagsmuna. Inngrip í málefni sveitarfélags á því stigi felur ekki í sér aðför að sjálfstjórn sveitarfélaga, enda segir í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að sveitarfélögin skulu sjálf ráða málefnum sínum „eftir því sem lög ákveða“. Að því gefnu að hægt sé að rökstyðja þörfina á inngripi sem mælt er fyrir um í ákvæðinu verður því í einstökum tilvikum að játa ráðherra umtalsvert svigrúm við ákvörðun um beitingu einstakra úrræða. Að öðru leyti vísast til almennra athugasemda við kafla þennan.
Í 76. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er kveðið á um að sé greiðslubyrði sveitarfélags umfram greiðslugetu svo mikil að ljóst sé að eigi muni úr rætast í bráð þá geti ráðherra, samkvæmt tillögu eftirlitsnefndar, svipt sveitarstjórn fjárforráðum og skipað sveitarfélagi fjárhaldsstjórn, enda hafi sveitarstjórn vanrækt svo skyldur sínar samkvæmt lögum þessum að vandræði hafi af hlotist.
Í umræðu um fjármál sveitarfélaga undanfarið hefur því verið haldið á lofti að hægt þurfi að vera að grípa til aðgerða áður en sveitarfélag verður greiðsluþrota. Að því markmiði stefnir almenn efling á eftirliti með fjármálum sveitarfélaga sem lögð er til í frumvarpi þessu. Að því markmiði stefnir einnig þetta ákvæði frumvarpsins. Þannig er í 1. mgr. kveðið á um að ráðherra geti skipað sveitarfélagi fjárhaldsstjórn ef sveitarstjórn hefur ítrekað og verulega vanrækt skyldur sínar. Þarna er ekki gert að skilyrði að sveitarfélag sé greiðsluþrota en ljóst er hins vegar að um þarf að vera að ræða verulega vanrækslu sveitarstjórnar á því að fullnægja skyldum laganna um fjármál. Skv. 2. mgr. verður einnig hægt að skipa sveitarfélagi fjárhaldsstjórn ef greiðslubyrði umfram greiðslugetu er svo mikil að ekki verður úr bætt. Ekki er hins vegar skilyrði að báðir þættirnir séu fyrir hendi, líkt og við á samkvæmt gildandi lögum. Ekki er talin hætta á að þetta veiti ráðherra of mikið færi til inngrips í málefni sveitarfélaga enda leiðir af ákvæðum frumvarpsins að öðru leyti að þessu úrræði yrði almennt aldrei beitt nema að því gefnu að vægari úrræði sem áður hafa verið reynd hafi ekki náð tilgangi sínum. Af ákvæði 88. gr., um réttaráhrif af skipun fjárhaldsstjórnar, leiðir að skipun fjárhaldsstjórnar leiðir til sömu réttaráhrifa og greiðslustöðvun í allt að eitt ár frá því að fjárhaldsstjórn var fyrst skipuð.
Ákvæðið er samhljóða 77. gr. gildandi laga. Þó er bætt við skilyrði um að nefndarmenn skuli hafa þekkingu á málefnum sveitarfélaga. Þrátt fyrir að slíkt ákvæði sé ekki í lögum í dag hefur ráðuneyti sveitarstjórnarmála gætt þess að fylgja þessu viðmiði þau fáu skipti sem á skipun fjárhaldsstjórnar hefur reynt.
Í greininni er að finna fyrirmæli um réttaráhrif af skipun fjárhaldsstjórnar og réttaráhrif af greiðslustöðvun. Skv. 1. mgr. má ekki inna af hendi greiðslur nema með samþykki fjárhaldsstjórnarinnar. Í þessu felst stjórntæki hennar, sem hún nýtir sér á þann hátt sem tilefni er til hverju sinni og fer m.a. eftir þeim samstarfsvilja sem embættismenn og sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags sýnir gagnvart ráðstöfunum stjórnarinnar. Í 2. mgr. er að finna yfirlit yfir þær greiðslur sem almennt skal heimilt, með samþykki fjárhaldsstjórnar, að inna af hendi. Skiptir þetta máli vegna stöðu kröfuhafa, sbr. nánar ákvæði 3. mgr. 89. gr. Í 4. mgr. er síðan tekið fram að skipun fjárhaldsstjórnar leiði að öðru leyti en mælt er fyrir um í ákvæðinu til sömu réttaráhrifa og greiðslustöðvun eftir ákvæðum IV. kafla laga um gjaldþrotaskipti o.fl. í allt að eitt ár frá því að fjárhaldsstjórn var fyrst skipuð. Í því felst að greiðslustöðvun er bundinn hámarkstími í eitt ár.
Í greininni er fjallað um hlutverk og úrræði fjárhaldsstjórnar. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakra skýringa, að undanskilinni 3. mgr. Þar er mælt fyrir um að fjárhaldsstjórn geti, að ákveðnum skilyrðum fullnægðum, ákveðið einhliða að leita nauðasamning fyrir sveitarfélagið. Um samningsumleitanir fer að öðru leyti eftir almennum reglum, eftir því sem við getur átt, m.a. um skipun umsjónarmanns, að því þó undanskildu að umsjónarmaður lætur ekki greiða atkvæði um frumvarp að nauðasamningi. Er þetta frávik frá almennum reglum nauðsynlegt þar sem sveitarfélög verða ekki tekin til gjaldþrotaskipta. Slík niðurstaða væri óásættanleg með hliðsjón af lögbundnu hlutverki sveitarfélaganna. Á sama tíma hafa sveitarfélögin sjálfstæðan fjárhag og eru sjálf ábyrg fyrir skuldbindingum sínum. Mikilvægt er að innleiða með skýrum hætti þá ábyrgð sem lánardrottnar bera af lánveitingum til sveitarfélaganna og umrædd regla er leið til þess. Á hinn bóginn verður einnig að hafa í huga að frumvarpið gerir ráð fyrir því að til fjölda annarra úrræða sé gripið áður en þessi leið er farin, svo sem hækkunar á tilteknum sköttum skv. 3. tölul. 1. mgr. 84. gr., styrkveitingar eða lán úr Jöfnunarsjóði skv. 2. tölul. sama ákvæðis, niðurskurðar í rekstri og fjárfestingum, eftir atvikum á grundvelli fyrirmæla ráðherra skv. 85. gr. o.s.frv. Það er því langt frá því að lánardrottnar einir verði samkvæmt ákvæði þessu látnir bera þungann af óábyrgri fjármálastjórn einstakra sveitarfélaga. Skilyrði fyrir því að einhliða nauðasamnings á grundvelli þessa ákvæðis verði leitað er auk þess að samningar fjárhaldsstjórnarinnar við lánardrottna hafi ekki borið árangur. Heimildinni verður því aðeins beitt þegar öll önnur úrræði hafa ekki borið árangur. Þá eru þær almennu reglur um fjármál sveitarfélaga sem fram koma í frumvarpi þessu með þeim hætti að ekki ætti til þess að koma að á ákvæðið reyndi.
Samkvæmt ákvæðinu er hægt að sameina sveitarfélag sem hefur sætt skipun fjárhaldsstjórnar við annað sveitarfélag. Ljóst er hins vegar að ákvæði frumvarps þessa taka ekki á því hvernig slík sameining fer fram. Að gildandi lögum getur ákvörðun um slíkt ekki verið einvörðungu í höndum viðkomandi sveitarstjórna. Almennt er því ljóst að sérlög þyrfti að setja um slíka sameiningu þar sem þá yrði eftir atvikum einnig fjallað um fjárhagslegar ráðstafanir í tilefni af sameiningu, um það hvort skattar eða þjónusta yrði mismunandi milli íbúa hins sameinaða sveitarfélags eftir að sameining tekur gildi o.s.frv.
Í greininni er fjallað um brottfall á sviptingu fjárforráða. Hefur greinin þann tilgang að lýsa meðferð máls að þessu leyti, þannig að ferill þess sé ljós og skyldur aðila sömuleiðis. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakrar skýringar.
Í IX. kafla frumvarpsins er fjallað um samvinnu sveitarfélaga. Þau ákvæði sem er að finna í kaflanum eru mikið breytt frá þeim ákvæðum sem nú eru í gildi.
Hér á landi hefur lengi verið sterk hefð fyrir samstarfi sveitarfélaga ekki síst frá þeim tíma að sýslunefndir voru lagðar niður. Samvinna sveitarfélaga hefur bæði kosti og galla. Samstarf sveitarfélaga hefur þá kosti að á grundvelli hennar geta sveitarfélögin leyst úr verkefnum á hagkvæmari hátt en annars væri. Sveitarfélögum kann jafnvel að vera bein nauðsyn á samstarfi, t.d. vegna smæðar. Smæð sveitarfélaga er þó langt í frá ávallt ástæðan fyrir því að þau telja eðlilegt og hagkvæmt að reka tiltekna þjónustu eða verkefni í samstarfi við önnur sveitarfélög. Hér má t.d. nefna samstarf sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um rekstur á brunavörnum og almenningssamgöngum. Með samvinnu eða samstarfi er þannig betur hægt að stuðla að almannahag en ef sveitarfélög skipuleggja þjónustu sína og verkefni alfarið á staðbundnum forsendum. Samstarf eða samvinna hefur hins vegar almennt þann galla að á grundvelli hennar kann framkvæmd verkefnis að vera tekin úr höndum hinna kjörnu fulltrúa í sveitarstjórnum og færð öðrum aðilum, eða a.m.k. að umboðskeðjan frá kjósanda til kjörins fulltrúa sé lengd umfram það sem hefðbundið er þegar hin kjörna sveitarstjórn fer með umsjón verkefnis og tekur með beinum hætti ábyrgð af því gagnvart kjósendum á fjögurra ára fresti.
Verkefni sveitarfélaga eru fjölbreytt. Sveitarfélögin sjálf eru einnig mjög fjölbreytt að gerð og stærð. Stækkun sveitarfélaga, eða sameiningar, minnka ekki þörf sveitarfélaganna fyrir samstarf. Þörfin að því leyti ræðst fremur af verkefnum sem sveitarfélögunum eru falin. Dæmi um málaflokk sem gæti jafnvel orðið tiltölulega stórum sveitarfélögum mjög erfiður er málefni fatlaðra. Þegar litið er til þeirra möguleika til hagræðingar sem geta falist í samstarfi sveitarfélaga virðist ljóst að enn um sinn sé mikil þörf á því að sveitarfélögin hafi heimildir til samvinnu hvað sem líður stærð sveitarfélaganna.
Ákvæði IX. kafla frumvarpsins lúta öll að frjálsri samvinnu sveitarfélaga. Ekki er hér gert ráð fyrir almennum ákvæðum um skyldubundna samvinnu. Um skyldu sveitarfélaga til samstarfs kann hins vegar að vera fjallað í sérlögum, og að því leyti sem ákvæði sérlaga leiða ekki til annars er hér gengið út frá því að samstarfsheimildir eða önnur ákvæði um samstarf í sérlögum verði túlkuð til samræmis við lög þessi.
Meginbreytingar þær sem hér eru lagðar til um samvinnu sveitarfélaga frá því sem kveðið er á um í gildandi lögum eru þríþættar. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir mun skýrari reglum um form samvinnu í þeim tilvikum þegar hún felur í sér framsal valds til töku stjórnvaldsákvarðana í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í reynd virðast sveitarfélögin hafa fellt slíka samvinnu í margvíslegt form án skýrra heimilda í þeim efnum og úr því er mikilvægt að bæta. Gert er ráð fyrir að samvinna sem felur í sér framsal slíks valds geti í grundvallaratriðum aðeins byggst á byggðasamlagsforminu annars vegar og því að eitt sveitarfélag taki að sér stjórnsýslu fyrir önnur sveitarfélög hins vegar. Nánari ákvæði um skilyrði fyrir slíkri samvinnu er að finna í ákvæðum kaflans. Í öðru lagi ber að hafa í huga að það er meginbreyting á heimildum sveitarfélaga til samvinnu að hér er gert ráð fyrir að eitt sveitarfélag geti tekið að sér að rækja tiltekin verkefni fyrir annað eða önnur sveitarfélög. Slíkar heimildir eru ekki til staðar að lögum í dag. Lögmæti slíkra samninga er miklum vafa háð, a.m.k. í þeim tilvikum í þeim felst að einu sveitarfélagi er falið að taka bindandi ákvarðanir um réttindi og skyldur íbúa í öðrum sveitarfélögum. Úr þessu verður að bæta. Í þriðja lagi er það mikilvæg breyting að gert er ráð fyrir að ákvæði um héraðsnefndir verði felld úr lögum. Með lögum nr. 45/1998 voru héraðsnefndir felldar í flokk frjálsrar samvinnu. Í því ljósi hafa stjórnvöld litið svo á að sveitarfélögum sé ekki skylt að eiga aðild að héraðsnefndum. Engu að síður eru í ákveðnum lögum að finna ákvæði sem gera ráð fyrir því að héraðsnefndir skuli vera til, svo sem ákvæði í lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. Í því felast tiltölulega augljósir meinbugir á lögum, þ.e. ef sveitarstjórnarlög ganga út frá því að aðild að héraðsnefndum sé ekki lögskyld en sérlög gera engu að síður slíkar kröfur. Hér er lögð til sú lausn að héraðsnefndir verði felldar brott úr lögum en jafnframt að gerðar verði viðeigandi breytingar á þeim sérlögum sem mæla fyrir um beint hlutverk héraðsnefnda. Sé þörf á samvinnu er þá viðkomandi sveitarfélögum í lófa lagið að stofna um þau byggðasamlög. Ein undantekning er þó frá því en hún varðar fjallskilin. Gert er ráð fyrir að sérákvæði um fjallskil verði að þessu leyti færð í lög um afréttarmálefni, fjallskil o.fl.
Í 92. gr. felst sú meginregla að sveitarfélögum er frjálst að hafa samvinnu sín á milli um framkvæmd afmarkaðra verkefna. Augljóst er að ekki er gert ráð fyrir að samvinna feli í sér samvinnu um heildarrekstur sveitarfélaga, eða samrekstur þeirra að mjög stórum hluta, enda má telja að sé sveitarfélagi þörf á samvinnu í slíkum mæli þá sé að sama skapi brostinn forsenda fyrir tilvist sveitarfélagsins sem sjálfstæðs stjórnvalds. Þær mikilvægu takmarkanir eru settar á heimildir til samvinnu að ef sveitarstjórn væri óheimilt að framselja frá sér tiltekið hlutverk á grundvelli heimildar til að framselja vald innan sveitarfélagsins þá er einnig óheimilt að framselja slíkt vald til aðila utan sveitarfélagsins.
Samkvæmt 2. mgr. skal samvinna ávallt grundvallast á samningi sem öðlast fyrst gildi við staðfestingu viðkomandi sveitarstjórna. Ef ríkari kröfur eru gerðar til forms samvinnunnar í ákveðnum tilvikum þá ganga þær kröfur framar, sbr. t.a.m. þær kröfur sem leiða af 93. gr. frumvarpsins. Í samningi um samvinnu skal a.m.k. taka ákvörðun um form samvinnu, hvernig háttað sé heimildum til ákvörðunartöku, slit samvinnu og fjárhagsleg atriði. Mikilvægt er að vel sé frá þessum atriðum gengið, m.a. af tilliti til reglna um lýðræðislegt umboð sveitarstjórnarmanna og skyldu þeirra til að byggja ákvarðanir sínar á upplýstum grunni og af tilliti til reglna um fjármál sveitarfélaga. Á þetta hefur iðulega skort. Mikilvægt er að úr því verði bætt, enda hagsmunir af því að tryggja vandaða stjórnsýslu um þennan þátt í starfsemi sveitarfélaga mun meiri en þeir hagsmunir sem sveitarfélögin sjálf hafa af því mikla frelsi sem sveitarfélögin virðast, í mörgum tilvikum án nauðsynlegra lagaheimilda, tekið sér á þessu sviði.
Í 3. mgr. kemur fram að ákvarðanir sem teknar eru á vettvangi samstarfs sveitarfélaga eru ekki kæranlegar til sveitarfélaganna sem eiga aðild að samstarfinu. Almennt ber að líta svo á að hafi sveitarstjórnir ákveðið að færa rækslu tiltekins verkefnis í ákveðið samstarfsform þá er það samstarfið sem lýtur hefðbundnu eftirliti. Ákvarðanir sem þar eru teknar verða því kærðar (svo dæmi sé tekið) til viðeigandi eftirlitsaðila beint.
Um meðferð mála sem til greina kemur að ljúka, eða lokið verður, með töku ákvörðunar um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda þær reglur sem stjórnsýslulögin mæla fyrir um. Við meðferð slíkra mála er sérstök ástæða til að huga að réttaröryggi borgaranna, þ.e. þeirra sem ákvörðunum er beint að. Brýnar ástæður eru því fyrir því að samstarf sveitarfélaga um slík verkefni sé í skýrum farvegi. Hér má m.a. nefna ákvarðanir um aðstoð samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, valdbeiting á grundvelli ákvæða barnaverndarlaga, ákvarðanir á sviði eldvarnaeftirlits og um útgáfu byggingarleyfa. Einnig falla hér undir verkefni eins og rekstur grunnskóla eða leikskóla, enda verður ekki séð að með öllu verði skilið á milli daglegs reksturs slíkra stofnana og þeirra ákvarðana sem þeim rekstri tengjast og falla í flokk stjórnvaldsákvarðana. Sérstaklega á það við um grunnskólann, þar sem m.a. eru teknar ákvarðanir um aðgang að skólanum, einkunnir, agaviðurlög o.fl., enda er réttur og skylda til grunnskólagöngu lögbundið.
Ákvæðið gerir ráð fyrir því að samstarf um slík verkefni geti aðeins grundvallast á samningi um byggðasamlag eða á samningi um að eitt sveitarfélag taki að sér verkefni fyrir önnur. Þá er sett það sérstaka skilyrði að samningar um samvinnu á þessu sviði öðlist aðeins gildi, að fenginni staðfestingu ráðuneytisins, sem þá skal taka til skoðunar hvort samstarfið er með þeim hætti sem lög leyfa.
Í gildandi sveitarstjórnarlögum eru ítarlegustu ákvæðin um form samvinnu sveitarfélaga þau sem lúta að byggðasamlögum. Áfram er lagt til að þetta samstarfsform hafi mest vægi af mismunandi tegundum samstarfs. Þó eru lagðar til nokkrar breytingar á reglum um byggðasamlög, m.a. til þess að auka verulega sveigjanleika um samstarf í byggðasamlögum.
Samkvæmt 1. mgr. verður sveitarfélögum heimilt að stofna byggðasamlög sem geta tekið að sér framkvæmd afmarkaðra verkefna, svo sem rekstur grunnskóla, leikskóla eða brunavarnir. Byggðasamlag getur tekið að sér verkefni sem fela í sér vald til töku stjórnvaldsákvarðana, eins og áður var rakið, en ljóst er að hægt er að stofna byggðasamlög um mun fjölbreyttari verkefni. Þá getur hvert byggðasamlag tekið að sér fleiri en eitt verkefni, eins og leiðir af orðalagi 1. mgr. um framkvæmd „afmarkaðra verkefna“.
Í 2. mgr. er tekið fram að byggðasamlögum sé einum rétt og skylt að hafa orðið byggðasamlag í heiti sínu, eða skammstöfunina bs. Að þessu leyti er lögð á það áhersla að byggðasamlög eru í reynd sérstakt félagsform og sjálfstæðir lögaðilar sem slík. Á hinn bóginn verða byggðasamlög ekki lögð að jöfnu við einkaréttarleg félög enda ber að líta á þau sem stjórnvöld, sbr. 5. mgr. ákvæðisins.
Í 3. mgr. er að finna yfirlit yfir þau atriði sem þarf að lágmarki að taka afstöðu til í samningi um byggðasamlag. Hér er notað hugtakið samningur, en eins væri hægt að nota hugtakið samþykktir. Samningurinn er þannig í reynd ígildi reglugerðar um starfsemi byggðasamlagsins, enda er hér ekki um hefðbundinn einkaréttarlegan samning að ræða heldur fremur gerning sem nær einvörðungu lýtur hefðbundnum stjórnsýslureglum. Ekkert kemur í veg fyrir að gerð séu tvö skjöl við stofnun byggðasamlags, þ.e. annars vegar samningur og hins vegar samþykktir fyrir samlagið. Almennt ætti þess þó ekki að vera þörf og telja verður eðlilegra að þetta sé sett fram í einu og sama skjalinu, enda mundi slík tvískipting engin áhrif hafa á eðli samningsins, sbr. framangreint.
Mikilvægt er í fyrsta lagi að samningurinn taki af skarið um verkefni og valdheimildir byggðasamlags. Lýsa þarf tilgangi starfseminnar en einnig verður samningurinn að bera með sér tiltölulega nákvæmlega hvaða valdheimildir það eru sem færast frá viðkomandi sveitarfélögum til samstarfsaðilans. Í öðru lagi þarf að kveða í samningi á um kjör til stjórnar og atriði sem því tengjast, í þriðja lagi um ályktunarhæfi stjórnarfunda og annað sem lýtur að innra starfi byggðasamlagsins og þörf er á að skilgreina í samþykktum. Í fjórða og fimmta lagi er mikilvægt að samningur taki af skarið um umboð stjórnar samlagsins til ákvarðana og enn fremur um það hvenær er bein þörf á staðfestingum sveitarstjórna á ákvörðunum stjórnar byggðasamlagsins. Ákvæði 6. og 7. tölul. skipta hér einnig máli, en þau fela bæði í sér reglur um svigrúm til ákvarðana um rekstur byggðasamlags sem miklu geta skipt í framkvæmd og um að það séu aðildarsveitarfélög byggðasamlags sem taki slíkar ákvarðanir eða veiti heimildir til þeirra, en ekki stjórn byggðasamlags að eigin frumkvæði og án samþykkis aðildarsveitarfélaga.
Tilgangur 4. mgr. er sá að tryggja að rekstur og stjórnsýsla byggðasamlaga verði í samræmi við þær hertu reglur sem gerðar eru í frumvarpi þessu um fjármál sveitarfélaga, þar á meðal um bindandi gildi fjárhagsáætlana. Af þeim reglum getur m.a. leitt að byggðasamlög verði að leggja fullnægjandi grundvöll að sínum fjárhagsáætlunum nægilega snemma til þess að þær sé hægt að leggja til grundvallar við fjárhagsáætlanagerð aðildarsveitarfélaganna.
Í 5. mgr. ákvæðisins kemur fram að kjör til stjórnar byggðasamlags geti farið fram annaðhvort á aðalfundi byggðasamlags, eða á grundvelli tilnefninga sveitarstjórna einstakra aðildarsveitarfélaga. Rétt er talið að hafa þann möguleika opinn að haldinn sé aðalfundur byggðasamlags, þar sem kjör til stjórnar fer fram. Þetta getur t.d. átt við ef sveitarfélög kjósa að leggja til grundvallar að byggðasamlag taki til sama umdæmis og landshlutasamtök og vilja halda aðalfund byggðasamlags samhliða ársþingi landshlutasamtakanna. Ef þessi kostur er valinn þurfa að vera reglur í samningi um aðalfundinn, þar á meðal um kjör til hans, fjölda aðalfundarfulltrúa, reglur um kosningu til stjórnar, ályktunarhæfi aðalfundar og umboð hans til að binda hendur aðildarsveitarfélaganna.
Í 6. mgr. er tekið af skarið um það að byggðasamlög lúta, eftir því sem annað leiðir ekki með beinum hætti af lögum, reglum þessara laga auk annarra almennra stjórnsýslureglna, skráðra og óskráðra. Byggðasamlögin hafa það hlutverk að fara með stjórnsýslu fyrir hönd sveitarfélaganna. Eðlilegt er að ekki sé vafi um að þau teljist til stjórnvalda og lúti almennum stjórnsýslureglum sem slík. Sambærileg rök standa að baki 7. mgr.
Í 8. mgr. kemur fram að þau sveitarfélög sem standa að byggðasamlagi bera einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þau eru aðilar að. Innbyrðis skiptist ábyrgðin hins vegar í hlutfalli við íbúatölu. Ákvæðið er samhljóða gildandi lögum og þarfnast ekki sérstakra skýringa. Rétt er þó að hafa í huga að af þessu ákvæði getur leitt að sveitarfélag geti gengið lengra í að setja ábyrgðir vegna skuldbindinga byggðasamlaga heldur enn annarra stofnana eða fyrirtækja sem sveitarfélagið á aðild að.
Í gildandi sveitarstjórnarlögum eru allítarleg ákvæði um stofnun byggðasamlaga, slit þeirra og fjárhagsuppgjör vegna slita. Þetta ákvæði fjallar um úrgöngu aðildarsveitarfélaga úr byggðasamlagi og um slit byggðasamlaga. Ákvæðið gerir ráð fyrir að byggðasamlög verði sveigjanlegra félagsform en nú er. Að gildandi lögum eru allverulegar takmarkanir á því hvernig sveitarfélög geti gengið úr byggðasamlögum.
Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins geta sveitarfélög með tveggja ára fyrirvara sagt upp aðild að byggðasamlagi hafi ekki verið samið um annan tímafrest. Umsaminn tímafrestur getur hvort sem er verið styttri eða lengri. Samhliða getur sveitarfélag krafist innlausnar á eignarhlut sínum í byggðasamlaginu sem þá skal koma til útgreiðslu innan sömu tímamarka. Af þessum tímafresti leiðir mikill sveigjanleiki um úrgöngu úr byggðasamlagi ekki síst ef tekið er mið af þeim miklu hagsmunum og fjármunum sem kunna að vera þar bundnir. Í ákveðnum tilvikum kann þessi stutti frestur að leiða til þess að gengið yrði gegn almannahag, eða hagsmunum annarra aðildarsveitarfélaga. Því er mikilvægt að í 3. mgr. er ráðuneytinu fengin heimild til að lengja þennan frest, til jafn langs tíma og þarf til að verja þá hagsmuni sem um ræðir en þó að hámarki til sjö ára. Ákveðnar líkur eru til þess að úrganga eins sveitarfélags úr byggðasamlagi muni ávallt koma öðrum aðildarsveitarfélögum illa. Einnig eru vissar líkur til þess að úrganga eins sveitarfélags úr byggðasamlagi muni ávallt leiða til einhverra breyting á þjónustu sem byggðasamlagi er fært að veita og þar með að snerta almannahag. Það er því ekki nægjanlegt til þess að heimild ráðuneytisins verði virk að úrganga muni hafa einhver áhrif á þá hagsmuni sem eru nefndir. Það er ljóst að áhrifin þurfa að vera umtalsverð. Á hinn bóginn er það viðmið sem hér er lagt til grundvallar ekki svo strangt að heimildinni megi aðeins beita ef úrganga eins sveitarfélags úr byggðasamlagi muni hafa þau áhrif að lögbundin lágmarksþjónusta verði ekki veitt af hálfu byggðasamlagsins eða af hálfu annarra aðildarsveitarfélaga eftir þann gjörning. Hér verður að horfa heildstætt á málavexti m.a. með það í huga að viðkomandi sveitarfélögum sé veittur tilhlýðilegur frestur til að tryggja þá þjónustu eða starfsemi sem um er að tefla, og þá einnig að tryggja að hægt sé að veita hana án þess að kostnaður þar af hækki verulega.
Ákvæði 4. og 5. mgr. um slit byggðasamlags þarfnast ekki sérstakra skýringa. Ljóst er að við uppgjör eigna eða skulda byggðasamlags er gert ráð fyrir að jöfnun milli sveitarfélaga miðist við íbúafjölda á þeim tíma er skiptum líkur.
Í 96. gr. er að finna mikilvægt nýmæli um heimild eins sveitarfélags til að taka að sér verkefni fyrir annað eða önnur sveitarfélög.
Samkvæmt 1. mgr. 104. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, taka lög um opinber innkaup til skriflegra samninga um fjárhagslegt endurgjald sem einn eða fleiri opinber aðili, skv. 3. gr. laganna, gera við eitt eða fleiri fyrirtæki og hafa að markmiði framkvæmd verks, sölu vara eða veitingu þjónustu í skilningi laganna. Af orðalagi þessarar greinar mætti ráða að lögin tækju ekki til samninga sem tveir opinberir aðilar, svo sem tvö sveitarfélög gera sín á milli. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 84/2007 segir um þetta atriði að ákveði opinber aðili að framleiða vöru sjálfur, annast þjónustu eða framkvæma verk sé ekki um opinber innkaup að ræða í skilningi frumvarpsins. Samningar milli tveggja sjálfstæðra opinberra aðila, t.d. tveggja sveitarfélaga mundu hins vegar jafnan ekki vera undanþegnir lögunum. Tengsl milli tveggja sjálfstæðra opinberra aðila geti þó verið svo náin að litið sé svo á að um sé að ræða mismunandi hluta sama aðilans, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli Teckal (mál nr. C-107/98, ECR [1999] I 8121). Í greinargerðinni er síðan tekið fram að hér kæmu þó einkum stofnanir ríkisins til greina, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála 4. júní 2002 í máli nr. 9/2002. Við skýringu á þessu frumvarpi ber að leggja sömu sjónarmið til grundvallar. Samningar milli sveitarfélaga um að eitt sveitarfélag taki að sér verkefni fyrir annað geta því fallið undir ákvæði laga um opinber innkaup enda sé viðmiðunarfjárhæðum laganna náð. Sama niðurstaða leiðir í reynd einnig af 26. tölul. 2. gr. laga nr. 84/2007. Þrátt fyrir þetta er hér lagt til að fjallað verði um heimildir sveitarfélaga til samninga við sveitarfélög í sérstöku ákvæði og um heimildir sveitarfélaga til samninga við einkaaðila í öðru ákvæði. Ástæðan er sú að heimildir sveitarfélaga til að framselja vald til töku stjórnvaldsákvarðana eða verkefni sem fela í sér slíkar valdheimildir til annarra sveitarfélaga eru rýmri heldur en heimildir þeirra til að framselja vald til einkaaðila. Þar að baki búa eðlileg sjónarmið. Sveitarfélög eru stjórnvöld. Stjórnkerfi þeirra miðast við það að þeim er ætlað að fara með opinbera almannahagsmuni. Slíkt á ekki við um einkaaðila. Þá hefur verið bent á að þróun á regluverki Evrópusambandsins sé fremur í þá átt að auka svigrúm til hagræðingar í opinberum rekstri, þar á meðal svigrúm til að færa verkefni milli stjórnvalda með samningum án þess að til opinberrar útboðsskyldu stofnist. Reglur um útboðsskyldu vegna samninga á milli sveitarfélaga munu því ráðast af öðrum lagareglum en sveitarstjórnarlögum.
Í 3. mgr. 97. gr. er að finna lýsingu þess hvað ber að fjalla um, að lágmarki í samningi milli sveitarfélaga um samvinnu á því formi sem hér um ræðir. Ákaflega mikilvægt er að samningsaðilar átti sig á þeim skyldum sem geta leitt af samvinnu af þessu tagi, m.a. ef það sveitarfélag sem hefur ákveðið að veita þjónustu fyrir hönd annars tekur ákvarðanir um breytingar á útfærslu sinnar þjónustu, um ráðningu starfsmanna o.s.frv. Það er einnig ákaflega mikilvægt að samningar um þetta séu skýrir. Við stjórnvölinn geta ekki verið margir aðilar, valdmörkin verða að vera skýr.
Ákvæði 97. gr. tekur mið af 86. gr. gildandi laga en þó er ákvæðið nánar afmarkað með tilliti til þess hvert skuli vera hlutverk og viðfangsefni landshlutasamtaka. Samkvæmt ákvæðinu geta sveitarfélög stofnað til staðbundinna landshlutasamtaka sem hafi þann tilgang að vinna að hagsmunamálum sveitarfélaganna og íbúa þeirra í hverjum landshluta. Starfssvæði, samþykktir og nánara hlutverk ræðst síðan af ákvörðun aðildarsveitarfélaga. Starfssvæði þeirra skal hljóta staðfestingu af ráðuneytinu.
Af framangreindu leiðir að landshlutasamtökum er ætlað að vera hagsmunasamtök sveitarfélaga á hverju svæði. Að þeim er ekki skylduaðild, en ef sveitarfélög kjósa geta þau ákveðið að stofna slík samtök, með það hlutverk og tilgang sem greinir í 1. mgr. ákvæðisins. Landshlutasamtök eru þannig í eðli sínu hagsmunasamtök sem hægt er að fela ákveðin pólitísk verkefni t.d. byggðapólitísk eða aðra hagsmunagæslu. Landshlutasamtök annast ekki hefðbundna stjórnsýslu fyrir hönd sveitarfélaganna. Slíkar valdframsalsheimildir gætu þó grundvallast á skýrum ákvæðum sérlaga.
Þar sem landshlutasamtök eru a.m.k. að stórum hluta fjármögnuð með opinberu fé er talið rétt að ákvörðun um starfssvæði landshlutasamtaka þurfi staðfestingu ráðherra. Af því leiðir að ákvörðun um stofnun landshlutasamtaka, og þá sérstaklega um starfssvæði þeirra, er ekki með öllu byggð á frjálsu mati sveitarfélaganna. Með hliðsjón af fjármögnun er eðlilegt að ráðherra taki í því sambandi einnig til skoðunar hvort ekki sé tryggt að tilgangur landshlutasamtaka samkvæmt samþykktum sé í samræmi við ákvæði þetta.
Rétt er að taka fram að þrátt fyrir að sveitarfélögin geti almennt ekki falið landshlutasamtökum hefðbundin stjórnsýsluverkefni á grundvelli sveitarstjórnarlaga þá kemur það ekki í veg fyrir að stofnað sé byggðasamlag, t.d. með sama starfssvæði og landshlutasamtök, þannig að hægt sé að samnýta starfsfólk, skrifstofur eða aðra aðstöðu. Á hinn bóginn verður að gæta að skýrri aðgreiningu á milli slíkra aðila enda er landshlutasamtökum ætlað að mæta þörf sveitarstjórna til samvinnu á pólitískum grundvelli, e.t.v. byggðapólitískum, á meðan byggðasamlögin hafa fremur hefðbundnu stjórnsýsluhlutverki að gegna. Ákaflega mikilvægt er að tryggja að heimild sveitarfélaganna til samstarfs í landshlutasamtökum og það fjármagn sem landshlutasamtökum er úthlutað verði ekki nýtt af hálfu sveitarfélaganna í því skyni að komast framhjá leikreglum sem gilda um opinbera stjórnsýslu.
Í 4. mgr. ákvæðisins er nýmæli þess efnis að stjórnvöld ríkisins geti með samningum eða á grundvelli heimilda í sérlögum falið landshlutasamtökum verkefni eða aðra starfsemi sem tengist hlutverki þeirra skv. 1. mgr., svo sem vegna byggðaþróunar. Hér getur t.d. verið um að ræða undirbúning og utanumhald verkefna, rannsóknir, skýrslugerð o.fl. Ákvæðinu er fyrst og fremst ætlað að vera til leiðbeiningar um stöðu og hlutverk landshlutasamtakanna. Mikilvægt hefur verið talið að efla störf þeirra en á sama tíma eru þau sjónarmið einnig ríkjandi að landshlutasamtökin eigi ekki að fá stöðu millistjórnsýslustigs.
Ákvæðið tekur mið af 87. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga en er ítarlegra. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að sveitarfélög geti stofnað heildarsamtök allra sveitarfélaga landsins sem nefnist Samband íslenskra sveitarfélaga. Öllum sveitarfélögum skal heimilt að eiga aðild að sambandinu en ekki er um skylduaðild að ræða.
Samband íslenskra sveitarfélaga er sameiginlegur málsvari sveitarfélaganna út á við og gætir sameiginlegra hagsmunamála þeirra. Sambandið telst þannig í eðli sínu vera hagsmunasamtök sveitarfélaganna en ekki til stjórnvald. Líkt og á við um landshlutasamtökin þá er sambandið fjármagnað af opinberu fé. Af því leiðir að eðlilegt er að sambandið fullnægi ákveðnum viðmiðum um gegnsæi og málefnalega meðferð fjármuna.
Ákvæði 3. mgr. þarfnast ekki sérstakra skýringa. Það er í samræmi við ríka hefð að áður en ráðherra setur reglur á grundvelli sveitarstjórnarlaga, svo sem um fjármál sveitarfélaga, þá skuli hann hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga og eftir atvikum við landshlutasamtök eða einstök sveitarfélög. Er þetta einnig í samræmi við sjónarmið um sjálfstjórn sveitarfélaga.
Mikil hefð er fyrir samstarfi íslenskra sveitarfélaga um gerð kjarasamninga. Tilgangur ákvæðisins er að árétta heimildir sveitarfélaganna til slíkrar samvinnu en ljóst er að umtalsvert framsal valds felst í því þegar sveitarfélögin fela sameiginlegum aðila, svo sem launanefnd sveitarfélaga eða Sambandi íslenskra sveitarfélaga að koma fram fyrir sína hönd við gerð bindandi samninga um kaup og kjör.
Í lögum um fjárreiður ríkisins eru heimildir fyrir stjórnvöld ríkisins til að gera samninga við einkaaðila og sveitarfélög um ýmis rekstrarverkefni. Sambærilegar reglur hefur skort vegna sveitarfélaganna. Mikilvægt er að úr því sé bætt og að því marki stefna ákvæði 100. og 101. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 1. mgr. er sveitarstjórnum heimilt að gera samninga um rækslu á þjónustu og öðrum verkefnum fyrir sveitarfélag við einkaaðila enda sé áætlað fyrir viðkomandi verkefni í fjárhagsáætlun. Í því felst að sé samningur til lengri tíma verður sá kostnaður að koma fram í langtímaáætlunum sveitarfélagsins, svo sem fjögurra ára áætlun og eftir atvikum einnig í sérstökum matsgerðum ef skuldbinding sem í samningi felst er veruleg.
Í 2. mgr. er skilgreint nánar hvað skal koma fram í samningi, og um nánari skilyrði samninga sem sveitarfélög gera á þessum grundvelli. Í stórum atriðum tekur ákvæðið mið af 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins.
Mikilvægt er að hafa í huga að sveitarfélögin fara með opinberar valdheimildir og ráðstafa opinberum hagsmunum. Því er í ákvæðinu kveðið á um að þegar sveitarfélag gerir samninga við einkaaðila um rækslu á þjónustu eða annað stjórnsýsluverkefni þá færist ákveðnar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins yfir á viðkomandi einkaaðila, þegar hann sinnir hinu umsamda verkefni. Tilgangur þessa ákvæðis er að tryggja að réttarstaða þeirra einstaklinga, borgaranna, sem njóta hinnar umsömdu þjónustu verði ekki lakari en ef sveitarfélagið hefði sinnt henni sjálft.
Í X. kafla er að finna mikilvæg nýmæli um samráð sveitarstjórna við íbúa sveitarfélaganna. Vakning hefur orðið bæði hjá sveitarfélögunum og annars staðar í samfélaginu um mikilvægi almenns og víðtæks samráðs um opinber málefni. Tilgangur ákvæða kaflans er ekki sá að lögbinda með ítarlegum hætti hvernig einstakar sveitarstjórnir eiga að útfæra samráð við íbúa sveitarfélags og eftir atvikum hagsmunaaðila innan sveitarfélags. Tilgangur kaflans er að setja ákveðnar leiðbeinandi reglur um ákveðnar leiðir til samráðs sem sveitarstjórnir geta þá á hverjum tíma nýtt við slíkt samráð. Að baki kaflanum býr það sjónarmið að það sé mikilvægt við stjórn sveitarfélaganna að leitað sé eftir víðtækri samstöðu meðal íbúanna um einstakar ákvarðanir. Hvaða leið nákvæmlega er valin til að tryggja slíka samstöðu hverju sinni eða hvaða hugmyndafræði ber að leggja til grundvallar um það samráð hverju sinni er hins vegar ekki bundið í fastan lagaramma.
Í ákvæðinu er kveðið á um að sveitarstjórn skuli leitast við að tryggja íbúum sveitarfélagsins og þeim sem njóta þjónustu þess möguleika til að taka þátt í og hafa áhrif á stjórn sveitarfélagsins og undirbúning stefnumótunar. Hér er ekki aðeins vísað til íbúa sveitarfélagsins heldur einnig þeirra sem að öðru leyti njóta þjónustu þess svo sem eigendur fasteigna í sveitarfélagi sem ekki hafa þar jafnframt lögheimili. Í dæmaskyni, um möguleika sem sveitarfélögin geta nýtt sér, eru nokkrar aðferðir taldar til í 2. mgr. ákvæðisins.
Rétt þykir að árétta að almennt er ekki gert ráð fyrir lögbundinni skyldu sveitarfélaga til að tryggja samráð við íbúa og aðra eftir þeim leiðum sem mælt er fyrir um í 1.–5. tölul. Sveitarstjórn ber á hverjum tíma pólitíska ábyrgð á því hvort og þá hvernig henni tekst að vekja ánægju íbúanna með stjórn málefna sveitarfélagsins. Þó eru nánari fyrirmæli um borgarafundi, íbúaþing og íbúakosningar í öðrum ákvæðum kaflans og í 108. gr. er mælt fyrir um að skylt sé að halda borgarafundi eða íbúakosningar sé krafa um það lögð fram af tilskildu lágmarkshlutfalli íbúa sveitarfélagsins.
Það er mikilvæg forsenda þess að íbúar sveitarfélaga geti tekið afstöðu til málefna sveitarfélagsins að þeir hafi aðgang að upplýsingum sem máli skipta. Þetta er í reynd grundvöllur eiginlegs samráðs, óháð því hins vegar hvaða feril samráð er lagt í að öðru leyti. Því er í ákvæðinu mælt fyrir um að sveitarfélögum sé skylt að upplýsa íbúa sína um áætlanir sem þar eru til umfjöllunar og varða íbúana með almennum hætti. Sama gildir um einstök mál sem varði sveitarfélagið miklu. Meðal annars skal sveitarstjórn gæta þess að íbúunum berist upplýsingar um áhrif á þjónustu sveitarfélags til lengri og skemmri tíma, um áhrif á fjárhag sveitarfélags, umhverfi og þau markmið sem stefnt er að með einstökum ákvörðunum eða áætlunum. Hér er því leitast við að ganga lengra en einfaldlega að mæla fyrir um skyldu til að hafa upplýsingar aðgengilegar fyrir íbúana. Upplýsingarnar verða að vera fram settar á þann hátt að almenningur geti kynnt sér þær og öðlast skilning um ákveðin grundvallaratriði, m.a. um rekstur sveitarfélagsins til lengri og skemmri tíma og afleiðingar fyrir möguleika sveitarfélagsins til að veita þjónustu til borgaranna. Ekki er nánar mælt fyrir um það hvernig þessar skyldu skal framfylgt. Sveitarfélögin verða sjálf að gera það upp við sig hversu langt þau vilja ganga í þessu en ýmis önnur ákvæði laganna mæla þó nánar fyrir um tiltekna upplýsingagjöf sem hér getur skipt máli. Að mestu yrði lágmarksskyldum samkvæmt ákvæðinu væntanlega fullnægt með skýrum bókunum í fundargerðir, sem birtar eru opinberlega, og svo við gerð skipulagsáætlana eða með því að tryggja opna málsmeðferð við gerð annarra veigamikilla áætlana sem gilda eiga fyrir sveitarfélagið.
Ákvæðið felur í sér skyldu ráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga að tryggja starfrækslu opinbers gagnagrunns um málefni sveitarfélaganna, fyrst og fremst í þeim tilgangi að hægt sé að bera saman einstaka þætti um rekstur og starfsemi þeirra. Ákvæðið er staðsett í þeim kafla frumvarpsins sem lýtur að samráði við íbúana. Fyrir því er gild ástæða. Upplýsingar af því tagi sem gagnaveita af þessu tagi inniheldur geta verið mikilvægar fyrir íbúana til að móta sér afstöðu um rekstur sveitarfélagsins og málefni þess að öðru leyti. Jafnframt verður að huga að því að gagnaveita af þessu tagi geti gengt annars konar hlutverki, svo sem að hún geti styrkt einstaka sveitarstjórnarmenn í störfum sínum og jafnframt þá sem hafa ytra eftirlit með sveitarfélögunum, ráðuneytið og eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga svo dæmi séu tekin. Að síðustu ætti vönduð gagnaveita af því tagi sem hér er um að ræða að geta myndað grundvöll að betra kostnaðarmati einstakra verkefna sem sveitarfélögunum er falið að sinna.
Sveitarstjórn er heimilt að halda borgarafundi, íbúakosningar, skoðanakannanir, íbúaþing eða aðrar samkomur með íbúum sveitarfélaganna og tengjast verkefnum sveitarfélagsins. Í þessu ákvæði er lagt til að lögfest verði tiltekin atriði sem lúta að framkvæmd borgarafunda sem sveitarstjórn ákveður að standa fyrir, fyrst og fremst til að tryggja skilvirka og örugga framkvæmd þeirra. Að baki ákvæðinu býr það sjónarmið að sveitarstjórnir eigi að hafa svigrúm til að skipuleggja slíka fundi eftir því sem hentar aðstæðum í hverju sveitarfélagi fyrir sig að teknu tillit til þess eða þeirra málefna sem þar á að ræða en jafnframt að skipulag þeirra skuli ákveðið fyrir fram þannig að þátttakendur í fundi geti gengið að því vísu fyrir fram hvernig framkvæmdin skuli vera og þátttöku þeirra í fundinum hagað að öðru leyti.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um auglýsingu fundar, og hvað þar skuli tilgreint, í þeim tilgangi að þeir sem þátt vilja taka í fundi geti fyrir fram áttað sig á eðli hans og möguleikum sínum til þátttöku í honum.
Í 2. mgr. er að finna sérstakar reglur er lúta að því ef sveitarstjórn vill láta fara fram atkvæðagreiðslu á fundi. Meginþýðing ákvæðisins í 2. mgr. er sú að ef sveitarstjórn vill láta greiða atkvæði á fundi og að atkvæðagreiðsla sé bundin við íbúa sveitarfélagsins þá ber henni að gera kjörskrá eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna, sem kosningin skal svo byggjast á. Um gerð kjörskrár fer eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna, þar á meðal þeim frestum sem þar eru tilgreindir. Að öðrum kosti verður það reglan að allir sem mæta til fundar eigi þar atkvæðisrétt, hvort sem þeir hafa náð 18 ára aldri eða eru búsettir utan sveitarfélags.
Áréttað skal að þrátt fyrir að sveitarstjórn tilkynni í fundarboði að tiltekin tillaga verði lögð fyrir fund til atkvæðagreiðslu, þá útilokar það ekki þann möguleika, sbr. niðurlag 1. mgr., að sveitarstjórn ákveði í fundarboði að fundarmenn hafi rétt til þátttöku í umræðum og til að leggja fram tillögur á fundi. Í því getur m.a. falist að fundarmenn leggi fram nýjar tillögur, breytingartillögur eða viðaukatillögur, allt eftir því sem hefðbundin fundarsköp leyfa.
Í 3. mgr. er tekið fram að ályktanir borgarafunda séu ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Þetta er í samræmi við þá meginreglu sveitarstjórnarlaga að það er sveitarstjórn sem fer með stjórn sveitarfélagsins og ber bæði pólitíska og lagalega ábyrgð á málefnum þess. Sveitarstjórn verður ekki skylduð til að fara að ályktunum borgarafunda, t.d. ef þær ályktanir standast ekki lög eða starfsheimildir sveitarfélagsins. Hins vegar er ekkert því til fyrirstöðu að sveitarstjórn gefi fyrir fram út þá afstöðu sína að hún muni fara eftir niðurstöðu borgarafundar, svo fremi að hún sé í samræmi við lög. Á slíkri yfirlýsingu ber hún þá pólitíska ábyrgð en það mundi á hinn bóginn ekki varða við lög ef sveitarstjórn tæki ákvörðun um að fylgja slíkri yfirlýsingu ekki eftir þegar niðurstaða fundar liggur fyrir.
Sveitarstjórn hefur almennt sjálf forræði á því hvort hún heldur borgarafund. Á því er þó sú undantekning að ef 10% kosningarbærra einstaklinga í sveitarfélagi óska borgarafundar þá skal sveitarstjórn verða við því svo fljótt sem unnt er, sbr. 108. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt ákvæðinu getur sveitarstjórn haldið íbúaþing. Íbúaþing mundu almennt útfærð með öðrum hætti en almennir borgarafundir, og er hér fyrst og fremst vísað til framkvæmdar af hálfu sveitarfélaganna undanfarin ár. Í eðli sínu hefur ákvæðið ekki sérstaka þýðingu, aðra en þá að vera til leiðbeiningar fyrir sveitarstjórn.
Hugtakið íbúaþing er ekki skilgreint sérstaklega í frumvarpinu. Hér er þó út frá því gengið að íbúaþing hafi á sér annan blæ en hefðbundnir fundir og vísast hér til þeirrar framkvæmdar sem mótast hefur um íbúaþing í sveitarfélögum og á öðrum vettvangi þar sem tilgangurinn er fremur sá að fá fram umræðu og viðhorf t.d. í smærri vinnuhópum á viðkomandi þingum, heldur en að knýja fram tilteknar ákvarðanir í formi atkvæðagreiðslu. Árétta ber í þessu sambandi þann megintilgang ákvæða þessa kafla að mæla ekki ítarlega fyrir um fyrirkomulag samráðs sveitarstjórna við íbúa um stjórn málefna sveitarfélags né að leggja einhlítar línur um þá hugmyndafræði sem fylgja ber í því sambandi. Tilgangurinn er mun fremur sá að vera til ákveðinnar leiðbeiningar um það form sem fella má samráð við íbúana í, án þess þó að vera tæmandi um slíkt. Markmið og umfang samráðs verður hins vegar á ábyrgð sveitarstjórnar hverju sinni.
Samkvæmt 1. mgr. er sveitarstjórnum heimilt að efna til almennrar atkvæðagreiðslu um málefni sveitarfélagsins. Eðli máls samkvæmt er hér um að ræða staðbundna atkvæðagreiðslu sem bundin er við umdæmi sveitarfélagsins.
Atkvæðagreiðslur sem sveitarstjórn efnir til í sveitarfélagi geta samkvæmt ákvæðinu ekki bundið hendur sveitarstjórna sem síðar eru kosnar. Ákvarðanir sem sveitarstjórn tekur á grundvelli niðurstöðu atkvæðagreiðslu getur þó auðvitað haft áhrif á aðstæður sem síðari sveitarstjórn þarf að takast á við, líkt og við á um aðrar ákvarðanir sem sveitarstjórn tekur. Þá getur hver og ein sveitarstjórn ákveðið að hendur hennar séu bundnar af niðurstöðu atkvæðagreiðslu, enda hefur sveitarstjórnin sjálf forræði á því hvaða spurning er lögð undir atkvæði. Sú hætta að niðurstaða atkvæðagreiðslu gangi gegn heimildum sveitarfélaga að lögum er í því ljósi hverfandi.
Í 2.–6. mgr. er að finna nánari reglur um fyrirkomulag og boðun atkvæðagreiðslu. Rétt er að benda á að í 3. mgr. er sett það skilyrði að þátttaka í atkvæðagreiðslu er bundin við þá sem kosningarétt hafa í sveitarfélagi samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna. Skal sveitarstjórn gera kjörskrá fyrir kosninguna eftir þeim reglum sem fram koma í lögum um kosningar til sveitarstjórna. Nauðsynlegt þykir að kveða á um þetta sérstaklega til að tryggja festu í framkvæmd kosninganna.
Sveitarstjórn hefur almenn sjálf forræði á því hvort að almenn íbúakosning fer fram. Á því er þó ákveðin undantekning af minnst 20% af kosningarbærum íbúum sveitarfélags óska íbúakosningar. Þá er sveitarstjórn skylt að verða við slíkri ósk, sbr. 108. gr. frumvarpsins.
Í ákvæðinu er að finna nýmæli um rétt íbúa sveitarfélagsins til að hafa frumkvæði að þátttöku í málefnum sveitarfélagsins. Hér er lagt til að annars vegar geti 10% kosningarbærra íbúa í sveitarfélagi óskað borgarafundar, og er þá skylt að verða við því. Hins vegar geti 20% kosningarbærra íbúa óskað íbúakosningar og er þá skylt að verða við því. Í þessu felst þó vitaskuld ekki að sveitarstjórn sé ekki heimilt að verða við slíkum óskum þótt lægra hlutfall íbúa leggi þær fram.
Vegna þess að sveitarfélög eru opinber stjórnvöld með tiltekið og afmarkað hlutverk að lögum þykir ekki rétt að íbúar sveitarfélaganna geti einnig krafist þess með hvaða hætti þeir viðburðir sem um ræðir borgarafundir eða atkvæðagreiðsla fari fram. Sveitarstjórn skal hafa forræði á fyrirkomulagi þeirra og um þá spurningu sem lögð verður fyrir í atkvæðagreiðslu, sé um það að ræða. Til nánari áréttingar á þessu er lagt til að tekið verði fram í 2. mgr. að íbúakosningar verði hvorki krafist um ráðningu í störf hjá sveitarfélagi né tillögu sem gengur gegn lögum eða mundi leiða til þess að lagaskyldu yrði ekki fullnægt af hálfu sveitarfélagsins.
Atriði sem oft veldur umtalsverðri umræðu í tengslum við kröfur borgaranna um tilteknar athafnir af hálfu opinberra aðila, t.d. kosningar, er það hvernig staðið skuli að söfnun slíkra viljayfirlýsinga. Ákvæðum 3. og 4. mgr. er ætlað að mæta óvissum þáttum í þeim efnum.
Í XI. kafla frumvarpsins er að finna almenn ákvæði um eftirlit ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaganna. Koma þau til viðbótar ákvæðum VIII. kafla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga.
Sveitarfélög eru hluti hins íslenska stjórnsýslukerfis. Um þau gilda almennar reglur stjórnsýsluréttar auk sérlaga eftir því sem við á. Tilvist sveitarfélaga er tryggð í 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995. Í 1. mgr. þeirrar greinar segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þetta ákvæði felur í sér yfirlýsingu stjórnarskrárgjafans um að sveitarfélög skuli hafa ákveðna sjálfstjórn í tilteknum málum, án þess þó að afmarkað sé hversu rík hún sé. Þá hefur íslenska ríkið fullgilt Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga, sbr. C-deild Stjórnartíðinda, skjal nr. 7/1991, en þar kemur m.a. fram, sbr. 2. gr., að meginreglan um sjálfstjórn sveitarfélaga skuli viðurkennd í landslögum og í stjórnarskránni ef unnt er.
Sjálfstjórn sveitarfélaga felur samkvæmt stjórnarskrá í sér rétt sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í einföldu máli má segja að sjálfstjórnin feli í sér áréttingu á sjálfstæði sveitarfélaga gagnvart öðrum stjórnvöldum, gagnvart öðrum handhöfum framkvæmdavaldsins. Sjálfstjórn sveitarfélaga felur ekki í sér að sveitarfélög þurfi ekki að lúta fyrirmælum laga. Löggjafinn hefur rétt til að setja reglur um stjórnsýslu sveitarfélaga og verkefni og um eftirlit með starfsemi þeirra enda ráða sveitarfélögin sjálf málefnum sínum „eftir því sem lög ákveða“, eins og segir í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Vegna umfjöllunar um löggjöf þar sem mælt er fyrir um stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum er jafnframt mikilvægt að hafa í huga 8. gr. nefnds sáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga. Hún hljóðar svo:
Vegna ákvæðis stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga teljast þau m.a. sjálfstæð í þeim skilningi að ráðherrar fara ekki með almennar eftirlits- og yfirstjórnunarheimildir gagnvart þeim. Afskipti ráðherra af málefnum sveitarfélaganna þurfa því almennt að byggjast á sérstökum lagaheimildum. Heimildir ráðherra, eða eftir atvikum annarra stjórnvalda, til að viðhafa eftirlit með sveitarfélögum eða gefa þeim fyrirmæli eru því almennt ekki fyrir hendi nema um það sé sérstaklega fjallað í lögum. Hin almenna kæruheimild sem lögfest er í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og fjallar um rétt til kæru svonefndra stjórnvaldsákvarðana til æðra stjórnvalds á samkvæmt þessu ekki við um kærur vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á vegum sveitarfélaga, enda ekki það stjórnsýslusamband til staðar milli ráðherra og sveitarfélaga sem ákvæðið byggist á. Í þeim tilvikum sem sérstaklega er mælt fyrir um kæruheimild vegna stjórnvaldsákvarðana gilda þó eftir atvikum önnur ákvæði þeirra laga um meðferð kærumálsins.
Þegar rætt er um eftirlit annarra stjórnvalda með sveitarfélögum er hefðbundið að greint sé á milli þess sem nefnt er almennt stjórnsýslueftirlit og sértækt eða sérstakt stjórnsýslueftirlit. Með sérstöku eftirliti er þá vísað til eftirlits sem fram fer á afmörkuðum sviðum, vegna afmarkaðra verkefna sveitarfélaganna. Almennt stjórnsýslueftirlit með starfsemi sveitarfélaga er á hinn bóginn kveðið á um í 102. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/ 1998. Á sama hátt má greina heimildir aðila máls eða annarra sem kærurétt hafa til að kæra ákvarðanir sveitarfélaga í almennar kæruheimildir og sérstakar. Almenn kæruheimild vegna ákvarðana sem teknar eru á sveitarstjórnarstigi er að finna í 103. gr. sveitarstjórnarlaga en dæmi um sérstakar kæruleiðir er samkvæmt gildandi lögum til að mynda að finna í 47. gr. grunnskólalaga, nr. 91/2008. Almenn lögskýringarsjónarmið leiða til þess að þegar sérstakar eftirlits- eða kæruheimildir eru fyrir hendi ganga þær framar almennum heimildum samkvæmt sveitarstjórnarlögum að þessu leyti.
Eftirlit innan stjórnsýslunnar þar sem einu stjórnvaldi er falið eftirlit með öðru er útfært með ýmsum hætti í lögum. Í grundvallaratriðum má þó segja að hvað varðar eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna komi helst til greina þrjár leiðir í þessu efni. Er þá tekið mið af íslenskri lagahefð og þeim leiðum sem almennt hafa verið valdar í þessu efni til að mynda í Noregi og Danmörku. Í fyrsta lagi er um að ræða svonefnt frumkvæðiseftirlit. Með frumkvæðiseftirliti með stjórnsýslu sveitarfélags er í grófum dráttum átt við það að öðru stjórnvaldi, almennt á vegum ríkisins, er fengin heimild til þess að ákveða að eigin frumkvæði að taka til umfjöllunar lögmæti ákvarðana og athafna sveitarfélags. Umfang eftirlitsins og úrræði sem eftirlitsaðili hefur til upplýsingaöflunar og til að fylgja áliti sínu eftir ráðast af viðkomandi lagaákvæðum. Eins og fram kom hér að framan verður ákvörðun sem tekin er á sveitarstjórnarstigi almennt ekki kærð til annars aðila innan stjórnsýslunnar nema svo sé sérstaklega fyrir mælt í lögum. Hið sama á í grundvallaratriðum við um annars konar eftirlit utanaðkomandi stjórnvalda með stjórnsýslu sveitarfélaganna. Rétt er þó að taka fram að almennt hefur viðkomandi fagráðherra heimild til að láta í ljós óbindandi álit á störfum og ákvörðunum viðkomandi sveitarfélags um þau atriði og málefni sem undir hann heyra samkvæmt ákvæðum laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þá verður einnig að gera ráð fyrir að viðkomandi fagráðherra hafi ákveðnar almennar skyldur gagnvart þeim málaflokkum sem undir hann heyra, þrátt fyrir að framkvæmd þeirra hafi með lögum verið falin stjórnvöldum sem hann ber ekki stjórnarfarslega ábyrgð á eins og sveitarfélagi.
Í 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er kveðið á um almennt eftirlit ráðuneytis sveitarstjórnarmála með því að sveitarstjórnir gegni lögbundnum skyldum sínum. Er mælt fyrir um tiltekin úrræði ráðuneytisins til að fylgja þessu hlutverki eftir í 2. mgr. greinarinnar. Í framkvæmd hefur verið litið svo á að 102. gr. sveitarstjórnarlaga feli í sér ákveðna tegund frumkvæðiseftirlits með stjórnsýslu sveitarfélaga. Ákvæðið felur í sér heimild ráðuneytisins til að láta uppi álit á lögmæti ráðstafana sveitarfélaga án tillits til framkominna stjórnsýslukæra eða aðildar þeirra sem mögulega láta uppi ábendingar við ráðuneytið um þau atriði sem þeir telja að betur gætu farið við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna og eftir atvikum að beita tilteknum viðurlögum til að knýja fram þær lögmætu ráðstafanir sem um ræðir. Frumkvæðiseftirlit getur verið mjög þýðingarmikill þáttur í stjórnsýslueftirliti með sveitarfélögum enda eru ýmsar ákvarðanir og aðgerðir sem ráðist er í af hálfu sveitarfélaganna þess eðlis að ekki er víst að neinir ákveðnir aðilar, íbúar eða aðrir, hafi þá sérstöku hagsmuni af úrlausn máls umfram aðra að þeir gætu átt aðild að kærumáli eða dómsmáli, jafnvel þó að viðkomandi ákvörðun geti haft mikla þýðingu fyrir þá. Það getur til að mynda átt við um staðfestingu stærri áætlana eða sölu eigna. Í slíkum tilvikum er mikilvægt að utanaðkomandi eftirlitsaðili geti gripið inní og gætt þeirra almannahagsmuna sem um er að tefla hverju sinni.
Í öðru lagi er um að ræða stjórnsýslukærur. Stjórnsýslukæra er það réttarúrræði nefnt þegar aðili máls, eða annar sá sem á kærurétt, skýtur stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem skylt er að endurskoða ákvörðunina. Almenna heimild til að kæra stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga er að finna í 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Víða í lögum hefur jafnframt verið kveðið á um sérstakar kæruleiðir vegna þeirra verkefna sem sveitarfélögunum hafa verið falin. Dæmi um slíkt var t.d. að finna í skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, sbr. einnig ákvæði nýrra skipulagslaga, nr. 123/2010, ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, auk áðurnefndra ákvæða grunnskólalaga, nr. 91/2008. Vegna sjálfstæðrar stöðu sveitarfélaganna leiðir það af þeim lagaákvæðum sem við eiga hverju sinni hvaða valdheimildir viðkomandi úrskurðaraðili hefur gagnvart því sveitarfélagi sem kæra beinist að. Almennt má gera ráð fyrir að það leiði af hinni lögbundnu kæruleið í sjálfu sér, sé ekki beinlínis kveðið á um annað, að úrskurðaraðilinn geti fellt ákvörðun sem tekin er á vegum sveitarfélagsins úr gildi, í heild eða að hluta, og þá eftir atvikum gefið fyrirmæli um að mál skuli tekið fyrir að nýju hjá sveitarfélaginu, eða staðfest ákvörðunina. Þegar um stjórnsýslukæru er að ræða er almennt í stjórnsýslurétti einnig gengið út frá því að úrskurðaraðili hafi heimild til að taka nýja ákvörðun í viðkomandi máli eða til að leggja fyrir lægra sett stjórnvald að taka málið til endurákvörðunar og komast þá að tiltekinni niðurstöðu í því. Vegna sjálfstæðrar stöðu sveitarfélaganna, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, verður þó að gera þann fyrirvara um þetta síðastnefnda að takmörk kunna að vera á heimildum úrskurðaraðila til að gefa sveitarfélagi eða aðila á þess vegum slík fyrirmæli um efnislega niðurstöðu máls eða til að taka nýja ákvörðun í máli fyrir þess hönd nema til þess standi skýr lagaheimild. Það er því mikilvægt í þeim tilvikum sem kveðið er á um rétt aðila máls eða annarra til að kæra ákvarðanir sveitarfélaga að jafnframt sé tekin skýr afstaða að lögum til þeirra valdheimilda sem úrskurðaraðili hefur gagnvart sveitarfélagi til að gefa því fyrirmæli um efnislega niðurstöðu máls og um úrræði til að fylgja þeim fyrirmælum eftir.
Í þriðja lagi hefur í lögum stundum verið farin sú leið að mæla fyrir um að tilteknar almennar samþykktir eða reglur sveitarfélaga öðlist ekki gildi fyrr en þær hafa verið staðfestar af viðkomandi ráðherra. Almennt er við það miðað að slík staðfesting feli að lágmarki í sér skyldu til eftirlits með lögmæti þess gernings sem um ræðir. Sjaldgæft mun vera, ef ekki óþekkt, að áskilið sé í lögum að afmarkaðar ákvarðanir sveitarfélaga t.d. stjórnvaldsákvarðanir þurfi staðfestingu með þessum hætti.
Við lagasetningu og framkvæmd laga sem lúta að verkefnum sveitarfélaga reynir iðulega á sjónarmið um það hversu ríka sjálfstjórn rétt er að fela sveitarfélögum um framkvæmd verkefna sinna. Eins og fram kom hér að framan verður almennt ekki gengið út frá því að stjórnarskráin hindri að löggjafinn setji um verkefni sveitarfélaganna allítarleg lagafyrirmæli auk þess að setja í lög ákvæði um eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna og úrræði til að þvinga sveitarfélög til að framfylgja lögum í störfum sínum. Áður tilvitnað ákvæði í 8. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga gerir þó ráð fyrir því að af við lagasetningu og framkvæmd eftirlits fari fram ákveðið mat á því hversu langt er þörf á að ganga í þessu tilliti þannig að íhlutun eftirlitsstjórnvalds sé í hlutfalli við mikilvægi þeirra hagsmuna sem því er ætlað að vernda. Sambærileg sjónarmið felast í þeim grundvelli sem ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar hvílir á. Í samræmi við þessi sjónarmið virðist það hafa verið almenn löggjafarstefna hér á landi að þegar í lögum er mælt fyrir um eftirlit stjórnvalda ríkisins með einstökum og afmörkuðum ákvörðunum sveitarfélaga eða ákvörðunum sem teknar eru á þeirra vegum þá sé eftirlitið takmarkað við svonefnt lögmætiseftirlit. Með því er nánar tiltekið átt við það að úrskurðaraðila er falið að taka ákvörðun til endurskoðunar og fjalla um það hvort ákvörðun sé að formi eða efni í samræmi við lög. Honum er á hinn bóginn almennt ekki falið að endurskoða það mat sem sveitarfélag framkvæmir innan þess lagaramma sem því hefur verið settur. Þá virðist úrskurðaraðila almennt ekki falin heimild til að taka nýja ákvörðun í stað þeirrar sem kærð var, heldur aðeins heimild til að fella ákvörðun úr gildi í heild eða að hluta og leggja þá fyrir sveitarfélagið að taka nýja ákvörðun í málinu.
Þegar mælt er í lögum fyrir um eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga geta ýmsir hagsmunir búið slíkum lagaákvæðum að baki. Ákvæði laga um rétt aðila máls til að kæra einstakar ákvarðanir sem teknar eru á sveitarstjórnarstigi byggjast almennt á sjónarmiðum um að mikilvægt sé að veita aðila slíkan rétt þannig að réttaröryggi hans sé betur tryggt en ella. Í einhverjum tilvikum kann að verða lítið úr slíkum kærurétti og þeirri réttarvernd sem honum er ætlað að veita hafi úrskurðaraðili engin lagaleg úrræði til að fylgja niðurstöðu sinni eftir gagnvart viðkomandi sveitarfélagi. Hversu rík slík úrræði eiga að vera veltur hins vegar að stórum hluta á pólitísku mati á mikilvægi þeirra hagsmuna sem um ræðir.
Í kafla þessum er byggt á framangreindum sjónarmiðum. Einnig er byggt á því sjónarmiði að eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga þurfi að standa styrkum lagalegum fótum vegna sjónarmiða um sjálfstjórn sveitarfélaga. Almennt eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga hefur sögulega verið veikt. Mikilvægt er að hugað sé að styrkingu þess og eflingu. Mikilvægt er einnig að tryggja að eftirlitið sé samþætt þeirri starfsemi sem að öðru leyti fer fram í ráðuneyti sveitarstjórnarmála, m.a. í því skyni að sú þekking sem því fylgir að fást við einstök atriði sem varða framkvæmd sveitarstjórnarmálefna skili sér inn í ráðuneytið við þá stefnumótun um málefni sveitarfélaganna sem þar fer fram á hverjum tíma.
Í ákvæðinu er tekið fram að ráðuneytið hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögum þessum og öðrum löglegum fyrirmælum. Hér er vísað til laga í rúmri merkingu, þ.e. bæði settra laga og óskráðra grundvallarreglna, bæði hvað varðar form og efni ákvarðana, samninga og annarra athafna af hálfu sveitarfélaga. Í 1. mgr. er enn fremur tekið fram að ráðuneytið hafi eftirlit með byggðasamlögum og jafnframt öðrum sem með samningi eða á annan hátt er falið að rækja stjórnsýslu sem ráðuneytið hefði haft eftirlit með hefði sveitarfélagið sinnt þeim sjálft. Í þessu felst, ef um er að ræða einkaaðila sem fengið hefur verið slíkt hlutverk, að eftirlit ráðuneytisins tekur til viðkomandi verkefnis og framkvæmdar á því, en ekki til annarrar starfsemi viðkomandi aðila. Eftirlit mundi hins vegar taka til starfsemi byggðasamlags í heild sinni.
Í 2. mgr. kemur fram takmörkun á eftirliti ráðuneytisins. Til skýringar er tekið fram að eftirlitið taki ekki til Sambands íslenskra sveitarfélaga eða landshlutasamtaka, nema þeim hafi á grundvelli samnings eða með öðrum hætti verið falið stjórnsýsluverkefni fyrir hönd einstakra sveitarfélaga sem ráðuneytið hefði ella haft eftirlit með. Að þessu leyti er sambandið og landshlutasamtök í sömu stöðu og einkaaðila sem gera t.d. samninga um rækslu þjónustu fyrir hönd sveitarfélags. Byggist þetta á því að sambandið og landshlutasamtökin eru ekki stjórnvöld heldur hagsmunasamtök sveitarfélaga. Þá er tekið fram að ráðuneytið hafi ekki eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum, um gerð kjarasamninga eða þau verkefni og ákvarðanir sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið eftirlit með. Með undantekningu hvað varðar ákvarðanir í starfsmannamálum er stefnt að samræmi við ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ákvarðanir forstöðumanna stofnana í starfsmannamálum eru almennt ekki kæranlegar til ráðherra samkvæmt þeim lögum. Ákveðin undantekning, í samræmi við starfsmannalögin, er þó gerð í ákvæði 111. gr. sem nánar er vikið að í skýringum við það ákvæði. Eftir sem áður eiga starfsmenn möguleika á að leita til umboðsmanns Alþingis og dómstóla. Undantekning hvað varðar kjarasamninga byggist á eðli kjarasamninga og tilurðar þeirra. Hér er um að ræða svið sem ekki lýtur hefðbundnum stjórnsýslureglum að öllu leyti.
Í lokamálslið ákvæðisins segir að undir eftirlit ráðuneytisins falli ekki verkefni og ákvarðanir sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið að hafa eftirlit með. Í þessu felst árétting þess almenna lögskýringarsjónarmiðs að sérákvæði laga um eftirlit með starfsemi sveitarfélaga ganga framar almennum ákvæðum sveitarstjórnarlaga um sama efni. Almenn heimild einstakra fagráðherra til að veita óbindandi álit um málefni sem stjórnarfarslega heyra undir þá ryður á hinn bóginn ekki úr vegi því eftirliti sem ráðherra sveitarstjórnarmála er falið með lögum þessum.
Í ákvæðinu er að finna almenna lýsingu á eftirliti ráðherra með sveitarfélögum og þær grunnreglur sem eftirlitið skal byggjast á. Tekið er fram að eftirlit ráðherrans með ákvörðunum eða athöfnum sveitarfélaga verði fyrst og fremst fellt í einhvern af þeim fjórum farvegum sem ákvæðið mælir fyrir um. Í fyrsta lagi sinnir ráðherrann eftirliti þegar hann staðfestir reglur sveitarfélaganna hafi ráðherra á annað borð verið falið það hlutverk með lögum. Það ræðst því af öðrum lagaákvæðum, m.a. í sveitarstjórnarlögum sjálfum, hvort ráðherra hefur slíkt eftirlit með höndum. Samkvæmt frumvarpi þessu er hér aðallega um að ræða samþykktir sveitarfélaga um stjórn og fundarsköp en einnig siðareglur og eftir atvikum aðrar reglur sem ekki öðlast gildi nema að fenginni staðfestingu ráðherra. Í öðru lagi sinnir ráðherrann ákveðnu og mikilvægu eftirlitshlutverki þegar honum er samkvæmt lögum þessum falið að koma að málum sem lúta að fjármálum sveitarfélaganna. Nánari ákvæði um það hvaða hlutverk ráðherra hefur að þessu leyti og hvað er hlutverk eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga koma fram í kafla frumvarpsins um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga. Eftir atvikum kann að reyna á samspil eftirlits með fjármálum annars vegar og annarri stjórnsýslu sveitarfélaganna hins vegar. Í slíkum tilvikum reynir enn fremur á upplýsingagjöf á milli eftirlitsnefndarinnar og ráðuneytisins. Mikilvægt er að við slíkt samspil sé litið til þeirra meginsjónarmiða sem fram koma í 2. og 3. mgr. þessa ákvæðis, en einnig þarf að hafa í huga þá mikilvægu hagsmuni sem búa að baki því að eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sé virkt og að ólögmætar ákvarðanir eða athafnir af hálfu sveitarfélaganna verði ekki látnar afskiptalausar. Í þriðja lagi er mælt fyrir um það að ráðuneytið hafi eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli stjórnsýslukæra sem honum berast skv. 111. gr. og í fjórða lagi við meðferð frumkvæðismála skv.112. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um það almenna viðmið sem hafa ber í huga við framkvæmd eftirlits með sveitarfélögunum að það gangi ekki lengra en þörf er á. Þó má ekki framkvæma eftirlitið þannig að það hafi ekki þýðingu eða virkni. Ákvæði 3. mgr. felur síðan í sér almennt ákvæði sem ætlað er að tryggja möguleika sveitarstjórnar til að koma sjónarmiðum á framfæri áður en ákvörðun er tekin. Sveitarfélög eru stjórnvöld og þannig bundin af lögmætisreglunni í störfum sínum. Þau hafa því ekki þörf á þeirri réttarvernd sem leiðir af 13. gr. stjórnsýslulaga, enda mundu þau almennt ekki teljast aðilar að stjórnsýslumálum sem ráðuneytið rekur samkvæmt ákvæðum kafla þessa. Engu að síður er rétt, eftir atvikum, að tryggja sveitarfélögunum tiltekin réttindi undir meðferð málsins, þar á meðal réttinn til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Ákvæðið geymir almenna kæruheimild til ráðuneytisins. Segir þar að aðila máls, þ.e. þeim sem á lögvarinna hagsmuna að gæta í máli umfram aðra, sé heimilt að kæra til ráðuneytisins stjórnvaldsákvarðanir sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. Hér undir falla ákvarðanir sveitarfélaga, byggðasamlaga og þeirra sem framselt hefur verið vald til töku stjórnvaldsákvarðana fyrir hönd sveitarfélags eða byggðasamlags. Orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ vísar til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Það eru því einvörðungu slíkar ákvarðanir sem sæta stjórnsýslukæru.
Í ákvæðinu felst umtalsverð takmörkun á kærurétti frá því sem nú gildir skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, enda hefur verið litið svo á að kæruréttur samkvæmt því ákvæði taki til „ákvarðana“ sem teknar eru á vegum sveitarfélaga en ekki aðeins til þess flokks stjórnsýsluathafna sem flokkaðar eru sem „stjórnvaldsákvarðanir“ og lúta ákvæðum stjórnsýslulaganna. Er þetta hugsað til nánari skýringar og afmörkunar á kæruheimildinni fremur en til takmörkunar á eftirliti ráðuneytisins í heild. Í ákvæði 112. gr. felst á móti veruleg efling á frumkvæðiseftirliti ráðherra með sveitarfélögunum og verða mál því í auknum mæli felld í þann farveg í stað þess að þau verði afgreidd á grundvelli stjórnsýslukæru. Stjórnsýslulögin gilda í slíkum tilvikum jafnt um meðferð máls og þó það félli undir 111. gr., ef niðurstaða máls felur í sér stjórnvaldsákvörðun, eða líkur eru til að svo verði.
Í 2. mgr. er tekið fram að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Þessi frestur er í samræmi við ákvæði gildandi sveitarstjórnarlaga, sem og 27. gr. stjórnsýslulaga. Rétt er að hafa í huga að ráðuneytið getur nýtt ákvæði 112. gr. til að hefja meðferð máls, jafnvel þó að kærufrestur sé úti. Sú staða getur jafnframt komið upp að ráðuneytið hafi þegar byrjað að kanna viðkomandi mál á grundvelli heimildar í 112. gr. þegar því berst kæra skv. 111. gr. Slíkt væri í ákveðnum tilvikum hægt að leysa, t.d. með því að málin yrðu sameinuð. Hins vegar getur slík aðstaða einnig kallað á flækjur í málsmeðferð sem þá verður að leysa úr. Kæra felur í sér úrskurðarskyldu, sé kæruskilyrðum á annað borð fullnægt. Hér ber að hafa í huga að niðurstaða um það hvort mál lýtur 111. eða 112. gr. þarf ekki á neinn hátt að þýða að réttarstaða aðila málsins, þ.e. þess sem beinir erindi til ráðuneytisins, verði lakari, enda geta stjórnsýslulögin átt við um meðferð mála skv. 112. gr. eins og 111. gr. Þá eru úrræði ráðuneytisins þau hin sömu, hvort sem það rekur mál eftir 111. eða 112. gr. Það sem á milli skilur er að skv. 111. gr. á aðili máls, að kæruskilyrðum fullnægðum, rétt til þess að ráðuneytið kveði upp úrskurð í tilefni af kæru hans. Skv. 112. gr. er ákvörðunarvaldið um það hvort tilefni sé til að hefja mál hins vegar hjá ráðuneytinu sjálfu, a.m.k. í orði kveðnu. Í reynd er þetta ekki þó svo einfalt því eftirlitsaðili, eins og ráðuneytið, sem fær tilkynningu um ákvörðun eða athöfn af hálfu sveitarfélags sem bendir til þess að hún sé ólögmæt hefur ekki frjálst val um það hvort hann sinnir því eftirliti sem honum er falið með lögum. Þó svo að réttur aðila máls til þess að ráðuneytið taki mál hans til ítarlegrar skoðunar sé ekki jafn ríkur og ef um kærurétt væri að ræða, þá er hann samt engu að síður sterkur. Ráðuneytinu ber einfaldlega að fullnægja því lögbundna hlutverki sínu að hafa eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna.
Eins og tekið var fram hér að framan gilda ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga um rétt til að leggja fram kæru ekki um stjórnsýslu sveitarfélaga. Í ákvæðinu er hins vegar tekið fram, til skýringar og í samræmi við lagaframkvæmd, að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um meðferð kærumála gildi um meðferð mála skv. 111. gr. eftir því sem við getur átt.
Í 3. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um rétt starfsmanna sveitarfélaga til að kæra til ráðherra ákvarðanir sveitarfélags um uppsögn, enda eigi hún rót í ástæðum sem varða framgöngu hans í starfi eða utan þess, sbr. til hliðsjónar 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Að baki þessu ákvæði býr sjónarmið um samræmingu á réttarstöðu starfsmanna sveitarfélaga og starfsmanna ríkisins hvað þetta varðar, sbr. 49. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um heimild ráðuneytisins til að taka að eigin frumkvæði til meðferðar mál sem varða stjórnsýslu sveitarfélaganna. Ráðherra hefur þessa heimild hvort sem aðili máls á rétt til þess að mál verði tekið til úrskurðar á grundvelli kæru skv. 111. gr. eða ekki. Heimildin hefur þó sérstakt gildi í þeim tilvikum þegar enginn íbúi sveitarfélags, eða annar, hefur aðilastöðu að máli og þar með ekki kærurétt. Heimildin er einnig mikilvæg þegar sú staða er uppi að þeir sem hafa aðilastöðu mundu ekki kæra, t.d. vegna þess að ákvörðun hefur verið þeim ívilnandi en líkur eru til að hún sé ólögmæt engu að síður. Þá má nefna tilvik þegar kærufrestur skv. 111. gr. er liðinn eða þegar aðili er ósáttur við ákvörðun eða athöfn sveitarfélags en hann á ekki kærurétt skv. 111. gr. af þeirri ástæðu að ákvörðun sveitarfélags telst ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Síðastnefnt atriði gæti t.d. komið til skoðunar þegar einstakir sveitarstjórnarmenn, eða minni hluti í sveitarstjórn, telur að sveitarstjórn hafi ekki staðið rétt að málum.
Til leiðbeiningar og útfærslu á heimild skv. 1. mgr. eru í 2. mgr. tilteknar mismunandi niðurstöður sem frumkvæðismál getur leitt til. Eftir atvikum kann málsmeðferð ráðuneytisins að vera mismunandi eftir því hvort ráðuneytið telur tilefni til að gefa út leiðbeiningar skv. 1. tölul., álit skv. 2. tölul., eða grípa til úrræða skv. 3. eða 4. tölul. Á öllum stigum verður ráðuneytið hins vegar að hafa í huga að ef þörf er á beitingu úrræða skv. 3. eða 4. tölul. til þess að markmiðum laga þessara um að stjórnsýsla sveitarfélaga sé lögum samkvæmt verði náð þá hefur ráðuneytið ekki frjálst val um það að fella mál engu að síður í farveg skv. 1. eða 2. tölul. Hlutverk ráðuneytisins er, líkt og sveitarfélaganna, að framfylgja lögunum. Hins vegar kann að vera rík þörf fyrir skilvirkari málsmeðferð, líkt og 1. tölul. getur falið í sér, t.d. þegar ráðuneytinu berast fyrirspurnir frá einstökum sveitarstjórnarmönnum um lögmæti einstakra funda eða ákvarðana um fundarsköp og viðkomandi telur leiðbeiningar samkvæmt þeim tölulið nægjanlegar.
Í 3. mgr. er tekið fram að ákvarðanir skv. 2. mgr. skulu rökstuddar eftir því sem tilefni er til. Hér er leitast við að árétta að ráðuneytið hefur svigrúm til að ljúka málum með einföldum hætti, skv. 1. og 2. tölul., m.a. í því skyni að tryggja skjóta og skilvirka framkvæmd. Á hinn bóginn er jafnframt áréttað að í niðurstöðu skal koma fram hvort, og þá með hvaða hætti ráðuneytið muni fylgja niðurstöðu sinni eftir þegar tilefni er til. Í framkvæmd hefur brugðið við að ráðuneytið hafi gefið út álit þar sem eru gerðar athugasemdir við stjórnsýslu sveitarfélaga án þess að þar sé tekið fram hvernig ráðuneytið muni fylgja áliti sínu eftir ef sveitarfélag fylgir ekki niðurstöðu ráðuneytisins. Í ákveðnum tilvikum hefur síðar komið í ljós að ráðuneytið telji sig ekki hafa heimildir til slíkrar eftirfylgni. Mikilvægt er að slík afstaða komi fram strax og ráðuneytið tekur afstöðu til lögmætis ákvörðunar eða athafna sveitarfélags m.a. vegna hagsmuna þeirra einkaaðila sem ákvörðun sveitarfélagsins snertir og einnig til að viðkomandi sveitarfélagi sé betur en ella væri ljós sú þýðing sem niðurstaða ráðuneytisins hefur.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um rétt ráðuneytisins til aðgangs að upplýsingum. Ákvæðið er forsenda fyrir eftirliti ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaganna að öðru leyti. Það þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Ákvæðið er nýmæli. Almennt hefur verið litið svo á að við meðferð kærumála skv. 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga hafi ráðuneytið heimild til að fella ákvarðanir úr gildi ef þær eru haldnar slíkum annmörkum að þær teljast ógildanlegar. Með því að kveða sérstaklega á um ógildingarheimild er hins vegar tryggt að ráðuneytið fær þessa heimild einnig við meðferð frumkvæðismála og þegar reynir á gildi ákvarðana um fjármál sveitarfélaga við meðferð mála skv. VIII. kafla frumvarpsins. Slíkt er mikilvægt, ekki síst með hliðsjón af þeirri þrengingu kæruréttar sem felst í 111. gr. og áður hefur verið lýst.
Um „ógildingu“ ákvarðana sveitarfélaga og um það hvenær ákvarðanir eru „ógildanlegar“ gilda almennar óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, sem fyrst og fremst hafa hér á landi mótast fyrir tilstuðlan dómstóla. Ráðuneytinu ber þannig að leggja til þann sama mælikvarða við mat á því hvort ákvörðun er „ógildanleg“ og dómstóll mundi gera ef sambærilegt mál væri þar til meðferðar.
Í 2. mgr. segir að þegar sérstakar ástæður mæli með því geti ráðuneytið ákveðið að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sem sveitarfélag hefur tekið meðan það hefur mál til meðferðar. Skal þá taka ákvörðun um frestun svo fljótt sem við verður komið. Meginreglan er að öðru leyti sú að stjórnsýslukæra eða ákvörðun ráðuneytisins um að taka ákvörðun sveitarfélags til meðferðar frestar ekki réttaráhrifum hennar. Sambærilegar heimildir til frestunar á réttaráhrifum er að finna í íslenskum lögum hvað varðar einstakar ákvarðanir, sbr. t.d. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvæðið verður ekki túlkað svo rúmt að í því felist heimild til frestunar á réttaráhrifum þegar gerðra samninga.
Í ákvæðinu er sérstaklega mælt fyrir um heimild ráðuneytisins til að fella úr gildi samninga sem ekki eru í samræmi við ákvæði laganna. Í 1. mgr. er sérstaklega fjallað um samninga sveitarfélaga um samvinnu, en í 2. mgr. um samninga sem fela í sér ákvarðanir um fjárhagsleg málefni sveitarfélags eða hafa áhrif á fjárhag þess og ekki samrýmast ófrávíkjanlegum ákvæðum laganna. Ákvæðið er nauðsynlegt til þess að skjóta styrkari stoðum undir þær mikilvægu reglur sem í frumvarpinu felast, annars vegar um samvinnu sveitarfélaga og hins vegar um fjármál.
Í 3. mgr. er kveðið á um að ákvæðið eigi þó ekki við ef samningur telst marklaus gagnvart sveitarfélagi vegna veigamikils ágalla á gerð hans. Af dómaframkvæmd leiðir að í ákveðnum tilvikum getur það átt við ef viðhlítandi heimildar sveitarstjórnar hefur ekki verið aflað til gerðar gernings, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar Íslands sem birtur er í dómasafni réttarins 1997, bls. 2647.
Í ákvæðinu felst það nýmæli að ráðuneytinu verður heimilt, ef skilyrði eru fyrir hendi, að leggja dagsektir á einstök sveitarfélög. Skilyrði er að um sé að ræða vanrækslu sveitarfélags á lögbundinni skyldu, svo sem um að skila upplýsingum eða að fylgja ákvörðunum sem ráðherra hefur tekið samkvæmt lögunum.
Það leiðir af öðrum ákvæðum þessa kafla að ákvörðun um dagsektir verður almennt ekki tekin nema að undangenginni málsmeðferð þar sem ráðuneytið hefur lýst afstöðu sinni um þá athöfn eða athafnaleysi sem dagsektum er beint að. Það þarf þó ekki ávallt að vera, svo sem ef lagaskylda um skil á upplýsingum er skýr. Í slíku tilviki felur ákvæði 3. mgr. 110. gr. hins vegar í sér að ráðuneytið verður að beina áskorun til sveitarfélagsins um skil upplýsinganna og veita því færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en ákvörðun um dagsektir er tekin. Jafnframt er skilyrði áður en ráðuneytið beitir úrræðum skv. 1. mgr. að það hafi áður veitt sveitarfélaginu áminningu og veitt frest til úrbóta.
Samkvæmt 2. mgr. skal ráðherra ákveða í reglugerð hámark og lágmark dagsekta, þ.e. þá hámarks- og lágmarksfjárhæð sem hægt er að leggja á sveitarfélag á dag. Ástæða þess að fjárhæðir eru ekki tilgreindar í ákvæðinu er sú að ákvæði sem fela í sér tilgreiningu einstakra fjárhæða geta úrelst á stuttum tíma. Hægara er um vik að breyta reglugerð en lögum í þessu sambandi. Til viðmiðunar hefur verið rætt um það við undirbúnings frumvarpsins að lágmarkstala gæti verið 25 þús. kr. en hámark 300 þús. kr. Nánari ákvörðun um það hvaða fjárhæð verður ákvörðuð í hvert sinn skal hins vegar ráðast, innan þeirra viðmiða sem sett eru í reglugerð, af alvarleika brots og stærð sveitarfélagsins.
Í 4. mgr. kemur fram að dagsektir skulu renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Þar er einnig kveðið á um að heimilt sé að gera aðför til fullnustu sekta án undangengins dóms. Dagsektir samkvæmt þessu ákvæði fela í sér þvingunarúrræði. Þeim er ekki ætlað að fela í sér refsingu og þeim er ekki ætlað að vera sérstök tekjuöflunarleið fyrir Jöfnunarsjóð. Því á við hin almenna regla að óinnheimtar dagsektir falla niður þegar skyldu er fullnægt, þá skal jafnframt fresta innheimtu dagsekta ef það málefni sem um ræðir er borið undir dómstóla. Til þess að tryggja betur virkni reglunnar er hins vegar lögð sú skylda á ráðuneytið að það skuli innheimta dagsektir eigi sjaldnar en á tveggja mánaða fresti. Eftir að dagsektir hafa verið innheimtar verða þær ekki felldar niður.
Ekki er talið nægjanlegt að dagsektir verði einvörðungu lagðar á sveitarfélög. Á margan hátt er eðlilegra, þegar litið er til ábyrgðar sveitarstjórnarmanna á stjórn sveitarfélags, að dagsektir séu til þess fallnar að knýja sveitarstjórnina með beinum hætti til að taka þær ákvarðanir sem henni ber að gera lögum samkvæmt. Á því sjónarmiði virðist til að mynda byggt í 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga en þar er einvörðungu að finna heimild til að leggja dagsektir á sveitarstjórnarmenn. Hér er lagt til að þessari heimild verði haldið í lögum en jafnframt að hún sé nánar útfærð og skýrð.
Tekið er fram í ákvæðinu að dagsektir verða aðeins lagðar á þá sveitarstjórnarmenn sem eru ábyrgir fyrir vanrækslu. Ákvæðið er að því leyti óbreytt frá 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga að einungis er unnt að krefjast dagsekta samkvæmt þessari grein með lögsókn.
Eins og í 116. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra taki ákvörðun um lágmarks- og hámarksfjárhæð dagsekta í reglugerð. Til viðmiðunar hefur verið nefnt við undirbúning frumvarpsins að lágmarksfjárhæð ætti að vera 5 þús. kr. en hámark 50 þús. kr. Nánari ákvörðun um fjárhæð dagsekta, innan þess ramma sem ákveðin er í reglugerð, skal hins vegar taka mið af stöðu einstaklings innan sveitarstjórnar og fjárhag hans. Í tengslum við hið síðastnefnda er eðlilegt að haft sé viðmið af tekjum viðkomandi bæði í starfi fyrir sveitarfélagið en einnig í daglegu starfi hans en önnur atriði geta þó einnig skipt þar máli.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að dagsektum verður einnig beitt gagnvart stjórn byggðasamlags og þeim sem ekki sinnir þeirri skyldu að boða fund stjórnar eða byggðasamlags. Þar undir geta samkvæmt ákvæðum frumvarpsins fallið oddviti viðkomandi stjórnar eða framkvæmdastjóri. Um skýringar á 3. mgr. vísast til athugasemda við ákvæði 116. gr. frumvarpsins hér að framan. 4. mgr. ákvæðisins þarfnast ekki skýringa.
Í ákvæðinu felst árétting þeirrar almennu reglu, sem m.a. leiðir af sjálfstæðri stöðu sveitarfélaganna skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar, þar á meðal sjálfstæðs fjárstjórnarvalds, að þau njóta aðildarhæfis fyrir dómstólum og geta höfðað mál til ógildingar á ákvörðunum stjórnvalda ríkisins sem þau hafa lögvarða hagsmuni af að fá þar úrlausn um eftir ákvæðum réttarfarslaga. Jafnframt felst í ákvæðinu það nýmæli að ef almennar reglur réttarfars leiða til þess að ráðuneytinu verður ekki stefnt, þrátt fyrir að það sé ákvörðun ráðuneytisins sem stefnandi ekki vill una, þá skal stefna ráðuneytinu til réttargæslu þannig að tryggt sé að þau sjónarmið sem á var byggt við töku ákvörðunar í viðkomandi máli verði upplýst undir meðferð málsins fyrir dómstólum.
Hér er mælt fyrir um rétt ráðuneytisins til að höfða viðurkenningarmál vegna álitamála sem kunna að rísa um lögmæti einstakra ákvarðana og athafna sveitarfélaga, eða annarra sem eftirlit ráðuneytisins beinist að skv. 109. gr. Tilgangurinn er sá að tryggja möguleika ráðuneytisins til að fá skorið úr um lögmæti athafna sveitarfélaga fyrir dómstóli, t.d. í þeim tilvikum þegar aðrir hafa ekki þá sérstöku hagsmuni af úrlausn máls að geta lagt það fyrir dómstóla og ráðuneytið telur þá leið farsælli en að þvinga niðurstöðu fram t.d. með dagsektum. Tilgangurinn að baki ákvæðinu er því fyrst og fremst sá að tryggja ráðuneytinu verkfæri til að sinna hlutverki sínu sem gæslumaður almannahagsmuna og ætti almennt mjög sjaldan að koma til þess að heimildinni yrði beitt. Ef mál varðar fyrst og fremst einkaaðila og þeir telja ekki tilefni til að höfða mál vegna ákvörðunar sveitarfélags eða fylgja afstöðu sinni eftir með öðrum hætti ætti almennt ekki að vera tilefni fyrir ráðuneytið til að grípa til málshöfðunar samkvæmt þessu ákvæði.
Í kaflanum er safnað saman nokkrum mikilvægum ákvæðum sem lúta að heimildum sveitarfélaga til að sameinast. Sambærileg ákvæði er að finna í IX. kafla gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, sbr. lög nr. 74/2003. Ákveðnar breytingar eru þó lagðar til á þeim reglum sem nú eru í gildi, fyrst og fremst í þeim tilgangi að tryggja skýra niðurstöðu um það með hvaða hætti sameining skuli fara fram, hvaða reglur skuli gilda gagnvart íbúum viðkomandi sveitarfélaga á þeim tíma sem skipulag á stjórnkerfi hins nýja sameinaða sveitarfélags stendur yfir o.s.frv.
Í 88. gr. gildandi laga er mælt fyrir um að ráðuneyti sveitarstjórnarmála hafi það hlutverk að vinna að stækkun sveitarfélaga með samruna fámennra sveitarfélaga í stærri og öflugri heildir. Ráðuneytið skal þó, eins og segir í ákvæðinu, vinna að þessu í samráði við einstök sveitarfélög og hagsmunasamtök þeirra. Að baki tilvitnuðu ákvæði gildandi laga býr það sjónarmið að mörg sveitarfélög hér á landi séu of lítil til að geta staðið undir þeim faglegu kröfum sem til þeirra eru gerðar um stjórn og stjórnsýslu. Þetta sjónarmið á að vissu leyti enn við í dag þrátt fyrir umtalsverða fækkun sveitarfélaga á umliðnum árum. Vinnuálag á einstaka sveitarstjórnarmenn í litlum sveitarfélögum þar sem starfslið er fámennt og e.t.v. ekki með nauðsynlega sérþekkingu er mikið og það eru ekki síst þessar aðstæður sem kalla á sameiningu sveitarfélaga. Aðrar ástæður geta þó vitaskuld legið því til grundvallar að sameiningar séu taldar eftirsóknarverður kostur.
Frumvarp þetta er í sjálfu sér hlutlaust um það hvort stefna beri að stækkun sveitarfélaga. Því er hér ekki gerð tillaga um sambærilegt ákvæði og er að finna í 88. gr. gildandi laga. Í því felst þó engin afstaða um það að ekki beri að stefna að sameiningum sveitarfélaga aðeins að ákvarðanir um það eigi að taka á grundvelli sérstakrar umræðu og þá eftir atvikum með setningu sérlaga um sameiningar verði það talinn farsæll kostur. Að öðru leyti er frumvarpið nær samhljóða gildandi lögum um sameiningar sveitarfélaga.
Í greininni er að finna lýsingu á þeirri málsmeðferð sem fara þarf fram þegar tvær eða fleiri sveitarstjórnir ákveða að leita afstöðu íbúa sinna um vilja til sameiningar við önnur sveitarfélög. Lykilatriði er samkvæmt ákvæðinu að gert er ráð fyrir því að umfjöllun um það hvort sameining skuli fara fram ljúki með atkvæðagreiðslu íbúa sveitarfélagsins. Því þarf bæði að vanda vel til ákvörðunar um það hvað á að leggja fyrir íbúa sveitarfélagsins þegar atkvæðagreiðsla fer fram en einnig að tryggja að of mikill kostnaður sé ekki lagður í undirbúning sameiningar tveggja eða fleiri sveitarfélaga sem síðan verður e.t.v. ekki að raunveruleika.
Málsmeðferðin er í grófum dráttum sú að þegar tvær eða fleiri sveitarstjórnir hafa ákveðið að kanna möguleika á sameiningu kjósa þær sameiginlega samstarfsnefnd. Miðað er við að tveir fulltrúar séu frá hverju sveitarfélagi en þeir mega þó vera fleiri ef sveitarfélögin ná um það sátt. Samstarfsnefnd undirbýr tillögu að sameiningu og leggur fyrir sveitarstjórnir sveitarfélaganna sem ræða um það á tveimur fundum.
Kosning fer fram sama dag í öllum sveitarfélögunum. Tillögu þá sem greiða skal atkvæði um skal kynna með góðum fyrirvara sem og helstu forsendur hennar. Hvað teljast helstu forsendur getur verið breytilegt en a.m.k. verður að telja mikilvægt að kynning sameiningartillögu fylgi helstu rök sem búa henni að baki. Þau geta lotið að fjárhagslegri hagræðingu aukinni fagþekkingu og sjálfstæði sveitarfélagsins, styrkingu byggðar, vinnuálagi á sveitarstjórnarmenn eða einfaldlega byggst á tilteknum pólitískum skoðunum sem ekki hafa neitt með nefnd atriði að gera.
Ákvæði 5. mgr. um gerð atkvæðaseðla og framkvæmd kosningar þarfnast ekki sérstakra skýringa.
Hér kemur fram sú meginregla að sveitarfélag verður ekki sameinað öðru nema fleiri af þeim sem taka þátt í kosningunni séu samþykkir henni en andvígir. Í því felst að auð atkvæði og ógild hafa ekki áhrif á niðurstöðu talningar. Aðeins er litið til gildra atkvæða með og á móti. Þar sem ákvæðið gerir ráð fyrir að atkvæðagreiðsla fari fram í hverju sveitarfélagi fyrir sig ber hér að miða við að slíkur meiri hluti þarf að nást í hverju sveitarfélagi til þess að það sveitarfélag verði sameinað öðru.
Í 2. mgr. er síðan ákvæði sem opnar á það að þrátt fyrir að ekki hafi öll sveitarfélög sem tóku þátt í atkvæðagreiðslu samþykkt hana þá er sveitarstjórnum sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga hlýtur samþykki meiri hluta kjósenda heimilt að ákveða að sameinast engu að síður. Það er skilyrði að þessi sveitarfélög þurfa að vera a.m.k. 2/3 hlutar viðkomandi sveitarfélaga og að í þeim búi a.m.k. 2/3 hlutar íbúa heildarsvæðisins sem undir var í atkvæðagreiðslunni.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa. Tilgangur þess er sá að tryggja að eftir að ákvörðun hefur verið tekin um sameiningu sveitarfélaga þá grípi ekki einstakar sveitarstjórnir til ráðstafana sem breytt geta forsendum fyrir sameiningu eins og hún var samþykkt.
Þegar kosningu um sameiningu er lokið er jafnframt lokið að fullu hlutverki sameiningarnefndar. Þá skulu viðkomandi sveitarstjórnir hins vegar kjósa sérstaka stjórn sem færð það mikilvæga hlutverk að undirbúa stofnun hins nýja sveitarfélags.
Það er mikilvægt að þegar nýtt sveitarfélag tekur til starfa þá sé búið að leggja niður meginlínur um stjórnskipulag þess og þær helstu reglur sem settar verða og ætlað er að binda íbúa sveitarfélagsins, svo sem um gjöld og eða rétt til þjónustu. Þetta er mikilvægt bæði af tilliti til hagsmuna íbúanna og jafnræðis þeirra en einnig til þess að sameiningin gangi hnökralaust fyrir sig og án ófyrirséðs eða óþarfs kostnaðar. Af þessari ástæðu er mælt fyrir um það í ákvæðinu að stjórn til undirbúnings að stofnun nýs sveitarfélags skuli semja samþykkt um stjórn og fundarsköp hins nýja sveitarfélags. Þessi samþykkt öðlast síðan gildi eftir því sem fyrir er mælt í 126. gr. frumvarpsins. Af þessu leiðir að hlutverk umræddrar stjórnar er umfangsmikið. Hins vegar verður einnig að hafa í huga að ný sveitarstjórn, hins sameinaða sveitarfélags, á þann kost að breyta samþykktum sveitarfélagsins eftir að hún hefur tekið til starfa.
Stjórn um undirbúning að stofnun nýs sveitarfélags er einnig ætlað að taka ákvarðanir um fjárhagsmálefni hins nýja sveitarfélags og vinna yfirlit yfir allar samþykktir og reglugerðir sem gilda í eldri sveitarfélögunum og hefja vinnu við endurskoðun þeirra og samræmingu. Þessar ákvarðanir stjórnarinnar skal senda ráðuneytinu sem staðfestir síðan sameiningu viðkomandi sveitarfélaga, ef það telur stjórn um undirbúning að stofnun hins nýja sveitarfélags hafa leyst úr þeim álitamálum sem þörf er á svo starfsemi hins nýja sveitarfélags geti farið hnökralaust af stað. Æskilegt er í því sambandi að ráðuneytið leiti umsagna viðkomandi sveitarstjórnar til að tryggja eftir því sem kostur er að tiltölulega góð sátt sé um tillögur stjórnarinnar. Rétt er að taka fram að ólíkt því sem við á um samþykkt um stjórn og fundarsköp þá öðlast tillögur undirbúningsstjórnar um þessa þætti ekki gildi um leið og sameining. Hins vegar mynda þær ákaflega mikilvægan grundvöll að því að ný sveitarstjórn hins sameinaða sveitarfélags geti gengið til verks á skýrum og upplýstum grundvelli.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringar. Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum, og þykir rétt til leiðbeiningar að gera tillögu um það hér.
Í 125. gr. er mælt fyrir um birtingu ákvörðunar um sameiningu sveitarfélaga sem ákveðið hefur verið að sameina samkvæmt þeim reglum sem mælt er fyrir um í frumvarpinu. Í grundvallaratriðum er það svo að eftir að ráðuneytið hefur ákveðið að staðfesta sameiningu gr. skal það gefa út tilkynningu í B-deild Stjórnartíðinda. Þar skal greina frá nafni hins nýja sveitarfélags, hvaða sveitarfélög hafa verið sameinuð, tölu sveitarstjórnarmanna í hinu nýja sveitarfélagi og um það hvernig fari með gildistöku sameiningarinnar. Í þessu síðasta felst að í auglýsingu í B-deild þarf að tilgreina hvor leiðin af þeim tveimur sem tilgreind er í 1. mgr. 126. gr. skal notuð. Annars vegar er þar mælt fyrir um að kosið skuli til sveitarstjórnar fyrir hið nýja sveitarfélag. Þá öðlast sameining gildi 15 dögum eftir kjördag, eða sama dag og nýkjörin sveitarstjórn tekur við stjórn sveitarfélagsins. Hins vegar er þar mælt fyrir um að heimilt sé að ákveða að ein af hinum eldri sveitarstjórnum taki að sér að stjórna því nýja allt til loka viðkomandi kjörtímabils. Í því tilviki tekur sameining gildi á þeim degi sem ráðuneytið ákveður.
Þessum atriðum þarf að greina skilmerkilega frá í auglýsingu samkvæmt þessari grein frumvarpsins. Samhliða auglýsingunni skal birta samþykkt um stjórn og fundarsköp fyrir hið nýja sveitarfélag og stjórn um undirbúning að stofnun hins nýja sveitarfélags setti.
Hér er nánar mælt fyrir um það hvernig skuli fara með gildistöku annarra reglna og samþykkta en þeirrar sem lýtur að stjórn og fundarsköpum. Skv. 1. mgr. ákvæðisins skal ný sveitarstjórn svo fljótt sem við verður komið taka til umræðu og setja nýjar samþykktir, reglugerðir og gjaldskrár fyrir hið nýja sveitarfélag. Þetta er mikilvægt því almennt verður að ganga út frá því að þó heimilt sé að hafa mismunandi reglur, svo sem um gjaldtöku eða þjónustu, í hverju sveitarfélagi fyrir sig, svo lengi sem þær rúmast innan viðeigandi laga, þá þurfi meira til að koma svo sveitarstjórn sé heimilt að mismuna íbúum innan sama sveitarfélagsins. Af þessari ástæðu þarf að samræma reglur svo fljótt sem unnt er. Ljóst er þó að niðurstaða um slíkar reglur getur ekki orðið strax á fyrsta fundi, jafnvel þó að mál hafi verið rækilega undirbúin áður en sameining tók gildi. Því er mælt fyrir um það annars vegar að sveitarstjórn geti ákveðið að láta reglur sem gilt hafa í einu hinna eldri sveitarfélaga gilda fyrir hið nýja sveitarfélag í heild sinni á meðan unnið er að setningu nýrra reglna. Slík ákvörðun verður þó að lúta sömu kröfum og gilda um reglusetningu á hverju sviði fyrir sig. Ef slík ákvörðun þarfnast samþykkis tiltekins ráðherra þá verður að fylgja þeirri reglu, einnig þegar þessari heimild er beitt. Þá er hins vegar mælt fyrir um það að sveitarstjórn geti ákveðið, mest til þriggja mánaða frá sameiningu, að láta eldri reglur gilda í hverju hinna eldri sveitarfélaga. Hér er þá til staðar sérstök heimild til að láta mismunandi reglur gilda innan sveitarfélagsins eftir því hvaða sveitarfélagi menn tilheyrðu áður. Fyrir því eru þó málefnaleg og sterk rök og tímaramminn sem gefinn er í því sambandi er eins skammur og fært þykir. Enn frekari undantekning að þessu leyti er þó gerð í 2. mgr., en þar segir að verði ákvörðunum, svo sem um skatta, ekki breytt innan ársins vegna ákvæða annarra laga skuli heimilt að hafa mismunandi reglur innan hins nýja sveitarfélags þann tíma sem af ákvæðum viðkomandi laga leiðir. Hér getur t.d. verið um að ræða ákvörðun um skattprósentu.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.
Ákvæði þessa kafla byggjast í grundvallaratriðum á skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál, líkt og ákvæði VII. og VIII. kafla frumvarpsins, en einnig er byggt á því fyrirkomulagi sem nú er fyrir hendi um samráð þessara aðila.
Með ákvæði þessu er leitast við að setja ramma um formlegt samstarf og samráð ríkis og sveitarfélaga um mikilvæg stjórnarmálefni. Í ákvæðinu er mælt fyrir um það til hvaða þátta samráðið skal ná, sbr. 1. mgr. Mælt er fyrir um ákveðinn grundvöll að samráði um efnahagsmál, sem er þjóðhags- og landshlutaspá, og svo felur ákvæði í sér lýsingu á yfirumsjón með því samstarfi sem ákvæðið gerir ráð fyrir, sbr. 3. mgr. Ákvæðið er ekki ítarlegt, þrátt fyrir að fjalla um ákaflega mikilvægan þátt í stjórnsýslukerfinu og starfsemi hins opinbera. Æskilegt kann að vera að sett yrðu sérstök lög um samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga, sameiginlegan grundvöll að áætlanagerð þessara aðila o.s.frv.
Vekja ber sérstaka athygli á ákvæði um að aðilar samstarfsins skuli vinna að gerð þjóðhags- og landshlutaspár sem sveitarfélögum er skylt að leggja til grundvallar við gerð fjárhagsáætlana.
Grundvallarþáttur í frumvarpi þessu eru skýrari reglur um fjármál sveitarfélaga og eftirlit með fjármálum þeirra. Í frumvarpinu er minna hugað að þeim forsendum sem sveitarfélögin hafa til úrbóta um fjármál sín, þar á meðal við gerð ábyggilegra fjárhagsáætlana. Til þess að markmið frumvarpsins um bætta fjárstjórn sveitarfélaga nái fram að ganga verður einnig að taka verulega til í ranni stjórnvalda á vegum ríkisins, þar á meðal er aðkallandi að bæta kostnaðarmat einstakra verkefna sem sveitarfélögunum er falið að sinna með lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Um nokkurra ára skeið hefur verið í gildi samkomulag ríkis og sveitarfélaga um kostnaðarmat að þessu leyti. Ráðuneytin, sem eru ábyrg fyrir því að framkvæma slíkt mat, hafa fylgt því eftir með misjöfnum hætti. Vilji er fyrir því að leggja aukna áherslu á þennan þátt og í samræmi við það er hér lagt til að skylda stjórnvalda ríkisins til að tryggja að slíkt mat fari fram verði lögfest. Hér er einnig um grundvallarþátt að ræða í þeim tillögum sem birtast í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál og áður hefur verið vikið að.
Í XIV. kafla frumvarpsins er safnað nokkrum ákvæðum sem ekki eiga með beinum hætti heima í öðrum köflum laganna. Í fyrsta lagi er um að ræða tvær reglur sem fella má í flokk ýmissa ákvæða. Annars vegar er það ákvæði 131. gr. sem fjallar um viðbrögð við því ef sveitarstjórn verður óstarfhæf, svo sem vegna náttúruhamfara. Hins vegar er það ákvæði 132. gr. sem felur í sér ákveðna tilraunaheimild hvað varðar stjórnskipulag sveitarfélaga. Í öðru lagi er í kaflanum að finna gildistökuákvæði, sbr. 133. gr. Í þriðja lagi er í kaflanum kveðið á um nauðsynlegar breytingar á öðrum lögum sem fyrst og fremst leiða af því að í ákvæðinu er gert ráð fyrir að brott falli ákvæði sveitarstjórnarlaga um héraðsnefndir. Í fjórða lagi er í kaflanum að finna nokkur ákvæði til bráðabirgða, sem ætlað er að taka af skarið um gildistöku tiltekinna ákvæða frumvarpsins umfram það sem leiðir af almennu gildistökuákvæði.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um viðbrögð við því ef sveitarstjórn verður óstarfhæf. Sambærilegt ákvæði er að finna í 26. gr. gildandi laga. Sá meginágalli er á því ákvæði að þar er kveðið á um að ráðuneytið geti gripið til tiltekinna aðgerða um stjórn sveitarfélags ef sveitarstjórn er óstarfhæf, að beiðni sveitarstjórnarinnar. Eins og leiðir af 17. gr. frumvarpsins, sbr. 20. gr. gildandi laga, getur sveitarstjórn enga ályktun gert nema á lögmætum fundi. Ef sveitarstjórn getur haldið lögmætan fund er hún samkvæmt orðanna hljóðan ekki óstarfhæf. Af þessu leiðir að óstarfhæf sveitarstjórn gæti aldrei beðið ráðuneytið um að grípa til aðgerða. Með þessu ákvæði frumvarpsins er stefnt að því að útrýma þessari þversögn úr lagatextanum en að öðru leyti er efni reglnanna svipað að því leyti að gert er ráð fyrir að ráðherra geti, þegar sveitarstjórn er óstarfhæf, um tiltekinn tíma falið sveitarstjórn nágrannasveitarfélags stjórn sveitarfélagsins. Þá er kveðið á um það nýmæli að ráðherra geti sett sveitarfélagi sérstaka stjórn kunnáttumanna er taki við hlutverki hinnar óstarfhæfu sveitarstjórnar, nefnda hennar og starfsmanna eftir því sem þörf er á. Ráðherra skal með reglugerð setja almenn fyrirmæli um starfshætti slíkrar framkvæmdastjórnar.
Rétt er að vekja athygli á að þrátt fyrir að verulega litlar líkur eru til að á heimild þessa reyni ber ráðherra að setja umrædda reglugerð þannig að hún sé tiltæk og í gildi ef umræddar aðstæður koma upp.
Frumvarp þetta er hlutlaust um stærð sveitarfélaga. Frumvarp þetta er einnig hlutlaust um það hvort vinna beri að eflingu sveitarstjórnarstigsins með stækkun sveitarfélaga eða með öðrum hætti. Tilgangur frumvarpsins er hins vegar ekki sá að koma í veg fyrir að leitað sé leiða, sé til þess pólitískur vilji, að stækka einstök sveitarfélög. Slíkar aðgerðir kunna að kalla á aðrar reglur um innra stjórnskipulag sveitarfélaga en mælt er fyrir um í lögum þessum. Tilgangur ákvæðisins er að opna slíka möguleika, en um leið eru slíkum tilraunum settar ákveðnar skorður sem fyrst og fremst er ætlað að tryggja það að ekki sé farið of geyst við ákvarðanir um breytingar á stjórnskipulagi sveitarfélaganna eða ákvarðanir þar um teknar að vanhugsuðu máli.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um gildistöku laganna og þarfnast það ekki skýringa.
Í 1. tölul. ákvæðisins er mælt fyrir um breytingar á lögum nr. 6/1986, um afréttarmálefni fjallskil o.fl. Í þeim lögum er nú mælt fyrir um tiltekið lögbundið hlutverk héraðsnefnda. Af ákvæðum laganna leiðir m.a. að til þess að fjallskil verði á lögð með réttum hætti þarf að liggja þeim til grundvallar fjallskilasamþykkt sett af slíkri nefnd. Á sama tíma hafa gildandi sveitarstjórnarlög, a.m.k. samkvæmt túlkun eftirlitsaðila, ekki falið í sér skyldu sveitarfélaga til aðildar að héraðsnefndum. Hér er um meinbugi á lögum að ræða sem til lengri tíma munu valda vandkvæðum. Mikilvægt er því að við sé brugðist. Það er gert í frumvarpi þessu með því annars vegar að fella brott úr lögum ákvæði um héraðsnefndir og hins vegar með breytingum á lögum nr. 6/1986, um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. Í grundvallaratriðum er í 1. tölul. ákvæðisins gert ráð fyrir að hvert og eitt sveitarfélag taki að sér það hlutverk sem héraðsnefndum hefur hingað til verið falið. Hver og ein sveitarstjórn fer þannig með yfirstjórn afréttarmála í sínu sveitarfélagi. Þar sem þörf er á að skipuleggja leitir í fleiri sveitarfélögum sameiginlega er hins vegar lögð sú skylda á viðkomandi sveitarfélög að setja á fót sérstaka sameiginlega stjórn viðkomandi fjallskilaumdæmis, sem lýtur eftir atvikum nokkuð öðrum reglum en mælt er fyrir um í kafla þessum um samvinnu sveitarfélaga.
Í 2., 3., 4., 5., og 6. tölul. ákvæðisins eru síðan lagðar til breytingar á þeim lögum þar sem fjallað er um héraðsnefndir sveitarfélaga, til samræmis við þá stefnu sem mörkuð er í frumvarpi þessu að fella ákvæði um slíkar nefndir úr lögum.
Í 7. tölul. er að finna mikilvægt ákvæði sem er í samræmi við ákvæði laga um kosningar til Alþingis. Tilgangur breytingarinnar er sá að færa inn í lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, sambærilegar kröfur um óflekkað mannorð sveitarstjórnarmanna og nú eru gerðar til alþingismanna. Um skýringu ákvæðanna vísast til viðeigandi skýringa við lög um kosningar til Alþingis.
Um 1. tölul.
Í ákvæðinu kemur fram að ef fasteign, t.d. jörð, liggur innan tveggja eða fleiri sveitarfélaga þá skuli viðkomandi sveitarfélög hafa komist að samkomulagi um breytingu á mörkum sveitarfélaganna eigi síðar en 1. janúar 2013. Önnur leið gæti verið að skipta viðkomandi jörð eða landi eftir því sem mörk sveitarfélaganna ákveða. Ákvæðið byggist á þeirri forsendu að slíkar jarðir kunni að vera til, án þess að fyrir liggi vitneskja um fjölda þeirra eða stærð. Rétt er að taka fram að ákvæði laga um afréttarmálefni, þjóðlendur o.fl., gilda um skiptingu þjóðlendna milli sveitarfélaganna.
Um 2. tölul.
Með ákvæði þessu er tekið af skarið um að fulltrúafjölda í sveitarstjórn er ekki skylt að breyta fyrr en við aðrar almennar sveitarstjórnarkosningar frá gildistöku laganna. Næstu almennu sveitarstjórnarkosningar verða á árinu 2014. Ef lögin taka gildi fyrir þær kosningar mundi þurfa að breyta fulltrúafjölda í samræmi við ákvæði 11. gr. frumvarpsins fyrir kosningarnar 2018. Heimilt væri þó að gera það fyrr.
Um 3. tölul.
Í þessu ákvæði felst að reglur frumvarpsins um kynjakvóta taka fyrst gildi að afloknum næstu almennu sveitarstjórnarkosningum, 2014. Það myndast því ekki skylda til að endurskipa nefndir sveitarstjórna þrátt fyrir að lögin taki gildi fyrir næstu kosningar.
Um 4. tölul.
Með þessu ákvæði er afmarkað við hvaða tímabil reglan í 1. tölul. 2. mgr. 64. gr. afmarkast í upphafi, þ.e. sú skylda að tryggja jöfnuð í rekstri og útgjöldum á hverju þriggja ára tímabili.
Um 5. tölul.
Ákvæðið stendur í sambandi við 72. gr. frumvarps þessa og þarfnast ekki skýringa.
Um 6. tölul.
Í ákvæðinu er sett fram skýr lagaskilareglu vegna þeirra ákvæða sem leiða af kafla frumvarpsins um samvinnu sveitarfélaga og þeirra auknu krafna sem af honum leiða. Sveitarfélögum er gefinn frestur til 15. október 2014 til þess að aðlaga gildandi samning að kröfum laganna. Óheimilt er hins vegar að gera nýja samninga nema á grundvelli ákvæða frumvarpsins eftir að það hefur tekið gildi sem lög.
Um 7. tölul.
Í ákvæðinu er mælt, til nánari skýringar, fyrir um áhrif af breytingum á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, með síðari breytingum. Í grundvallaratriðum halda gildandi fjallskilasamþykktir gildi sínu að því leyti sem þær ganga ekki gegn lögum, þrátt fyrir að þær hafi upphaflega verið settar af stjórnvöldum sem ekki verða lengur til. Þá er í ákvæðinu mælt fyrir um skyldu sveitarstjórna þeirra sveitarfélaga sem saman mynda fjallskilaumdæmi að skipa stjórn þess fyrir gildistöku laganna, þannig að ljóst sé hver það er sem tekur við hlutverki héraðsnefndar á hverju svæði fyrir sig. Þetta er nauðsynlegt til að tryggja samfellu í lagaframkvæmdinni.
Um 8. tölul.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa. Það er hlutverk ráðherra sveitarstjórnarmála að tryggja að endurskoðun samkvæmt ákvæðinu fari fram.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Fjárhagur sveitarfélaga hefur versnað mikið eftir efnahagshrunið haustið 2008 þótt áhrifin af því hafi engan veginn verið í sama mæli og hjá ríkissjóði. Rekstrarumhverfi þeirra einkennist af því að tekjur þeirra hafa rýrnað í kjölfar samdráttar efnahagslífsins á meðan útgjöld aukast m.a. vegna aukinnar þarfar á margvíslegri félagsþjónustu. Sveitarfélög geta fyrst og fremst brugðist við með ýmsum aðgerðum á útgjaldahlið þó svo að í sumum tilvikum hafi verið til staðar svigrúm til að hækka útsvar og aðrar tekjur þeirra. Tekjuafkoma sveitarfélaga var neikvæð um 15 mia.kr. árið 2009. Reyndar var tekjuafkoma þeirra neikvæð í níu ár af tólf á tímabilinu 1998-2009 og hefur það leitt til umtalsverðrar skuldsetningar sem var að hluta til í erlendum gjaldmiðlum. Hlutfall skulda A-hluta sveitarfélaga að meðtöldum skuldbindingum vegna fjármögnunarleigusamninga var nálægt 150% af tekjum þeirra árið 2008 og árið 2009 hafði hlutfallið hækkað í um 165%. Útgjaldavöxtur á uppgangsárunum fyrir fjármálakreppuna var raunar mun meiri hjá sveitarfélögunum en hjá ríkinu. Á þensluárunum, þegar stóriðjuframkvæmdir stóðu sem hæst og vöxtur fjármálakerfisins varð mjög hraður, var jafnframt dregið allnokkuð úr samgönguframkvæmdum á vegum ríkisins. Á sama tíma juku sveitarfélög fjárfestingar sínar í miklu meiri mæli. Hagstjórnin veiktist með því að fjármál stjórnsýslustiganna gengu ekki í sömu átt og aðhaldsstig opinberra fjármála varð ekki sem skyldi. Mörg sveitarfélög eru því illa stödd fjárhagslega um þessar mundir eftir umfangsmiklar fjárfestingar og skuldasöfnun á undanförnum árum þótt staða þeirra sé afar mismunandi. Endurfjármögnun margra sveitarfélaga á erlendum skuldbindingum er erfið þar sem erlendir lánamarkaðir hafa verið óaðgengilegir. Brýnt er því að treysta regluverk um fjármál sveitarfélaga og að gerðar verði ráðstafanir af þeirra hálfu til að bæta afkomu sína jafnt og þétt á næstu árum. Það eru jafnframt hagsmunir sveitarfélaganna í heild að draga úr líkum á því að einstök sveitarfélög geti lent í fjárhagslegum ógöngum með neikvæðum áhrifum á lánakjör og auknum framlögum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.
Helstu breytingar samkvæmt frumvarpinu lúta því að auknum aga og skýrari reglum í fjármálum sveitarfélaganna auk þess sem gert er ráð fyrir auknu eftirliti og upplýsingagjöf um fjármál þeirra. Í fyrsta lagi er mælt fyrir um að jafnvægi verði að vera milli samanlagðra tekna og útgjalda A- og B-hluta samstæðu sveitarfélaga á hverju þriggja ára tímabili. Í öðru lagi að skuldir og skuldbindingar samstæðunnar verði takmarkaðar við 150% af tekjum. Ljóst er að mörg sveitarfélög munu þurfa nokkur ár til að laga skuldastöðu sína að því hámarki. Í frumvarpinu er vikið frá fyrrnefndum tillögum samráðsnefndar um efnahagsmál að tvennu leyti. Annars vegar er ekki gert ráð fyrir ákvæði um að sveitarfélögum sem skulda meira en 250% af tekjum verði óheimilt að taka ný lán nema til endurfjármögnunar. Hins vegar gerir frumvarpið ráð fyrir að við ákvörðun sveitarfélaga um fjárfestingu, framkvæmd eða gerð annarra skuldbindandi samninga sem nemur hærri fjárhæð en 20% af skatttekjum yfirstandandi árs skuli fara fram mat óháðs aðila á áhrifum þess á fjárhag sveitarfélagsins en viðmiðið í gildandi lögum er 25%. Í skýrslu samráðsnefndarinnar er lagt til að viðmið um stærðargráðu slíkra skuldbindinga verði 12,5% af skatttekjum.
Þá er í frumvarpinu lagt til að samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga verði eflt og kveðið á um að ríkisstjórnin skuli tryggja formlegt og reglubundið samstarf við sveitarfélögin um mikilvæg stjórnarmálefni sem tengjast stöðu og verkefnum sveitarfélaga. Formlegt samstarf skal meðal annars fara fram um framlagningu lagafrumvarpa sem varða sveitarfélögin, um stjórn fjármála hins opinbera, verka-skiptingu ríkis og sveitarfélaga og önnur mikilvæg mál sem varða hagsmuni sveitarfélaganna og fjármál. Samstarfið skal útfæra nánar í sérstökum samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga en gert er ráð fyrir að yfirumsjón með samstarfinu verði í höndum samstarfsráðs sem í eiga sæti þrír ráðherrar, þar af fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála, auk þriggja fulltrúa sveitarfélaganna sem stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga tilnefnir. Áformað er að komið verði á fót samstarfsráði ráðherra og forvígismanna sveitarfélaga um samhæfingu í stjórn opinberra fjármála.
Í frumvarpinu er lagt til að lögboðið verði að láta fara fram sérstakt kostnaðarmat ef fyrirsjáanlegt er að lagafrumvarp, stjórnvaldsfyrirmæli eða aðrar stefnumarkandi ákvarðanir af hálfu stjórnvalda muni hafa fjárhagsleg áhrif á sveitarfélög. Ríki og sveitarfélög gerðu með sér samkomulag um að frá ársbyrjun 2006 skyldu viðkomandi ráðuneyti semja slíkt mat á heildaráhrifum lagasetningar eða stjórnvaldsfyrirmæla á fjárhag sveitarfélaga. Er það fyrirkomulag bundið í reglum ríkisstjórnar um meðferð stjórnarfrumvarpa á sama hátt og þar er tiltekið að umsögn fjármálaráðuneytis um áhrif lagafrumvarps á fjárhag ríkisins skuli fylgja því við meðferð ríkisstjórnar. Hins vegar má telja mikið álitaefni hvort raunhæft er að lögbinda með þessum hætti slíkar matsgerðir vegna sveitarfélaga. Vandséð er hvers vegna það ætti frekar að eiga við um mat á áhrifum lagasetningar eða ákvarðana á fjárhag sveitarfélaga en samsvarandi mat á áhrifum á fjárhag ríkisins eða á áhrif á stöðu atvinnufyrirtækja eða heimila, svo dæmi séu tekin.
Ákvæði frumvarpsins um kostnaðarmat er fortakslaust og engin afmörkun er gerð á viðfangsefninu eða viðmið sett um eðli eða stærðargráðu fjárhagsáhrifa. Einnig þarf að hafa í huga að sveitarfélögin eru um áttatíu talsins og áhrif af lagasetningu geta verið mjög mismunandi á einstök sveitarfélög. Miklum vandkvæðum gæti verið bundið að framfylgja slíkum lögboðnum kröfum þar sem mat væri í mörgum tilvikum mikilli óvissu háð og forsendur þess gætu haldið áfram að þróast og breytast í mörg ár. Slíkar matsgerðir gætu því orðið afar fyrirhafnarsamar og flóknar en gerðar í óvissum tilgangi. Vandasamt gæti orðið fyrir ráðuneytin að meta áhrif á öll sveitarfélögin í landinu af t.d. hvers kyns lagareglum um mengunarvarnir, fráveitur og eftirlit, aðbúnað á vinnustöðum, lengd skólaársins í grunnskólum, kröfur um menntun leikskólakennara, svo nokkur dæmi séu tekin af handahófi. Á sama hátt gæti orðið torvelt og tímafrekt að meta áhrif á fjárhag sveitarfélaga í hvert sinn sem gerðar eru breytingar á sköttum og gjöldum, t.d. á bensíngjaldi, virðisaukaskatti, tryggingagjaldi o.s.frv. Til að uppfylla skilyrði ákvæðisins verður ekki annað séð en að jafnframt þyrfti að meta auknar tekjur sveitarfélaga af margs konar ráðstöfunum ríkisvaldsins, og þá ekki einungis með lagasetningu, svo sem til nýrrar uppbyggingar á þjónustu og innviðum. Það gæti t.d. átt við um auknar samgönguframkvæmdir eða byggingu skóla og hjúkrunarheimila sem væri m.a. ætlað að fjölga störfum, en það hækkar útsvar og fasteignaskatta. Gott dæmi um vandann við mat á fjárhagsáhrifum af slíkum toga gæti verið umsögn innanríkisráðuneytisins um fjárhagsáhrif af þessu frumvarpi til sveitarstjórnarlaga.
Samkvæmt frumvarpinu á að leggja mat á fjárhagsáhrifum fyrir Samband íslenskra sveitarfélaga til umsagnar og á matið að liggja fyrir við afgreiðslu ríkisstjórnar á lagafrumvörpum. Þá er tiltekið að ef ágreiningur er um niðurstöðu mats skuli gera sérstaka kostnaðarumsögn um það, sem viðkomandi ráðuneyti þyrfti væntanlega að annast, og sú umsögn á að fylgja með við framlagningu frumvarps á Alþingi. Má telja það sérkennilegt fyrirkomulag að lögskylt verði að með frumvörpum fylgi umsagnir fagráðuneyta um mat á fjárhagsáhrifum á sveitarfélög þegar ágreiningur er um niðurstöðu en annars ekki. Ljóst virðist að ef fylgja á þessum ákvæðum eftir samkvæmt orðanna hljóðan þá gæti það tafið fyrir framgangi stjórnarfrumvarpa og ákvarðana um stjórnvaldsráðstafanir. Virðist raunar jafnframt gert ráð fyrir að lagaákvæðið gæti orðið uppspretta ágreinings. Innanríkisráðuneytinu er ætlað að halda skrá um allar árlegar matsgerðir ráðuneyta og ágreining og síðan eiga að fara fram formlegar viðræður um yfirlitið í samstarfsráði ríkis og sveitarfélaga. Vakin er athygli á að í ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir að leggja eigi mat á áhrifum af ráðstöfunum sveitarfélaga á fjárhag ríkisins svo sem upptöku á sérstökum húsaleigubótum víða um land sem ríkið greiðir að stórum hluta.
Í tengslum við framkvæmd nýrra sveitarstjórnarlaga gerir innanríkisráðuneytið ráð fyrir að efla starf sitt við stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögunum auk þess sem sinna þurfi betur frumkvæði af hálfu ráðuneytisins á því sviði en hingað til hefur verið viðhaft. Þá þurfi að styrkja upplýsingaöflun um fjármál sveitarfélaganna. Innanríkisráðuneytið gerir enn fremur ráð fyrir tímabundnu álagi í kjölfar samþykktar laganna, vegna innleiðingar, samskipta og setningar nýrra reglugerða sem lögin kveða á um. Stefnumörkun á þessu sviði er á verksviði ráðuneytisins og hefur það á að skipa starfsliði til þess. Gera má ráð fyrir að ráðuneytinu ætti að vera kleift að hrinda í framkvæmd innleiðingu á þeim breytingum sem felast í þessu frumvarpi. Ekki verður ráðið beinlínis af ákvæðum frumvarpsins að það leggi á herðar ráðuneytinu eða öðrum ríkisaðilum viðbótarverkefni í þeim mæli að það þurfi að leiða til fjölgunar starfa.
Verði frumvarpið lögfest ætti það því ekki að leiða til aukinna útgjalda hjá ríkissjóði umfram það sem þegar hefur verið ákveðið í fjárlögum. Ef talin verður meiri þörf fyrir aukna starfsemi á þessu sviði fremur en öðrum verður að gera ráð fyrir að innanríkisráðuneytið muni forgangsraða til verkefnisins öðrum fjárheimildum innan síns útgjaldaramma.
Prentað upp.
Þskj. 1250 — 726. mál.
Leiðréttur texti.
Frumvarp til sveitarstjórnarlaga.
(Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)
I. KAFLI
Almenn ákvæði um sveitarfélög.
1. gr.
Sjálfstjórn sveitarfélaga.
Með stjórn sveitarfélaga fara sveitarstjórnir sem kjörnar eru lýðræðislegri kosningu af íbúum þeirra samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna.
Hver maður telst íbúi sveitarfélags þar sem hann á lögheimili.
Sveitarfélög eru lögaðilar.
2. gr.
Yfirstjórn sveitarstjórnarmála.
Ráðherra sveitarstjórnarmála skal í störfum sínum standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, sjálfstjórn þeirra, verkefni og fjárhag.
Engu málefni sem varðar sérstaklega hagsmuni sveitarfélags skal ráðið til lykta án umfjöllunar sveitarstjórnarinnar.
3. gr.
Markmið laganna og forsendur.
1. sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem er stjórnað af lýðræðislega kjörnum sveitarstjórnum í umboði íbúa sveitarfélagsins,
2. skipulag og starfsaðstæður sveitarfélaga séu þannig að þau geti sjálf borið ábyrgð á framkvæmd verkefna sem þeim er falið að sinna,
3. sveitarfélög geti haft samvinnu sín á milli um starfrækslu þeirra verkefna sem þau geta ekki leyst af hendi á eigin vegum eða þau telja hagkvæmara að leysa með þeim hætti,
4. afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga taki ávallt mið af sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt stjórnarskrá og sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga,
5. sveitarfélög hafi sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrám sem þeim er heimilt að setja.
4. gr.
Staðarmörk sveitarfélaga.
Óheimilt er að breyta mörkum sveitarfélaga nema með lögum.
Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. getur ráðherra breytt mörkum sveitarfélaga í tengslum við sameiningu þeirra eða til staðfestingar á samkomulagi milli sveitarfélaga. Birta skal staðfestingu ráðherra á breytingum staðarmarka sveitarfélags í Stjórnartíðindum.
Réttur sveitarfélaga til ákvarðana eða umsagna um nýtingu sjávarbotns eða sjávar innan íslenskrar lögsögu en utan marka sveitarfélags fer að ákvæðum sérlaga hverju sinni.
5. gr.
Heiti sveitarfélags.
Ekki má breyta nafni sveitarfélags eða gefa nýju sveitarfélagi nafn nema með staðfestingu ráðuneytisins. Þegar nýtt heiti sveitarfélags hefur verið ákveðið skal samþykkt um stjórn sveitarfélagsins, sbr. 9. gr., breytt til samræmis og tekur nýtt heiti gildi við gildistöku hennar.
6. gr.
Byggðarmerki.
Byggðarmerki skulu skráð hjá Einkaleyfastofu sem veitir umsóknum viðtöku og kannar skráningarhæfi merkjanna.
Viðkomandi ráðherra setur nánari reglur um skráningu byggðarmerkja, m.a. varðandi umsóknir og meðferð þeirra, skilyrði fyrir skráningu, ógildingu, birtingu og gjöld fyrir umsóknir og vottorð úr byggðarmerkjaskrá.
7. gr.
Almennar skyldur sveitarfélaga.
Sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma.
Sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum.
II. KAFLI
Um sveitarstjórn.
8. gr.
Hlutverk sveitarstjórnar.
Sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, lántökur og ráðstöfun eigna og um framkvæmd verkefna sveitarfélagsins. Sveitarstjórn skal sjá um að lögbundnar skyldur séu ræktar og hafa eftirlit með því að fylgt sé viðeigandi reglum í störfum sveitarfélags.
Sveitarstjórn getur ályktað um hvert það málefni sem hún telur að varði sveitarfélagið.
9. gr.
Samþykkt um stjórn, stjórnsýslu og fundarsköp.
Ráðuneytið semur fyrirmynd að samþykkt skv. 1. mgr. og birtir hana í Stjórnartíðindum. Gildir fyrirmyndin þar til sérstök samþykkt hefur verið gerð fyrir sveitarfélagið.
10. gr.
Heiti sveitarstjórnar o.fl.
Reykjavík er höfuðborg Íslands. Í Reykjavíkurborg nefnist sveitarstjórnin borgarstjórn, byggðarráð nefnist borgarráð, framkvæmdastjóri nefnist borgarstjóri og oddviti nefnist forseti borgarstjórnar.
11. gr.
Fjöldi fulltrúa í sveitarstjórn.
1. Þar sem íbúar eru undir 2.000: 5–7 aðalmenn.
2. Þar sem íbúar eru 2.000–9.999: 7–11 aðalmenn.
3. Þar sem íbúar eru 10.000–49.999: 11–15 aðalmenn.
4. Þar sem íbúar eru 50.000–99.999: 15–23 aðalmenn.
5. Þar sem íbúar eru 100.000 eða fleiri: 23–31 aðalmenn.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ekki skylt að fækka eða fjölga aðalmönnum í sveitarstjórn fyrr en íbúatala hefur verið hærri eða lægri en viðmiðunarmörkin í átta ár samfellt talið frá næstu áramótum fyrir almennar kosningar til sveitarstjórna. Íbúatala grundvallast á íbúaskrá þjóðskrár.
12. gr.
Ný sveitarstjórn tekur til starfa.
Sá fulltrúi í nýkjörinni sveitarstjórn sem á að baki lengsta setu í sveitarstjórninni boðar til fyrsta fundar ekki síðar en 15 dögum eftir að hún tekur við störfum eftir kosningar. Hann stýrir fundi þar til oddviti hefur verið kjörinn. Hafi tveir eða fleiri fulltrúar átt jafnlengi setu í sveitarstjórninni fer aldursforseti þeirra með verkefni samkvæmt þessari málsgrein. Fyrsta fund skal boða með a.m.k. fjögurra daga fyrirvara.
13. gr.
Kjör oddvita og varaoddvita.
Sá telst rétt kjörinn oddviti sem fær atkvæði meiri hluta þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórn. Verði þeim atkvæðafjölda ekki náð skal kjósa að nýju. Við aðra umferð telst sá rétt kjörinn sem fær meiri hluta atkvæða þeirra fulltrúa sem sitja fundinn eða ef viðkomandi er sá eini sem fær atkvæði.
Fáist ekki niðurstaða við aðra umferð skal kosið þriðja sinni en nú á milli þeirra tveggja sem flest atkvæði fengu við aðra umferð. Ef nauðsynlegt reynist skal varpa hlutkesti um það milli hverra tveggja verður kosið. Verður þá sá rétt kjörinn sem fleiri atkvæði fær. Verði atkvæði jöfn ræður hlutkesti.
Þegar að lokinni kosningu oddvita skjal kjósa varaoddvita. Kosning varaoddvita fer fram með sama hætti og oddvita, enda fari ekki um kosningu hans skv. 5. mgr.
Í samþykkt um stjórn sveitarfélags má ákveða að kjósa skuli fyrsta og annan varaoddvita til að gegna, í þeirri röð, störfum oddvita í forföllum hans. Skal kosning þeirra vera hlutfallskosning, enda sé ekki full samstaða um annað innan sveitarstjórnar.
Tilkynna skal kosningu oddvita og varaoddvita til ráðuneytis þegar að því loknu.
Kjörtímabil oddvita og varaoddvita er hið sama og sveitarstjórnar nema sveitarstjórn ákveði annað. Njóti oddviti eða varaoddviti ekki lengur stuðnings sveitarstjórnar skal kjósa í þau embætti að nýju. Hið sama á við ef oddviti eða varaoddviti forfallast varanlega eða fá lausn frá starfi.
III. KAFLI
Sveitarstjórnarfundir.
14. gr.
Skylda til að halda fundi.
Sveitarstjórn er heimilt að fella niður reglulegan fund sinn, enda sé tillaga um slíkt samþykkt mótatkvæðalaust á næsta fundi sveitarstjórnar á undan.
15. gr.
Boðun og auglýsing funda.
Fundarboði skal fylgja dagskrá fundarins og þau gögn sem eru nauðsynleg til að sveitarstjórnarmenn geti tekið upplýsta afstöðu til mála sem þar eru tilgreind.
Íbúum sveitarfélags skal kunngert með opinberri auglýsingu hvar og hvenær sveitarstjórn heldur fundi. Einnig skal sveitarstjórn birta opinberlega innan sömu tímafresta og við á um sveitarstjórnarmenn fundarboð og dagskrá fundar, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Auglýsing á vefsíðu sveitarfélags telst fullnægjandi.
16. gr.
Opnir fundir.
Þrátt fyrir að fundi sé lokað er heimilt að ákveða að tilteknir starfsmenn sveitarfélags séu viðstaddir.
17. gr.
Ályktunarhæfi og atkvæðagreiðsla.
Á sveitarstjórnarfundum ræður afl atkvæða úrslitum mála. Hjáseta telst þátttaka í atkvæðagreiðslu. Ef jafnmörg atkvæði eru með málefni og á móti fellur það en við kosningar ræður hlutkesti.
Ef fjarlægðir í sveitarfélagi eru miklar eða samgöngur innan sveitarfélags eru erfiðar er heimilt að nota fjarfundarbúnað á fundum sveitarstjórnar. Skal þá mælt fyrir um notkun slíks búnaðar í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins, tryggja skal jafna möguleika allra fundarmanna til þátttöku í fundi og atkvæðagreiðslu, tryggja skal óskerta möguleika þeirra sem viðstaddir eru fund til að fylgjast með því sem þar fer fram, sbr. 1. mgr. 16. gr., og jafnframt skal tryggja öryggi samskipta milli fundarmanna, t.d. þannig að óviðkomandi geti ekki fylgst með umræðum um mál sem eru háð trúnaði.
18. gr.
Tvær umræður í sveitarstjórn.
1. samþykktir og aðrar reglur sem samkvæmt lögum eiga að hljóta staðfestingu ráðherra,
2. staðfestingu ársreiknings,
3. stefnumarkandi áætlanir sem gilda eiga til lengri tíma og taka til sveitarfélags í heild eða meiri hluta þess,
4. tillögu um sameiningu við annað sveitarfélag skv. 2. mgr. 121. gr.
Sveitarstjórn skal hafa tvær umræður, með a.m.k. tveggja vikna millibili, um fjárhagsáætlanir sveitarfélagsins skv. 62. gr. Ákvæði þetta gildir þó ekki um samþykkt viðauka við fjárhagsáætlanir.
19. gr.
Fundarstjórn og fundargerðir.
Ráðherra setur með auglýsingu leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, m.a. um hvað þar er skylt að bóka, um staðfestingu þeirra þegar að loknum fundi og skráningu og meðferð rafrænna fundargerða. Þar skal einnig setja nánari viðmið um framkvæmd fjarfunda skv. 17. gr.
20. gr.
Hæfi til þátttöku í meðferð og afgreiðslu einstakra mála.
Í öðrum tilvikum en skv. 1. mgr. ber sveitarstjórnarmanni, nefndarfulltrúa eða starfsmanni sveitarfélags að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Þessi regla tekur einnig til gerðar samninga fyrir hönd sveitarfélags.
Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.
Sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélagsins og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun í tilteknu máli sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða nefnd eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin eða nefndin fjallar um málið. Þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra.
Ákvæði 4. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis.
Sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sveitarfélags sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímælis skal án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því.
Sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Nefnd tekur ákvörðun um hæfi nefndarmanns. Nefndarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.
Sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í meðferð þess eða hafa áhrif á það með öðrum hætti og skal ávallt yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu.
21. gr.
Varamenn.
Þegar kosið hefur verið til sveitarstjórnar hlutbundinni listakosningu, eða listi hefur verið sjálfkjörinn, taka varamenn af lista aðalfulltrúa sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir voru kosnir.
Ef framboðslisti hefur verið borinn fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum geta aðalmenn listans komið sér saman um að varamenn listans, sem eru úr sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalmaður, taki sæti hans í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir voru kosnir án tillits til þess hvar þeir annars eru í röð varamanna. Sé enginn varamaður af viðkomandi lista í sama stjórnmálaflokki eða samtökum og sá aðalfulltrúi sem í hlut á taka varamenn listans sæti samkvæmt venjulegum reglum. Hér skal ávallt miðað við stöðu viðkomandi á þeim tíma er kjör til sveitarstjórnar fór fram.
Yfirlýsingu um samkomulag skv. 3. mgr. skal leggja fram á fyrsta eða öðrum fundi sveitarstjórnar að loknum sveitarstjórnarkosningum og gildir hún til loka kjörtímabils.
IV. KAFLI
Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna.
22. gr.
Mætingarskylda.
23. gr.
Skylda til að taka kjöri.
Sá sem verið hefur oddviti heilt kjörtímabil eða lengur eða gegnt ákveðnu starfi innan sveitarstjórnar jafnlangan tíma eða lengur getur skorast undan kosningu til þess starfs jafnlangan tíma og hann hefur haft starfið með höndum. Ósk um undanþágu skal sett fram áður en kjör í viðkomandi starf fer fram.
24. gr.
Aðrar almennar skyldur sveitarstjórnarmanna.
Sveitarstjórnarmönnum ber að gegna starfi sínu af alúð og samviskusemi. Sveitarstjórnarmönnum ber í hvívetna að gæta að almennum hagsmunum íbúa sveitarfélagsins sem og öðrum almannahagsmunum.
25. gr.
Sjálfstæði í starfi.
26. gr.
Málfrelsi, tillöguréttur og atkvæðisréttur.
Þeir sem hafa rétt til að taka þátt í umræðum í sveitarstjórn eiga rétt á að fá bókaðar í fundargerð stuttar athugasemdir um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru.
Vilji sveitarstjórnarmaður ekki una úrskurði oddvita um stjórn fundar og fundarsköp getur hann skotið úrskurðinum til sveitarstjórnar sem sker úr án umræðna.
27. gr.
Réttur til að bera upp mál.
Mál sem ekki er tilgreint á útsendri dagskrá sveitarstjórnarfundar verður þó ekki tekið til afgreiðslu á viðkomandi fundi án samþykkis allra fundarmanna. Undantekningu frá því má þó gera ef afgreiðsla máls þolir ekki bið eða mál er augljóslega svo einfalt að frestun á afgreiðslu þess hefur enga þýðingu, enda samþykki 2/3 hlutar fundarmanna þá málsmeðferð.
28. gr.
Aðgangur að gögnum og þagnarskylda.
Sveitarstjórnarmaður skal eiga eðlilegan aðgang að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi sveitarfélagsins og rekstur.
Sveitarstjórn skal í samþykkt um stjórn sveitarfélags mæla nánar fyrir um rétt sveitarstjórnarmanna til að fá afhent afrit gagna sem falla undir 1. mgr. og um fyrirkomulag og framkvæmd aðgangs að skrifstofu og stofnunum sveitarfélags skv. 2. mgr.
Sveitarstjórnarmenn skulu gæta trúnaðar um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.
29. gr.
Siðareglur og góðir starfshættir.
Öllum kjörnum fulltrúum í sveitarstjórn og nefndum og ráðum sem sveitarstjórn skipar ber að haga störfum sínum í samræmi við settar siðareglur.
Samband íslenskra sveitarfélaga skipar nefnd sem veitt getur álit um siðareglur og um ætluð brot á þeim. Ráðuneytið getur borið tillögur sveitarstjórna um siðareglur undir nefndina áður en það tekur þær til staðfestingar.
30. gr.
Lausn frá störfum.
Telji sveitarstjórnarmaður sig ekki geta gegnt skyldum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags, svo sem vegna veikinda eða annarrar vinnu, getur sveitarstjórn létt af honum störfum eða veitt honum lausn úr sveitarstjórn, að hans ósk, um tiltekinn fyrir fram ákveðinn tíma eða til loka kjörtímabils.
Þegar sveitarstjórnarmaður flytur úr sveitarfélagi um stundarsakir má sveitarstjórn ákveða, að ósk hans, að hann skuli víkja úr sveitarstjórn þar til hann tekur aftur búsetu í sveitarfélaginu. Slík ákvörðun skal tekin áður en sveitarstjórnarmaður flytur um stundarsakir. Sé ekki tekin ákvörðun samkvæmt þessari málsgrein missir sveitarstjórnarmaður kjörgengi samkvæmt hefðbundnum reglum.
Ef sveitarstjórnarmaður missir fjárforræði skal sveitarstjórn veita honum lausn frá störfum þann tíma er sviptingin gildir.
31. gr.
Boðun varamanna.
Þegar aðalmaður getur ekki mætt til fundar eða þarf að víkja af fundi af heilbrigðisástæðum eða vegna annarra óviðráðanlegra ástæðna tekur varamaður hans sæti í sveitarstjórn á þeim fundi. Forföll samkvæmt þessari málsgrein taka ávallt til viðkomandi fundar í heild, eða til loka fundar sé um það að ræða.
Þegar fyrirséð er að aðalmaður í sveitarstjórn mun taka hlé frá störfum vegna atvika sem greinir í 2. mgr. í a.m.k. einn mánuð skal varamaður hans taka sæti í sveitarstjórninni frá og með næsta fundi, enda séu þá ástæður forfalla enn til staðar. Þegar forföllum lýkur tekur aðalmaður sæti sitt að nýju frá og með næsta fundi.
Þegar aðalmaður fellur frá, missir kjörgengi eða fær lausn frá starfi í sveitarstjórn skal varamaður hans taka sæti í sveitarstjórn frá og með næsta fundi.
Varamenn verða ekki kallaðir til í öðrum tilvikum en fram koma í grein þessari. Sveitarstjórn sker úr um hvort skilyrði til boðunar varamanns séu fyrir hendi.
32. gr.
Réttur til þóknunar o.fl.
Nú tekst sveitarstjórnarmaður ferð á hendur í þágu sveitarfélagsins samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar og á hann þá rétt til greiðslu hæfilegs ferða- og dvalarkostnaðar.
Sveitarstjórn er heimilt að setja nánari reglur um réttindi sveitarstjórnarmanna samkvæmt þessari grein, svo sem varðandi lífeyrissjóði, fæðingarorlof og biðlaun.
Sveitarstjórnarmaður má ekki afsala sér greiðslum sem honum eru ákveðnar á grundvelli þessarar greinar.
33. gr.
Réttur til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum.
Sé starfsmanni sem hefur boðið sig fram til sveitarstjórnar eða verið kjörinn í sveitarstjórn sagt upp starfi skal vinnuveitandi hans sýna fram á að ástæður uppsagnar sé ekki að rekja til þeirra atriða.
Sveitarstjórnarmaður á rétt á fjarveru úr starfi að því leyti sem honum er nauðsynlegt til að sinna lögbundinni mætingarskyldu á fundi í sveitarstjórn, hjá nefndum sveitarfélagsins og á aðra fundi sem hann hefur verið kjörinn til að sækja fyrir hönd sveitarstjórnar. Teljist viðvera starfsmanns nauðsynleg vegna sérstakra og rökstuddra atvika getur atvinnuveitandi þó hafnað ósk starfsmanns um fjarveru.
Réttur til fjarveru skv. 3. mgr. á ekki við um sveitarstjórnarmann sem jafnframt er framkvæmdastjóri sveitarfélags.
34. gr.
Réttindi og skyldur varamanna.
V. KAFLI
Nefndir, ráð og stjórnir.
35. gr.
Byggðarráð.
Byggðarráð telst til fastanefnda sveitarstjórnar, sbr. 37. gr. Ákvæði þessa kafla, þar á meðal um framsal á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála, eiga við um byggðarráð að því leyti sem annað er ekki sérstaklega tekið fram.
Byggðarráð fer ásamt framkvæmdastjóra með framkvæmdastjórn og fjármálastjórn sveitarfélagsins að því leyti sem þessi mál eru ekki öðrum falin. Byggðarráð hefur eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélagsins og fjármálastjórn þess, semur drög að fjárhagsáætlun og viðaukum við hana og leggur þau fyrir sveitarstjórn. Þá sér byggðarráð um að ársreikningar sveitarfélagsins séu samdir reglum samkvæmt og lagðir fyrir sveitarstjórn til meðferðar og afgreiðslu.
Heimilt er að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að byggðarráð taki að meira eða minna leyti við starfi annarra fastanefnda sveitarstjórnar. Einnig er heimilt að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að ályktanir, tillögur og fundargerðir annarra nefnda megi leggja fyrir byggðarráð til umfjöllunar áður en þær eru lagðar fyrir sveitarstjórn til kynningar eða endanlegrar afgreiðslu einstakra ályktana eða tillagna sem þar koma fram. Þá er heimilt að fela byggðarráði fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem samkvæmt samþykktum sveitarfélags hafa áður komið til umfjöllunar annarra nefnda sveitarstjórnar.
36. gr.
Kosning í byggðarráð.
Fjöldi aðalmanna í byggðarráði skal standa á oddatölu. Aðalmenn í byggðarráði skulu ekki vera fleiri en nemur helmingi af aðalfulltrúum í sveitarstjórn, þó mest níu. Kjósa skal jafnmarga aðal- og varamenn.
Aðalmenn í byggðarráði skulu koma úr hópi aðalmanna í sveitarstjórn. Varamenn skal einnig velja úr hópi aðalfulltrúa í sveitarstjórninni. Heimilt er þó að ákveða að aðalfulltrúar og varafulltrúar af sama framboðslista og hinn kjörni byggðarráðsmaður verði varamenn hans í þeirri röð sem þeir skipuðu listann þegar kosið var til sveitarstjórnar.
Sveitarstjórn kýs formann og varaformann byggðarráðs úr hópi kjörinna byggðarráðsmanna.
37. gr.
Fastanefndir sveitarstjórnar.
Kjörtímabil fastanefnda er hið sama og sveitarstjórnarinnar, nema annað leiði af lögum eða samþykktum um stjórn sveitarfélagsins. Að loknum sveitarstjórnarkosningum halda fastanefndir þó umboði sínu þar til nýkjörin sveitarstjórn hefur kjörið nýja nefnd í þeirra stað en með sömu takmörkunum valdheimilda og fyrri sveitarstjórn sætti að afloknum kosningum, sbr. 12. gr.
Heimilt er sveitarstjórn að sameina nefndir þannig að ein nefnd fari með verkefni á fleiri en einu sviði þó að svo sé kveðið á í lögum að kjósa skuli sérstaka nefnd til að fara með tiltekin verkefni.
Í sveitarfélögum þar sem erfiðlega horfir með að manna nefndir er sveitarstjórn heimilt að fara sjálf með verkefni lögskipaðrar nefndar nema verkefni hennar sé ósamrýmanlegt störfum sveitarstjórnar að mati ráðuneytisins.
38. gr.
Nefnd fyrir hluta sveitarfélags.
Ef mælt er fyrir um kosningu slíkrar nefndar í lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélags telst hún til fastanefnda sveitarstjórnar.
Í samþykkt um stjórn sveitarfélags má ákveða að nefnd samkvæmt þessari grein skuli kosin af íbúum viðkomandi hluta sveitarfélags sem kosningarrétt eiga samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna. Eru þá jafnframt aðeins kjörgengir í nefndina íbúar viðkomandi hluta sveitarfélagsins.
Ákvörðun skv. 3. mgr. er háð samþykki ráðuneytisins og er m.a. háð því skilyrði að hægt sé að gefa út kjörskrárstofn fyrir þann hluta sveitarfélagsins sem um ræðir, sbr. 4. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna. Um kosningu samkvæmt grein þessari gilda að öðru leyti ákvæði þeirra laga.
Ákvæði 44., 45. og 49. gr. gilda ekki um skipun nefndar sem er kosin skv. 3. mgr. Að öðru leyti gilda um störf slíkrar nefndar, kjörgengi, réttindi og skyldur nefndarmanna og aðra þætti ákvæði þessara laga eftir því sem við getur átt.
39. gr.
Nefnd til að fara með einstök verkefni eða málaflokka.
Í nefndir samkvæmt þessari grein má kjósa einstaklinga sem ekki hafa náð aldri til að njóta kosningarréttar í sveitarfélagi og einstaklinga sem ekki eiga þar lögheimili.
40. gr.
Valdsvið nefnda.
Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar.
41. gr.
Afgreiðsla á fundargerðum.
Ályktun nefndar sem hefur fjárútlát í för með sér skal lögð fyrir sveitarstjórn eða byggðarráð eftir því sem fyrir er mælt í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins.
Eftir því sem við á gildir ákvæði þetta einnig um afgreiðslu sveitarstjórnar á fundargerðum byggðarráðs.
42. gr.
Framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála.
Á sama hátt og með sömu skilyrðum er sveitarstjórn heimilt að fela einstökum starfsmönnum sveitarfélags fullnaðarafgreiðslu mála. Sveitarstjórn, byggðarráð eða hlutaðeigandi fastanefnd skal hafa eftirlit með afgreiðslu mála samkvæmt þessari málsgrein og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem eru teknar á grundvelli hennar. Þessi málsgrein hefur þó ekki áhrif á almennar heimildir starfsmanna sveitarfélags til töku ákvarðana sem varða daglegan rekstur og þjónustu sveitarfélags og teljast leiða af stöðuumboði þeirra.
Sá starfsmaður sem fengið hefur framselt vald til fullnaðarafgreiðslu mála skv. 2. mgr., eða þriðjungur hlutaðeigandi fastanefndar skv. 1. mgr., getur ávallt óskað eftir því að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi fastanefnd samkvæmt samþykktum sveitarfélagsins taki ákvörðun í máli.
Þegar sveitarstjórn nýtir heimildir skv. 1. eða 2. mgr. skal jafnframt kveða á um það í samþykkt sveitarfélagsins hver skuli taka fullnaðarákvörðun í máli skv. 3. mgr. og hvernig skuli fara með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.
43. gr.
Kosningar og kjörgengi.
Þeir einir eru kjörgengir í nefndir, ráð og stjórnir sem hafa kosningarrétt í sveitarfélaginu, nema annað leiði af lögum, sbr. m.a. 2. mgr. 39. gr.
Starfsmenn fyrirtækja og stofnana sveitarfélags eru ekki kjörgengir í nefndir, ráð og stjórnir þeirra fyrirtækja eða stofnana sem þeir starfa hjá. Sveitarstjórn getur þó ákveðið að víkja frá þessu ef málefni vinnuveitanda eru óverulegur þáttur í starfi viðkomandi nefndar og starfið er ekki þess eðlis að hætta sé á hagsmunaárekstrum þrátt fyrir nefndarsetu.
44. gr.
Framlagning lista við hlutfallskosningu.
1. Leggja skal fram lista þar sem fram koma tillögur um fulltrúa í viðkomandi nefnd. Hver sveitarstjórnarmaður getur aðeins staðið að tillögu um einn lista í hverja nefnd. Listi getur innihaldið allt að tvöföldum þeim fulltrúafjölda sem kjósa skal til nefndarinnar. Nafn sveitarstjórnarmanns má aðeins setja á þann lista sem hann sjálfur stendur að tillögu um.
2. Ef velja á tvo eða þrjá fulltrúa í nefnd skal a.m.k. einn af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á fjóra eða fimm fulltrúa skulu a.m.k. tveir af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á sex til átta í nefnd skulu a.m.k. þrír af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á níu fulltrúa skulu a.m.k. fjórir af hvoru kyni vera á lista. Ef velja á fleiri í nefnd skal a.m.k. 40% af hvoru kyni vera á lista. Ef kjörgengi í nefnd er bundið við sveitarstjórnarmenn eða varamenn þeirra á þessi regla þó ekki við. Hið sama á við ef kjörgengi í nefnd er bundið með þeim hætti að ekki er fært að fullnægja kröfum samkvæmt þessum lið.
3. Tillaga um lista skal lögð fram skriflega og undirrituð af a.m.k. einum þeirra sveitarstjórnarmanna sem stendur að henni. Ef gerð er tillaga um fulltrúa sem ekki er skylt að taka kjöri í viðkomandi nefnd skal liggja fyrir samþykki hans fyrir tilnefningunni.
45. gr.
Kosning á milli lista.
1. Nefndarsætum er deilt á viðkomandi lista í hlutfalli við þau atkvæði sem hver listi fær á grundvelli eftirfarandi reglu: Deila skal atkvæðatölum listanna með tölunum 1, 2, 3, 4 o.s.frv. Útkomutölur eru skráðar fyrir hvern lista.
2. Þegar ákveðnar hafa verið útkomutölur fyrir hvern lista skal ákvarða hvaða fulltrúar hafa fengið kosningu í nefnd. Það er gert á eftirfarandi hátt: Fyrsta fulltrúa fær sá listi sem hefur hæsta útkomutölu. Sú tala er síðan felld niður. Annan fulltrúa fær sá listi sem nú hefur hæsta útkomutölu. Þessu skal fram haldið þar til úthlutað hefur verið jafnmörgum fulltrúum og kjósa á.
3. Ef of fá nöfn eru á lista þegar til úthlutunar kemur skal ganga framhjá þeim lista við frekari úthlutun. Ef tvær eða fleiri útkomutölur eru jafnháar fær sá listi sem hefur fleiri atkvæði á bak við sig sætið en annars skal varpa hlutkesti.
4. Ef í ljós kemur að þessu loknu að annað kynið hefur ekki svo marga fulltrúa af hverjum lista fyrir sig og krafist er í 2. tölul. 44. gr. skal færa einstaklinga af því kyni sem fulltrúa vantar svo langt upp listann sem þarf þannig að tilskilið hlutfall náist.
Ef ekki er kosið hlutfallskosningu til nefndar, sbr. 1. mgr. 43. gr., skal sveitarstjórn gæta þess að fullnægja kröfum um kynjahlutfall skv. 2. tölul. 44. gr. við skipun í viðkomandi nefnd.
46. gr.
Fundir nefnda og ályktunarhæfi.
Fundir nefnda skulu almennt haldnir fyrir luktum dyrum. Um fundi nefnda, ályktunarhæfi og atkvæðagreiðslur gilda ákvæði III. kafla eftir því sem við getur átt.
47. gr.
Varamenn.
Varamenn taka sæti í nefndum í þeirri röð sem þeir eru kosnir.
Þegar kosið er til nefndar hlutbundinni listakosningu eða listi hefur verið sjálfkjörinn, og aðalmaður í nefnd er forfallaður taka varamenn af þeim lista sem aðalmaður er kjörinn af sæti í nefnd í þeirri röð sem þeir skipa listann eftir að endurröðun á hann hefur farið fram skv. 4. tölul. 1. mgr. 45. gr.
Ef tveir eða fleiri flokkar eða framboðslistar til sveitarstjórnar leggja í sameiningu fram tillögu að lista við hlutbundna kosningu í nefnd sveitarstjórnar geta þeir komið sér saman um að varamenn á listanum vegna nefndarkosningarinnar, sem eru þar fulltrúar sama flokks eða framboðslista og sá aðalmaður í nefnd sem um ræðir, taki sæti hans í nefndinni í þeirri röð sem þeir voru kosnir án tillits til þess hvar þeir annars eru í röð varamanna. Sé enginn úr hópi varamanna viðkomandi lista í sama flokki eða tilheyri sama framboðslista og aðalmaður tilheyrði þegar kosning í nefnd fór fram taka varamenn af listanum sæti eftir venjulegum reglum.
Yfirlýsingu um samkomulag skv. 3. mgr. skal leggja fram á fyrsta sveitarstjórnarfundi eftir að nefndarkosning fór fram og gildir hún til loka kjörtímabils eða þar til kjörið er í nefnd að nýju.
48. gr.
Boðun varamanna.
Þegar aðalmaður í nefnd fellur frá, missir kjörgengi, fær lausn frá nefndarstarfi eða forfallast varanlega frá því að sitja í nefnd tekur varamaður hans sæti í nefndinni nema sveitarstjórn ákveði að kjósa aðalmann að nýju. Ella skipar sveitarstjórn nýjan varamann til setu í nefndinni.
Ákvæði þessa kafla um varamenn eiga einnig við um varaáheyrnarfulltrúa eftir því sem við getur átt.
49. gr.
Lausn frá nefndasetu og endurskipun.
Sveitarstjórn getur hvenær sem er á kjörtímabili ákveðið að skipta um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sem hún kýs eða skipar ef ekki er um það ágreiningur innan sveitarstjórnar eða málefnalegar ástæður mæla með slíkri breytingu, svo sem ef nefndarmaður, án lögmætra forfalla, mætir ekki á fundi nefndar eða brýtur gegn þagnarskyldu. Enn fremur getur sveitarstjórnarmaður krafist þess að nefnd verði endurskipuð telji hann ástæðu til. Sveitarstjórn er þó heimilt að hafna slíkri beiðni ef hún er bersýnilega tilefnislaus. Við framangreindar breytingar á skipan fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sveitarfélags skal kjósa alla fulltrúa að nýju og fer þá um kjör þeirra skv. 1. mgr. 43. gr. nema enginn ágreiningur sé innan sveitarstjórnar um breytingarnar.
Breytingar á nefndaskipan samkvæmt þessari grein skulu fullnægja skilyrðum 2. tölul. 44. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 45. gr. um kynjahlutföll.
50. gr.
Áheyrnarfulltrúar.
Réttur samkvæmt síðari málslið 1. mgr. nær ekki til barnaverndarnefnda. Að öðru leyti skulu áheyrnarfulltrúar sem eru skipaðir samkvæmt þeirri heimild víkja af fundi nefndar þegar til afgreiðslu nefndar eru málefni einstaklinga eða lögaðila og sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu taka til.
Áheyrnarfulltrúi og varaáheyrnarfulltrúi skv. 1. mgr. skulu fullnægja kjörgengisskilyrðum í viðkomandi nefnd.
51. gr.
Þóknun.
Sveitarstjórn er skylt að ákveða kjörnum fulltrúum í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum sveitarfélags hæfilega þóknun fyrir þau störf samkvæmt mati sveitarstjórnar í samræmi við reglur sem hún setur. Sveitarstjórn er með sama hætti heimilt að ákveða að greiða áheyrnarfulltrúum þóknun fyrir störf þeirra í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum sveitarfélags.
52. gr.
Önnur réttindi og skyldur.
Ákvæði III. og IV. kafla gilda að öðru leyti um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum sveitarfélaga eftir því sem við á. Réttindi takmarkast þó eftir eðli máls við það sem viðkomandi fulltrúum er þörf á vegna starfa í viðkomandi nefnd.
53. gr.
Aðrar nefndir, ráð og stjórnir sem sveitarfélag á aðild að.
Sveitarstjórn kýs fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir sem sveitarfélagið á aðild að samkvæmt viðkomandi lögum eða samþykktum. Ákvæði þessa kafla eiga við um slíka fulltrúa eftir því sem við getur átt.
Að því leyti sem nefnd, ráð eða stjórn lögaðila, sem sveitarstjórn kýs fulltrúa til skv. 1. mgr., fer með framkvæmd eða ábyrgð á verkefni sem sveitarfélagi væri ekki sjálfu heimilt að sinna, þá er fulltrúi sveitarfélags í viðkomandi nefnd, ráði eða stjórn ekki bundinn af fyrirmælum sveitarstjórnarinnar um þau störf. Hið sama á við að því leyti sem það leiðir af lögum sem gilda um rekstur og starfsemi viðkomandi lögaðila.
VI. KAFLI
Framkvæmdastjóri og aðrir starfsmenn sveitarfélaga.
54. gr.
Ráðning framkvæmdastjóra.
Sveitarstjórn skal gera skriflegan ráðningarsamning við framkvæmdastjóra þar sem starfskjör hans eru ákveðin. Ráðningartími framkvæmdastjóra skal að jafnaði vera sá sami og kjörtímabil sveitarstjórnar. Heimilt er að semja um gagnkvæman uppsagnarfrest innan ráðningartíma.
55. gr.
Hlutverk framkvæmdastjóra.
Framkvæmdastjóri skal sitja fundi sveitarstjórnar. Þar hefur hann málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt nema hann sé jafnframt kjörinn fulltrúi í sveitarstjórninni. Hann hefur jafnframt rétt til setu á fundum nefnda sveitarstjórnar.
Framkvæmdastjóri skal sjá um að fundir sveitarstjórnar, byggðarráðs og annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst. Hann sér einnig um að ákvarðanir þær sem teknar eru af hálfu sveitarstjórnar og annarra nefnda komist til framkvæmda, hafi sveitarstjórn ekki falið það öðrum.
Framkvæmdastjóri er prókúruhafi sveitarfélags. Honum er heimilt að veita öðrum starfsmanni sveitarfélagsins prókúru að fengnu samþykki sveitarstjórnar. Prókúruhafar skulu vera fjár síns ráðandi.
Framkvæmdastjóri undirritar skjöl varðandi kaup og sölu fasteigna sveitarfélagsins, lántökur og ábyrgðir, svo og önnur skjöl sem fela í sér skuldbindingar eða ráðstafanir sem samþykki sveitarstjórnar þarf til.
Í samþykkt um stjórn sveitarfélags skal setja nánari ákvæði um verksvið framkvæmdastjóra og mörk milli þess og ákvörðunarvalds sveitarstjórnar og byggðarráðs.
56. gr.
Ráðning annarra starfsmanna.
57. gr.
Starfskjör, réttindi og skyldur.
Starfsmenn sveitarfélaga og aðrir sem sveitarfélög ráða til vinnu við ákveðin verkefni eru bundnir þagnarskyldu um atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt eiga að fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirboðara eða eðli máls. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.
VII. KAFLI
Fjármál sveitarfélaga.
58. gr.
Fjárstjórnarvald sveitarstjórnar.
1. staðfestingu ársreiknings,
2. fjárhagsáætlun næstkomandi árs,
3. fjárhagsáætlun til fjögurra ára,
4. viðauka við fjárhagsáætlanir skv. 2. og 3. tölul.,
5. lán, ábyrgðir eða aðrar fjárhagslegar skuldbindingar sveitarfélags,
6. sölu eigna sveitarfélagsins og annarra réttinda þess,
7. um álagningu skatta og gjalda,
8. ráðningu eða uppsögn endurskoðanda.
Ráðherra mælir í reglugerð nánar fyrir um þær ákvarðanir skv. 5. og 6. tölul. 1. mgr. sem þurfa ekki sérstakt samþykki sveitarstjórnar, enda rúmist þær innan fjárhagsáætlunar til eins árs og fjárhagsáætlunar til fjögurra ára, eigi hún við.
59. gr.
Reikningsárið og bókhaldsskylda.
Reikningsár sveitarfélaga er almanaksárið. Sveitarfélög, stofnanir þeirra og fyrirtæki eru bókhaldsskyld og gilda ákvæði laga um bókhald og laga um ársreikninga, svo og aðrar góðar bókhalds- og reikningsskilavenjur, um bókhald og reikningsskil sveitarfélaga. Bókhaldi sveitarfélags skal hagað á skýran og aðgengilegan hátt og skulu reikningsskil gefa glögga mynd af rekstri, efnahag og sjóðstreymi.
60. gr.
Flokkun í bókhaldi og reikningsskilum.
1. A-hluti, sem í lögum þessum merkir aðalsjóð sveitarfélags auk annarra sjóða og stofnana sem sinna starfsemi sem að hluta eða öllu leyti er fjármögnuð af skatttekjum.
2. B-hluti, sem í falla stofnanir sveitarfélaga, fyrirtæki og aðrar rekstrareiningar sem að hálfu eða meiri hluta eru í eigu sveitarfélaga og eru reknar sem fjárhagslega sjálfstæðar einingar.
Sveitarfélögum er heimilt eftir því sem leiðir af viðkomandi lagareglum að ákveða sér eðlilegan afrakstur af því fjármagni sem er bundið í rekstri stofnana þeirra og fyrirtækja.
61. gr.
Ársreikningur.
Í ársreikningi skal koma fram skýrt yfirlit um allar ábyrgðir sveitarfélags og helstu samningsskuldbindingar.
Ársreikningur sveitarfélags skal fullgerður, endurskoðaður og tilbúinn til afgreiðslu í sveitarstjórn fyrir 15. apríl ár hvert.
Sveitarstjórn skal hafa lokið staðfestingu ársreiknings sveitarfélags, stofnana sveitarfélags og fyrirtækja þess ekki síðar en 15. maí ár hvert.
62. gr.
Fjárhagsáætlanir.
Fjárhagsáætlanir skulu gefa glögga mynd af rekstri sveitarfélagsins, efnahag og breytingum á handbæru fé. Einnig skal þar koma fram greinargott yfirlit um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjárheimildir sveitarfélagsins. Við gerð fjárhagsáætlana skal hafa hliðsjón af fjárhagslegri stöðu sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins við upphaf áætlunartímabilsins.
Byggðarráð eða framkvæmdastjóri sé byggðarráð ekki kjörið leggur tillögu um fjárhagsáætlanir skv. 1. mgr. fyrir sveitarstjórn ekki síðar en 1. nóvember ár hvert. Sveitarstjórn skal fjalla um þær á tveimur fundum sem fram skulu fara með minnst tveggja vikna millibili. Að lokinni umræðu sveitarstjórnar skal afgreiða þær samhliða og ekki síðar en 15. desember.
Tillögum skv. 3. mgr. skulu fylgja upplýsingar um þær forsendur sem byggt er á. Tillögunum skal fylgja lýsing helstu framkvæmda og skuldbindinga sem gert er ráð fyrir.
63. gr.
Bindandi áhrif ákvörðunar um fjárhagsáætlun ársins.
Ákvörðun sem sveitarstjórn tekur skv. 1. mgr. 62. gr. um fjárhagsáætlun næstkomandi árs er bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins. Aðrir geta þó ekki byggt sjálfstæðan rétt til fjárframlaga eða annarrar fyrirgreiðslu sveitarfélags á fjárhagsáætlunum.
Óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun skv. 1. mgr. nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Á þetta við um hvers kyns ákvarðanir, samninga eða aðrar fjárhagslegar ráðstafanir sem hafa í för með sér breytingar á tekjum, útgjöldum, skuldbindingum eða tilfærslur milli fjárlagaliða í þegar samþykktri áætlun. Viðauki er ekki gildur nema hann feli einnig í sér útfærða ákvörðun um það hvernig þeim útgjöldum eða tekjulækkun sem gert er ráð fyrir verði mætt. Á það einnig við þótt heildarútgjöld eða heildartekjur breytist ekki vegna samþykktar hans.
Þrátt fyrir 2. mgr. má í undantekningartilvikum gera þær ráðstafanir sem skylt er samkvæmt lögum eða öðrum bindandi réttarreglum án þess að sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka, enda þoli þær ekki bið. Viðhlítandi heimildar sveitarstjórnar skal þá afla svo fljótt sem auðið er. Skal erindi um slíka heimild lagt fyrir þegar á næsta fundi sveitarstjórnarinnar.
64. gr.
Viðmiðanir um afkomu og fjárhagsstöðu sveitarfélaga.
Skyldu skv. 1. mgr. skal sveitarstjórn fullnægja m.a. með því að:
1. samanlögð heildarútgjöld til rekstrar vegna A- og B-hluta í reikningsskilum skv. 60. gr. séu á hverju þriggja ára tímabili ekki hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum, og
2. heildarskuldir og skuldbindingar A- og B-hluta í reikningsskilum skv. 60. gr. séu ekki hærri en nemur 150% af reglulegum tekjum.
Ráðherra skilgreinir í reglugerð nánar þau viðmið sem lögð eru til grundvallar skv. 2. mgr., þar á meðal um útgjöld, tekjur, eignir, skuldir og skuldbindingar og aðlögun sveitarfélaga að þeim. Þar skal jafnframt heimilt að undanþiggja nánar tilgreindar skuldir eða skuldbindingar einstakra sveitarfélaga þannig að þær hafi engin eða aðeins hlutfallsleg áhrif skv. 2. tölul. 2. mgr.
65. gr.
Örugg meðferð fjármuna.
66. gr.
Miklar fjárfestingar og skuldbindingar.
Í mati skal gera grein fyrir kostnaðaráætlun og forsendum hennar, áhrifum á fjárhag sveitarfélags til lengri tíma og áhrifum af rekstrarkostnaði sé um hann að ræða. Í þeim tilvikum sem fjárfestingu, framkvæmd eða skuldbindingu er skipt á fleiri en eitt tímabil eða einingar skal líta á ákvörðunina í heild sinni. Mat skal framkvæmt af sérfróðum aðila sem ekki er tengdur sveitarfélaginu.
67. gr.
Yfirráð yfir fasteignum og öðrum eignum.
68. gr.
Heimild til veðsetningar.
Þrátt fyrir 1. mgr. getur sveitarfélag veitt Lánasjóði sveitarfélaga ohf. veð í tekjum sínum vegna lána sem það tekur hjá sjóðnum og vegna ábyrgða sem það veitir honum skv. 1. og 2. mgr. 69. gr. Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um tryggingar lánasjóðsins samkvæmt þessari málsgrein.
69. gr.
Heimild til að gangast í ábyrgðir.
Sveitarfélag getur einnig veitt einfalda ábyrgð til tryggingar á lánum stofnana og fyrirtækja sem það á og rekur í samvinnu við önnur sveitarfélög eða aðra opinbera aðila. Innbyrðis skal ábyrgð eigenda skiptast í hlutfalli við eignarhlut. Skilyrði er að viðkomandi lögaðili sé að fullu í eigu opinberra aðila, að trygging sé bundin við lántöku vegna lögákveðins verkefnis sveitarfélaga og að allir eigendur ábyrgist lán í samræmi við eignarhlut sinn. Ábyrgð fellur úr gildi ef lögaðili færist að einhverju leyti í eigu einkaaðila.
Sveitarfélag má ekki ganga í ábyrgðir vegna annarra skuldbindinga en greinir í 1. og 2. mgr. Prókúruhafa sveitarfélags er þó heimilt fyrir þess hönd að ábyrgjast með framsalsáritun greiðslu viðskiptaskjala sem sveitarfélagið hefur eignast á eðlilegan hátt í tengslum við daglegan rekstur þess.
70. gr.
Skuldajöfnuður.
Fjármálastofnun má ekki nýta fjármuni sem sveitarfélag hefur afhent henni til varðveislu skv. 65. gr. til skuldajafnaðar til fullnustu kröfu sem stofnunin kann að eiga á sveitarfélagið.
71. gr.
Gjaldþrotaskipti og aðför.
72. gr.
Endurskoðun.
Endurskoðun tekur til allrar fjárhagslegrar starfsemi sveitarfélags sem lýst er, eða lýsa skal í reikningsskilum þess, sbr. 60. gr. Í endurskoðun felst meðal annars könnun á því hvort reikningsskil sveitarfélags eru í samræmi við lög, hvort fullnægjandi heimildir hafa verið fyrir útgjöldum og hvort almenn stjórnsýsla sveitarfélags og einstakar ákvarðanir af hálfu þess eru í samræmi við reglur um fjármál sveitarfélaga, ábyrga fjármálastjórn og forsvaranlega meðferð fjármuna.
Við lok endurskoðunar skal endurskoðandi árita hið endurskoðaða viðfangsefni í samræmi við ákvæði laga um endurskoðendur. Enn fremur skal endurskoðandi sveitarfélags gefa út skýrslu um endurskoðun á ársreikningi sveitarfélags. Ef endurskoðunarfyrirtæki annast endurskoðun skal áritun og útgáfa skýrslu samkvæmt þessari grein framkvæmd af þeim sem bar ábyrgð á endurskoðuninni fyrir hönd endurskoðunarfyrirtækisins.
Sveitarstjórn skal veita endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki aðgang að öllum þeim upplýsingum og gögnum sem þörf er á vegna endurskoðunar. Reglur um þagnarskyldu takmarka ekki rétt endurskoðanda í þessu efni.
Endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki skal ráðinn af sveitarfélagi til fimm ára í senn. Ráðningu verður aðeins sagt upp innan ráðningartíma á grundvelli málefnalegra forsendna. Að fimm ára ráðningartíma liðnum skal endurskoðandi sem bar ábyrgð á endurskoðun taka sér hlé frá endurskoðun sveitarfélagsins í a.m.k. fimm ár.
Endurskoðandi sveitarfélags má ekki taka þátt í ákvörðunum eða öðrum aðgerðum á vegum sveitarfélags sem geta leitt til þess að hlutleysi hans við framkvæmd endurskoðunarstarfa sé stefnt í hættu.
73. gr.
Álitsgerðir endurskoðanda og meðferð þeirra.
Berist sveitarstjórn skriflegt álit endurskoðanda um að reikningsskil eða fjármál sveitarfélags séu ekki í samræmi við kröfur skal oddviti tryggja að álitið hafi borist öllum aðalmönnum í sveitarstjórn ekki síðar en sjö dögum eftir að það liggur fyrir.
Endurskoðandi sveitarfélags getur krafist þess sérstaklega að álit hans sé tekið til umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar. Enn fremur skal taka slíkt álit til umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar ef sveitarstjórnarmaður krefst þess.
74. gr.
Reikningsskila- og upplýsinganefnd.
Nefndin skal í störfum sínum stuðla að samræmingu í reikningsskilum sveitarfélaga og öðrum fjárhagslegum ráðstöfunum þeirra. Þá sinnir hún öðrum verkefnum sem ráðherra felur henni á þessu sviði.
75. gr.
Reglur um bókhald og reikningsskil.
1. bókhald sveitarfélaga, þar á meðal um samræmdan upplýsingalykil,
2. vinnslu, meðferð, form og efni fjárhagsáætlana,
3. vinnslu, meðferð, form og innihald ársreiknings, endurskoðun ársreiknings og meðferð á skýrslum endurskoðanda um hann.
Reikningsskila- og upplýsinganefnd getur eftir því sem tilefni er til gefið út nánari leiðbeiningar og álit um bókhald, fjárhagsáætlanir og reikningsskil sveitarfélaga.
76. gr.
Skil á upplýsingum um fjármál.
Ársreikning sveitarfélags, ásamt skýrslu endurskoðanda, skal senda ráðuneytinu og Hagstofu Íslands ekki síðar en 20. maí ár hvert. Álit endurskoðanda skv. 73. gr. skal hann sjálfur senda ráðuneytinu jafnskjótt og það er afhent sveitarfélagi.
Að fengnum tillögum reikningsskila- og upplýsinganefndar skal ráðherra setja reglugerð um ársfjórðungsleg skil sveitarfélaga á upplýsingum úr bókhaldi og reikningsskilum til afnota fyrir ráðuneytið, aðra opinbera aðila og Samband íslenskra sveitarfélaga. Í reglugerð skal m.a. mælt fyrir um framsetningu og form slíkra upplýsinga, sem og um rafræn skil þeirra eftir því sem við. Haft skal samráð við Hagstofu Íslands um setningu reglugerðarinnar.
VIII. KAFLI
Eftirlit með fjármálum sveitarfélaga.
77. gr.
Skyldur sveitarstjórnar.
Komist sveitarfélag í fjárþröng þannig að sveitarstjórn telur sér ekki unnt að standa í skilum skal hún tilkynna það til eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga. Á sama hátt skal sveitarstjórn gera eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga viðvart telji hún að fjármál sveitarfélags eða einstakar fjárhagslegar ráðstafanir séu ekki í samræmi við lög þessi eða fjármál sveitarfélags stefni að öðru leyti í óefni. Ef skilyrði 86. gr. eru fyrir hendi skal tilkynning fela í sér ósk um skipun fjárhaldsstjórnar.
78. gr.
Eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga.
Kostnaður af störfum eftirlitsnefndarinnar, þ.m.t. þóknun nefndarmanna, greiðist úr ríkissjóði. Skal þóknunin ákveðin af ráðherra.
Nefndin er sérstakt stjórnvald sem heyrir undir yfirstjórn ráðherra. Ákvarðanir hennar sæta þó ekki kæru til ráðherra.
79. gr.
Hlutverk eftirlitsnefndar.
Eftirlit nefndarinnar og ákvarðanir hennar skulu byggjast á heildarmati á fjárhagslegri stöðu viðkomandi sveitarfélaga. Nefndinni ber í einstökum málum að velja þau úrræði sem líklegast er að nái því markmiði sem að er stefnt að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga.
80. gr.
Aðgangur eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga að upplýsingum.
Sveitarfélög skulu veita eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga og starfsmönnum hennar aðgang að starfsstöðvum sveitarfélagsins, bókum, fylgiskjölum og öðrum gögnum sveitarfélags sem henni er þörf á vegna starfs síns auk skýringa um slík atriði innan frests er nefndin tiltekur.
81. gr.
Reglur um störf eftirlitsnefndar og viðmið um fjármál sveitarfélaga.
82. gr.
Nánar um úrræði eftirlitsnefndar.
1. birt reglubundið almennar grunnupplýsingar um fjárhag sveitarfélaga,
2. sent fyrirspurnir til sveitarstjórna þar sem óskað er skýringa eða gagna innan ákveðins frests,
3. sent skriflegar ábendingar eða tilmæli til sveitarstjórnar vegna fjárhagslegrar stöðu sveitarfélags eða einstakra fjárhagslegra ákvarðana,
4. látið fara fram rannsókn á fjárreiðum og rekstri sveitarfélags og lagt síðan fyrir sveitarstjórn að bæta það sem áfátt kann að reynast innan hæfilegs frests,
5. birt opinberlega tilkynningu eða ályktun um stöðu eða einstakar fjárhagslegar ákvarðanir sveitarfélags,
6. vísað máli til ráðherra, sbr. 83.–85. gr.
83. gr.
Samkomulag sveitarstjórnar og ráðherra um fjármál.
Ráðherra getur einnig gert samkomulag samkvæmt þessari grein að beiðni viðkomandi sveitarstjórnar. Skal þá leitað umsagnar eftirlitsnefndar áður en samkomulag er gert.
Þegar samkomulag liggur fyrir skal það staðfest af ráðuneytinu annars vegar og viðkomandi sveitarstjórn hins vegar. Ráðuneytið getur gert þá kröfu að 2/3 fulltrúa á fundi sveitarstjórnar greiði atkvæði með samkomulaginu til að það öðlist gildi. Eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hefur eftirlit með framkvæmd sveitarfélags á samkomulagi samkvæmt þessari grein.
84. gr.
Önnur úrræði ráðherra.
1. sett sveitarfélagi skýr fyrirmæli um rekstur og stjórnsýslu, sbr. 85. gr.,
2. veitt sveitarfélagi styrk eða lán úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til þess að koma fjárhag sveitarfélagsins á réttan kjöl, enda sé haft samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga og ráðgjafarnefnd skv. 15. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, með síðari breytingum, um þá ráðstöfun,
3. heimilað eða lagt fyrir sveitarstjórn að leggja álög á útsvör og eða fasteignaskatta sem nemi allt að 25% umfram það hámark sem ákveðið er í lögum um tekjustofna sveitarfélaga.
Ef þörf er á getur ráðherra einnig samhliða samkomulagi skv. 83. gr. beitt úrræðum skv. 2. og 3. tölul. 1. mgr.
Beiting úrræða samkvæmt kafla þessum útilokar ekki að ráðherra beiti einnig úrræðum skv. XI. kafla.
Eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hefur eftirlit með framkvæmd ákvarðana ráðherra samkvæmt þessari grein.
Ákvæði 2. mgr. 79. gr. gildir um ákvarðanir ráðherra eftir því sem við á.
85. gr.
Nánar um skilyrði sem ráðherra getur sett um stjórn fjármála sveitarfélags.
1. sveitarfélag skili mánaðarlega upplýsingum úr bókhaldi, sem a.m.k. gefi yfirlit um tekjur, gjöld, handbært fé, eignir og skuldir,
2. sveitarfélag vinni og afgreiði fjárhagsáætlun til allt að 10 ára, þar á meðal um að slík áætlun skuli gerð árlega og fullnægi, eftir því sem við á, reglum um fjögurra ára áætlun,
3. sveitarfélag leiti aðstoðar hjá sérhæfðum ráðgjafa eða öðrum sérfræðingi,
4. fjárhagsáætlanir, þar á meðal áætlun skv. 2. tölul., og starfsemi sveitarfélags að öðru leyti séu í samræmi við tiltekin viðmið um:
a. framlegð af rekstri,
b. samdrátt í rekstri eða samdrátt í ákveðnum þætti rekstrar,
c. takmarkanir á fjárfestingum,
d. takmarkanir á lántökum og öðrum skuldbindingum, þar á meðal um gjaldmiðil sem heimilt er að taka lán í, um endurfjármögnun og önnur lánskjör,
e. nýtingu tekjustofna, og
f. annað sem telja má þýðingarmikið fyrir fjármál viðkomandi sveitarfélags,
5. mat skv. 66. gr. skuli framkvæmt af tilteknum aðila eða aðila með tiltekna sérfræðikunnáttu um lægri viðmiðun en tilgreind er í 66. gr. og nánari fyrirmæli um það sem leggja skal mat á.
86. gr.
Ákvörðun um fjárhaldsstjórn og svipting fjárforráða.
Hafi sveitarstjórn vanrækt skyldur sínar samkvæmt lögum þessum ítrekað og verulega getur ráðherra að fenginni tillögu eftirlitsnefndar svipt sveitarstjórn fjárforráðum sveitarfélags og skipað því fjárhaldsstjórn.
Hið sama á við ef greiðslubyrði sveitarfélags umfram greiðslugetu er svo mikil að ljóst er að ekki mun úr rætast í bráð.
Birta skal ákvörðun um sviptingu fjárforræðis og skipun fjárhaldsstjórnar í Lögbirtingablaði.
87. gr.
Fjárhaldsstjórn.
Fjárhaldsstjórn skal skipuð til tiltekins tíma og ekki lengur en til eins árs í senn. Þóknun til fjárhaldsmanna skal ákveðin af ráðherra og greiðist úr ríkissjóði.
88. gr.
Réttaráhrif skipunar fjárhaldsstjórnar.
Eftir að fjárhaldsstjórn hefur verið skipuð skal almennt heimilt að ráðstafa fjármunum sveitarfélagsins vegna:
1. lögbundinnar þjónustu sveitarfélagsins,
2. launa sem sveitarfélaginu ber að greiða og tengdra greiðslna,
3. aðgerða sem telja má víst að séu nauðsynlegar til að koma í veg fyrir verulegt tjón.
Fjárhaldsstjórn ákveður greiðslur skv. 2. mgr. og vegna annarra útgjalda sem hún telur rétt að mæta á meðan á greiðslustöðvun stendur.
Að öðru leyti en að framan greinir leiðir skipun fjárhaldsstjórnar til sömu réttaráhrifa og greiðslustöðvun eftir ákvæðum IV. kafla laga um gjaldþrotaskipti o.fl. í allt að eitt ár frá því að fjárhaldsstjórnin var fyrst skipuð.
89. gr.
Hlutverk og úrræði fjárhaldsstjórnar.
Fjárhaldsstjórn getur með samþykki ráðuneytisins selt eigur sveitarfélagsins til lúkningar skuldum, þó ekki þær sem eru nauðsynlegar til framkvæmda á lögskyldum verkefnum. Með sama móti getur fjárhaldsstjórn ákveðið að færa tiltekna starfsemi sem rekin hefur verið á vegum sveitarfélags í hendur einkaaðila eða leitað samvinnu um rækslu hennar við annað sveitarfélag samkvæmt ákvæðum laga þessara.
Ef sveitarfélagi hefur verið skipuð fjárhaldsstjórn og fyrir liggur að það er og verði um ófyrirséða framtíð ófært um að standa í skilum með skuldbindingar sínar getur fjárhaldsstjórn ákveðið einhliða að leita nauðasamnings fyrir það. Einhliða nauðasamninga skal einungis leita hafi samningar við lánardrottna ekki borið árangur. Um slíkan nauðasamning gilda almennar reglur laga um gjaldþrotaskipti o.fl. eftir því sem við getur átt en þó þannig að umsjónarmaður með nauðasamningsumleitunum lætur ekki greiða atkvæði um frumvarp að nauðasamningi.
90. gr.
Sameining við annað sveitarfélag.
91. gr.
Brottfall á sviptingu fjárforráða.
Í eitt ár eftir að svipting fjárforráða fellur brott þarf ávallt samþykki ráðuneytisins á viðaukum við fjárhagsáætlanir sem fjárhaldsstjórn vann og ráðuneytið staðfesti. Á sama tímabili getur ráðuneytið einnig einhliða ákveðið viðauka við umræddar fjárhagsáætlanir sé það nauðsynlegt af tilliti til fjárhags sveitarfélagsins til lengri eða skemmri tíma. Haft skal viðeigandi samráð við sveitarstjórn um slíka ákvörðun.
IX. KAFLI
Samvinna sveitarfélaga og samningar um starfrækslu verkefna.
92. gr.
Samvinna sveitarfélaga.
Samvinna sveitarfélaga skal ávallt grundvallast á samningi viðeigandi sveitarfélaga, sem ekki öðlast gildi fyrr en hann hefur fengið staðfestingu viðkomandi sveitarstjórna. Sé ekki ítarlegri ákvæði að finna í lögum skal í samningi um samvinnu að lágmarki kveðið á um form samvinnu, ákvarðanatöku, slit samvinnu og fjárhagsleg atriði.
Ákvarðanir sem eru teknar á grundvelli samnings um samvinnu sveitarfélaga, jafnvel þótt þær byggist á framsali á valdi til töku ákvörðunar um rétt eða skyldu manna, sæta ekki kæru til viðkomandi sveitarfélaga.
93. gr.
Framsal á valdi til töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna.
94. gr.
Byggðasamlög.
Byggðasamlögum er einum rétt og skylt að hafa orðið byggðasamlag í heiti sínu eða skammstöfunina bs.
Í samningi um byggðasamlag skulu m.a. vera ákvæði um:
1. heiti byggðasamlags, eignarhluti einstakra sveitarfélaga í byggðasamlaginu, hvaða verkefnum það sinnir og valdheimildir,
2. kjör til stjórnar, fjölda stjórnarmanna, kjörtímabil og varafulltrúa,
3. ályktunarhæfi funda og annað sem máli skiptir í því sambandi,
4. umboð stjórnar til að skuldbinda aðildarsveitarfélög,
5. hvenær þörf er staðfestingar sveitarstjórna á ákvörðunum stjórnar,
6. heimildir til samninga við einkaaðila, sbr. 100. gr.,
7. heimildir til samninga við einstök aðildarsveitarfélög um að þau taki að sér afmarkaða þætti í þeirri starfsemi sem falin hefur verið byggðasamlagi.
Tryggt skal að umboð stjórnar byggðasamlags til að skuldbinda aðildarsveitarfélög sé í samræmi við reglur laga þessara um fjármál sveitarfélaga, þ.m.t. bindandi gildi fjárhagsáætlunar næstkomandi árs.
Kjör til stjórnar byggðasamlags getur annaðhvort farið fram á aðalfundi byggðasamlags eða á grundvelli tilnefninga sveitarstjórna einstakra aðildarsveitarfélaga. Ef kjör til stjórnar fer fram á aðalfundi byggðasamlags skulu í samningi um byggðasamlag einnig vera viðeigandi ákvæði um aðalfund þess, þar á meðal um öll þau atriði sem getur í 2.–5. tölul. 3. mgr.
Byggðasamlög lúta að öðru leyti ákvæðum laga þessara um meðferð mála, skyldur og réttindi stjórnarmanna, starfslið, fjármál, fjárhagsáætlanir og endurskoðun ársreikninga, stjórnsýslueftirlit og þeim almennu reglum sem að öðru leyti gilda um störf sveitarfélaga og annarra stjórnvalda.
Einstakar sveitarstjórnir og endurskoðendur aðildarsveitarfélaga eiga rétt á aðgangi að öllum gögnum um stjórnsýslu byggðasamlags.
Sveitarfélög bera einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þeir eru aðilar að en innbyrðis skiptist ábyrgðin í hlutfalli við íbúatölu.
95. gr.
Úrganga úr byggðasamlagi og slit byggðasamlags.
Einstök sveitarfélög geta með tveggja ára fyrirvara sagt upp aðild að byggðasamlagi, hafi ekki verið samið um annan tímafrest. Samhliða getur sveitarfélag krafist innlausnar á nettó eignarhluta sínum í samlaginu núvirðisreiknuðum, þó aldrei hærri fjárhæðar en nemur þeim fjármunum sem sveitarfélag hefur lagt til byggðasamlagsins.
Ef ósætti rís um úrgöngu sveitarfélags úr byggðasamlagi er hægt að vísa málinu til ráðuneytisins. Ráðuneytið getur ákveðið að viðkomandi sveitarfélagi sé ekki heimilt að ganga úr byggðasamlagi um tilgreindan tíma, þó ekki lengur en í sjö ár að telja frá ákvörðun ráðuneytisins, vegna mikilvægra samfélagslegra hagsmuna eða vegna mikilvægra hagsmuna annarra aðildarsveitarfélaga sem að byggðasamlagi standa.
Tillaga um að starfsemi byggðasamlags sé hætt nær því aðeins fram að ganga að hún sé staðfest af 2/3 hlutum sveitarstjórna aðildarsveitarfélaga eða hún hafi verið samþykkt í almennri atkvæðagreiðslu á starfssvæði byggðasamlagsins. 2/3 hlutar stjórnarmanna í byggðasamlagi eða 2/3 hlutar fulltrúa á aðalfundi byggðasamlags, sé slíkur fundur haldinn, geta krafist atkvæðagreiðslu í sveitarstjórnum aðildarsveitarfélaga um slit byggðasamlags.
Nú er ákveðið að hætta starfsemi byggðasamlags eða svo er fyrir mælt í lögum og skal þá skipa því sérstaka skiptastjórn er gerir upp eignir þess og skuldir og slítur rekstri þess. Heimilt er skiptastjórn að auglýsa eftir kröfum á hendur byggðasamlaginu með opinberri innköllun. Eftir að kröfur hafa verið greiddar skal afgangi eigna eða eftirstöðvum skulda jafnað á þau sveitarfélög sem að byggðasamlagi standa í hlutfalli við íbúatölu. Skiptastjórn skal kjörin af stjórn byggðasamlags.
96. gr.
Samningur um að sveitarfélag taki að sér verkefni fyrir önnur sveitarfélög.
Þegar sveitarfélag tekur að sér verkefni fyrir annað eða önnur sveitarfélög er heimilt að ákveða að þau sveitarfélög sem teljast kaupendur þjónustu tilnefni áheyrnarfulltrúa með málfrelsi og tillögurétt á fundi viðkomandi nefndar í því sveitarfélagi sem telst þjónustuveitandi þegar málefni samstarfsverkefnisins eru þar til umræðu.
Fulltrúar í sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem hafa falið öðru sveitarfélagi að annast fyrir sig afmörkuð verkefni samkvæmt þessari grein eiga sama rétt á aðgangi að gögnum og upplýsingum um það verkefni hjá því sveitarfélagi sem veitir þjónustuna og þeir hefðu ella haft skv. 30. gr.
Í samningi um samvinnu samkvæmt þessari grein skulu að lágmarki eftirfarandi atriði tiltekin:
1. hvaða sveitarfélög eru aðilar að samstarfinu,
2. hvert þeirra sér um rækslu verkefnis,
3. nákvæm tilgreining viðkomandi verkefnis eða verkefna,
4. hvaða valdheimildir færist til þess sveitarfélags sem sér um verkefni,
5. gildistími samnings og á hvaða tíma sveitarfélagið taki verkefnið yfir,
6. þörf á staðfestingu á ákvörðunum um framkvæmd verkefnis,
7. hvort sveitarfélagi sé heimilt að gera samning við einkaaðila um framkvæmd verkefnis skv. 100. gr.,
8. upplýsingagjöf til annarra samstarfsaðila,
9. fjárhagslegt uppgjör og samskipti vegna verkefnisins,
10. eignarhald á mannvirkjum, rekstrartækjum og öðrum verðmætum, ef við á, og önnur mikilvæg atriði sem varða framkvæmd verkefnis og fjárútlát vegna þess.
Ef sveitarfélög sem eru aðilar að samningi samkvæmt þessari grein eru um það sammála má slíta samstarfi þegar í stað. Að öðrum kosti getur hvert sveitarfélag sagt upp aðild sinni að samningi með eins árs fyrirvara hafi ekki verið samið um annan uppsagnarfrest.
97. gr.
Landshlutasamtök sveitarfélaga.
Starfssvæði landshlutasamtaka fer eftir ákvörðun aðildarsveitarfélaga sem staðfest hefur verið af ráðuneytinu. Landshlutasamtök skulu þó aldrei vera fleiri en átta á landinu öllu. Sveitarfélög sem liggja innan starfssvæðis landshlutasamtaka eiga rétt á aðild að þeim. Ráðuneyti og opinberar stofnanir skulu ávallt leita umsagnar hlutaðeigandi landshlutasamtaka um stefnumótun eða ákvarðanir sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega.
Landshlutasamtök geta með samningum eða samkvæmt heimildum í sérlögum tekið að sér verkefni eða aðra starfsemi sem tengist hlutverki þeirra skv. 1. mgr., svo sem verkefni tengd byggðaþróun eða öðrum sameiginlegum hagsmunum sveitarfélaga.
98. gr.
Samband íslenskra sveitarfélaga.
Sveitarstjórnir þeirra sveitarfélaga sem eiga aðild að sambandinu kjósa fulltrúa á landsþing sambandsins eftir þeim reglum sem ákveðnar eru í samþykktum þess.
Þegar ráðherra setur almenn stjórnvaldsfyrirmæli á grundvelli laga þessara skal hann ávallt hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga um efni þeirra.
99. gr.
Samstarf um gerð kjarasamninga.
100. gr.
Samningar um þjónustustarfsemi og einstök rekstrarverkefni.
Í samningi samkvæmt þessari grein skal m.a. skilgreina umfang og gæði þeirrar þjónustu sem sveitarfélag kaupir, samningstíma, greiðslur úr sveitarsjóði, eftirlit með þjónustu og meðferð ágreiningsmála. Samningstími skal lengstur vera sex ár í senn en þó er heimilt að semja til lengri tíma ef sveitarfélag gerir kröfu um að verksali byggi upp kostnaðarsama aðstöðu eða búnað vegna verkefnisins eða þjónustunnar. Uppsagnarfrestur samnings skal stystur vera sex mánuðir.
Ákvæði þessarar greinar skulu gilda með sama hætti um samninga sem falla undir 1. mgr. og sveitarfélag gerir við einkaaðila með heimild í öðrum lögum nema ríkari kröfur séu gerðar til samninga í sérlögum. Lög um opinber innkaup gilda eftir því sem við á um útboð verkefna.
101. gr.
Skyldur einkaaðila sem sinna verkefni fyrir sveitarfélag.
Sama gildir geri byggðasamlag slíka samninga við einkaaðila.
X. KAFLI
Samráð við íbúa.
102. gr.
Réttur íbúa til áhrifa á stjórn sveitarfélags.
Áhrif íbúa má meðal annars tryggja með:
1. virkri upplýsingagjöf til íbúa,
2. samráði við íbúa, svo sem á borgarafundum eða íbúaþingum og í íbúakosningum,
3. skipun íbúa- og notendaráða,
4. því að skipuleggja starfsemi sveitarfélagsins eftir staðbundnum forsendum,
5. samstarfi eða annarri aðstoð við íbúa sem vilja vinna að málefnum sveitarfélagsins.
103. gr.
Upplýsingar um málefni sveitarfélags.
Sveitarstjórn skal upplýsa íbúa sína um áætlanir sem sveitarfélag hefur til meðferðar og ákvörðunar og varða þá með almennum hætti. Sama gildir um einstök mál sem hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið. Sveitarstjórn skal leitast við að íbúar fái upplýsingar um áhrif slíkra mála og áætlana á þjónustu sveitarfélags til skemmri og lengri tíma, fjárhag sveitarfélagsins, umhverfi og markmið sem að er stefnt.
Sveitarstjórn skal leitast við að upplýsa með almennum hætti um þær leiðir og aðferðir sem hún notar til samráðs við íbúa, m.a. við undirbúning mála og áætlana skv. 1. mgr.
Sveitarstjórn skal enn fremur leitast við að íbúar sveitarfélagsins fái með reglulegum hætti upplýsingar um samstarf sem sveitarfélagið hefur við önnur sveitarfélög, umfang þess og kostnað.
104. gr.
Opinber gagnaveita um fjármál sveitarfélaga.
Ráðuneytið getur sett nánari fyrirmæli um gagnaveitu skv. 1. mgr. í reglugerð.
105. gr.
Borgarafundir.
Eigi atkvæðagreiðsla að fara fram á fundi skal það tiltekið í fundarboði ásamt þeirri tillögu sem greiða á atkvæði um. Telji sveitarstjórn ástæðu til skal hún gera kjörskrá yfir þá sem kosningarrétt eiga í sveitarfélaginu samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna og eru þá aðeins þeir sem eru á kjörskránni atkvæðisbærir á borgarafundi. Að öðrum kosti hafa atkvæðisrétt allir þeir sem til fundarins mæta. Um gerð kjörskrár og auglýsingu gilda ákvæði 4.–7. gr. og 9.–11. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna.
Ályktanir almennra borgarafunda eru ekki bindandi fyrir sveitarstjórn.
106. gr.
Íbúaþing.
107. gr.
Íbúakosningar.
Til atkvæðagreiðslu skv. 1. mgr. skal boða með a.m.k. fjögurra vikna fyrirvara með opinberri auglýsingu. Samhliða skal sveitarstjórn opinberlega kynna þá tillögu sem borin verður undir atkvæði og þær upplýsingar sem kjósendum eru nauðsynlegar til að geta tekið til hennar upplýsta afstöðu.
Rétt til þátttöku í atkvæðagreiðslu skv. 1. mgr. eiga þeir sem kosningarrétt eiga í sveitarfélaginu samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna. Sveitarstjórn skal gera kjörskrá fyrir atkvæðagreiðsluna. Um gerð hennar og auglýsingu gilda ákvæði 4.–7. gr. og 9.–11. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna.
Atkvæðagreiðsla skal vera leynileg og atkvæðisréttur jafn.
Atkvæðagreiðsla samkvæmt þessari grein, sem og 108. gr., er ráðgefandi nema sveitarstjórn ákveði að hún skuli binda hendur hennar til loka kjörtímabils. Í auglýsingu skv. 2. mgr. skal koma fram hvort atkvæðagreiðsla er bindandi. Slíka ákvörðun má binda skilyrði um að tiltekið hlutfall þeirra sem voru á kjörskrá hafi tekið þátt í atkvæðagreiðslu.
Við framkvæmd atkvæðagreiðslu samkvæmt þessari grein skal að öðru leyti farið eftir meginreglum laga um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt.
108. gr.
Frumkvæði íbúa sveitarfélags.
Ef minnst 10% af þeim sem kosningarrétt eiga í sveitarfélagi óska borgarafundar skv. 105. gr. skal sveitarstjórn verða við því svo fljótt sem unnt er. Hið sama á við ef minnst 20% af þeim sem kosningarrétt eiga í sveitarfélagi óska almennrar atkvæðagreiðslu skv. 107. gr. Sveitarstjórnin á þó ákvörðunarvald um framkvæmd viðkomandi viðburðar og þá spurningu sem borin verður upp sé um að ræða almenna atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélagsins. Um framkvæmd borgarafundar fer eftir ákvæði 105. gr. Um framkvæmd almennrar atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélags fer eftir ákvæði 107. gr.
Almennrar atkvæðagreiðslu skv. 107. gr. verður hvorki krafist um ráðningu í störf hjá sveitarfélagi né tillögu sem gengur gegn lögum eða mundi leiða til þess að lagaskyldu yrði ekki fullnægt af hálfu sveitarfélagsins.
Ráðuneytið skal í reglugerð mæla nánar fyrir um það hvernig staðið verður að söfnun undirskrifta eða annarrar staðfestingar á ósk íbúa skv. 1. mgr. Þar má m.a. kveða á um að undirskriftir skuli lagðar fram á sérstöku eyðublaði sem ráðuneytið eða viðkomandi sveitarfélag lætur gera eða að staðfesting skulu lögð fram rafrænt á nánar tiltekinn hátt. Sé mælt fyrir um rafræna staðfestingu skal þó ávallt jafnframt gefinn kostur á að undirskriftir verði lagðar fram skriflega á þar til gerðum eyðublöðum.
Við mat á því hvort tilskilinn fjöldi hafi lagt fram ósk skv. 1. mgr. skal miðað við þá einstaklinga sem uppfylla skilyrði 2. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna á þeim degi sem söfnun staðfestingar lýkur samkvæmt kjörskrárstofni sem Þjóðskrá Íslands lætur sveitarfélagi í té.
XI. KAFLI
Stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum.
109. gr.
Almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum.
Eftirlit ráðherra tekur ekki til Sambands íslenskra sveitarfélaga eða landshlutasamtaka sveitarfélaga nema þessum aðilum hafi verið falin stjórnsýsluverkefni fyrir hönd einstakra sveitarfélaga skv. 1. mgr. sem ráðherra hefði ella haft eftirlit með. Ráðherra hefur ekki heldur eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum, um gerð kjarasamninga né stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélaganna og öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með.
110. gr.
Tegundir eftirlitsmála.
1. við staðfestingu reglna sveitarfélaga hafi ráðherra verið falið það hlutverk,
2. við meðferð mála sem lúta að fjármálum sveitarfélaga, sbr. VIII. kafla,
3. við meðferð kærumála, sbr. 111. gr., og
4. við meðferð frumkvæðismála, sbr. 112. gr.
Þegar ráðherra þarf að beita úrræðum samkvæmt lögum þessum í tengslum við eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga skal hann velja það úrræði sem líklegast er að nái því markmiði sem að er stefnt að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga. Heimilt er að nota fleiri en eitt úrræði samkvæmt lögum þessum samhliða eftir því sem tilefni er til.
Áður en ráðherra tekur ákvörðun um beitingu úrræða samkvæmt kafla þessum skal hann gefa sveitarstjórn færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
111. gr.
Stjórnsýslukæra.
Kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Um kæruleiðbeiningar, kærufrest og meðferð kærumáls fer að öðru leyti að ákvæðum stjórnsýslulaga.
Þrátt fyrir 2. mgr. 109. gr. er þó hægt að bera undir ráðherra samkvæmt þessari grein ákvörðun sveitarfélags um uppsögn starfsmanns, enda eigi hún rætur að rekja til brota hans í starfi, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, til athafna í starfi eða utan þess sem þykja ósamrýmanlegar starfinu, eða annarra sambærilegra ástæðna.
112. gr.
Frumkvæðismál.
Þegar ráðuneytið tekur mál til meðferðar að eigin frumkvæði getur það:
1. gefið út leiðbeiningar um túlkun laga og stjórnsýslu sveitarfélagsins að öðru leyti,
2. gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags eða annars er eftirlit beinist að,
3. gefið út fyrirmæli til sveitarfélags um að það taki ákvörðun í máli, felli ákvörðun úr gildi eða komi málum að öðru leyti í lögmætt horf,
4. beitt öðrum úrræðum samkvæmt kafla þessum, sé tilefni til.
Niðurstöður skv. 2. mgr. skulu rökstuddar eftir því sem tilefni er til. Í þeim skal einnig koma fram með skýrum hætti hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið muni fylgja niðurstöðu sinni eftir.
113. gr.
Aðgangur að upplýsingum.
Sveitarfélög og aðrir aðilar sem eftirlit ráðuneytisins beinist að skv. 109. gr. skulu láta ráðuneytinu í té þær upplýsingar og skriflegar skýringar sem það óskar og er þörf á vegna eftirlits síns. Þar á meðal getur ráðuneytið óskað afhendingar á skýrslum, skjölum, bókunum og öðrum gögnum sem mál snerta.
Ráðuneytið getur óskað þess að starfsmenn þeirra aðila sem lúta eftirliti ráðuneytisins skv. 109. gr. veiti því upplýsingar og skýringar sem varða einstök mál, og ráðuneytinu er þörf á vegna eftirlits síns. Lögbundin þagnarskylda stendur ekki í vegi slíkrar upplýsingagjafar.
Ef brýn ástæða er til skal ráðuneytinu heimill aðgangur að öllum starfsstöðvum sveitarfélaga og byggðasamlaga til athugana í þágu eftirlits samkvæmt lögum þessum. Skulu starfsmenn hlutaðeigandi aðila láta ráðuneytinu í té nauðsynlega aðstoð af því tilefni ef óskað er.
Við framkvæmd upplýsingaöflunar skal taka tillit til hagsmuna viðkomandi stjórnvalda og einkaaðila ef við á og ekki ganga lengra en þörf er á.
114. gr.
Ógilding ákvarðana og frestun réttaráhrifa.
Þegar sérstakar ástæður mæla með því getur ráðuneytið ákveðið að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sem sveitarfélag hefur tekið meðan það hefur mál til meðferðar skv. VIII. kafla., 111. eða 112. gr.
115. gr.
Ógilding samninga.
Hafi sveitarfélag eða annar aðili sem eftirlit ráðuneytisins beinist að gert samning um samvinnu skv. ákvæði 92.–96. gr. í lögum þessum og samningurinn fullnægir ekki kröfum laga þessara telst hann ógildanlegur. Getur ráðuneytið þá lagt fyrir aðila að bæta úr ágöllum samningsins innan tilskilins frests. Sé þeim fyrirmælum ekki fylgt eða það reynist ógerlegt skal ráðuneytið fella samning úr gildi.
Hið sama á við hafi sveitarfélag eða annar aðili sem eftirlit ráðuneytisins beinist að gert samning sem ekki fullnægir ákvæðum sem fram koma í VII. kafla um fjármál sveitarfélaga eða VIII. kafla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, enda hafi eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga lagt það til með rökstuddum hætti.
Ákvæði þetta á þó ekki við ef samningur telst marklaus gagnvart sveitarfélagi vegna veigamikilla ágalla á gerð hans.
116. gr.
Vanræksla sveitarfélaga.
Vanræki sveitarfélag lögbundnar skyldur, svo sem um skil á upplýsingum, að fylgja ákvörðunum sem ráðherra tekur skv. VIII. kafla, úrskurði skv. 111. gr. eða fyrirmælum skv. 112. gr. getur ráðuneytið, að undangenginni áminningu, stöðvað greiðslur úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga eða beitt sveitarfélagið dagsektum þar til úr vanrækslunni hefur verið bætt.
Ráðherra skal í reglugerð ákveða lágmarks- og hámarksfjárhæð dagsekta. Ákvörðun um dagsektir skal taka mið af alvarleika brots og íbúafjölda sveitarfélags.
Ákvæði þessu verður beitt gagnvart byggðasamlögum eftir því sem við á.
Dagsektir renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Gera má aðför, án undangengins dóms, til fullnustu sekta. Dagsektir skulu innheimtar ekki sjaldnar en á tveggja mánaða fresti. Fresta skal innheimtu dagsekta ef það málefni sem um ræðir er borið undir dómstóla. Óinnheimtar dagsektir falla niður þegar skyldu er fullnægt.
117. gr.
Vanræksla sveitarstjórnarmanna.
Af sömu ástæðum og greinir í 116. gr. getur ráðuneytið með lögsókn krafist dagsekta af þeim sem ábyrgð bera á vanrækslunni.
Ráðherra skal í reglugerð ákveða lágmarks- og hámarksfjárhæð dagsekta. Ákvæði þessu verður einnig beitt gagnvart stjórnarmönnum byggðasamlaga eftir því sem við á og þeim sem ekki sinnir þeirri skyldu að boða fund sveitarstjórnar eða stjórnar byggðasamlags.
Dagsektir renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Fresta skal innheimtu dagsekta ef það málefni sem um ræðir er borið undir dómstóla. Óinnheimtar dagsektir falla niður þegar skyldu er fullnægt.
Dagsektum skv. 116. og 117. gr. má beita samhliða.
118. gr.
Dómsmál til ógildingar á ákvörðun ráðuneytisins.
119. gr.
Viðurkenningarmál.
Ráðuneytið getur höfðað viðurkenningarmál á hendur sveitarstjórn eða öðrum sem sætir eftirliti ráðuneytisins samkvæmt lögum þessum og tekið hefur ákvörðun sem ráðuneytið telur ólögmæta eða látið undir höfuð leggjast að framfylgja lögbundinni skyldu, ákvörðun ráðherra skv. VIII. kafla, úrskurði skv. 111. gr. eða fyrirmælum skv. 112. gr.
XII. KAFLI
Sameining sveitarfélaga.
120. gr.
Sameining sveitarfélaga.
Þegar samstarfsnefnd hefur skilað áliti sínu um sameiningu skulu viðkomandi sveitarstjórnir taka málið á dagskrá. Skal hafa tvær umræður um málið án atkvæðagreiðslu.
Að lokinni umræðu sveitarstjórna skal fara fram atkvæðagreiðsla meðal íbúa sveitarfélaganna um sameininguna. Viðkomandi sveitarstjórnir ákveða sameiginlega hvenær atkvæðagreiðsla fer fram og skal kosið sama dag í öllum viðkomandi sveitarfélögum.
Samstarfsnefndin eða viðkomandi sveitarstjórnir skulu kynna íbúum sveitarfélaganna þá tillögu sem greiða skal atkvæði um og helstu forsendur hennar með a.m.k. tveggja mánaða fyrirvara, svo sem með kynningarfundum og eða dreifibréfum. Tillagan skal innan sama frests auglýst opinberlega í Lögbirtingablaði og í fjölmiðlum.
Sveitarstjórn lætur gera atkvæðaseðil til afnota við atkvæðagreiðsluna. Form atkvæðaseðils skal staðfest af ráðuneytinu. Um atkvæðagreiðslur samkvæmt þessari grein fer eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt. Ekki er heimilt að hefja talningu atkvæða fyrr en öllum kjörstöðum hefur verið lokað í þeim sveitarfélögum sem taka þátt í atkvæðagreiðslu um sameiningartillögu.
121. gr.
Skilyrði fyrir frjálsri sameiningu.
Sveitarstjórnum sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga hlýtur samþykki meiri hluta kjósenda er heimilt að ákveða sameiningu þeirra sveitarfélaga þótt tillaga samstarfsnefndar hljóti ekki samþykki meiri hluta kjósenda í öllum sveitarfélögunum sem að tillögunni stóðu, enda sé um að ræða a.m.k. 2/3 sveitarfélaganna og í þeim sveitarfélögum búi a.m.k. 2/3 hlutar íbúa á svæðinu.
122. gr.
Fjárhagslegar ráðstafanir eftir samþykkt sameiningartillögu.
123. gr.
Undirbúningur að stofnun nýs sveitarfélags.
Stjórn til undirbúnings nýs sveitarfélags skal semja samþykkt um stjórn og fundarsköp hinnar nýju sveitarstjórnar sem gilda mun fyrir hið nýja sveitarfélag þar til því hefur verið sett sérstök samþykkt. Stjórnin getur ákveðið að samþykkt um stjórn og fundarsköp eins af hinum eldri sveitarfélögum muni gilda fyrir nýja sveitarfélagið þar til því hefur verið sett ný samþykkt. Hún skal einnig taka ákvarðanir um fjárhagsmálefni hins nýja sveitarfélags, taka saman yfirlit yfir allar samþykktir og reglugerðir sem gilda í þeim sveitarfélögum sem sameinuð hafa verið og hefja vinnu við endurskoðun þeirra og samræmingu. Ákvarðanir þessar skulu sendar ráðuneytinu sem staðfestir sameininguna að því gefnu að það telji að sameiningin sé svo vel undirbúin að hún geti gengið hnökralaust. Ráðuneytið getur í þessu sambandi leitað umsagna viðkomandi sveitarstjórna um þær tillögur sem stjórn til undirbúnings að stofnun nýs sveitarfélags hefur gert.
124. gr.
Sameining yfir mörk kjördæma.
125. gr.
Birting ákvörðunar um sameiningu.
126. gr.
Gildistaka sameiningar.
Ef kosið skal til nýrrar sveitarstjórnar ákveður ráðuneytið að tillögu stjórnar til undirbúnings að stofnun hins nýja sveitarfélags hvaða dag kosningar til hins sameinaða sveitarfélags fara fram. Um kosningar til nýrrar sveitarstjórnar fer að öðru leyti eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna. Nýkjörin sveitarstjórn tekur við stjórn hins nýja sveitarfélags 15 dögum eftir kjördag. Á sama tíma tekur sameining gildi.
Að öðru leyti gilda ákvæði laga þessara og laga um kosningar til sveitarstjórna um skipti á sveitarstjórnum.
Ef sveitarstjórn eins hinna sameinuðu sveitarfélaga tekur yfir stjórn þess nýja til loka kjörtímabils tekur sameining gildi á þeim degi sem ráðuneytið ákveður. Sama dag fellur umboð annarra sveitarstjórna hinna sameinuðu sveitarfélaga úr gildi.
127. gr.
Endurskoðun reglugerða og samþykkta.
Að því leyti sem ákvörðunum, svo sem um skatta, verður ekki breytt innan ársins vegna ákvæða annarra laga er heimilt að hafa mismunandi reglur innan hins nýja sveitarfélags þann tíma sem af ákvæðum viðkomandi laga leiðir.
128. gr.
Fjárhagsleg aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.
XIII. KAFLI
Samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga.
129. gr.
Formlegt samráð og samstarf ríkis og sveitarfélaga.
Yfirumsjón með samstarfi skv. 1. mgr. hefur samstarfsráð ríkis og sveitarfélaga. Í því eiga sæti þrír ráðherrar, sem a.m.k. skulu gegna starfi fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála, auk þriggja fulltrúa sveitarfélaganna sem kosnir eru af stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga. Ef þörf er á geta aðilar komið sér saman um að í samstarfsráði sitji fleiri ráðherrar en þrír en þá skal jafnframt fjölga fulltrúum sveitarfélaganna þannig að fjöldi þeirra verði jafn fjölda ráðherra.
Samstarf skv. 2. mgr. skal nánar útfært í samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga sem unninn skal af samstarfsráði eða í sérlögum eftir því sem við á. Þar skal einnig fjallað um gerð árlegrar þjóðhags- og landshlutaspár sem leggja ber til grundvallar í samstarfi samkvæmt þessari grein og sveitarfélögum er skylt að byggja á við gerð fjárhagsáætlana.
130. gr.
Kostnaðarmat.
Þegar mat á fjárhagslegum áhrifum tillögu að lagafrumvarpi, stjórnvaldsfyrirmælum eða öðrum stefnumarkandi ákvörðunum, sbr. 1. mgr., liggur fyrir skal það þá þegar lagt fyrir Samband íslenskra sveitarfélaga til umsagnar.
Mat á fjárhagslegum áhrifum á sveitarfélög samkvæmt þessari grein skal liggja fyrir áður en frumvarp er afgreitt úr ríkisstjórn til framlagningar á Alþingi eða áformuð stjórnvaldsfyrirmæli eða aðrar aðgerðir af hálfu stjórnvalda eru endanlega ákveðnar.
Verði ágreiningur um niðurstöðu kostnaðarmats af lagafrumvarpi skal gerð sérstök grein fyrir því í kostnaðarumsögn sem skal fylgja frumvarpi þegar það er lagt fyrir Alþingi. Verði ágreiningur um niðurstöðu kostnaðarmats tillögu að stjórnvaldsfyrirmælum eða annarra stefnumarkandi ákvarðana af hálfu stjórnvalda ríkisins skal niðurstaða um það koma fram í endanlegu kostnaðarmati þeirrar ákvörðunar, sbr. 3. mgr.
Ráðuneyti sveitarstjórnarmála skal árlega taka saman yfirlit um kostnaðarmat samkvæmt þessari grein, þar á meðal um ágreining um slíkt mat. Formlegar viðræður skulu fara fram um yfirlitið og niðurstöður þess í samstarfsráði skv. 129. gr.
XIV. KAFLI
Ýmis ákvæði, gildistaka og breytingar á öðrum lögum.
131. gr.
Sveitarstjórn verður óstarfhæf.
Ráðuneytið skal birta ákvörðun skv. 1. mgr. í Stjórnartíðindum og getur hún aðeins gilt til fjögurra mánaða í senn.
132. gr.
Sérreglur um stjórn og stjórnskipulag einstakra sveitarfélaga.
Tilgangur heimildar skv. 1. mgr. er að veita færi til yfirvegaðrar þróunar á sveitarstjórnarstiginu, m.a. vegna stækkunar sveitarfélaga. Samþykktir um stjórn og fundarsköp sem staðfestar eru á grundvelli þessarar greinar skulu vera ítarlegar og taka til allra þátta sem nauðsynlegt er svo að stjórn sveitarfélags geti gengið hnökralaust. Miða skal við að ekki séu fleiri en ein sambærileg tilraun um stjórnskipulag gerðar í einu.
Sé heimild skv. 1. mgr. beitt skal það ekki gert til skemmri tíma en átta ára í senn, nema veigamiklar ástæður mæli með að fallið sé frá því. Ef fallið er frá stjórnskipulagi sem ákveðið er samkvæmt þessari grein skal sveitarstjórn þegar setja sveitarfélaginu nýja samþykkt um stjórn og fundarsköp sem er í samræmi við ákvæði laga þessara. Verður þessari heimild þá ekki beitt á ný af hálfu viðkomandi sveitarfélags fyrr en að átta árum liðnum.
133. gr.
Gildistaka.
134. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
Við gildistöku laga þessara breytast eftirfarandi ákvæði laga sem hér segir:
1. Lög um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, með síðari breytingum:
a. Eftirfarandi breytingar verða á 1. gr. laganna:
a. 1. mgr. orðast svo:
Hvert sveitarfélag er fjallskilaumdæmi sem skiptist í fjallskiladeildir. Ef þörf er á eða hentugt þykir vegna skipulags leita eða annarra atriða sem mælt er fyrir um í lögum þessum skal fjallskilaumdæmi þó taka til fleiri sveitarfélaga.
b. 2. mgr. fellur brott.
b. 2. gr. laganna orðast svo:
Sveitarstjórn telst vera stjórn fjallskilaumdæmis samkvæmt lögum þessum nema fleiri sveitarfélög myndi saman fjallskilaumdæmi. Ef fleiri sveitarfélög mynda saman fjallskilaumdæmi skulu viðkomandi sveitarstjórnir setja umdæminu sérstaka samþykkt þar sem kveðið skal á um skipan í sérstaka stjórn þess. Hver sveitarstjórn skal skipa a.m.k. einn fulltrúa í stjórnina. Þeir skulu þó aldrei færri en þrír.
Stjórn fjallskilaumdæmis fer með yfirstjórn allra afréttar- og fjallskilamála samkvæmt lögum þessum í viðkomandi umdæmi. Sveitarstjórnir annast stjórn og framkvæmd fjallskilamála í hverri fjallskiladeild eftir því sem nánar er ákveðið í fjallskilasamþykkt eða af stjórn fjallskilaumdæmis.
c. 1. mgr. 3. gr. laganna orðast svo:
Stjórn fjallskilaumdæmis setur fjallskilasamþykkt fyrir viðkomandi umdæmi. Í fjallskilasamþykkt skal kveðið á um ytri mörk fjallskilaumdæmis, skiptingu umdæmis í fjallskiladeildir, réttindi manna og skyldur að því er varðar afnot afrétta og annarra sameiginlegra sumarbeitilanda, fjallskil, smalanir heimalanda vor og haust, svo og um öll önnur atriði, er að framkvæmd fjallskila lúta.
d. Eftirfarandi breytingar verða 5. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 2. málsl. kemur: stjórn fjallskilaumdæmis; og í stað orðsins „hreppsnefndar“ í sama málslið kemur: sveitarstjórnar, ef við á.
b. Í stað orðanna „hreppsnefndir, með samþykki héraðsnefndar“ í 3. málsl. kemur: sveitarstjórnir, með samþykki stjórnar umdæmis, ef við á.
c. Í stað orðsins „héraðsnefndar“ í 4. málsl. kemur: sveitarstjórnar.
d. Lokamálsliður fellur brott.
e. Eftirfarandi breytingar verða á 6. gr. laganna:
a. 1. málsl. orðast svo: Stjórn fjallskilaumdæmis semur skrá yfir alla afrétti er héraðsbúar nota.
b. Í stað orðsins „sýslunni“ í 3. málsl. kemur: fjallskilaumdæmis.
f. Eftirfarandi breytingar verða á 14. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „sýslunefnd“ í 2. og 3. málsl. 1. mgr. kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
b. Í stað orðanna „og færi sýslunefnd“ í a-lið 2. mgr. kemur: og færir stjórn fjallskilaumdæmis.
g. Í stað orðanna „heilar sýslur“ í 17. gr. laganna kemur: heil fjallskilaumdæmi.
h. Eftirfarandi breytingar verða á 18. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „héraðsnefndir“ í inngangsmálslið kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
b. Í stað orðanna „Héraðsnefndir aðliggjandi sýslna“ í c-lið kemur: Stjórnir aðliggjandi fjallskilaumdæma.
i. Orðið „héraðsnefnd“ í 19. gr. laganna fellur brott.
j. Eftirfarandi breytingar verða á 20. gr. laganna:
a. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 1. málsl. 1. mgr. kemur: eða stjórn fjallskilaumdæmis.
b. Í stað orðsins „sýslu“ í 5. málsl. 2. mgr. kemur: svæðis.
c. Í stað orðanna „viðkomandi héraðsnefnd“ í 5. mgr. kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
k. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 1. málsl. 21. gr. laganna kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
l. Í stað orðanna „viðkomandi sýslunefnd“ í 2. málsl. 41. gr. laganna kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
m. Eftirfarandi breytingar verða á 48. gr. laganna:
a. Í stað orðanna „Héraðsnefnd ákveður í fjallskilasamþykkt“ í 1. málsl. kemur: Í fjallskilasamþykkt skal ákveða.
b. Í stað orðsins „héraðsnefndar“ í 3. málsl. kemur: stjórnar fjallskilaumdæmis.
n. Í stað orðsins „héraðsnefnd“ í 55. gr. laganna kemur: stjórn fjallskilaumdæmis.
2. Lög um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum: Orðin „eða héraðsnefndar“ og „og héraðsnefndir“ í 1. mgr. 11. gr. laganna falla brott.
3. Lög um landgræðslu, nr. 17/1965, með síðari breytingum: 19. gr. laganna orðast svo:
Í hverju sveitarfélagi skal starfa gróðurverndarnefnd sem kosin er af sveitarstjórn. Funda- og ferðakostnaður, svo og þóknun fyrir unnin störf gróðurverndarnefndar, greiðist af fé Landgræðslu ríkisins að 2/3 hlutum og viðkomandi sveitarfélagi að 1/3 hluta.
4. Barnaverndarlög, nr. 80/2002: Orðin „héraðsnefnd eða“ í 3. mgr. 10. gr. laganna falla brott.
5. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, með síðari breytingum: 7. gr. laganna orðast svo:
Um samvinnu sveitarfélaga að verkefnum samkvæmt lögum þessum fer eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga.
6. Lög um vernd Breiðafjarðar, nr. 54/1995: Í stað orðanna „Héraðsnefndir Dalasýslu, Austur-Barðastrandarsýslu, Vestur-Barðastrandarsýslu og Snæfellinga tilnefna einn fulltrúa hver“ í 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. laganna kemur: Sveitarfélög sem liggja að Breiðafirði tilnefna fjóra fulltrúa á þann hátt sem ráðherra ákveður í reglugerð.
7. Lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, með síðari breytingum:
a. 3. gr. laganna orðast svo:
Kjörgengur í sveitarstjórn er hver sá sem á kosningarrétt í sveitarfélaginu skv. 2. gr., hefur ekki verið sviptur lögræði og hefur óflekkað mannorð.
Enginn telst hafa óflekkað mannorð sem er sekur eftir dómi um verk sem er svívirðilegt að almenningsáliti nema hann hafi fengið uppreist æru sinnar.
Dómur fyrir refsivert brot hefur ekki flekkun mannorðs í för með sér nema sakborningur hafi verið fullra 18 ára að aldri er hann framdi brotið og refsing sé fjögurra mánaða fangelsi óskilorðsbundið hið minnsta eða öryggisgæsla sé dæmd.
b. 7. gr. laganna orðast svo:
Þegar kjörskrá hefur verið samin skal hún staðfest á fundi sveitarstjórnar og undirrituð af oddvita sveitarstjórnar eða framkvæmdastjóra hennar.
c. 2. málsl. 8. gr. laganna orðast svo: Í auglýsingunni skal tekið fram að þeir sem vilja koma að athugasemdum við kjörskrá skuli senda þær hlutaðeigandi sveitarstjórn.
Ákvæði til bráðabirgða.
1. Ef fasteign liggur innan tveggja eða fleiri sveitarfélaga skulu viðkomandi sveitarfélög ekki síðar en 1. janúar 2013 hafa komist að samkomulagi um breytingu á mörkum viðkomandi sveitarfélaga þannig að fullnægt sé ákvæðum 4. gr.
2. Þrátt fyrir ákvæði 11. gr. er ekki skylt að breyta fulltrúafjölda í sveitarstjórn fyrr en við aðrar almennar kosningar til sveitarstjórna frá gildistöku laga þessara.
3. Ákvæði 2. tölul. 44. gr. um kynjakvóta og þær reglur laga þessara sem vísa til hans með beinum hætti taka fyrst gildi við nefndaskipan að afloknum næstu almennu sveitarstjórnarkosningum frá gildistöku laga þessara.
4. Ákvæði 1. tölul. 2. mgr. 64. gr. gildir frá og með reikningsárinu 2011. Fyrri reikningsár teljast ekki með við afmörkun á þriggja ára tímabili samkvæmt ákvæðinu.
5. Samningar sveitarfélaga við endurskoðendur sem eru í gildi við gildistöku laga þessara halda gildi sínu í þann tíma sem viðkomandi samningur kveður á um, þó mest í fjögur ár frá gildistöku laga þessara.
6. Frá gildistöku laga þessara má ekki gera samninga um samvinnu sveitarfélaga eða við einkaaðila sem ganga gegn ákvæðum laga þessara. Slíkir samningar sem þegar eru í gildi halda hins vegar gildi sínu, að því leyti sem þeir eru í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og ákvæði annarra laga en tryggja skal að þeir fullnægi ákvæðum laga þessara ekki síðar en 15. október 2014.
7. Þær fjallskilasamþykktir sem settar hafa verið á grundvelli laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, og í gildi eru við gildistöku þessara laga halda gildi sínu. Þau verkefni sem lögð eru til héraðsnefnda samkvæmt samþykktunum falla til stjórna fjallskilaumdæma. Ef fleiri sveitarfélög mynda saman fjallskilaumdæmi skulu sveitarstjórnir þeirra hafa ákveðið skipan fjallskilastjórnar fyrir gildistöku laga þessara.
8. Endurskoða skal VII. kafla um fjármál sveitarfélaga í lögum þessum innan fimm ára frá gildistöku með hliðsjón af framkvæmd þeirra.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I.
Í byrjun árs 2010 skipaði Kristján L. Möller, þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra, Trausta Fannar Valsson, lektor við lagadeild Háskóla Íslands, verkefnisstjóra vegna heildarendurskoðunar sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Samhliða skipaði ráðherra fimm manna starfshóp sem falið var að vinna að verkefninu með verkefnisstjóra. Starfshópurinn var skipaður þremur fulltrúum samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra og tveimur fulltrúum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Fulltrúar ráðherra í starfshópi voru Ísólfur Gylfi Pálmason, Drífa Hjartardóttir og Ólafur Gunnarsson. Fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga í hópnum voru Björk Vilhelmsdóttir og Guðjón Bragason.
Samkvæmt verkefnislýsingu var starfshópnum falið annars vegar að meta hvort gildandi sveitarstjórnarlög, nr. 45/1998, væru byggð upp með þeim hætti sem æskilegt væri. Hins vegar að fjalla um alla kafla laganna og meta efni þeirra og uppbyggingu og gera tillögur um ný ákvæði eftir því sem hann teldi þörf á. Í verkefnislýsingu kom fram að m.a. skyldi fjallað um eftirfarandi efnisatriði:
– Verkefni og hlutverk sveitarfélaga og sveitarstjórna.
– Lýðræðisþátttöku íbúa, gagnsæi í störfum sveitarstjórna og ábyrgð kjörinna fulltrúa og starfsfólks sveitarfélaga.
– Siðareglur fyrir sveitarfélög.
– Stjórnkerfi sveitarfélaga og starfskjör kjörinna fulltrúa, meðal annars með hliðsjón af hugmyndum um fækkun sveitarfélaga.
– Fjármál, áætlanagerð og rekstur sveitarfélaga, framkvæmdir, lántökur, langtímaskuldbindingar og sölu eigna.
– Samskipti ríkis og sveitarfélaga, meðal annars í ljósi fenginnar reynslu af auknu samráði ríkis og sveitarfélaga, ábendingum frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum.
– Setningu formlegra samskiptareglna.
– Fjárhagslegt eftirlit með sveitarfélögum, þ.m.t. innra eftirlit.
– Fyrirtæki sveitarfélaga, m.a. með hliðsjón af álitum umboðsmanns Alþingis og löggjöf í nágrannaríkjum.
– Starfsmannahald, meðal annars biðlaunarétt.
– Samstarf og ákvæði um sameiningar sveitarfélaga.
– Málskot og stjórnsýslulegt eftirlit með ákvörðunum sveitarstjórna.
Frumvarp sem hér er gerð tillaga um byggist á vinnu starfshópsins.
II.
III.
Frumvarpinu er skipt í kafla eftir helstu efnisþáttum. Tekur skiptingin í stórum dráttum mið af gildandi sveitarstjórnarlögum. Kaflar frumvarpsins eru eftirtaldir:
I. kafli. Almenn ákvæði um sveitarfélög.
II. kafli. Um sveitarstjórnina.
III. kafli. Sveitarstjórnarfundir.
IV. kafli. Réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna.
V. kafli. Nefndir ráð og stjórnir.
VI. kafli. Framkvæmdastjóri og aðrir starfsmenn sveitarfélaga.
VII. kafli. Fjármál sveitarfélaga.
VIII. kafli. Eftirlit með fjármálum sveitarfélaga.
IX. kafli. Samvinna sveitarfélaga og samningar um rækslu verkefna.
X. kafli. Samráð við íbúa.
XI. kafli. Stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum.
XII. kafli. Sameining sveitarfélaga.
XIII. kafli. Samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga.
XIV. kafli. Ýmis ákvæði.
IV.
Í frumvarpinu eru ekki lagðar til neinar meiri háttar breytingar á íslenska sveitarstjórnarstiginu. Flestir kaflar frumvarpsins byggjast því á ákvæðum gildandi laga, bæði hvað varðar efnistök og uppbyggingu. Ákveðnir kaflar frumvarpsins fela þó í sér miklar breytingar á gildandi lögum. Helstu breytingar felast í tillögum um eftirfarandi:
– fjármál sveitarfélaga,
– eftirlit með fjármálum,
– samvinnu sveitarfélaga,
– samráð við íbúa og
– stjórnsýslueftirlit
Nánari grein er gerð fyrir breytingartillögunum í athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins. Breytingar á öðrum atriðum sem um er fjallað í frumvarpinu hafa það fyrst og fremst að markmiði að gera ákvæði laganna skýrari. Þó er þar að finna ýmis nýmæli. Meðal þeirra helstu má nefna eftirtalin atriði:
– Ákvæði um lágmarksíbúafjölda sveitarfélags, sem nú er 50 íbúar, er fellt brott.
– Í 11. gr. er að finna nýtt ákvæði um fjölda sveitarstjórnarfulltrúa. Þýðing þeirrar breytingar sem þar er lögð til felst fyrst og fremst í auknum fulltrúafjölda í Reykjavíkurborg.
– Í 29. gr. er að finna ákvæði sem kveður á um heimild sveitarstjórna til að setja sér, nefndum og starfsmönnum sveitarfélags siðareglur og um meðferð ágreiningsefna vegna brota á slíkum reglum.
– Í 30. og 31. gr. er skerpt á ákvæðum gildandi laga um lögmæt forföll sveitarstjórnarmanna. Tilgangurinn er fyrst og fremst sá að setja í fastari skorður innkallanir varamanna á einstaka sveitarstjórnarfundi.
– Í 33. gr. er að finna ákvæði þar sem fjallað er um rétt manna til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum, og bann við því að einstaklingum sé sagt upp störfum vegna starfa að sveitarstjórnarmálum.
– Í 38. gr. er að finna ítarlegra ákvæði en nú er um heimildir sveitarstjórna til að ákveða að velja nefnd um tiltekin verkefni eða málaflokka fyrir hluta sveitarfélags.
– Í 44. og 45. gr. er að finna ákvæði um kosningar í nefndir. Meginbreyting sem lögð er til lýtur að ákvæði um kynjakvóta í ákveðnar nefndir sveitarfélaga.
– Í VII. kafla eru mörg nýmæli er varða fjármál sveitarfélaga, svo sem:
– ársreikningum og fjárhagsáætlunum skal skila fyrr en nú er (61. og 62. gr.),
– óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun skv. 1. mgr. nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina (63. gr.),
– skyldu sveitarfélaga til að miða afkomu sína við tvenns konar fjármálareglur (64. gr.),
– skipta skal um endurskoðanda á fimm ára fresti, og
– hlutverk reikningsskila- og upplýsinganefndar er skilgreint í lögum.
– Í VIII. kafla eru margvísleg nýmæli varðandi eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, svo sem varðandi skilyrði sem ráðherra getur sett um stjórn og fjármál sveitarfélaga (85. gr.).
– Í 89. gr. er kveðið á um einhliða heimild fjárhaldsstjórnar til að leita nauðasamnings fyrir sveitarfélag, enda hafi önnur úrræði og samningar ekki borið árangur.
– Í 94. og 95. gr. eru ákvæði um byggðasamlög gerð skýrari og í 96. gr. eru ákvæði er lúta að aðstæðum þar sem sveitarfélag tekur að sér verkefni fyrir önnur sveitarfélög.
– Í 97. gr. er m.a. kveðið á um skyldu til samráðs ráðuneyta og opinberra stofnana við landshlutasamtök um stefnumótun eða ákvarðanir sem varða viðkomandi landsvæði sérstaklega.
– Í X. kafla eru margvísleg ákvæði er varða samráð við íbúa og um rétt þeirra til að hafa áhrif á stjórn sveitarfélag, svo sem:
– varðandi upplýsingar um málefni sveitarfélags (103. gr.),
– skyldu fyrir ráðuneytið í samstarfi við Hagstofu Íslands og sambandið til að halda opinbera upplýsingaveitu um fjármál sveitarfélaga o.fl. (104. gr.),
– skyldu til að halda borgarafund ef minnst 10% kosningarbærra íbúa óska þess og skyldu til að hafa almenna atkvæðagreiðslu um tiltekið málefni ef minnst 20% kosningarbærra óska þess (108. gr.).
– Í 116. gr. er ný heimild til að beita sveitarfélag dagsektum vegna sannanlegrar vanrækslu.
– Í 118. gr. er nýmæli um annars vegar heimild til að bera ákvörðun ráðuneytisins, sem tekin er á grundvelli eftirlitshlutverks þess, undir dómstóla eftir almennum reglum, og í 119. gr. er fjallað um heimild ráðuneytis til að höfða viðurkenningarmál.
– Í 132. gr. er að finna nýmæli um heimild ráðherra sveitarstjórnarmála til að veita samþykki fyrir tilraunum um útfærslu á stjórn og stjórnskipulagi einstakra sveitarfélaga. Mikilvægi þeirrar tillögu felst í því að með henni er veitt nauðsynlegt svigrúm til að bregðast við óskum einstakra sveitarfélaga um nýmæli í stjórnskipulagi, t.d. í kjölfar stækkunar.
– Í 130. gr. er sérstakt ákvæði um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla vegna áhrifa á fjárhag sveitarfélaga.
– Í 134. gr. er að finna ákvæði um breytingar á öðrum lögum. Tvö atriði skipta þar mestu, annars vegar tillaga um ákveðnar breytingar á kjörgengisskilyrðum sveitarstjórnarmanna, fyrst og fremst hvað varðar kjörgengi þeirra sem hlotið hafa refsidóma, hins vegar tillaga um breytingar á öðrum lögum sem tengist þeirri tillögu sem lögð er til hér um brottfall ákvæða um héraðsnefndir úr lögum.
V.
Frumvarpið byggist á því sjónarmiði að það sé og skuli vera meginatriði í stjórnskipulagi sveitarfélaga að með stjórn þeirra hvers um sig fari sérstaklega kjörin sveitarstjórn sem kjörin er lýðræðislegri kosningu af kosningarbærum íbúum hvers sveitarfélags. Sveitarstjórnin fer með stjórn sveitarfélagsins og ber um leið ábyrgð á starfsemi þess. Þetta er í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga og ákvæði Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga.
Í samræmi við þetta vísar hugtakið sveitarstjórn í frumvarpinu til stjórnar sveitarfélagsins. Þegar notað er hugtakið sveitarfélag, felst í því önnur merking en í hugtakinu sveitarstjórn. Sveitarfélagið er sá lögaðili sem lýtur stjórn sveitarstjórnarinnar. Rétt er að taka fram að ekki verður fullyrt að sama merking verði lögð í þessi hugtök í sérlögum. Það leiðir af túlkun þeirra hverju sinni hvort svo er.
Í ljósi þess að sveitarstjórnin fer með æðsta vald í málefnum sveitarfélagsins, og tekur ákvarðanir um stjórn þess og stjórnskipulag innan ramma laga, er í frumvarpinu lagt til grundvallar að stærstu ákvarðanir um málefni sveitarfélagsins geti aðeins sveitarstjórnin sjálf tekið. Sveitarfélög fara með mikla hagsmuni. Ákvarðanir um málefni sveitarfélaga geta haft mikil áhrif á íbúa sveitarfélaganna og jafnvel á þjóðfélagið í heild sinni. Því er ekki ástæða til að auka verulega svigrúm einstakra sveitarstjórna til að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins, svo sem byggðarráði, ákvörðunarvald í mikilvægum málum. Það er í samræmi við þann lýðræðislega grundvöll sem kjör sveitarstjórnar byggist á að eiginlegt ákvörðunarvald um mikilvæg málefni sé í hennar höndum, en ekki undirnefnda hennar eða einstakra starfsmanna. Þá er jafnframt með vísan til þessa sjónarmiðs ekki ástæða til að veita sveitarstjórnum möguleika, umfram það sem nú er, til að taka ákvarðanir sem eiga sér stuttan aðdraganda og lítinn undirbúning. Mikilvægt er að tryggja, í samræmi við þann lýðræðislega grundvöll sem sveitarstjórnarstigið byggist á, að allir sveitarstjórnarmenn fái tímanlega þær upplýsingar í hendur sem þeir þurfa til að geta hver og einn tekið upplýstan þátt í ákvörðunum um málefni sveitarfélagsins. Eftir atvikum getur það gerst að stjórnskipulag sveitarstjórnarstigsins leiði til þess að einstakar ákvarðanir verði ekki teknar jafn skjótt og vilji kann að standa til hjá einhverjum af fyrirsvarsmönnum einstakra sveitarfélaga. Almennt er hitt hins vegar mikilvægara, að vel sé vandað til undirbúnings ákvarðana og að lýðræðislegur réttur hvers og eins sveitarstjórnarmanns til þátttöku í stjórn sveitarfélagsins sé virtur.
Rétt er einnig að taka fram að frumvarpið byggist á því að stjórnsýsla sveitarfélaga fer almennt fram á einu stjórnsýslustigi. Hvert og eitt sveitarfélag er almennt aðeins eitt stjórnvald. Innan stjórnvaldsins fer svo fram margvísleg starfsemi, sem skipað er í mismunandi sjálfstæðar einingar. Grunnskólar sveitarfélaga eru þannig, svo dæmi sé tekið, ekki sérstök stjórnvöld, heldur hluti af viðkomandi sveitarfélagi. Í þessu felst einnig að ekki verður rætt um kæruleiðir innan sveitarfélags, svo sem að ákvarðanir einstakra stofnana verði kærðar til sveitarstjórnarinnar, nema um slíkar kæruleiðir séu sérákvæði í lögum.
VI.
Í desember 2008 samþykkti Alþingi lög nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Á grundvelli þeirra laga var skipuð sérstök rannsóknarnefnd sem falið var það hlutverk að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008. Í þessu skyni skyldi nefndin m.a. leggja mat á hvernig staðið hafi verið að eftirliti með fjármálastarfsemi hér á landi á síðustu árum og upplýsingamiðlun af því tilefni milli stjórnvalda, til ríkisstjórnar og Alþingis, sbr. 4. tölul. 1. gr. laganna. Þá var nefndinni ætlað að koma með ábendingar og tillögur að breytingum á lögum, reglum, vinnubrögðum og skipulagi opinberrar stjórnsýslu sem miða að því að gera íslenskt fjármálakerfi færara um að bregðast við þróun og breytingum á alþjóðlegum fjármálamörkuðum, sbr. 5. tölul. ákvæðisins. Rannsóknarnefndin skilaði umfangsmikilli skýrslu 12. apríl 2010. Í henni er að finna fjölda ábendinga og tillagna sem varða íslenska stjórnsýslu, m.a. um upplýsingagjöf milli stjórnvalda, sem og formfestu í stjórnsýslu og skráningu á upplýsingum. Af skýrslunni má telja ljóst að í ákveðnum efnum eru, eða hafa verið, verulegar brotalamir á íslenskri stjórnsýslu.
Skýrsla rannsóknarnefndarinnar tekur eðli máls samkvæmt til ákveðinna og afmarkaðra þátta íslenskrar stjórnsýslu. Hún fjallar ekki um sveitarstjórnarstigið. Við undirbúning að því frumvarpi sem hér er lagt fram hefur engu að síður verið litið til skýrslunnar og þeirrar umræðu sem hún hefur leitt til í íslensku samfélagi. Það er afstaða þess starfshóps sem hefur unnið að undirbúningi frumvarpsins að þrjú atriði sé rétt að hafa í huga í þessu sambandi, framar öðrum.
Í fyrsta lagi umfjöllun í rannsóknarskýrslunni um athafnaskyldur ráðherra og ábyrgð þeirra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds varðandi þá málaflokka sem undir þá heyra. Þessi umfjöllun og svo umfjöllun sem fram hefur farið varðandi lagalega ábyrgð einstakra ráðherra, fyrst og fremst samkvæmt lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, getur almennt séð verið til leiðbeiningar um þær skyldur sem hvíla á sveitarstjórnum sem æðsta stjórnanda í hverju sveitarfélagi. Hafa verður í huga að samsvaranir verða aðeins í tiltölulega fáum tilvikum dregnar með beinum hætti á milli starfsskyldna ráðherra og starfsskyldna sveitarstjórna. Engu síður getur áhersla sem birtist í skýrslunni á skyldu ráðherra til að tryggja að skipulag stjórnsýslunnar sé með þeim hætti að verkefnum sé sinnt og að hann fái nauðsynlegar upplýsingar á hverjum tíma til að geta sinnt störfum sínum með viðunandi hætti geta haft mikið leiðbeiningargildi fyrir sveitarstjórnarstigið. Þetta atriði hefur ekki leitt til beinna tillagna í frumvarpi þessu. Sveitarstjórnarmönnum þarf hins vegar, líkt og ráðherrum, að vera ljós ábyrgð sín að þessu leyti. Hún lýtur ekki nauðsynlega að afskiptum af hverju og einu máli sem fjallað er um í stjórnsýslu sveitarfélagsins, heldur mun fremur að skipulagi stjórnsýslunnar og skyldu til að tryggja yfirsýn yfir þau málefni sem þar reynir á þannig að lögum sé rétt framfylgt á hverjum tíma og hagsmunum sveitarfélagsins ekki stefnt í hættu, til að mynda með óvarlegum eða lítt grunduðum ákvörðunum um fjármál.
Í öðru lagi er það afstaða starfshópsins að umfjöllun sem fram hefur farið um starfshætti Alþingis og samspil meiri hluta og minni hluta þingsins geti einnig haft þýðingu fyrir sveitarstjórnarstigið. Í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, sem út kom í maí 2010, er m.a. gert að umtalsefni að mikilvægt sé að leita leiða til að stuðla að því sem nefna megi „samstöðuskapandi stjórnmál“. Þar kemur einnig fram að almennt megi segja að „helsta aðferð samstöðustjórnmála af þessu tagi sé að takmarka meirihlutaræði“. Þrátt fyrir að þessi ummæli beinist að Alþingi, og eftir atvikum að æðstu framkvæmdarvaldshöfum í stjórnsýslu ríkisins, þá geta þau sjónarmið sem þarna búa að baki einnig átt erindi við sveitarfélögin. Það er ekki í samræmi við þann lýðræðisgrundvöll sem býr að baki vali á fulltrúum í sveitarstjórnir ef ákvarðanir eru einvörðungu teknar á forsendum meiri hlutans hverju sinni, án almennrar umræðu þar sem a.m.k. öllum kjörnum fulltrúum í sveitarstjórn gefst raunverulegt færi til þátttöku. Og hér reynir ekki aðeins á samskipti meiri hluta og minni hluta í sveitarstjórnum. Það gengur einnig gegn þessu viðmiði um lýðræðislegan grundvöll að töku ákvarðana þegar sveitarstjórnir ákveða að færa hluta af starfsemi sinni í form einkaréttarlegra félaga, svo sem um rekstur fasteigna eða annað. Með slíkum ákvörðunum myndast sú raunverulega hætta að mikilvægar ákvarðanir sem miklu skipti fyrir hagsmuni sveitarfélagsins verði teknar utan hins lýðræðislega stjórnkerfis sem sveitarstjórnarlög mæla fyrir um. Tekið skal fram að vegna þess tímaramma sem endurskoðun sveitarstjórnarlaga var markaður reyndist ekki unnt að móta tillögur um fyrirtæki sveitarfélaga, svo sem um heimildir sveitarfélaga til að eiga fyrirtæki, í hvaða tilgangi og með hvaða hætti þeim verði ráðstafað. Má hér m.a. vísa til álitaefna sem upp komu í tengslum við Orkuveitu Reykjavíkur á dótturfyrirtæki sínu á árinu 2007. Þrátt fyrir að tækifæri hafi ekki gefist til að vinna drög að slíkum reglum nú má engu að síður telja þörf á að í slíka vinnu verði ráðist, þá eftir atvikum með undirbúningi lagafrumvarps þar að lútandi.
Í þriðja lagi telur starfshópurinn að mikilvægt sé almennt að hafa í huga þær ábendingar sem fram koma í rannsóknarskýrslunni um þýðingu þess að halda til haga mikilvægum upplýsingum, afla upplýsinga þar sem þeirra er þörf og vinna úr þeim með réttum hætti, leggja úrlausnir mála í formlegan farveg og tryggja viðunandi fagþekkingu þeirra starfsmanna sem falið er að sinna daglegri stjórnsýslu á vegum stjórnvalda.
Öll framangreind atriði lúta með almennum hætti að stjórnsýslu sveitarfélaga og þeim venjum og siðum sem þar mótast. Í frumvarpi þessu er hins vegar, eftir atvikum, leitast við að hafa þau til hliðsjónar.
VII.
Við endurskoðun og gerð frumvarpsins var litið til nágrannalanda og skoðuð lagauppbygging þeirra í þessu efni. Þá byggði nefndin tillögur sínar um fjármálareglur að nokkru leyti á skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál sem gefin var úr 21. september 2010.
Starfshópurinn skilaði drögum að frumvarpi til sveitarstjórnarlaga 28. desember 2010. Frumvarpsdrögin voru síðan sett á vef ráðuneytisins til almennrar umsagnar og athugasemda með fresti til 23. janúar 2011 er síðar var framlengdur til 8. febrúar 2011. Fjölmargar athugasemdir bárust m.a. frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og endurskoðunarfyrirtækjunum KPMG og PWC, Reykjavíkurborg og öðrum sveitarfélögum, auk annarra hagsmunasamtaka og einstaklinga. Farið var yfir allar innsendar athugasemdir í ráðuneytinu.
Við endanlega gerð frumvarpsins var fyrst og fremst tekið mið af niðurstöðum starfshópsins en einnig athugasemdum sem bárust ráðuneytinu.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um I. kafla.
Í I. kafla frumvarpsins er skipað nokkrum almennum ákvæðum um sveitarfélög. Þar er að finna almennt ákvæði um sjálfstjórn sveitarfélaga, yfirstjórn sveitarstjórnarmálefna, markmið laganna og forsendur sem frumvarpið byggist á, um staðarmörk sveitarfélaga, heiti sveitarfélaga og almennar skyldur sveitarfélaga.
Um 1. gr.
Í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. breytingu sem á því ákvæði var gerð með stjórnarskipunarlögum, nr. 97/1995, er kveðið á um að sveitarfélögin ráði sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í samræmi við þessa grunnreglu íslenskrar stjórnskipunar er hnykkt á því í upphafsgrein sveitarstjórnarlaga að sveitarfélögin ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Í því felst þó ekki að sveitarfélögin lúti ekki löggjafarvaldi Alþingis. Sveitarfélögin eru bundin af lögum líkt og stjórnarskráin mælir fyrir um berum orðum og þá lúta þau eftirliti annarra stjórnvalda eftir því sem lög mæla fyrir um.
1., 3. og 4. mgr. greinarinnar eru sambærilegar 1. gr. gildandi laga. Þó er lagt til að orðalagi 1. mgr. verði breytt frá gildandi lögum á þann veg að í stað þess að rætt sé um að landið skiptist í „staðbundin sveitarfélög“ þá sé látið við það sitja að taka fram að landið „skiptist í sveitarfélög“. Eðli máls samkvæmt eru sveitarfélög staðbundin stjórnvöld og þykir óþarfi að taka það sérstaklega fram í lögunum. Leiðir það einnig af ákvæði 4. gr. frumvarpsins, sem nánar er gerð grein fyrir hér að aftan.
Ákvæði 2. mgr. er ekki að finna í 1. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Í 8. gr. þeirra kemur þó fram að í hverju sveitarfélagi skuli vera sveitarstjórn sem kjörin sé samkvæmt ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna, og í 9. gr. gildandi laga er jafnframt kveðið á um að það sé sveitarstjórnin sem hafi með höndum stjórn sveitarfélagsins. Með hliðsjón af því að það telst grundvallarþáttur í sjálfstjórn sveitarfélaga að með stjórn þeirra fari aðili sem valinn er af íbúum sveitarfélagsins sjálfum þykir rétt að ákvæði um þetta komi fram þegar í upphafi sveitarstjórnarlaganna og sé þannig skýrlega tengt tilvist sveitarfélaganna og sjálfstjórn þeirra. Til skýringar er enn fremur lagt til að í ákvæðinu komi fram að sveitarstjórnir séu kosnar á fjögurra ára fresti. Samkvæmt gildandi lögum er ekki gert ráð fyrir að nýjar sveitarstjórnarkosningar geti farið fram innan kjörtímabils jafnvel þótt ósætti kunni að myndast innan sitjandi sveitarstjórnar af hverju tagi sem það kann að vera. Einu undantekningarnar á þessu eru ef kosningar eru úrskurðaðar eða dæmdar ógildar samkvæmt ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna eða ef ákveðið er að halda nýjar kosningar vegna sameiningar sveitarfélaga. Eru þær undantekningar sérstaklega lögbundnar. Með hliðsjón af mikilvægi þess að stuðlað sé að stöðugleika í stjórn sveitarfélaga er talið mikilvægt að ekki verði gerðar breytingar á þessu fyrirkomulagi.
Í 3. mgr. er tekið fram að hver maður teljist íbúi þess sveitarfélags sem hann á lögheimili í. Vísast um skilgreiningu hugtaksins lögheimili til laga um lögheimili.
Í 4. mgr. ákvæðisins kemur fram að sveitarfélög teljast lögaðilar. Sveitarfélögin eru hvert um sig sjálfstæð stjórnvöld. Þau hafa enn fremur sjálfstætt fjárstjórnarvald og heimildir til að fara með það eftir því sem lög ákveða á hverjum tíma. Eftir því sem lög leyfa er sveitarfélögum því heimilt að gera samninga, taka á sig skuldbindingar og ráðstafa réttindum sínum. Þau njóta einnig aðildarhæfis fyrir dómstólum bæði til sóknar og varnar, að öðrum lagaskilyrðum fullnægðum.
Um 2. gr.
1. og 3. mgr. greinarinnar eru efnislega samhljóða 2. gr. gildandi laga, sbr. einnig 2. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986.
Þrátt fyrir að sveitarfélögin séu sjálfstæð stjórnvöld, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, heyra sveitarstjórnarmálefni stjórnarfarslega undir tiltekinn ráðherra. Í lögum þessum er ráðherra sveitarstjórnarmála einnig falin ýmis verkefni sem tengjast sveitarfélögum samráði við þau og eftirlit með starfsemi þeirra. Fylgt er þeirri stefnu í frumvarpinu að vísa ekki til ákveðins heitis ráðherra. Það hvaða ráðherra sveitarstjórnarmál heyra undir hverju sinni ræðst af þeirri verkaskiptingu milli ráðherra sem í gildi er hverju sinni óháð starfsheiti hans að öðru leyti.
Í 2. mgr. er kveðið á um að ráðherra sveitarstjórnarmála skuli í störfum sínum standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, um sjálfstjórn þeirra, verkefni og fjárhag. Þetta ákvæði felur í sér mikilvæga stefnuyfirlýsingu um hlutverk ráðherrans. Ráðherra er ætlað að standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, ásamt því að sinna öðrum verkefnum og sem honum eru falin á hverjum tíma og leiða af stöðu hans í stjórnkerfinu. Með orðalagi þessu er lögð áhersla á að það er sameiginlegt verkefni allra þeirra sem koma að stjórn ríkisins að tryggja hagkvæma verkaskiptingu stjórnvalda og skilvirka og réttláta stjórnsýslu. Á það við hvort sem stjórnsýslan er innt af hendi af sveitarfélögum eða stjórnvöldum á vegum ríkisins.
Í 3. mgr. er kveðið á um að engu málefni sem varðar sérstaklega hagsmuni sveitarfélags skuli ráðið til lykta án umfjöllunar sveitarstjórnarinnar. Skilyrði er að um sé að ræða sérstaka hagsmuni tiltekins sveitarfélags. Almennt samráð stjórnvalda ríkisins við sveitarstjórnarstigið grundvallast á ákvæðum XIII. kafla frumvarpsins.
Um 3. gr.
Grein þessi er nýmæli í sveitarstjórnarlögum. Í henni er kveðið á um það meginmarkmið laganna að marka almennan grundvöll að starfsemi og stjórnskipulagi sveitarfélaga. Kjörgengisskilyrði til sveitarstjórna eru almenn og fela ekki í sér kröfur um sérfræðiþekkingu á rekstri sveitarfélaga, stjórnsýslu eða lögum. Því er ákaflega mikilvægt að sá rammi sem störfum sveitarstjórnarmanna er settur með sveitarstjórnarlögum sé skýr eftir því sem kostur er.
Þá eru í greininni upp taldar ákveðnar meginforsendur sem frumvarpið byggist að öðru leyti á að séu til staðar eða verði, eftir því sem við á, tryggðar af hálfu löggjafans á hverjum tíma. Þannig segir í 1. tölul. að frumvarpið byggist á þeirri forsendu að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld, sem stjórnað er af lýðræðislega kjörnum sveitarstjórnum í umboði íbúa sveitarfélagsins. Þessi forsenda er í samræmi við 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. tölul. kemur fram að frumvarpið byggist á þeirri forsendu að skipulag og starfsaðstæður sveitarfélaganna séu með þeim hætti að þau geti sjálf borið ábyrgð á framkvæmd verkefna sem þeim er falið að sinna. Í þessu felst að frumvarpið byggist á því að sveitarfélögin séu sjálfbær, bæði faglega og rekstrarlega. Í því felst þó ekki að sveitarfélögin þurfi eða eigi að reka verkefni sín sjálf að öllu leyti. Það er einnig mikilvægt að sveitarfélögum sé tryggður möguleiki til samvinnu sín á milli um rækslu þeirra verkefna sem þau geta ekki leyst af hendi á eigin vegum eða þau telja hagkvæmara að leysa með þeim hætti. Til mótvægis við 2. tölul. ákvæðisins en einnig til skýringar á nánara inntaki hans er því í 3. tölul. tilgreint að það sé einnig forsenda sem frumvarpið byggist á að sveitarfélögin hafi möguleika til samvinnu. Í 4. tölul. kemur fram að afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga skuli á hverjum tíma taka mið af sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt stjórnarskrá og sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga. Í þessu felst m.a. tilvísun til þeirrar reglu sem fram kemur í 8. gr. sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga, sem birtur er í C-deild Stjórnartíðinda, skjal nr. 7/1991. Um stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum er nánar fjallað í athugasemdum með XI. kafla laganna. Mikilvægt er hins vegar að árétta að í þessum tölulið felst ekki að sveitarfélögin þurfi ekki að sæta eftirliti af hálfu stjórnvalda ríkisins og þá ekki heldur bann við því að um einstök og skilmerkilega afmörkuð verkefni geti það eftirlit falið í sér endurskoðun á mati eða ákvörðunum sveitarfélags. Í þessu felst hins vegar árétting þess almenna sjónarmiðs að eftirlit stjórnvalda á vegum ríkisins með starfsemi sveitarfélaga skuli almennt bundið við það hvort sveitarfélög hafi haldið sig innan þess lagaramma sem þeim er settur og jafnframt að eftirlitið sé framkvæmt á þann hátt að hægt sé að tryggja að íhlutun eftirlitsstjórnvalds sé í hlutfalli við mikilvægi þeirra hagsmuna sem því er ætlað að vernda. Í 5. tölul. kemur fram að frumvarpið byggist á þeirri forsendu að sveitarfélög hafi sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrám sem þeim er heimilt að setja. Ákvæði þetta er efnislega í samræmi við 4. mgr. 7. gr. gildandi laga. Þar sem það felur hins vegar ekki í sér beina réttarreglu um gjaldskrárheimildir sveitarfélaga, eða um einstaka tekjustofna þeirra, verður að líta svo á það lýsi fremur forsendu sem líta verði svo á að eðlilegt sé að tryggja við setningu sérlaga hverju sinni. Ákvæðið byggist á sömu forsendum og búa að baki 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.
Um 4. gr.
Í sveitarstjórnarlögum frá 1961 var kveðið á um að ríkið skiptist í sveitarfélög. Í sveitarstjórnarlögum frá 1986 var horfið frá því orðalagi. Athugasemdir í greinargerð við þá breytingu eru skýrar; segir þar að af rökfræðilegum ástæðum sé talið rétt að sneiða hjá því orðalagi að ríkið skiptist í sveitarfélög. Þess í stað var í 1. gr. umræddra laga frá 1986 valin sú leið að kveða á um að byggðin í landinu skiptist í sveitarfélög. Í 3. mgr. 3. gr. þeirra laga kom enn fremur fram að ættu íbúar tiltekins sveitarfélags upprekstrarrétt í afrétt sem ekki hefði verið skipað innan staðarmarka neins sveitarfélags skyldi hann teljast til þess sveitarfélags. Ef íbúar fleiri en eins sveitarfélags ættu upprekstrarrétt í afréttinn og ekki næðist samkomulag um til hvers þeirra hann skyldi teljast skyldi ráðuneytið skera úr. Í framangreindu fólst að aðeins byggð landsins og afréttir skiptust í sveitarfélög. Þeir hlutar landsins sem töldust hvorki til byggðar eða afrétta tilheyrðu þar með ekki sveitarfélögum.
Í frumvarpi til þeirra laga sem síðan urðu að sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, var tekið upp það orðalag að allt landið skiptist í sveitarfélög, sbr. nú 1. mgr. 1. gr. þessa frumvarps. Með þessu var tekin sú afstaða að stjórnsýsla sveitarfélaganna, líkt og stjórnsýsla á vegum ríkisins, taki til landsins alls. Byggt er á sama viðhorfi í þessu frumvarpi, sbr. áðurnefnda 1. mgr. 1. gr. Hefur þetta ekki áhrif á eignarréttarlega stöðu landsins, svo sem vegna niðurstaðna óbyggðanefndar um mörk þjóðlenda og eignarlanda. Standi vilji löggjafans til þess að stjórnvöldum á vegum ríkisins sé falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk um áætlanagerð eða annað vegna séreðlis tiltekinna landsvæða, eins og til að mynda hefur verið gert vegna þjóðgarða og ef til vill kann að koma til skoðunar að auknu leyti um miðhálendið, verður að telja eðlilegt að slíkar útfærslur byggi á sérlögum en um þær sé ekki fjallað í almennum sveitarstjórnarlögum. Ekkert í þessu frumvarpi stendur slíkri skipan í vegi.
Í samræmi við 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins er í 1. mgr. 4. gr. kveðið á um að sveitarfélög hafi ákveðin staðarmörk sem ráðist af útmerkjum þeirra fasteigna, þ.m.t. þjóðlenda, sem innan þeirra liggja. Í þessu felast nýmæli að því leyti að skýrlega er kveðið á um að mörk fasteigna ráðist af útmerkjum þeirra fasteigna sem innan þeirra liggja. Fasteign mun ekki, verði ákvæði þetta að lögum, geta fallið innan staðarmarka tveggja eða fleiri sveitarfélaga. Mikilvægt er að tryggja að ekki sé vafi um valdbærni einstakra sveitarfélaga sem stjórnvalda, m.a. um útgáfu leyfa, áætlanagerð um landnotkun o.fl. Eftir sem áður getur verið að sveitarfélag geti átt land í öðru sveitarfélagi séu fyrir því málefnalegar ástæður að teknu tilliti til hlutverks og tilgangs sveitarfélaga og það sé í samræmi við almenna hagsmuni íbúa viðkomandi sveitarfélags. Einnig felast í þessu nýmæli að því leyti að gengið er út frá því að þjóðlendur muni skiptast í fleiri fasteignir sem þá eftir atvikum taki mið af staðarmörkum sveitarfélaga eins og þau nú eru skilgreind eða verða skilgreind af óbyggðanefnd.
Óþarft er að skýra sérstaklega ákvæði 2. og 3. mgr. ákvæðisins. Með þeim er lögð áhersla á það að mörk sveitarfélaga skuli vera stöðug og ekki háð tilfallandi tillögum um breytingar. Jafnframt er tekinn af vafi um að ráðherra eða önnur stjórnvöld á vegum ríkisins geti almennt ekki án skýrrar lagaheimildar ákveðið breytingu á umdæmi sveitarfélaga. Jafnframt er þó leitast við að tryggja nauðsynlegan sveigjanleika stjórnsýslunnar með ákvæði um að ráðherra geti þó breytt mörkum sveitarfélaga í sambandi við sameiningu þeirra eða til staðfestingar á samkomulagi milli sveitarfélaga. Með hliðsjón af þeim réttaráhrifum sem slík breyting á staðarmörkum sveitarfélaga getur haft fyrir einstaka íbúa sveitarfélagsins tekur hún eðli máls samkvæmt ekki gildi fyrr en við opinbera birtingu í B-deild Stjórnartíðinda.
Í 4. mgr. ákvæðisins er hreyft viðfangsefni sem til nokkurrar umræðu hefur verið í íslensku stjórnkerfi en það lýtur að mörkum sveitarfélaga til hafsins. Af ákvæði 1. mgr. leiðir að mörk sveitarfélagsins ráðast af ytri merkjum þeirra fasteigna sem innan þess liggja. Í því felst almennt, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, að ytri mörk sveitarfélaga til hafsins miðast við netlög sem teljast 115 metra út frá stórstraumsfjöruborði landareignar. Um rétt sveitarfélaga til nýtingar, umsagnar um nýtingu, rétt til að skipuleggja svæði eða til annarra atriða, fer því samkvæmt þessu að ákvæðum sérlaga hverju sinni.
Um 5. gr.
Í 5. gr. er fjallað um heiti sveitarfélaga. Gert er ráð fyrir að það sé sveitarstjórnar sjálfrar að ákveða heiti sveitarfélags. Til að tryggja að heiti sveitarfélags sé í samræmi við íslenska málfræði og málvenju er þó lagt til að áður en nýtt heiti sveitarfélags er ákveðið skuli ávallt leita umsagnar örnefnanefndar. Þá kemur fram í 2. mgr. ákvæðisins að nafni sveitarfélags megi ekki breyta eða gefa nýju sveitarfélagi nafn nema með staðfestingu ráðuneytisins. Í því felst að ráðuneytið skal taka til skoðunar hvort viðkomandi nafn fullnægir því lagaskilyrði að samrýmast íslenskri málfræði og málvenju. Í 2. mgr. er enn fremur lagt til að nýtt heiti sveitarfélags öðlist gildi við setningu samþykktar um stjórn sveitarfélags eða við breytingu hennar til samræmis við nýtt heiti sveitarfélags. Með þessu er tekinn af allur vafi um gildistöku hins nýja heitis.
Um 6. gr.
Ákvæði 6. gr. um byggðarmerki er samhljóða 5. gr. gildandi laga. Sú eina breyting er gerð að síðari málsliður 2. mgr. ákvæðisins er felldur brott, þar sem fram kemur að umsókn skuli fylgja tilskilið gjald. Slíkt skilyrði er í reynd óþarft, enda gjaldtökuheimild vegna skráningar byggðarmerkja skýr, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Að öðru leyti verður ekki talið að ákvæðið þarfnist skýringa.
Um 7. gr.
Ákvæði 7. gr. frumvarpsins samsvarar að efni til 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, 6. gr. eldri laga, nr. 8/1986, og enn fremur 10. gr. sveitarstjórnarlaga frá 1961.
Hefðbundið er í umfjöllun um sveitarfélög á Norðurlöndum að verkefni þeirra eru greind í lögbundin verkefni annars vegar og ólögbundin verkefni hins vegar. Lögbundin verkefni má síðan greina í skyldubundin verkefni og valkvæð verkefni (lögskyld og lögheimil). Munur á lögbundnum og ólögbundnum verkefnum felst í því hvort löggjafarvaldið hafi sett reglur um rækslu þess verkefnis sem um ræðir. Hafi það ekki verið gert yrði rætt um ólögbundið verkefni. Í Danmörku er heimild sveitarfélaga til að taka upp og sinna verkefnum á ólögbundnum grundvelli nefnd „kommunalfuldmagt“. Í Noregi er í þessu sambandi rætt um „kommunernes almindelige kompetance“ og sambærileg hugtakanotkun er fyrir hendi í Svíþjóð. Það er þessi aðgreining og þessi hugtakanotkun sem byggt er á í 7. gr. frumvarpsins. Áherslu verður einnig að leggja á það hlutverk sveitarfélaga sem leiðir af stöðu þeirra sem handhafa framkvæmdarvalds, sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Í því felst að sveitarfélögin eru stjórnvöld. Hlutverk þeirra sem veljast til stjórnar og starfa fyrir sveitarfélög er því, auk þess að sinna almennum velferðarmálum íbúanna, að sinna framkvæmd þeirra stjórnsýsluverkefna sem sveitarfélögum eru falin að lögum. Að því leyti sem sveitarfélögin hafa val um það hvernig lögin skuli útfærð og tiltekin verkefni framkvæmd ber þeim jafnframt að sjá um að slík framkvæmd sé í samræmi við grundvallarreglur um meðferð stjórnsýsluvalds, þar á meðal það sjónarmið að framkvæmdin stuðli að sameiginlegri velferð íbúanna á hverjum tíma, sbr. 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins. Í tengslum við þá skyldu sveitarfélaga að sinna framkvæmd lögbundinna verkefna standa ýmis önnur ákvæði frumvarpsins, svo sem um eftirlit sveitarstjórnarinnar með starfsemi sveitarfélagsins og ábyrgð á starfsemi þess, eftirlit með fjárhag og reikningsskilum o.fl. Ákvæði 2. og 3. mgr. verður því að túlka í því samhengi að sveitarfélögin eru stjórnvöld og fara með opinbert hlutverk.
Í umræðu um verkefni og stöðu sveitarfélaga hefur það oft og tíðum valdið nokkrum vandkvæðum að erfitt getur reynst að fá heildaryfirlit yfir þau verkefni sem sveitarfélögunum hefur með lögum verið falið eða heimilað að sinna. Slík heildaryfirsýn skiptir þó miklu m.a. í tengslum við umfjöllun um þörf þeirra fyrir hlutdeild í almennum tekjustofnum hins opinbera. Í þessu ljósi er lagt til að lögfest verði það nýmæli, sbr. 1. mgr. ákvæðisins, að ráðuneytinu verði falið að gefa árlega út leiðbeinandi yfirlit yfir lögmælt verkefni sveitarfélaga, flokkað eftir því hvort um lögskyld eða lögheimil verkefni er að ræða. Mikilvægt er að árétta að þessu yfirliti er ekki ætlað að hafa gildi sem sjálfstæð réttarheimild. Skyldur sveitarfélaga ráðast því af þeim lögum sem sett hafa verið um verkefni þeirra, en ekki af yfirliti samkvæmt þessu ákvæði. Vandað heildaryfirlit af þessu tagi er hins vegar til þess fallið að auðvelda umræðu um skyldur og hlutverk sveitarfélaga, m.a. í tengslum við tekjustofna þeirra og útgjöld.
Heimild sveitarfélaga til að taka upp verkefni skv. 3. mgr. ákvæðisins er ekki óheft. Hún markast í fyrsta lagi af því að verkefni má ekki hafa verið falið öðrum til úrlausnar að lögum. Þessi afmörkun er mikilvæg og í fullu samræmi við sjálfstjórn sveitarfélaganna og þá lýðræðislegu ábyrgð sem á sveitarstjórnarfulltrúum hvílir hverju sinni. Sveitarfélögin eru bundin af lögum líkt og aðrir aðilar í samfélaginu. Jafnframt leiðir það af 2. mgr. ákvæðisins að ákvörðun sveitarstjórnar til að taka að sér verkefni sem ekki hefur verið falið öðrum til úrlausnar verður að fullnægja því almenna viðmiði að teljast sameiginlegt velferðarmál íbúa sveitarfélagsins. Enn fremur skal ákvörðun sveitarfélags um rækslu ólögbundins verkefnis vera í samræmi við almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar og stjórnarskrár og má ekki ganga gegn öðrum settum lagareglum eða meginreglum laga.
Eins og áður er komið fram er lagt til að ákvæði 4. mgr. 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga um að sveitarfélög skuli hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem fyrirtækin og stofnanirnar annast verði efnislega fært í 5. tölul. 3. gr. frumvarpsins. Enn fremur er lagt til að ákvæði 5. mgr. 7. gr. gildandi verði efnislega fært í kafla laganna um fjármál sveitarfélaga, nánar tiltekið í 60. gr. frumvarpsins. Nánar er að inntaki þess ákvæði og þýðingu vikið í skýringum við þá grein.
Um II. kafla.
Annar kafli frumvarpsins ber yfirskriftina „Um sveitarstjórnina“. Hér er að finna nokkur ákvæði sem lúta að skipan, hlutverki og verkaskiptingu sveitarstjórnarinnar.
Um 8. gr.
Í 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins er kveðið á um að það er hlutverk sveitarstjórnarinnar að fara með stjórn sveitarfélagsins innan þess ramma sem lög ákveða. Þá er til nánari áréttingar á stöðu sveitarstjórnarinnar sem æðstu stjórnar sveitarfélagsins tekið fram að starfsemi sveitarfélaga fari fram á einu stjórnsýslustigi leiði annað ekki með beinum hætti af lögum.
Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að sveitarstjórnin hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, lántökur og ráðstöfun eigna og um framkvæmd verkefna sveitarfélagsins. Sveitarstjórn skal enn fremur sjá um að lögbundnar skyldur séu ræktar og hafa eftirlit með því að viðeigandi reglum í störfum sveitarfélagsins sé fylgt. Í reynd er hér aðeins um að ræða eðlilega áréttingu á skyldum sem þegar leiða af þeirri stöðu sveitarstjórnarinnar að henni er falin stjórn sveitarfélagsins. Valdi (rétti) til að stjórna sveitarfélagi í þágu opinberra hagsmuna fylgir einnig sú skylda til að gera það með þeim hætti að sömu hagsmunum sé ekki stefnt í voða. Í frumvarpinu er ekki mælt nákvæmlega fyrir um það með hvaða hætti sveitarstjórn skal sinna þeirri skyldu sinni að fylgjast með stjórnsýslu sveitarfélagsins. Ljóst er að fjöldi mála kemur á borð sveitarstjórnar á fundum hennar. Sveitarstjórnarmenn eiga rétt á að fá fyrir fundi gögn sem eru nægjanleg til að þeir geti tekið upplýsta afstöðu til þeirra málefna sem þar á að taka fyrir. Þá leiðir af frumvarpinu að öðru leyti að ýmsar mikilvægar ákvarðanir svo sem um fjárheimildir og setningu samþykktar um stjórn og fundarsköp getur aðeins sveitarstjórnin tekið. Við töku ákvarðana á fundum og undirbúning þeirra eiga einstakir sveitarstjórnarmenn því gott færi á að öðlast innsýn í starfsemi sveitarfélagsins. Þá eiga sveitarstjórnarmenn einnig víðtækan rétt til aðgangs að gögnum og upplýsingum um málefni sveitarfélagsins, sbr. 28. gr. frumvarpsins. Ljóst er hins vegar að sveitarstjórnin, a.m.k. í hinum stærri sveitarfélögum, getur ekki haft innsýn í allar ákvarðanir sem teknar eru á vegum sveitarfélags. Í slíkum tilvikum þarf sveitarstjórnin að tryggja að uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins sé með þeim hætti að lögmæti starfseminnar sé tryggt, að hún fái vitneskju með skýrum hætti um vandamál í rekstri sveitarfélags, um álitamál eða fordæmisgefandi ákvarðanir sem sveitarfélag stendur frammi fyrir.
Í 3. mgr. kemur fram að sveitarstjórn geti ályktað um hvert það málefni sem hún telji að varði sveitarfélagið. Ákvæði þetta þarfnast ekki skýringar en þó má taka fram að af þessu ákvæði leiðir að það er almennt ekki hlutverk sveitarstjórnarinnar að álykta um málefni sem ekki tengjast verkefnum sveitarfélagsins.
Um 9. gr.
Í ákvæðinu er í fyrsta lagi kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að setja sér samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast. Sambærilegt ákvæði er í 10. gr. gildandi laga.
Hefðbundið er að íslensk sveitarfélög hafi mikið sjálfræði um uppbyggingu eigin stjórnkerfis. Íslensk lög fullnægja að því leyti kröfum skv. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga.
Í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu ber sveitarstjórn að taka afstöðu til fjölda atriða sem varða innra stjórnskipulag sveitarfélagsins, svo sem um þær nefndir sem kjósa skal, meginatriði um hlutverk þeirra, verkaskiptingu milli sveitarstjórnar og sveitarstjóra og eftir atvikum byggðarráðs og sveitarstjóra, helstu ákvæði um starfslið o.fl. Mikilvægt er að sveitarfélög sinni þeirri skyldu að setja samþykktir og vandi til þess verks.
Í ákvæðinu er í öðru lagi kveðið á um að í samþykkt skuli fjallað um fundarsköp sveitarstjórnar og nefnda hennar. Sambærileg ákvæði er nú að finna í 25. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Sú hefð hefur skapast að mælt er fyrir um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélags og fundarsköp í sömu samþykktinni þrátt fyrir að um þessi atriði sé í gildandi lögum fjallað í tveimur lagagreinum, 10. gr. og 25. gr. Hér er í samræmi við þá hefð lagt til að ákvæði þessi verði sameinuð.
Samkvæmt ákvæðinu er það sveitarstjórn sem skal setja samþykkt um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins og mæla þar fyrir um nauðsynleg atriði. Í því felst þó ekki að samþykkt þurfi að breyta í hvert sinn sem ný sveitarstjórn tekur við stjórn sveitarfélags að loknum sveitarstjórnarkosningum. Það gerir ný sveitarstjórn telji hún tilefni til og lúta þá breytingar á samþykktum sömu málsmeðferð og þegar nýjar samþykktir eru staðfestar. Tekið er fram í ákvæðinu að samþykkt sveitarstjórnar um stjórn, stjórnsýslu og fundarsköp nefnist samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Er það heiti hennar notað annars staðar í ákvæðum frumvarps þessa.
Í niðurlagi 1. mgr. er mælt fyrir um að samþykkt um stjórn og fundarsköp þurfi staðfestingu ráðherra. Í því felst að ný samþykkt eða breytingu á henni verður að fjalla um á tveimur fundum sveitarstjórnar með a.m.k. viku millibili, sbr. 18. gr. Í staðfestingarhlutverki ráðherra felst að honum er ætlað að yfirfara samþykkt með tilliti til þess hvort ákvæði í henni eru í samræmi við lög, bæði með tilliti til þess hvort í samþykkt er tekin afstaða til allra þeirra þátta sem þar ber að fjalla um og með tilliti til þess hvort þar er að finna ákvæði sem ganga gegn ákvæðum sveitarstjórnarlaga eða annarra laga. Í þessu eftirliti ráðherra felst því einvörðungu eftirlit með lögmæti samþykktarinnar sem slíkrar.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. skal ráðuneytið semja fyrirmynd að samþykkt skv. 1. mgr. og birta hana í Stjórnartíðindum. Fyrirmyndin gildir þar til sérstök samþykkt hefur verið gerð fyrir viðkomandi sveitarfélag. Gera má ráð fyrir að þetta ákvæði geti haft þýðingu þegar sveitarfélög sameinast án þess að gerðar séu viðhlítandi ráðstafanir í tíma til að setja sveitarfélagi nýjar samþykktir. Að öðru leyti er ákvæðið mikilvægt. Reynslan sýnir að í fyrirmynd ráðuneytisins felst nauðsynleg leiðbeining fyrir sveitarfélögin um framsetningu samþykkta.
Um 10. gr.
Ákvæði þetta er að nær öllu leyti óbreytt frá 11. gr. gildandi laga. Þó er bætt við ákvæði um að oddviti sveitarstjórnar megi nefna forseta bæjarstjórnar. Í 2. mgr. er einnig gert ráð fyrir að sérákvæði gildi um stöðu Reykjavíkurborgar. Er þar í fyrsta sinn í sveitarstjórnarlögum sérstaklega tekið fram að Reykjavíkurborg sé höfuðborg Íslands. Að gildandi lögum hefur það atriði þó ekki sérstaka þýðingu um réttindi eða skyldur borgarinnar. Samkvæmt sveitarstjórnarlögum gilda sömu almennu reglurnar um störf og starfshætti allra sveitarfélaga landsins.
Um 11. gr.
Ákvæði 11. gr. frumvarpsins tekur mið af 12. gr. gildandi laga. Megináhrif þeirrar tillögu sem fram kemur í frumvarpinu eru þau að borgarfulltrúum (sveitarstjórnarmönnum í Reykjavík) fjölgar úr 15 í a.m.k. 23. Stendur þessi tillaga í samhengi við ákvæði frumvarpsins um innköllun varamanna á fundi sveitarstjórna. Reynslan sýnir að í Reykjavík eru fleiri einstaklingar í reynd virkir sem borgarfulltrúar en þeir 15 sem kosnir eru. Almennt hafa varamenn einnig mjög ríka aðkomu að stjórn borgarinnar og skipa iðulega fundi við umræðu um málefni sem þeir þekkja vel eða hefur verið falið að kynna sér. Gera má ráð fyrir að virkir borgarfulltrúar séu í reynd nær 30 en 15.
Ákvæðið getur haft áhrif á fulltrúafjölda í öðrum sveitarfélögum, en þó fyrst og fremst aðeins þeim stærstu. Það er í samræmi við þá lýðræðislegu hugsun sem býr að baki sveitarstjórnarstiginu og reglum um kosningar til sveitarstjórna að sveitarstjórnarfulltrúar séu fulltrúar íbúa sveitarfélagsins og geti þar með á virkan hátt endurspeglað vilja íbúanna. Mikilvægt er þó einnig að hafa í huga að það stjórnskipulag sem frumvarpið gerir ráð fyrir að gildi um starfsemi sveitarfélaga gerir ekki ráð fyrir mjög stórum sveitarstjórnum enda byggt á því að sveitarstjórnin sjálf taki allar meiri háttar ákvarðanir um rekstur og stjórnsýslu sveitarfélagsins og beri á þeim ábyrgð.
Ákvæðið þarfnast að öðru leyti ekki sérstakra skýringa.
Um 12. gr.
Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um það hvernig ný sveitarstjórn tekur við stjórn sveitarfélags að loknum kosningum. Ákvæðið á sér hliðstæðu í 13. gr. gildandi laga. Samkvæmt ákvæðinu tekur nýkjörin sveitarstjórn við umboði til að stjórna sveitarfélaginu 15 dögum eftir kjördag. Fram að þeim tíma hefur nýkjörin sveitarstjórn engar valdheimildir til að taka ákvarðanir um málefni sveitarfélagsins eða innri verkaskiptingu.
Það leiðir af eðli sveitarstjórnar sem stjórnsýslunefndar að hún getur enga ákvörðun tekið nema á lögmætum fundi. Ljóst er því að nýkjörin sveitarstjórn getur ekki í reynd tekið að sér stjórn sveitarfélagsins fyrr en á sínum fyrsta lögmæta fundi. Af þeirri ástæðu er kveðið á um það í ákvæðinu að fyrsta fund ber að halda eigi síðar en 15 dögum eftir að nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum. Ákvæðið þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Um 13. gr.
Í 13. gr. er fjallað um þá skyldu sveitarstjórnar að velja sér formann, öðru nafni oddvita. Hvað varðar atkvæðavægi á fundi hefur oddviti á allan hátt sömu stöðu og aðrir löglega kjörnir fulltrúar í sveitarstjórn. Oddviti hefur hins vegar sérstaka stöðu hvað varðar stjórnun funda. Embættið er því mikilvægt um alla starfsemi sveitarstjórnar enda geta sveitarstjórnir engar ákvarðanir tekið nema á fundum. Af þessari ástæðu er það skylda sveitarstjórnar að velja sér oddvita og varaoddvita strax á fyrsta fundi. Verður almennt að gera ráð fyrir að þetta sé fyrsta verk sveitarstjórnarinnar. Séu um það ákvæði í samþykktum sveitarfélagsins er heimilt að velja tvo varaoddvita.
Oddviti er formaður sveitarstjórnarinnar. Í samræmi við almennar reglur hefur hann með höndum stjórn sveitarstjórnarfunda. Þá er oddvita í vissum ákvæðum frumvarpsins ætlað sérstakt hlutverk. Í öðrum lögum kann enn fremur að vera sérstaklega kveðið á um hlutverk formanns stjórnsýslunefndar eða oddvita sveitarstjórnar sérstaklega ef því er að skipta. Ber þá vitaskuld að fylgja þeim lagaákvæðum eftir því sem við á. Að öðru leyti er hlutverk oddvita almennt hið sama og annarra sveitarstjórnarfulltrúa, þar á meðal um lögbundin réttindi og skyldur í starfi sem sveitarstjórnarmaður. Það veltur hins vegar á ákvörðun sveitarstjórnarinnar hvaða hlutverk oddviti fær í framkvæmd, svo sem verði talsmaður sveitarstjórnar út á við eða vegna tiltekinnar stjórnsýslu sem fram fer á vegum sveitarfélagsins.
Í ákvæðinu eru lagðar til nokkru nákvæmari reglur um kjör oddvita og varaoddvita en er að finna í gildandi lögum. Fyrst og fremst er tilgangur þeirra breytinga sem hér um ræðir sá að lagfæra orðalag 3. mgr. 14. gr. gildandi laga, sem ekki verður talið svo skýrt sem æskilegt væri. Mikilvægt er að ákvæði þetta sé skýrt og gefi ekki tilefni til vafa um framkvæmd kosningar. Ber í því sambandi m.a. að líta til þess að í frumvarpinu er á því byggt, eins og í gildandi lögum, að þegar kosið er til annarra embætta og ekki er um listakosningu að ræða þá fari slík kosning að ákvæði laganna um oddvitakjör. Á ákvæðið getur því reynt í fleiri tilvikum en þegar valinn er oddviti. Enn fremur er lagt til að horfið verði frá þeirri reglu sem lögfest var með gildandi sveitarstjórnarlögum að kjörtímabil oddvita og varaoddvita sé ávallt eitt ár. Hér er gengið út frá að kjörtímabil oddvita og varaoddvita sé hið sama og sveitarstjórnarinnar. Frá því er á hinn bóginn hægt að víkja ákveði sveitarstjórn annað. Er því lagt til að sveitarstjórn sjálf hafi tiltekið frjálsræði um þetta. Á hverjum tíma getur meiri hluti sveitarstjórnar ákveðið að efna á ný til oddvitakjörs í sveitarstjórn. Enn fremur skal tekið fram að ekki er þörf á að um styttra kjörtímabil oddvita eða varaoddvita sé sérstaklega fjallað í samþykkt um stjórn sveitarfélags.
Það fyrirkomulag sem hér er gerð tillaga um, þ.e. heimild sveitarstjórnar til að skipta um oddvita á miðju kjörtímabili og þá jafnvel oftar en einu sinni, er ekki sjálfsagt. Á öðrum Norðurlöndum virðist þessari tilhögun almennt ekki fylgt. Það sjónarmið virðist þar búa að baki að mikilvægt sé að tryggja stöðugleika í stjórnun sveitarfélaga. Reynslan sýnir hér á landi í ljósi tíðra meirihlutaskipta í sveitarstjórnum að viss þörf virðist fyrir það að tryggja betur en nú er stöðugleika í sveitarstjórnum hér á landi. Því kynni að koma til skoðunar að festa kjörtíma oddvita og eftir atvikum nefnda sveitarfélaga og binda hann við kjörtímabilið í heild sinni. Hlutverk sveitarstjórnarmanna er fyrst og fremst að tryggja rétta og lögmæta framkvæmd sveitarstjórnarmálefna til hagsbóta fyrir íbúa sveitarfélagsins. Fjögurra ára kjörtímabil getur í reynd ekki talist verulega langur tími í því sambandi. Standi vilji íbúa sveitarfélagsins til breytinga á stjórn sveitarfélagsins að kjörtímabili loknu ætti það almennt að nægja til að nauðsynlegur sveigjanleiki í stjórn sveitarfélagsins sé tryggður að slíkar breytingar fari fram í kjölfar kosninga. Í ljósi þeirra hefða sem skapast hafa hér á landi í þessum efnum þykir þó, þrátt fyrir þetta, ólíklegt að breytingar sem fælu í að einstakar kosningar, svo sem um oddvita eða nefndir, yrðu bindandi til loka kjörtímabils eigi mikinn hljómgrunn.
Í frumvarpsgreininni er gert ráð fyrir að kosning oddvita fari fram með eftirfarandi hætti: Í fyrsta lagi telst sá rétt kjörinn oddviti sem fær atkvæði meiri hluta þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórn. Séu ekki allir sveitarstjórnarfulltrúar mættir til fundarins þarf samt sem áður meiri hluta allra þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórninni. Er þetta í samræmi við ákvæði gildandi laga. Almenn regla stjórnsýsluréttar og einnig á sveitarstjórnarstiginu er sú að mál teljist afgreitt með jákvæðum hætti hljóti það atkvæði meiri hluta mættra fundarmanna enda sé mættur nægilegur fjöldi fulltrúa og að til fundar hafi verið boðað með réttum hætti þannig að nefnd sé ályktunarhæf. Í þessu felst undantekning frá umræddri meginreglu. Verði umræddum meiri hluta ekki náð við fyrstu umferð, svo sem vegna þess að tiltekinn hluti sveitarstjórnarmanna situr hjá við kosninguna, skal kjósa að nýju. Telst þá sá kjörinn oddviti sem fær meiri hluta atkvæða þeirra fulltrúa sem sitja fundinn eða ef viðkomandi er sá eini sem fær atkvæði. Fáist á hinn bóginn ekki niðurstaða við aðra umferð skal kjósa í þriðja sinn á milli þeirra tveggja sem flest atkvæði fengu við aðra umferð. Ef nauðsynlegt reynist skal varpa hlutkesti um það á milli hverra tveggja verði kosið. Verður þá sá rétt kjörinn sem fleiri atkvæði fær þótt hann fái ekki helming atkvæða. Verði atkvæði jöfn ræður hlutkesti. Segja má að umferð númer tvö við oddvitakjörið sem lýst er hér að ofan feli í sér nýmæli frá gildandi lögum, verði hún lögfest. Rétt þykir hins vegar að lögfesta þá reglu, í stað þess að fara á þessum tímapunkti beint í kosningu milli tveggja efstu manna. Ekki er ólíklegt að þessi breyting leiði í reynd í ákveðnum tilvikum til einföldunar kosningarinnar.
Fyrirkomulag við kosningu á varaoddvita eða varaoddvitum þarfnast ekki sérstakra skýringa. Þó skal tekið fram að af orðalagi ákvæðisins leiðir að sé kjörinn fleiri en einn varaoddviti er aðeins gert ráð fyrir að hægt sé að kjósa tvo varaoddvita, sem þá teljast fyrsti varaoddviti og annar varaoddviti, sem gegna, í þeirri röð, störfum oddvita í forföllum hans. Af 7. mgr. frumvarpsgreinarinnar leiðir að njóti annar varaoddvita ekki lengur trausts eða hann forfallast varanlega, sé um tvo að ræða, þá skal kjör í það embætti fara fram á ný, með sama hætti og áður. Í þessu mundi almennt felast að kjósa ætti til beggja varaforsetaembættanna að nýju með hlutfallskosningu, væri ekki sátt um annað fyrirkomulag í sveitarstjórninni.
Um III. kafla.
Í III. kafla frumvarpsins er að finna almenn ákvæði um fundi sveitarstjórna. Nauðsynlegt er að í sveitarstjórnarlögum sé kveðið á um lágmarksreglur um fundarsköp m.a. til að tryggja rétt einstakra sveitarstjórnarmanna til að geta með fullnægjandi hætti sinnt því starfi sem þeir eru kjörnir til. Engu að síður er gert ráð fyrir að mikilvæg atriði um fundastarfsemi sveitarstjórna, svo sem um ræðutíma ráðist af ákvæðum í samþykktum um fundarsköp, sbr. 9. gr. frumvarpsins.
Um 14. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um skyldu sveitarstjórna til að halda fundi. Eins og leiðir af almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einnig nánari fyrirmæli skv. 17. gr. frumvarpsins og 20. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga er sveitarstjórn ekki ályktunarhæf nema á fundi. Þá er það einnig meginregla, sbr. 16. gr. frumvarpsins, sbr. 16. gr. gildandi laga, að fundir sveitarstjórna eru haldnir fyrir opnum dyrum. Með hliðsjón af þeim mikilvægu réttindum og skyldum kjörinna sveitarstjórnarmanna sem felast í mætingu á fundi sveitarstjórnar og þátttöku í störfum hennar og með hliðsjón af þeim réttindum íbúa sveitarfélaganna að geta mætt á fundi sveitarstjórnarinnar og fylgst þar með störfum hennar er nauðsynlegt að leitast við að tryggja festu í fundarhaldi sveitarstjórnarinnar. Því hefur verið kveðið svo á í íslenskum sveitarstjórnarlögum, sbr. 15. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, að sveitarstjórnir skulu halda reglulega fundi á þeim tíma og stað sem ákveðinn er fyrir fram.
Í framkvæmd hafa komið upp álitaefni sem lúta að heimildum þeirra sem boða til sveitarstjórnarfunda til að víkja frá fyrri ákvörðunum sveitarstjórnar um fundarstað og fundartíma séu sérstakar aðstæður fyrir hendi. Niðurstaða um það veltur að nokkru marki á þeirri ákvörðun sem sveitarstjórn hefur tekið fyrir fram um hina reglulegu fundi og því hvort í henni er gert ráð fyrir svigrúmi um þetta atriði. Í ákvæðinu segir að fundir séu haldnir á þeim stað og tíma sem ákveðinn er fyrir fram eða mælt er fyrir um í samþykkt um fundarsköp. Ákvæðið girðir ekki fyrir að samþykkt um fundarsköp sé mælt fyrir um ákveðið svigrúm að þessu leyti þótt einnig sé mikilvægt að fundartími og staður sé fyrir fram ákveðinn með það að markmiði að fundir séu reglulegir. Ef sveitarstjórn orðar á hinn bóginn ákvörðun sína eða ákvæði samþykkta um fundartíma og fundarstað með ófrávíkjanlegum hætti verður vart frá því vikið nema á grundvelli mjög sérstakra aðstæðna sem jafna má til neyðarástands.
Þá er í 2. mgr. ákvæðisins jafnframt að finna sérstaka heimild þess efnis að sveitarstjórn geti fellt niður reglulegan fund sinn, enda sé tillaga um slíkt samþykkt mótatkvæðalaust á næsta fundi sveitarstjórnar á undan. Með þessu er enn frekar tryggt nauðsynlegt svigrúm um fundastarfsemina, án þess að haggað sé við þeirri mikilvægu reglu að fundir fari reglulega fram.
Í ákvæðinu er ekki talað um hversu oft á ári skuli halda sveitarstjórnarfundi. Er ekki talin þörf á slíku ákvæði. Almennt má gera ráð fyrir að sveitarstjórnir kjósi að halda fundi eigi sjaldnar en á tveggja mánaða fresti og að líkum nokkuð oftar.
Í ákvæðinu segir að aukafundi skuli halda þegar oddviti telur það nauðsynlegt eða þriðjungur sveitarstjórnarfulltrúa óskar þess. Frá þeim tíma að fullnægjandi ósk um aukafund berst til þess sem sér um boðun fundar skv. 15. gr. frumvarpsins skal tryggt að fundur sé haldinn eigi síðar en innan tveggja virkra daga.
Sveitarstjórnarstörf eru sjaldnast aðalstörf íslenskra sveitarstjórnarmanna. Almennt er því eðlilegt að fundir sveitarstjórna séu haldnir á þeim tímum dags þar sem gera má ráð fyrir að a.m.k. flestir sveitarstjórnarmenn eigi þess kost að sækja fund, þrátt fyrir aðalstarf sitt. Sjónarmiði þessu tengist jafnframt réttur íbúa sveitarfélaga til að vera viðstaddur sveitarstjórnarfundi þótt sá réttur hljóti eðli máls samkvæmt að standa skör lægra en réttur einstakra sveitarstjórnarmanna til að sækja þá fundi sem þeir eru kjörnir til að mæta til. Með vísan til þeirrar hefðar sem almennt virðist fylgt hér á landi að fundir sveitarstjórna séu skipulagðir þannig að þessir hagsmunir sveitarstjórnarmanna og íbúa sveitarfélaganna séu virtir virðist ekki þörf á lögfestingu reglna um þetta atriði. Tekið skal fram að önnur og jafnvel andstæð sjónarmið kunna að eiga við um fundartíma hjá nefndum ekki síst í nefndum í stærri sveitarfélögum þar sem fundað er með skömmu millibili. Það ræðst þó af aðstæðum í hverju sveitarfélagi.
Um 15. gr.
Í 15. gr. er fjallað um boðun sveitarstjórnarfunda. Þar sem hér er um grundvallaratriði að ræða fyrir þá einstaklinga sem kjörnir eru til setu í sveitarstjórn þykir rétt að hafa um þetta atriði sérstakt ákvæði í lögunum. Þrátt fyrir að sveitarstjórn ákveði reglulegan fundartíma er jafnframt nauðsynlegt að fundur sé boðaður með formlegum og tryggilegum hætti. Tilgangur boðunar á fundi er jafnframt sá að tryggja að sveitarstjórnarmönnum berist tímanlega fyrir fund þau gögn sem nauðsynleg eru til að þeir geti í reynd fullnægt skyldum sem á þeim hvíla.
Í 1. mgr. ákvæðisins er sett fram sú tillaga að boðun fundar sé í höndum oddvita eða framkvæmdastjóra, eftir því sem sveitarstjórn ákveður. Að gildandi lögum er þetta hlutverk í höndum framkvæmdastjóra og þar með einvörðungu í höndum oddvita hafi sveitarstjóri ekki verið ráðinn. Eðlilegra þykir að sveitarstjórnir hafi frjálsræði um hvorn háttinn þær hafa á í þessu efni. Á hinn bóginn þykir ekki rétt að sveitarstjórnum sé að öllu leyti frjálst hverjum þær fela þetta hlutverk enda skiptir boðun sveitarstjórnarfunda og þar með ákvörðun um það hvaða mál eru á dagskrá miklu um stjórnun sveitarfélagsins og starfsemi sveitarstjórnarinnar. Í IV. kafla frumvarpsins er sérstaklega fjallað um rétt sveitarstjórnarmanna til að koma málum á dagskrá fundar.
Í ákvæðinu kemur fram að fundarboð reglulegra funda skuli berast sveitarstjórnarmönnum eigi síðar en þremur sólarhringum fyrir fund. Fundarboð vegna aukafunda skal berast sveitarstjórnarmönnum svo fljótt sem unnt er og eigi síðar en sólarhring fyrir fund. Þetta er nýmæli, enda eru ekki ákvarðanir um tímamörk að þessu leyti í gildandi lögum. Þá er í málsgreininni mælt fyrir um það hversu langan tíma sá er tekur við ósk um boðun aukafundar hefur til að koma fundarboði til sveitarstjórnarmanna. Í niðurlagi 1. mgr. er tekið fram að nánari fyrirmæli um boðun funda sé unnt að setja í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Slík fyrirmæli geta m.a. falið í sér ákvæði um það hvort og þá með hvaða hætti heimilt sé að boða fundi og senda út fundargögn rafrænt. Mikilvægt er að slíkar reglur séu skýrar, séu þær á annað borð settar, og fullnægi kröfum sem gera verður um öryggi fundarboðunar og öryggi þeirra gagna sem send eru með þessum hætti.
Í 2. mgr. er enn fremur tekið fram að fundarboði skal fylgja dagskrá fundar og þau gögn sem nauðsynleg eru fyrir sveitarstjórnarmenn til að taka afstöðu til mála. Með vísan til þess hversu mikilvægt atriði, ekki síst af tilliti til minnihlutaverndar, er hér um að ræða þykir rétt að lögfesta reglur um þessa þætti. Sveitarfélögum er í samþykktum sínum frjálst að kveða á um rýmri fresti í þessum efnum.
Rétt er að taka fram, í þessu sambandi, að hefðbundið virðist vera í samþykktum um stjórn og fundarsköp sveitarfélaga, að kveðið sé á um að fundarboð eða dagskrá fundar berist sveitarstjórnarfulltrúum eigi síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund. Hér er lagt til að umræddur frestur verði að lágmarki þrír sólarhringar. Er sá frestur eðlilegur í ljósi eðlis þeirra starfa sem sveitarstjórnarfulltrúum eru falin og þeirrar ábyrgðar sem á þeim hvílir. Verkefni sveitarfélaga eru fjölbreytt og umfangsmikil og hagsmunir sem þau hafa til umfjöllunar eru miklir. Ekki ætti að vera viðurhlutamikið fyrir sveitarfélög að skipuleggja störf nefnda, þar á meðal byggðarráðs, þannig að mál geti eftir sem áður gengið með skilvirkum hætti í gegnum stjórnkerfi sveitarfélags.
Mat um það hvaða gögn teljast nauðsynleg svo sveitarstjórnarmenn geti tekið afstöðu til mála sem á dagskrá eru er á hendi þess sem boðar til fundar. Það mat er þó ekki að öllu leyti frjálst enda leiðir af ákvæðinu, verði það að lögum, að umrædd gögn verða að vera nægjanleg til að viðkomandi geti tekið upplýsta afstöðu til máls. Þegar til greina kemur að máli verði lokið af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verður í þessu sambandi að líta til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Sú ábyrgð að mál sé nægjanlega upplýst og ákvörðun tekin á grundvelli viðhlítandi upplýsinga hvílir með sama hætti á öllum fulltrúum í sveitarstjórn. Í öðrum tilvikum yrði í þessu efni að líta til þeirrar óskráðu grundvallarreglu um rannsókn mála sem 10. gr. stjórnsýslulaga byggist á.
Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði frumvarpsins um aðgang sveitarstjórnarmanna að gögnum leiði til þess að hægt sé að gera minni kröfur til þess að einstökum sveitarstjórnarmönnum séu send gögn fyrir fundi í sveitarstjórnum. Á hinn bóginn kann að vera að einstakir sveitarstjórnarmenn nýti sér rétt samkvæmt því ákvæði til að undirbúa sig enn betur fyrir umræður og ákvörðunartöku vegna einstakra mála sem koma til kasta sveitarstjórnarinnar. Þá er rétt að taka fram að gera verður ráð fyrir að sveitarstjórnarmönnum sé heimilt þrátt fyrir að það sé ekki sérstaklega tekið fram í frumvarpinu að bera gögn sem þeim berast fyrir fundi undir utanaðkomandi til aðstoðar standi þagnarskyldureglur því ekki í vegi. Þá er einnig rétt að benda á að einstakar sveitarstjórnir geta sett nánari reglur um boðun funda, gögn sem skulu fylgja fundarboði og um rétt sveitarstjórnarmanna til aðstoðar og upplýsinga frá starfsmönnum sveitarfélagsins vegna þeirra mála sem eru á dagskrá fundar, eins og áður var nefnt.
Í 3. mgr. ákvæðisins er fjallað um opinberar auglýsingar sveitarstjórnarfunda. Lýtur sú regla að réttindum íbúa sveitarfélagsins til upplýsinga um fundi sveitarstjórna, fundartíma og fundarstað og stendur í nánum tengslum við 16. gr. frumvarpsins um að sveitarstjórnarfundir skuli haldnir fyrir opnum dyrum. Með vísan til þeirra skýringa sem fylgdu greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi sveitarstjórnarlögum, nánar tiltekið í skýringum við 2. mgr. 18. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, þar sem er að finna efnislega sambærilega reglu, þykir rétt að hafa þessa auglýsingaskyldu lögfesta. Í umræddum skýringum segir að við framkvæmd áðurgildandi laga (sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986) hafi komið upp fjölmörg álitamál um það hvenær sveitarstjórn teldist hafa fullnægt skilyrðum laga um auglýsingu á sveitarstjórnarfundum. Af þeim sökum væri það lagt til að sveitarstjórn væri gert að taka ákvörðun í upphafi kjörtímabils um hvernig fundir hennar yrðu auglýstir á kjörtímabilinu og með hvaða fyrirvara. Jafnframt væri lögð sú skylda á sveitarstjórna að kynna þá ákvörðun fyrir íbúum sveitarfélagsins með tryggum hætti. Var þessi leið valin fremur en að mæla fyrir um almenn viðmið um þessi atriði með beinum hætti í lögum, svo sem um það hversu löngu fyrir fund væri nauðsynlegt að auglýsa hann og með hvaða formi. Reynslan af framkvæmd þessa ákvæðis sýnir að það hefur í grundvallaratriðum reynst vel. Er ekki þörf á efnislegri breytingu að þessu leyti.
Um 16. gr.
Í 16. gr. frumvarpsins er að finna þá mikilvægu reglu að fundir sveitarstjórna skuli haldnir fyrir opnum dyrum. Sveitarstjórn geti þó ákveðið að einstök mál skuli rædd fyrir luktum dyrum þegar það telst nauðsynlegt vegna efnis máls. Efnislega sambærilega reglu er að finna í 16. gr. gildandi laga, sbr. einnig áður 3. mgr. 48. gr. eldri laga frá 1986. Hefur það í reynd lengi verið grundvallarregla íslensks sveitarstjórnarréttar að fundir sveitarstjórna séu haldnir fyrir opnum dyrum þannig að almenningur geti átt aðgang að þeim. (Sjá nánar 25. gr. laga nr. 58/1961, 1. mgr. 10. gr. laga nr. 12/1927, 6. gr. laga nr. 109/1949 og 11. gr. tilskipunar frá 1872.) Er það enn fremur í samræmi við hefðir annarra Norðurlanda og lýðræðishefðir fjölda annarra ríkja.
Samkvæmt 1. mgr. er það sveitarstjórn sjálf sem tekur um það ákvörðun hvort mál skuli rædd og afgreidd fyrir luktum dyrum. Það er hennar að leggja á það mat hvort eðli máls sé þannig að rétt sé að umræður um það fari fram fyrir luktum dyrum. Á hinn bóginn er það meginreglan að fundir sveitarstjórna eru opnir. Heimild til að loka fundi verður því ekki túlkuð rúmt. Henni ber að beita þegar þær upplýsingar sem um er fjallað eru þess eðlis að þær eru háðar almennum eða sérstökum þagnarskyldureglum og sveitarstjórn væri til að mynda óheimilt að láta þær af hendi ef um þær væri beðið á grundvelli upplýsingalaga eða tiltekinna sérlaga. Sérstaklega mundi hér geta verið um að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar, upplýsingar sem varða öryggi ríkisins eða almennings eða aðra mikilvæga almannahagsmuni eða sérstaklega viðkvæm atvinnu- og viðskiptaleyndarmál einkaaðila. Einnig verður að ganga út frá að sveitarstjórn geti í ákveðnum tilvikum beitt þessari heimild til að ræða fyrir luktum dyrum málefni og upplýsingar sem henni væri að öðru leyti heimilt að halda leyndum, til að mynda á grundvelli upplýsingalaga, þótt sveitarstjórn væri það ekki skylt. Í ljósi meginreglunnar um opna fundi sveitarstjórnar er á hinn bóginn ljóst að fundi á ekki að loka nema brýnar og réttmætar ástæður séu til. Ef eðli máls er með þeim hætti að ljóst er að ekkert af þeim upplýsingum sem fram kemur undir meðferð þess eða við umræður í sveitarstjórn er þess eðlis að mikilvægir hagsmunir eða skýrar lagareglur leiða til þess að upplýsingum ber að halda leyndum, til skemmri eða lengri tíma, verður ekki talið að heimilt sé að beita umræddri reglu um lokun fundar.
Þá ber að hafa í huga að þótt sú skoðun virðist nokkuð útbreidd meðal íslenskra sveitarstjórnarmanna að þeir séu almennt bundnir trúnaði um þær umræður sem fram fara á lokuðum sveitarstjórnarfundi þá verður fremur að telja að þar sé um að ræða siðferðileg viðmið um samstarf sveitarstjórnarmanna en lagalega bindandi reglu. Í stjórnarskránni er kveðið á um tjáningarfrelsi. Það verður ekki skert nema með lögum sem jafnframt þurfa að fullnægja tilteknum skilyrðum sem þar eru upp talin. Ákvörðun stjórnvalds, eins og sveitarstjórnar, um að loka fundi leiðir ekki sjálfkrafa til takmörkunar á tjáningarfrelsi. Af þessu leiðir að séu þær upplýsingar sem fram koma á lokuðum fundi í sveitarstjórn ekki með beinum hætti háðar trúnaði verður ekki talið að sveitarstjórnarmanni sé utan fundar óheimilt að tjá sig um þau atriði sem þar komu fram.
Að íslenskum rétti virðist almennt út frá því gengið að komi á sveitarstjórnarfundi fram tillaga um að mál skuli rætt fyrir luktum dyrum þá skuli hún afgreidd án umræðu. Að lokinni atkvæðagreiðslu um þá tilhögun málsmeðferðar er fundi síðan eftir atvikum lokað og efnisleg umræða um viðkomandi mál tekin fyrir. Er það eðlilegt að því leyti að sveitarstjórn verður sjálf að taka um þetta afstöðu skv. 16. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga og þá verður sveitarstjórn enn fremur að gæta þess að í umræðum á opnum fundi komi ekki fram upplýsingar sem að lögum eru háðar trúnaði. Í þessari tilhögun felst sá möguleiki að komi í ljós við hina efnislegu umræðu viðkomandi máls að það sé í reynd sé ekki þess eðlis að nauðsynlegt sé að loka fundi þá getur sveitarstjórn hvenær sem er ákveðið að opna fund að nýju. Til skýringar og ákveðinnar einföldunar er hér hins vegar lagt til að tekin verði upp sú regla, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins, að annaðhvort sveitarstjórnin sjálf eða oddviti geti ákveðið að tillaga um lokun fundar skuli rædd fyrir luktum dyrum. Með þeim hætti gefst sveitarstjórninni í reynd betra tækifæri til að velta fyrir sér eðli þeirra upplýsinga sem um ræðir og taka þar með þessa mikilvægu ákvörðun um meðferð viðkomandi máls á vel upplýstum og haldbærum grundvelli. Ekki er víst að því viðmiði verði ávallt náð sé málsmeðferðartillaga af þessu tagi afgreidd án umræðu.
Almenn regla íslensks sveitarstjórnarréttar er sú að öðrum en kjörnum sveitarstjórnarfulltrúum er óheimilt að sitja sveitarstjórnarfundi sem þátttakendur í fundinum. Annað getur verið til þess fallið að breyta eðli sveitarstjórnarfunda sem vettvangi ákveðinna fulltrúa sem kjörnir hafa verið af íbúum sveitarfélagsins til að fara með tiltekin málefni fyrir þeirra hönd. Í ákveðnum tilvikum hefur þó viðgengist í framkvæmd að gera frávik frá þessu og að því leyti sem slíkt hefur verið talið hallkvæmt er ekki ætlunin með þessu frumvarpi að banna slíkt fyrirkomulag með beinum hætti. Þær almennu leiðbeiningarreglur má þó orða að til að tryggja lögmæti fundar þurfi sveitarstjórn að gæta þess að aðrir en sveitarstjórnarmenn sjálfir séu ekki þátttakendur í fundi þegar ákvarðanir eru teknar, eða þá að þeir hafi slík áhrif á meðferð máls að þátttaka þeirra sé í reynd til þess fallin að raska lýðræðislegu umboði þeirra sem kjörnir eru til þess að fara með stjórn sveitarfélagsins. Þegar meðferð máls er færð fyrir luktar dyr vaknar hins vegar sú spurning hvort og þá að hvaða marki slík málsmeðferð útiloki það að sveitarstjórn veiti starfsmönnum sveitarfélags leyfi til að fylgjast með honum Hér er lagt til að sveitarstjórn verði veitt ákveðin heimild til að leyfa starfsmönnum sveitarfélagsins að vera viðstaddir fund, þ.e. að fylgjast með honum, þrátt fyrir lokun skv. 1. mgr. Á þessu getur verið þörf til þess að viðkomandi starfsmenn sveitarfélagsins fái þá innsýn í ákvörðun sveitarstjórnarinnar, röksemdir hennar og sjónarmið, sem þeim kunna að vera nauðsynleg til þess að fylgja ákvörðuninni eftir í starfi sínu.
Um 17. gr.
Í 17. gr. frumvarpsins er að finna fyrirmæli um ályktunarhæfi sveitarstjórnar og afgreiðslur hennar. Segir þar að sveitarstjórn geti enga ályktun gert nema meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur á fundi. Sambærilegt ákvæði er nú að finna í 20. gr. sveitarstjórnarlaganna frá 1998. Reglan er eðlileg þegar haft er í huga að í stjórnsýslunefndum eins og sveitarstjórn er fara fleiri einstaklingar saman með þá stjórnsýslu sem nefndinni er falin. Greinin byggist vitaskuld á þeirri forsendu að viðkomandi fundur sé að öðru leyti lögmætur. Þá er skýrt kveðið á um það í frumvarpsákvæðinu að sveitarstjórnarmenn þurfa að vera viðstaddur á fundinum til þess að nefndin sé ályktunarhæf. Ákveðin undantekning er þó gerð frá þeirri grundvallarreglu í 3. mgr. ákvæðisins, eins og nánar er vikið að hér að aftan.
Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. er nægjanlegt að meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé á fundi til að hann sé ályktunarhæfur. Vera kann að einstakur sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur og verði að víkja af fundi við meðferð einstaks máls eða hafi forfallast af einhverjum ástæðum, en ekki næst til varamanns hans til þátttöku í meðferð málsins. Í þeim tilvikum er heimilt að halda fund þrátt fyrir fjarveru hins vanhæfa sveitarstjórnarmanns, enda sé því skilyrði fullnægt að áfram sé meiri hluti sveitarstjórnarmanna á fundinum. Mikilvægt er hins vegar til að fundur teljist lögmætur að boðun hafi tryggilega borist öllum fulltrúum, enda er þeim að öðrum kosti ekki gefinn viðhlítandi kostur á að fullnægja þeirri skyldu að mæta til fundar.
Í 2. mgr. ákvæðisins er lýst þeirri almennu reglu að afl atkvæða ráði úrslitum mála. Í því felst að til þess að tillaga á fundi teljist samþykkt þá er nægjanlegt að meiri hluti þeirra sem taka afstöðu greiði henni samþykki sitt. Í síðari málslið frumvarpsákvæðisins kemur fram að hjáseta teljist þátttaka í atkvæðagreiðslu. Er það í samræmi við 2. mgr. 20. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Hefur þetta ákvæði verið skýrt svo að í því felist árétting þess að velji sveitarstjórnarmaður að sitja hjá við afgreiðslu máls þá sé atkvæði hans talið sem slíkt en skuli ekki hafa áhrif á afstöðuna milli þeirra sem greiða atkvæði með eða móti tillögu. Þannig má hugsa sér að í níu manna sveitarstjórn greiði þrír atkvæði með tillögu, tveir á móti og fjórir sitja hjá. Fleiri greiða atkvæði með tillögu en á móti og því telst hún samþykkt í þessu tilviki. Hjásetuatkvæðin eru þannig hlutlaus að formi til en hafa þó í reynd mikil áhrif um niðurstöðu málsins. Í síðari málslið 2. mgr. er tekið fram, eins og þegar leiðir af 1. mgr. og fyrri málslið 2. mgr., að ef jafn mörg atkvæði eru með og á móti máli þá fellur það. Í niðurlagi ákvæðisins er á hinn bóginn tekið fram að séu atkvæði jöfn við kosningar þá ráði hlutkesti. Þarfnast ákvæðið ekki frekari skýringa að þessu leyti. Rétt er hins vegar að vekja athygli á því að af þessu leiðir að sá sem situr hjá getur í reynd talist hafa lagt lóð á vogarskálar með tiltekinni niðurstöðu í máli. Það getur leitt til þess að hann teljist bera ábyrgð á þeirri ákvörðun sem tekin var ásamt þeim sem greiddu tillögu atkvæði eða gegn henni þegar svo ber undir.
Í 3. mgr. er að finna mikilvægt nýmæli. Sveitarstjórnir sinna mikilvægu hlutverki við stjórnun sveitarfélags. Jafn réttur allra kjörinna fulltrúa til þátttöku í sveitarstjórnarfundi er mikilvægur þáttur í stjórnskipulagi sveitarfélags m.a. vegna þess lýðræðislega umboðs sem sveitarstjórnarmönnum hafa. Af þessari ástæðu er mikilvægt að um framkvæmd sveitarstjórnarfunda gildi skýrar reglur, þar á meðal hefðbundnar fundarskapareglur. Festa um framkvæmd funda er lykilatriði í þessu sambandi. Samkvæmt gildandi lögum er sveitarstjórn ekki ályktunarhæf nema meira en helmingur kjörinna fulltrúa sé viðstaddur á fundi. Af þessu leiðir að sveitarstjórnarfulltrúi sem tekur þátt í fundi í gegnum fjarfundarbúnað telst ekki lögmætur þátttakandi í störfum fundarins. Ákvæði 3. mgr. er ætlað að leyfa ákveðna undantekningu frá þessu. Af henni leiðir að heimilt verður að nota fjarfundarbúnað á fundum sveitarstjórna sé ákveðnum og ströngum skilyrðum fullnægt. Í ákvæðinu er þannig kveðið á um að ef fjarlægðir í sveitarfélagi eru miklar eða samgöngur erfiðar sé heimilt að nota fjarfundarbúnað. Skal þá mæla fyrir um notkun slíks búnaðar í samþykktum um stjórn og fundarsköp, tryggja skal jafna möguleika allra fundarmanna til þátttöku í fundi og afgreiðslu mála, tryggja skal óskerta möguleika þeirra sem vilja fylgjast með fundi til þess og ef við á skal enn fremur tryggja öryggi samskiptanna. Eftir atvikum gæti sveitarstjórn skipulagt fundi sína þannig að um mikilvæg trúnaðarmál yrði ekki fjallað á fjarfundum, þ.e. ef ekki reynist unnt að tryggja viðhlítandi öryggi, heldur t.d. á öðrum hverjum fundi, þar sem öll sveitarstjórnin mundi mæta til fundar.
Tekið skal fram að orðalag ákvæðisins um að fjarlægðir séu miklar eða samgöngur erfiðar vísar til þess að aðstæður séu almennt með þeim hætti í sveitarfélaginu, e.t.v. þó árstíðabundið. Séu slíkar aðstæður fyrir hendi þá er heimildin til að nýta fjarfundarbúnað hins vegar ekki bundin við það að veður sé slæmt eða ófært að ferðast af öðrum sökum heldur telst þá heimilt að nota búnaðinn með reglubundnum hætti. Þær kröfur sem ákvæðið gerir til fjarfundarbúnaðar eru umtalsverðar. Af þeirri ástæður verður ekki séð að eðlilegt sé að gera þá kröfu að hann verði aðeins hægt að nota einu sinni til tvisvar á ári, þ.e. í þeim tilvikum þegar færð kynni að hamla fundarsókn. Þá verður einnig að taka fram að ákvæðið vísar til samgangna innan sveitarfélags. Ákvæðið verður ekki nýtt til að auðvelda sveitarstjórnarmönnum að vera fjarverandi úr sveitarfélaginu eða taka þátt í sveitarstjórnarstörfum frá öðrum löndum, svo dæmi séu tekin.
Þrátt fyrir að í ákvæðinu felist ríkar kröfur til þess fjarfundarbúnaðar sam nýttur er ber að taka fram að ákvæðið er tæknilega hlutlaust. Í ljósi mismunandi úrlausna sem hægt er að styðjast við og þróunar í tæknimálum er ekki talið rétt að hafa í sveitarstjórnarlögum lýsingar á sérstökum tæknilegum kröfum til þess búnaðar sem notaður er í þessu sambandi.
Að öðru leyti skal mæla fyrir um fundarsköp nefnda, fundargerðir og annað í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Slíkar reglur mega þó vitaskuld ekki ganga gegn grundvallarreglum um fundarsköp, þar á meðal um réttindi einstakra nefndarmanna til að taka þátt í fundarstörfum, fá upplýsingar um mál o.s.frv. Hér verður einnig að gæta að rétti íbúa til að mæta til fundar og fylgjast með störfum hans. Almennt yrði því t.d. að gera ráð fyrir því að hver og einn sveitarstjórnarmaður, hvort sem hann er staddur á fundinum eða ekki, væri sýnilegur þeim sem fylgjast með fundinum allan fundartímann og að hægt væri að fylgjast, án hindrana, með innleggi hans og þátttöku í fundi með sama hætti og ef hann væri viðstaddur.
Leggja verður áherslu á að ákvæði 3. mgr. er heimildarákvæði sem aðeins verður beitt þegar aðstæður í sveitarfélagi eru í reynd erfiðar hvað samgöngur varðar eða fjarlægðir miklar. Þá verður að gera ráð fyrir að ráðuneyti sveitarstjórnarmála þurfi áður en það staðfestir samþykktir þar sem gert er ráð fyrir slíku fyrirkomulagi að afla sér glöggra upplýsinga um framkvæmd mála að þessu leyti, þar á meðal um tæknilegar útfærslur sem fyrirhugað er að nota þannig að tryggt sé að skilyrðum ákvæðisins verði fullnægt. Eftir atvikum getur þurft að gera kröfur um að lýsing á tæknilegum útfærslum komi fram í samþykktum sveitarfélaganna og þá einnig lýsing á viðbrögðum ef tæknin bregst í einstökum tilvikum. Enn fremur verður að gera ráð fyrir að í samþykktum þurfi að fjalla um staðfestingu fundargerða ef leyft er að nota fjarfundarbúnað og um þann hámarksfulltrúafjölda sem má taka þátt í fundi með aðstoð slíks búnaðar. Í niðurlagi 19. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra skuli setja nánari viðmið um framkvæmd fjarfunda samkvæmt þessu ákvæði.
Um 18. gr.
Ákvæðið er efnislega sambærilegt 21. gr. gildandi laga og þarfnast ekki skýringa. Tilgangur þessarar reglu er fyrst og fremst sá að stuðla að vönduðum vinnubrögðum við breytingu á almennum stjórnvaldsfyrirmælum sveitarstjórna og við töku annarra almennra og veigamikilla ákvarðana.
Um 19. gr.
Í 1. mgr. 19. gr. er kveðið á um hlutverk oddvita sem formanns sveitarstjórnarinnar. Sambærilegt ákvæði er í 22. gr. gildandi laga, sbr. einnig 53. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986. Í ákvæðinu felst fyrst og fremst árétting á því hlutverki oddvita sem formanns sveitarstjórnarinnar að stjórna fundum hennar og svo árétting á þeirri ábyrgð sem á honum hvílir vegna fullnægjandi færslu fundargerða.
Sveitarstjórnir eru aðeins ályktunarhæfar á fundum. Óþarft er því að fjölyrða um mikilvægi þess að sveitarstjórnarfundir gangi hnökralaust fyrir sig og að þar sé gætt viðeigandi grundvallarreglna um málsmeðferð og ákvarðanatöku. Í frumvarpi þessu er ekki lagt til frekar en verið hefur í fyrri sveitarstjórnarlögum að lögfest séu ítarleg ákvæði um fundarstjórn oddvita og valdheimildir hans í því sambandi. Hlutverk oddvita er að stjórna fundi á grundvelli almennra fundarskapareglna sem að stórum hluta teljast ólögfestar grundvallarreglur og svo eftir atvikum þeirra sérreglna sem lögfestar eru eða settar hafa verið af sveitarstjórn í samþykkt um fundarsköp.
Í 2. mgr. kemur fram að ráðherra skuli með auglýsingu setja leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna, m.a. um hvað þar er skylt að bóka, um staðfestingu fundargerða og skráningu og meðferð rafrænna fundargerða. Hér ber einnig að hafa í huga almennar reglur sem gilda um varðveislu fundargerða, skil á þeim til héraðsskjalasafna eða Þjóðskjalasafns, heimildir til að birta fundargerðir o.fl.
Fundargerðir eru mikilvægt sönnunargagn um það sem fram fór á fundi. Ekki verður talið æskilegt að fundargerðir séu of ítarlegar. Hins vegar verða þær að innihalda mikilvægustu upplýsingar svo sem um það hvar og hvenær fundur fór fram, hverjir tóku þátt í fundi, hverjir greiddu atkvæði með tillögu, hverjir á móti og hverjir sátu hjá, um niðurstöður mála og eftir atvikum um helstu rök að baki niðurstöðum, eða beinar tilvísanir til gagna sem geyma slík rök. Borið hefur á að jafnvel þessar grundvallarupplýsingar séu ekki færðar til fundargerðar með réttum hætti. Mikilvægt er að sveitarstjórnir fái um það greinargóða leiðbeiningu hvað þeim er rétt að hafa fundargerðir ítarlegar.
Um 20. gr.
Í 20. gr. frumvarpsins er fjallað um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga. Efnislega er ákvæðið í samræmi við þá hæfisreglu sem fram kemur í 19. gr. gildandi laga. Ekki er stefnt að neinum verulegum breytingum á gildandi lögum með tillögu þessari. Sú breyting felst þó í frumvarpsákvæðinu að lagt er til í 1. mgr. að þegar taka á eða til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun sem fellur undir ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þá skuli reglur þeirra að meginstefnu til gilda um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarmanna og starfsmanna sveitarfélagsins, að því leyti sem annað leiðir ekki af sveitarstjórnarlögum sjálfum. Vegna fámennis sumra sveitarfélaga er þó á því byggt að ekki skuli gilda jafn strangur mælikvarði um vanhæfi vegna skyldleika og annarra vensla eins og stjórnsýslulögin kveða á um. Þá er í málsgreininni gerð ákveðin undantekning frá reglu stjórnsýslulaganna um undirmannavanhæfi.
Í reynd felur framangreint ekki í sér verulega efnisbreytingu. Hæfisreglan í 19. gr. sveitarstjórnarlaga hefur verið túlkuð til samræmis við 3. gr. stjórnsýslulaga. Tilvísun í stjórnsýslulögin sjálf þar sem er að finna nákvæmari reglur um hæfi en í sveitarstjórnarlögunum ætti því að vera til leiðbeiningar fyrir sveitarstjórnir, íbúa sveitarfélaganna og eftirlitsaðila.
Ákvæði 1. mgr. 20. gr. tekur aðeins til þeirra mála sem lokið verður, eða til greinar kemur að ljúka með stjórnvaldsákvörðun. Í ákvæðinu felst að um þátttöku í meðferð slíkra mála gilda ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar á meðal um viðbrögð við hæfi, ákvarðanatöku um það hvort starfsmaður sé vanhæfur o.s.frv., sé ekki annað tekið fram í frumvarpi þessu.
Við framkvæmd sveitarstjórnarmála reynir iðulega mikið á reglur um sérstakt hæfi. Þessa sér glögg merki í úrskurðum sem upp hafa verið kveðnir á grundvelli 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, áður af hálfu félagsmálaráðuneytisins, síðar af hálfu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Ástæður þess eru vafalaust nokkrar. Í fyrsta lagi er nánd sveitarstjórnarmanna og íbúa sveitarfélagsins almennt mikil, ekki síst í fámennum sveitarfélögum. Hagsmunaárekstrar eru því oft og tíðum líklegri til að verða við framkvæmd sveitarstjórnarmála en annarrar stjórnsýslu. Í öðru lagi er hæfisregla sveitarstjórnarlaganna ekki jafn ítarlega útfærð um þau tilvik sem valdið geta vanhæfi og ákvæði stjórnsýslulaganna eru að því leyti. Það er því til mikilvægrar leiðbeiningar um framkvæmd reglunnar að hafa í henni tilvísun til ákvæða stjórnsýslulaga.
Rétt er að taka fram að í niðurlagi 1. mgr. 20. gr., vegna fámennis sumra sveitarfélaga, er lagt til að á sveitarstjórnarstiginu skuli ekki gilda jafn ströng regla um vanhæfi vegna skyldleika og gerir samkvæmt stjórnsýslulögum. Samkvæmt ákvæðinu verður sveitarstjórnarmaður, starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur ef hann er eða hafi verið skyldur eða mægður aðila í beinan legg, eða að einum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar. Ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga gerir ráð fyrir að vensl að öðrum lið til hliðar valdi vanhæfi. Eftir sem áður kann þó að vera að sveitarstjórnarmaður verði vanhæfur í máli skyldmennis síns, þótt fjarskyldara sé, enda sé það þá sérstaklega tengt honum fyrir náinn vinskap eða með öðrum hætti. Vanhæfi á þeim grundvelli kæmi til samkvæmt reglunni í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Í 2. mgr. er að finna sambærilega reglu og nú er að finna í 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Ber að túlka hana með sambærilegum hætti, að því undanskildu að ákvarðanir um hæfi við meðferð stjórnsýslumála fara að ákvæðinu í 1. mgr. Undir 2. mgr. fellur m.a. þátttaka í gerð samninga, hvort sem er einkaréttarlegra samninga eða stjórnsýslusamninga. Ákvæði 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins er grundvallað á þeirri óskráðu réttarreglu að maður sé vanhæfur til meðferðar máls og ákvörðunar í því ef það varðar hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt að almennt megi ætla að áhrif hafi á afstöðu hans til úrlausnarefnisins.
Í 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins er að finna sambærileg reglu og nú er að finna í 2. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Þar segir að sveitarstjórnarmenn séu ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf. Þessi regla var fyrst lögfest með gildistöku sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en áður hafði verið á henni byggt sem ólögfestri reglu í úrskurðarframkvæmd félagsmálaráðuneytisins. Rétt þykir að halda reglunni nær óbreyttri enda fyrir henni gild rök. Tilgangur lagareglna um sérstakt hæfi er sá að stuðla að auknum líkum þess að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á efni ákvarðana stjórnvalda. Þá er það einnig tilgangur slíkra reglna að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti betur treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Við beitingu sérstakra hæfisreglna á sveitarstjórnarstiginu verður þó jafnframt að hafa í huga að ekki má leggja ónauðsynlegar hindranir við þátttöku sveitarstjórnarmanna í umfjöllun um mál, þar sem hlutaðeigandi telst fulltrúi almennra sjónarmiða eða hagsmuna. Má hér m.a. vísa til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4572/2005. Sveitarstjórnarmenn eru kjörnir í leynilegum almennum kosningum íbúa viðkomandi sveitarfélags. Einmitt slík almenn sjónarmið eða hagsmunir geta verið ástæðan fyrir kosningu fulltrúa í sveitarstjórn og þá væri óeðlilegt ef slíkir pólitískir hagsmunir og sjónarmið ættu ekki að hafa áhrif um val á fulltrúum sveitarstjórnarinnar til trúnaðarstarfa fyrir hana, svo sem í nefndir sveitarfélagsins, í stöðu oddvita eða í stöðu framkvæmdastjóra sveitarfélags. Slíkar ákvarðanir mundu falla undir ákvæði 3. mgr. 20. gr. frumvarpsins og hefur í því sambandi ekki verið talið skipta máli þó að slíkar ákvarðanir geti varðað einstaka fulltrúa í sveitarstjórn persónulega eða haft fjárhagslega þýðingu fyrir þá, til að mynda ef um er að ræða fullt starf í þágu sveitarfélags, eins og staða framkvæmdastjóra er iðulega. Á hinn bóginn falla ekki undir þessa undantekningarreglu þau störf sem ekki er heimilt að velja til á pólitískum forsendum, svo sem flestar ákvarðanir um ráðningu í störf á vegum sveitarfélags. Með vísan til framangreindra sjónarmiða, meðal annars, var það niðurstaða umboðsmanns í tilvitnuðu áliti í máli nr. 4572/2005 að sveitarstjórnarmaður væri á grundvelli 2. mgr. 19. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga ekki vanhæfur til meðferðar máls þegar það lyti að beiðni hans sjálfs um lausn frá störfum í merkingu 1. mgr. 34. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, eða að beiðni um afturköllun fyrri samþykktar um slíkt erindi.
Í 4. mgr. 20. gr. frumvarpsins segir að sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn sem jafnframt gegna öðru starfi hjá sveitarfélagi og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa tiltekið mál sem lagt er fyrir sveitarstjórn eða hafa áður tekið ákvörðun í máli sem kemur til nýrrar ákvörðunar af hálfu sveitarstjórnar eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin fjallar um málið. Ákvæði þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra sveitarfélags. Ákvæði þetta er samhljóða 3. mgr. 19. gr. gildandi laga. Í grundvallaratriðum er það til þess fallið að fækka ágreiningsefnum um hæfi sveitarstjórnarmanna og auka traust almennings á stjórnsýslu sveitarfélaganna. Hér er, líkt og í gildandi lögum, tekið sérstaklega fram að ákvæðið taki ekki til framkvæmdastjóra. Ef gera ætti slíka kröfu væri fyrirséð að hann gæti ekki jafnframt verið kjörinn fulltrúi. Þótt slíkt fyrirkomulag þekkist í nágrannalöndum okkar er ekki talin ástæða til að leggja það til hér, ekki síst í ljósi áratugahefðar hér á landi fyrir því að kjörnir fulltrúar ráðast gjarnan jafnframt til starfa sem framkvæmdastjórar.
Samkvæmt 5. mgr. 20. gr. frumvarpsins á 4. mgr. þess þó ekki við þegar sveitarstjórn eða viðkomandi nefnd fjallar um og afgreiðir ársreikninga, fjárhagsáætlanir, skipulagsáætlanir og aðrar almennar áætlanir sveitarfélagsins, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta umfram aðra við afgreiðslu viðkomandi málefnis. Tilgangur þessa ákvæðis er næsta augljós. Ekki þykir rétt að ganga svo langt við beitingu reglunnar í 4. mgr. að útiloka starfsmenn sveitarfélagsins, sem jafnframt eru kjörnir fulltrúar, frá þátttöku í gerð almennra áætlana sem þeir hafa aðeins sambærilega hagsmuni af og hver annar íbúi viðkomandi sveitarfélags. Sambærilega reglu er að finna í 4. mgr. 19. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga en þar eru þó einvörðungu talin upp fjárhagsáætlanir og ársreikningar. Með hliðsjón af tilgangi reglunnar þykir rétt að hún taki einnig til annarra almennra áætlana sem gerðar eru fyrir sveitarfélagið. Hér er enn fremur lagt til að tekið skuli fram að reglan eigi við, enda eigi sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður ekki sérstakra hagsmuna að gæta við afgreiðslu viðkomandi málefnis. Með þessu er leitast við að taka af skarið um að ef sveitarstjórnarmaður eða nefndarmaður á sérstakra hagsmuna að gæta af niðurstöðu máls, eins og til dæmis gæti átt við um samþykkt deiliskipulags, þá telst hann vanhæfur til þátttöku í afgreiðslu þess, þrátt fyrir orðalag reglunnar að öðru leyti. Taka ber fram að eigi viðkomandi, sem jafnframt er starfsmaður sveitarfélags, slíkra hagsmuna að gæta af niðurstöðu viðkomandi máls hefði hann heldur ekki átt að koma að meðferð þess sem starfsmaður sveitarfélagsins í upphafi.
Í 6. mgr. 20. gr. frumvarpsins kemur fram að sveitarstjórnarmaður, nefndarfulltrúi eða starfsmaður sem veit hæfi sitt eða annars orka tvímæli skuli án tafar vekja athygli oddvita, formanns nefndar eða næsta yfirmanns á því. Mikilvægt er, þegar upp kemur vafi um hæfi einstaks eða einstakra sveitarstjórnarmanna, nefndarmanna eða starfsmanna að sú spurning sé tekin upp af viðeigandi aðila og afstaða tekin til álitaefnisins. Því er skylda sveitarstjórnarfulltrúa til að gera viðvart um mögulegt vanhæfi mikilvæg. Sú skylda hvílir einnig á oddvita að taka slíkt álitaefni upp á fundi að eigin frumkvæði, hafi annar ekki vakið máls á því, sé honum kunnugt um atvik sem tvímælis orka í þessu sambandi.
Í 7. mgr. 20. gr. kemur fram að sveitarstjórn tekur ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns til meðferðar og afgreiðslu einstakra mála. Sama regla á við um nefndir sveitarstjórnar. Ákvörðunarvald um það hvort sveitarstjórnarmaður er vanhæfur hvílir því hjá sveitarstjórninni en ekki einstökum sveitarstjórnarmönnum, oddvita eða sveitarstjóra. Liggi ákvörðun sveitarstjórnar um hæfi sveitarstjórnarmanns ekki fyrir leiðir enn fremur af þessu að hann skal boða til sveitarstjórnarfundar, jafnvel þótt næsta víst þyki að sveitarstjórn muni ákvarða hann vanhæfan til meðferðar og afgreiðslu máls. Með hliðsjón af pólitískri samsetningu sveitarstjórna er í 7. mgr. 20. gr. lagt til að sveitarstjórnarmaður megi sjálfur taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt og hið sama eigi við í nefndum sveitarstjórna. Þetta er undantekning frá almennum stjórnsýslureglum en skýrist af þeim pólitísku valdahlutföllum sem einkenna störf sveitarstjórna og nefnda þeirra. Rétt er að hafa í huga í samræmi við almennar reglur um fundarsköp að sé því líst yfir að sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur af oddvita eða honum sjálfum og viðkomandi víkur síðan af fundi án athugasemda þá ber að líta svo á að í því felist þegjandi samþykki fundarins fyrir þeirri niðurstöðu. Þótt í ákvæðinu sé tekið fram að sveitarstjórn taki ákvörðun um hæfi sveitarstjórnarmanns þá breytir það orðalag ekki þessari almennu reglu.
Í 5. mgr. 19. gr. gildandi laga er tekið fram að sveitarstjórnarmanni sé heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæfur til að afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Þá kemur þar einnig fram að sveitarstjórn skeri umræðulaust úr um hvort mál sé svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Í frumvarpi þessu er gert ráð fyrir brottfalli beggja þessara reglna. Í fyrsta lagi verður að telja óeðlilegt að sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er og má þar með hvorki taka þátt í meðferð þess né afgreiðslu sé heimiluð sérstök aðkoma að málsmeðferð með því að tjá sig um efnisatriði málsins en með þeim hætti hefur orðalag gildandi ákvæðis um að sveitarstjórnarmanni sé heimilt að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni verið túlkað af hálfu eftirlitsaðila. Með brottfalli þeirrar reglu úr lögum verður það ekki lengur háð neinum vafa að vanhæfur sveitarstjórnarmaður má ekki taka þátt í meðferð máls, heldur ekki með því að tjá sig stuttlega um efni þess á sveitarstjórnarfundi. Í öðru lagi getur verið full þörf á því að taka til umræðu á sveitarstjórnarfundi hvort þau hagsmunatengsl sem um ræðir séu þess eðlis að vanhæfi valdi. Sé um viðkvæm einkamálefni að ræða yrði í þessu sambandi að beita heimild til að loka fundi á meðan sú umræða fer fram. Af þeirri reglu að sveitarstjórnarmanni er heimilt að taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt leiðir einnig að í þeirri umræðu má sveitarstjórnarmaður taka þátt. Verður hér skýrlega að skilja á milli efnislegra þátta viðkomandi máls og svo mats og umræðu um það hvort tiltekin hagsmunatengsl valdi vanhæfi. Reynir í þessu sambandi á fundarstjórn oddvita.
Í 8. mgr. 20. gr. er lögfest sú regla að sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er við úrlausn máls má ekki taka þátt í meðferð þess og skal yfirgefa fundarsal við meðferð þess og afgreiðslu. Regla þessi er sambærileg 8. mgr. 20. gr. gildandi laga. Telja verður mikilvægt að sveitarstjórnarmaður yfirgefi fundarsal með öllu en sitji ekki áfram við fundarborð eða í sal meðal áheyrenda. Eðlilegt er að í leiðbeiningum ráðherra um fundargerðir skv. 19. gr. frumvarpsins sé skýrlega tekið fram að það beri að bóka það sérstaklega þegar fulltrúi í sveitarstjórn eða nefnd víkur úr fundarsal og hvenær hann snýr þangað á ný. Hér býr að baki það sjónarmið að leitast skuli við að tryggja traust almennings á meðferð mála á sveitarstjórnarstiginu.
Um 21. gr.
Ákvæði 21. gr. frumvarpsins tekur mið af 21. gr. gildandi laga, en felur þó í sér ákveðnar breytingar. Í 1. mgr. 21. gr. frumvarpsins er lýst innköllun varamanna í sveitarstjórnum sem kjörnar eru óbundinni kosningu. Enn er það ekki óþekkt að óbundnar kosningar fari fram í stað hefðbundinna listakosninga þótt úr því hafi dregið á síðari árum. Reglan sem lögð er til í 1. mgr. 21. gr. frumvarpsins er sú að þegar sveitarstjórnarmaður hefur forföll taki varamenn sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir. Óháð því hvaða sveitarstjórnarmaður forfallast er því ávallt kallaður til fyrsti varamaður nema hann sé sjálfur forfallaður. Í því tilviki væri kallaður til annar varamaður samkvæmt kosningu til sveitarstjórnarinnar. Er þetta í samræmi við þá framkvæmd sem viðhöfð er og þarfnast ekki sérstakra skýringa.
Í 2.–4. mgr. 21. gr. frumvarpsins er lýst innköllun varamanna þegar kosið hefur verið til sveitarstjórnar hlutbundinni listakosningu eða listi hefur verið sjálfkjörinn. Skv. 2. mgr. ákvæðisins gildir sú meginregla í þessum tilvikum að þegar sveitarstjórnarmaður hefur forföll taka varamann af sama lista og aðalfulltrúi er kosinn af sæti í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir eru kosnir. Hér ber að miða við stöðu manna á lista á þeim tíma sem kosning fer fram. Skiptir ekki máli þótt sveitarstjórnarmaður skipti um stjórnmálaflokk eða segi sig úr stjórnmálaflokki eða hreyfingu við eða eftir kosningar. Niðurstaða um innköllun varamanna ræðst af röð manns á þeim framboðslista sem hann tilheyrði þegar kosningar fóru fram.
Í framkvæmd hafa stjórnmálahreyfingar eða stjórnmálaflokkar gjarnan farið þá leið við sveitarstjórnarkosningar að bjóða fram sameiginlega framboðslista. Í gildandi sveitarstjórnarlögum er í 2. og 3. mgr. 24. gr. leitast við að mæta vilja slíkra framboða til að geta við innköllun varamanna tryggt sambærilegt pólitískt hlutfall og að öðru leyti kemur fram í þeirri fulltrúatölu framboðsins sem hlotið hefur kjör sem aðalmenn. Í 2. mgr. 24. gr. gildandi laga er þannig, í þessu skyni, mælt fyrir um að sé framboðslisti borinn fram að tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum þá geti aðalmenn listans komið sér saman um mismunandi röð varamanna eftir því hver aðalmanna hefur forfallast. Skal yfirlýsing um slíkt samkomulag lögð fram á fyrsta eða öðrum fundi sveitarstjórnar eftir kosningar. Í 3. mgr. 24. gr. gildandi laga er enn fremur kveðið á um að ef ekki næst samkomulag milli stjórnmálaflokka eða samtaka sem standa að sameiginlegum lista þá skuli þeir varamenn listans sem eru úr sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalmaður sem um ræðir taka sæti hans í sveitarstjórn í þeirri röð sem þeir voru kosnir, án tillit til þess hvar þeir annars eru í röð varamanna. Sé enginn úr hópi varamanna slíks lista í sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalfulltrúinn sem í hlut á var þegar kosning fór fram taka varamenn listans hins vegar sæti samkvæmt venjulegum reglum. Hafa ber í huga að með 2. og 3. mgr. 24. gr. gildandi laga er í reynd lögfest ákveðið frávik frá því að framboð tiltekins lista sé endanlegt um röð þeirra sem listann skipa. Á móti reglum af þessu tagi mælir það að hinn almenni kjósandi kann að eiga erfitt með að átta sig á eiginlegri stöðu einstakra fulltrúa á listanum og þar með því hvaða áhrif atkvæði hans eigi eftir að hafa á stjórn sveitarfélagsins. Þannig kann að vera að sameiginlegt framboð þriggja stjórnmálaafla, A, B og C, þar sem efstu menn koma frá hverju framboðanna fyrir sig komi aðeins að tveimur fulltrúum í sveitarstjórn. Ákvæði 2. og 3. mgr. 24. gr. gildandi laga geta í þessu tilviki leitt til þess að fulltrúi stjórnmálaaflsins C muni ekkert koma að stjórn sveitarfélagsins, komist fulltrúarnir sem kosningu fengu að samkomulagi um að fram hjá honum skuli gengið við innköllun varamanna.
Þrátt fyrir þennan ágalla umræddra reglna er hér lagt til að þeirri reglu verði haldið að sé framboðslisti borinn fram af tveimur eða fleiri stjórnmálaflokkum eða samtökum þá geti aðalmenn listans komið sér saman um að þeir varamenn listans sem eru úr sama stjórnmálaflokki eða samtökum og aðalmaður taki sæti hans í þeirri röð sem þeir voru kosnir án tillits til þess hvar þeir að öðru leyti standa í röð varamanna. Í þessu felst að hendur aðalmannanna eru bundnar um það að þeir mega með þessu samkomulagi ekki ganga lengra en svo að tryggja að varamaður tiltekins aðalfulltrúa verði næsti maður á listanum sem kemur úr sama flokki eða samtökum. Jafnframt felst í þessu, eins og gildandi lögum, að slíka yfirlýsingu verða viðkomandi aðalmenn að leggja fram strax á fyrsta eða öðrum fundi sveitarstjórnar eftir sveitarstjórnarkosningar og er hún þá bindandi um innköllun varamanna allt til loka kjörtímabils. Hins vegar er með vísan til framangreindra sjónarmiða um ágalla þessara reglna lagt til að ákvæði 3. mgr. 24. gr. gildandi laga sem tekur til þeirra tilvika þegar ekki næst samkomulag um innköllun varamanna falli brott. Af því leiðir þá að um innköllun varamanna í þessum tilvikum fer að almennum reglum, þ.e. eftir þeirri röð sem þeir eru á viðkomandi framboðslista við kosningarnar, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Hér eru hagsmunir kjósenda af því að framboðslistar séu réttir látnir ganga framar hagsmunum einstakra stjórnmálaafla af því að fá að ráðstafa röð á innköllun varamanna. Ekki verður talið að brottfall þessarar reglu hafi í reynd nein veruleg áhrif á rétt eða möguleika einstakra stjórnmálaafla sem kjósa að ganga til samstarfs við aðra um framboð á lista til sveitarstjórnarkosninga. Þar sem reglurnar eru að þessu leyti fyrir fram þekktar geta einstök stjórnmálaöfl tekið um það upplýsta ákvörðun hvort þau telja slíkar líkur á að samkomulag um innköllun varamanna náist ekki að afloknum kosningum að samstarf við annað stjórnmálaafl sé af þeirri ástæðu óæskilegt.
Ákvæði um það hvenær sveitarstjórnarmaður telst forfallaður þannig að heimilt sé að kalla til varamann í hans stað er að finna í 31. gr. frumvarpsins.
Um IV. kafla.
Í IV. kafla frumvarpsins er skipað ákvæðum um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna. Sveitarstjórnarmenn, sem kjörnir eru í lýðræðislegum kosningum, hafa bæði þá skyldu og þann rétt að gegna því starfi sem þeir eru kjörnir til, sbr. einnig 18. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998.
Um 22. gr.
Í 22. gr. er fjallað um þá mikilvægu skyldu sveitarstjórnarmanna að taka þátt í fundum sveitarstjórna og í öðrum störfum sem viðkomandi hefur verið kjörinn til, nema lögmæt forföll hamli. Þessi starfsskylda er grundvöllur að tilvist og skipulagi sveitarstjórnarstigsins. Þegar einstaklingur hefur verið kjörinn til að gegna stöðu sveitarstjórnarmanns er það hans borgaralega skylda að gegna því starfi af alúð og samviskusemi. Frá þeirri skyldu getur hann ekki vikist nema á grundvelli eðlilegra og réttmætra ástæðna. Um það hvað geta talist lögmæt forföll er nánari fyrirmæli að finna í 31. gr., um boðun varamanna. Þá eru ákvæði um lausn frá störfum einnig í 30. gr. Þessu ákvæði tengist einnig ákvæði 33. gr. um rétt til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum og fjarveru frá aðalstarfi af þeim sökum.
Um 23. gr.
Í 23. gr. (og einnig í 24. gr.) er að finna nánari útfærslu á þeirri starfsskyldu sveitarstjórnarmanna sem fjallað er um í 22. gr. frumvarpsins. Skv. 1. mgr. 23. gr. er aðal- og varamönnum í sveitarstjórn skylt að taka kjöri í trúnaðarstörf þau sem sveitarstjórn velur þá til. Af 2. mgr. leiðir að hafi viðkomandi þó verið kjörinn í tiltekið trúnaðarstarf af hálfu sveitarstjórnar í eitt kjörtímabil eða lengur getur hann skorast undan kosningu til þess starfs jafn langan tíma og hann hefur haft starfið með höndum. Þessi regla á sér langa sögu í íslenskum sveitarstjórnarlögum. Sambærilegt ákvæði er nú í 33. gr. gildandi laga, sbr. áður 43. gr. laga nr. 8/1986.
Um 24. gr.
Í 24. gr. frumvarpsins kemur fram að sveitarstjórnarmanni sé skylt að inna af hendi störf sem sveitarstjórn felur honum og varða verkefni sveitarstjórnarinnar. Ákvæðið á sér sögulegar rætur, og hefur lengi verið í íslenskum sveitarstjórnarlögum. Ljóst er þó að efni þess skarast við 1. mgr. 23. gr. frumvarpsins. Í 2. mgr. er enn fremur að finna ákvæði sem er ákaflega mikilvægt um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna, þar á meðal um skyldu þeirra til að gæta í hvívetna almennra hagsmuna íbúa sveitarfélagsins sem og annarra almannahagsmuna. Sveitarstjórnum er ætlað að vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúa sinna, sbr. 7. gr. frumvarpsins. Sveitarfélögin eru hins vegar hluti af hinu opinbera stjórnsýslukerfi. Af því leiðir að það hlýtur einnig að vera tilgangur sveitarfélaga að vinna þannig að gætt sé heildarhagsmuna samfélagsins.
Um 25. gr.
Samkvæmt ákvæðinu eru sveitarstjórnarmenn sjálfstæðir í störfum sínum. Þeir eru einungis bundnir af lögum og eigin sannfæringu til einstakra mála. Þessi regla er mikilvæg fyrir stöðu einstakra sveitarstjórnarmanna en einnig felst í henni mikilvæg leiðbeining um persónubundna ábyrgð sveitarstjórnarmanna á þeim störfum sem þeir taka þátt í á vettvangi sveitarstjórnarinnar. Hver og einn sveitarstjórnarmaður ber almennt sjálfur ábyrgð á þeim ákvörðunum sem hann tekur á þeim vettvangi.
Segja má að ákveðin undantekning frá þeirri meginreglu sem felst í ákvæðinu birtist í reglum frumvarpsins um heimildir sveitarstjórna til að endurskipa í nefndir sveitarstjórnar. Sé meiri hluti sveitarstjórnar ekki sáttur við framgöngu einstakra sveitarstjórnarmanna í undirnefndum sveitarstjórnar hafa einstakir sveitarstjórnarmenn þann möguleika að krefjast endurskipunar í nefndina, sbr. ákvæði 49. gr. þessa frumvarps.
Um 26. gr.
Í ákvæðinu er fjallað um ákveðin grundvallarréttindi sveitarstjórnarmanna, sem lúta að þátttöku þeirra í fundum sveitarstjórna. Af sama meiði er ákvæði 27. gr. frumvarpsins.
Skv. 1. mgr. hafa sveitarstjórnarmenn málfrelsi á fundum sveitarstjórnar eftir því sem nánar er ákveðið í fundarsköpum. Þeir hafa jafnframt tillögurétt og atkvæðisrétt á fundum sveitarstjórnar. Hér er um að ræða lögfestingu sjálfsagðra réttinda sveitarstjórnarmanna til þátttöku í fundum sveitarstjórna. Lögfesting felur í sér vísbendingu um mikilvægi þeirra og þar á meðal vísbendingu um að nánari útfærsla í fundarsköpum má ekki vera með þeim hætti að gangi gegn þessum rétti eða mismuni sveitarstjórnarmönnum án þess að þar að baki liggi skýrar og málefnalegar ástæður. Þannig kann að vera réttlætanlegt að framkvæmdastjóri sveitarfélags, sem jafnframt er kjörinn fulltrúi í sveitarstjórn, hafi frelsi til að taka oftar til máls samkvæmt fundarsköpum en aðrir fulltrúar í sveitarstjórninni.
Samkvæmt 2. mgr. eiga þeir sem rétt eiga til þátttöku í umræðum á sveitarstjórnarfundi einnig rétt á að fá bókaðar stuttar athugasemdir í fundargerð um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru. Það heyrir undir fundarstjórn oddvita að skera úr um hvort bókun sé í reynd stutt og lúti að því máli sem til umræðu er. Mikilvægt er hins vegar að fundarstjórn sé þannig hagað að rétturinn sé virtur.
Í 3. mgr. er kveðið á um að vilji sveitarstjórnarmaður ekki una úrskurði oddvita um stjórn fundar og fundarsköp getur hann skotið úrskurðinum til sveitarstjórnar sem sker úr án umræðna. Í þessu felst árétting þeirrar almennu fundarskapareglu að ef fundarmaður setur ekki fram andmæli við meðferð fundarstjóra á máli, áður en það er afgreitt, þá verði hann almennt að una niðurstöðu málsins, a.m.k. svo lengi sem ekki sé um að ræða ákvörðun sem með óréttmætum hætti leiðir til þess að einstakur fulltrúi á fundi fái ekki notið lögbundins réttar sem honum var ekki sjálfum heimilt að afsala sér eða gengið sé gegn öðrum lagareglum.
Um 27. gr.
Ákvæðið er nýmæli. Þar er kveðið á um að sveitarstjórnarmaður eigi rétt á að tekið verði á dagskrá sveitarstjórnarfundar hvert það málefni sem sérstaklega varðar hagsmuni sveitarfélagsins eða verkefni þess. Ákvæði um rétt einstakra sveitarstjórnarmanna til að fá mál tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar eru nú almennt í samþykktum um stjórn og fundarsköp. Hér er hins vegar um svo mikilvægt atriði að ræða að rétt þykir að hafa þetta atriði lögfest.
Mikilvægt er að hafa í huga að það er sveitarstjórnin sjálf sem hefur um það endanlegt vald hvaða málefni verða tekin á dagskrá fundar. Dagskrá sem send er út með fundarboði og útbúin er af framkvæmdastjóra eða oddvita sveitarstjórnar er þannig í reynd tillaga að dagskrá fundar, sem sveitarstjórnin síðan fellst á eða breytir þegar hún kemur saman. Það er því almennt hvorki framkvæmdastjórans né oddvitans að hafna því að setja mál á dagskrá sem sveitarstjórnarmaður réttilega biður hann um að hafa þar með. Ákvörðun um slíka synjun (frávísun) skal tekin af sveitarstjórninni þegar hún mætir til fundar.
Í ákvæðinu felst ekki fortakslaus réttur einstakra sveitarstjórnarmanna. Rétturinn er almennt háður því skilyrði að viðkomandi hafi komið ósk sinni um að mál verði tekið á dagskrá tímanlega til vitundar þess er sér um að boða fund. Þannig er kveðið á um það sérstaklega að mál sem ekki er á útsendri dagskrá sveitarstjórnarfundar verði ekki tekið til afgreiðslu á fundi gegn mótmælum sveitarstjórnarmanns. Í því felst að einn einstakur sveitarstjórnarmaður getur mótmælt því að mál verði tekið fyrir, hafi þess ekki verið getið á útsendri dagskrá, og verður þá að vísa því frá. Frá þessu eru tvær undantekningar. Annars vegar ef afgreiðsla máls þolir ekki bið. Hins vegar ef mál er svo einfalt að frestun hefur augljóslega enga þýðingu enda samþykki 2/3 hlutar þá málsmeðferð. Báðar þessar undantekningar ber að túlka þröngt enda mikilvægt að hver og einn sveitarstjórnarmaður eigi raunhæfa möguleika á því að taka upplýsta afstöðu til máls áður en hann þarf að greiða atkvæði um það á sveitarstjórnarfundi. Undantekningarnar eru mikilvægar engu að síður. Undir fyrra tilvikið fellur til að mynda ef sveitarfélagi er að lögum skylt að afgreiða mál innan tiltekinna tímamarka. Ef þau tímamörk renna út áður en fært er að halda nýjan fund verður almennt að leggja til grundvallar að afgreiðsla máls þoli ekki bið. Hið sama getur átt við ef ljóst er að það getur valdið sveitarfélagi verulegu tjóni verði mál ekki afgreitt strax. Síðarnefnda undantekningin byggist á því að tilgangur reglunnar um heimild einstaks sveitarstjórnarmanns til að hafna því að mál sem ekki var á útsendri dagskrá verði tekið fyrir sé í reynd að tryggja rétt hans til að taka upplýsta afstöðu til sérhvers máls. Ef mál er svo einfalt að allar upplýsingar liggja fyrir á fundi og einfalt er að móta sér afstöðu til þeirra verður ekki séð að ástæða sé til að veita einstökum sveitarstjórnarmanni aðstöðu til að leggja stein í götu skilvirkrar stjórnsýslu með því að hann geti krafist frestunar á málinu til næsta fundar. Um slíka skjótari meðferð mála þarf þó augljóslega að vera góð samstaða innan sveitarstjórnar og er því gerð sú krafa að 2/3 hlutar fundarmanna samþykki að taka slíkt mál fyrir enda þótt þess hafi ekki verið getið í fundarboði. Óþarft er að taka fram að ef það er vitað áður en fundardagskrá er send út að tiltekin mál þurfi að taka fyrir á fundi ber auðvitað að setja þau á dagskrána hvað sem líður þessum undantekningum. Þeim er aðeins ætlað að mæta ófyrirséðum tilvikum sem verða eftir að tillaga að dagskrá er gefin út.
Um 28. gr.
Í ákvæðinu er fjallað um aðgang sveitarstjórnarmanna að gögnum og upplýsingum um stjórnsýslu sveitarfélagsins. Sambærilegt ákvæði er að finna í 30. gr. gildandi laga, en hér er þó gerð tillaga um nokkuð nákvæmari útfærslu þess.
Sveitarstjórnarmenn bera þá ábyrgð að tryggja lögmæta og hagkvæma starfsemi sveitarfélags. Þeir fara í störfum sínum með tiltekið forsvar almannahagsmuna. Starfsemi margra sveitarfélaga er á hinn bóginn umfangsmikil og ljóst að einstakir sveitarstjórnarmenn eiga þess ekki kost að setja sig inn í öll mál sem koma til kasta sveitarfélagsins. Þá er einnig ljóst að ekki kemur allt sem varðar málefni sveitarfélags með beinum hætti til afgreiðslu á fundum sveitarstjórnarinnar. Mikilvægt aðhald með stjórnsýslu sveitarfélags felst í því að einstakir sveitarstjórnarmenn eigi þess kost að afla sér upplýsinga um starfsemi þess. Oft og tíðum getur slíkur upplýsingaréttur einnig verið mikilvægur fyrir sveitarstjórnarmann til þess að hann geti á hverjum tíma sjálfur leitast við að tryggja að hann byggi einstakar ákvarðanir sínar eða afgreiðslur á sem bestum og gleggstum upplýsingum.
Samkvæmt 1. mgr. skal sérhver sveitarstjórnarmaður, vegna starfa sinna í sveitarstjórn, eiga rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags og varða málefni sem geta komið til umfjöllunar í sveitarstjórn. Í þessu felst meginreglan um upplýsingarétt sveitarstjórnarmanna. Hann er samkvæmt ákvæðinu takmarkaður við þau málefni sem geta komið til umfjöllunar í sveitarstjórn. Þar er þó um að ræða nær allar þær upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags annað en það sem varðar málefni sem sérstakur trúnaður gætir um, svo sem ákveðnar upplýsingar frá félagsþjónustu sveitarfélags eða barnaverndarnefnd. Í 2. mgr. er sveitarstjórnarmönnum tryggður eðlilegur aðgangur að skrifstofu og stofnunum sveitarfélagsins í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi sveitarfélagsins og rekstur.
Réttur sveitarstjórnarmanna til aðgangs að gögnum og upplýsingum úr stjórnsýslu sveitarfélags, og til aðgangs að stofnunum þess og skrifstofu, getur eðli máls samkvæmt ekki verið óheftur. Þótt ákaflega sjaldgæft sé að á það reyni er mikilvægt að upplýsingaréttinum sé ekki beitt þannig að það hafi takmarkandi áhrif á daglega stjórnsýslu og þjónustu sveitarfélagsins við íbúana. Í þessu sambandi reynir á túlkun þess hvað sveitarstjórnarmanni er þörf á vegna „starfa sinna“ skv. 1. mgr. og hvað felst í því að eiga „eðlilegan aðgang“ skv. 2. mgr. Hér verður einnig að hafa í huga að þrátt fyrir að sveitarstjórnin sem slík fari með stjórn sveitarfélagsins þá leiðir einnig af frumvarpi þessu að framkvæmdastjóri er æðsti yfirmaður starfsliðs sveitarfélagsins. Einstakir sveitarstjórnarmenn hafa þar með almennt ekki valdheimildir til að segja starfsmönnum fyrir verkum eða krefja þá um starfsframlag eða útskýringar í sína þágu. Slíka valdheimild hefur hins vegar sveitarstjórnin sem slík, enda fer hún með æðstu stjórn sveitarfélagsins. Því er í 3. mgr. mælt svo fyrir að sveitarstjórn skuli í samþykkt um stjórn setja nánari reglur um rétt sveitarstjórnarmanna til að fá afhent gögn og um fyrirkomulag og framkvæmd aðgangs að skrifstofu og stofnunum. Þar kann til að mynda að vera eðlilegt að mæla fyrir um það hvert sveitarstjórnarmaður skuli beina óskum um aðgang að gögnum og skrifstofu sveitarfélags, svo sem að hann skuli beina slíkum óskum beint til framkvæmdastjóra. Eðlilegt er að framkvæmdastjóri hafi þetta hlutverk, sem æðsti yfirmaður starfsliðs sveitarfélagsins. Á hinn bóginn er ljóst að sveitarstjórnin getur með samþykktum sínum ekki falið framkvæmdastjóra vald til þess að takmarka lögbundinn réttindi sveitarstjórnarmanna og þá er einnig ljóst að ef ágreiningur rís á milli framkvæmdastjóra og einstaks sveitarstjórnarmanns um framkvæmd upplýsingagjafar til hins síðarnefnda þá mundi sveitarstjórnin ávallt geta skorið úr og tekið ákvörðun um að veita sveitarstjórnarmanni ríkari aðgang en framkvæmdastjórinn telur eðlilegan svo lengi sem ákvarðanir rúmist innan ramma laga.
Mikilvægt er að ákvarðanir um aðgang sveitarstjórnarmanna að gögnum byggist á sjónarmiðum um jafnræði ekki síst ef sveitarstjórn nýtir sér heimildir sínar til að veita einstökum sveitarstjórnarmönnum aðstoð við úrvinnslu eða öflun gagna sem ekki er beinlínis skylt að veita samkvæmt lögunum. Hið sama á við um ákvarðanir og málsmeðferð af hálfu framkvæmdastjóra. Honum væri í þessu sambandi óheimilt að mismuna sveitarstjórnarmönnum eftir pólitískri afstöðu þeirra.
Í lokamálsgrein ákvæðisins er að finna reglu um almenna þagnarskyldu sveitarstjórnarmanna. Slík þagnarskylda er grundvöllur þess ríka réttar sem sveitarstjórnarmönnum er tryggður til aðgangs að upplýsingum samkvæmt ákvæðinu.
Um 29. gr.
Ákvæðið er nýmæli. Af hálfu sveitarfélaganna hefur farið fram allmikil umræða um siðareglur og þörf á þeim. Hér er lagt til að sveitarstjórnum verði heimilað að setja siðareglur, kjósi þær svo. Siðareglur sem sveitarstjórn setur gilda fyrir fulltrúa í sveitarstjórn sem og nefndir og ráð sveitarstjórnar. Þá halda siðareglur gildi sínu þar til annað er ákveðið af viðkomandi sveitarstjórn, eða þeim sem síðar eru kjörnar.
Í 3. mgr. 29. gr. er gert ráð fyrir að Samband íslenskra sveitarfélaga skipi nefnd sem veitt geti almenn álit um siðareglur og skýringu þeirra og um einstök brot á siðareglum. Það er eðli siðareglna að þær eru ekki lagareglur. Það er því álitamál hvort slík nefnd eigi að fá það hlutverk að fjalla um hugsanleg brot einstakra manna á slíkum reglum. Á hinn bóginn getur það verið til mikillar leiðbeiningar um gildi siðareglna og það hvað er eðlilegt að þar sé fjallað um, ef slíkri nefnd er komið á fót.
Rétt er að hafa í huga að gert er ráð fyrir að siðareglur þurfi staðfestingu ráðuneytisins. Slíkt er mikilvægt til að minnka líkur á því að siðareglur gangi gegn lögum, t.d. þannig að þær brjóti á lýðræðislegum rétti kjörinna fulltrúa í minni hluta, eða grundvallarréttindum, t.d. rétti manna til einkalífs. Ráðuneytið hefur hins vegar ekki vald til að hafna staðfestingu siðareglna ef tillaga sveitarstjórnar er innan ramma laga. Þar sem gert er ráð fyrir staðfestingu ráðherra á umræddum reglum þarf sveitarstjórn að afgreiða tillögu um nýjar reglur á tveimur fundum með a.m.k. viku millibili, sbr. 18. gr. frumvarpsins. Hið sama á við um breytingar eða niðurfellingu slíkra reglna.
Um 30. gr.
Í greininni er fjallað um lausn frá störfum. Þar kemur í fyrsta lagi fram sú eðlilega regla að missi fulltrúi í sveitarstjórn kjörgengi þá skuli hann víkja úr sveitarstjórn. Þetta á við t.d. ef sveitarstjórnarmaður flytur úr sveitarfélagi, nema ákvæði 3. mgr. eigi við.
Í 2. mgr. kemur fram að telji sveitarstjórnarmaður sig ekki geta gengt skyldum í sveitarstjórn án óhæfilegs álags, svo sem vegna veikinda eða annarrar vinnu, geti sveitarstjórn létt af honum störfum eða veitt honum lausn úr sveitarstjórn um tiltekinn fyrir fram ákveðinn tíma eða til loka kjörtímabils. Mikilvægt er af tilliti til festu í störfum sveitarfélaganna að þeir sem kjörnir eru í sveitarstjórn geti ekki vikið úr þeim af geðþóttaástæðum einum. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakra skýringa en þó leiðir það orðalag málsgreinarinnar um að tímabundna lausn skuli veita um „tiltekinn fyrir fram ákveðinn tíma“ til þess að farist fyrir í ákvörðun um lausn frá störfum að tiltaka þann tíma sem um er að ræða þá yrði að líta svo á að um lausn til loka kjörtímabils væri að ræða. Er það til að auka skýrleika og festu við framkvæmd þessarar reglu. Ákvæði 3. mgr. er af sama meiði runnið, þ.e. því er ætlað að auka skýrleika um framkvæmd lausnar frá störfum vegna tímabundins flutnings úr sveitarfélagi. Þannig er gert ráð fyrir að taka þurfi ákvörðun um leyfi frá sveitarstjórnarstörfum fyrir fram.
Samkvæmt 4. mgr. skal sveitarstjórn veita þeim sem missir fjárforræði lausn frá störfum þann tíma er sviptingin gildir. Hér er fyrst og fremst um að ræða þau tilvik þegar einstaklingar missa forræði á fjármálum vegna gjaldþrotameðferðar.
Um 31. gr.
Í ákvæðinu er fjallað um innköllun varamanna þegar aðalmaður í sveitarstjórn forfallast. Tilgangur ákvæðisins í heild er að skerpa verulega á því hvenær varamaður skal kallaður til og um áhrif þess ef það er gert.
Í 1. mgr. er fjallað um þau tilvik þegar aðalmaður verður vanhæfur til meðferðar einstaks máls. Í 2. mgr. er hins vegar fjallað um þau tilvik þegar aðalmaður hefur forföll. Jafnframt felst í þeirri málsgrein nánari skýring þess hvaða forföll teljast lögmæt forföll og þá um leið lögmæt ástæða þess að sveitarstjórnarmaður víki af fundi eða taki ekki þátt í störfum hans. Sá munur er á að ef um vanhæfi til meðferðar einstaks máls er að ræða, sbr. 1. mgr., þá verður varamaður kallaður til meðferðar þess tiltekna máls sem aðalmaður er vanhæfur til þátttöku í. Að afgreiðslu eða meðferð þess lokinni tekur aðalmaður sæti sitt á fundinum á ný og varamaður víkur sæti. Sé hins vegar um forföll að ræða skv. 2. mgr. þá tekur varamaður sæti á viðkomandi fundi í heild, eða til loka fundar forfallist aðalmaður eftir að fundur er hafinn, þó auðvitað að því gættu að varamaður sé kallaður til. Tilgangur reglunnar í 2. mgr. er að tryggja festu í fundum sveitarstjórna og jafnframt að stuðla að því að einstakir sveitarstjórnarmenn víki ekki af fundi og kalli varamann til meðferðar máls nema að þeir hafi raunverulegar og lögmætar ástæður til. Tilgangur 1. mgr. ákvæðisins er á hinn bóginn fyrst og fremst sá að tryggja þeim sem þarf að víkja sæti vegna vanhæfis tiltekin réttindi til að leggja fram kröfu um frestun máls, verði innköllun á varamanni hans ekki við komið að svo stöddu, þannig að ekki raskist pólitísk hlutföll í sveitarstjórn við afgreiðslu viðkomandi máls. Sá réttur er þó ekki fortakslaus, enda geta 2/3 hlutar viðstaddra sveitarstjórnarfulltrúa ákveðið að frestun skuli ekki ná fram að ganga. Í þeirri atkvæðagreiðslu, þ.e. um málsmeðferðina, getur hinn vanhæfi sveitarstjórnarfulltrúi tekið þátt. Tekið skal fram að ákvæði 2. mgr. útilokar ekki í sjálfu sér að aðalfulltrúi í sveitarstjórn víki stuttlega af fundi, án þess að kallaður sé til varamaður, enda sé þá fjarvera ekki þannig að hún feli í sér brot á mætingarskyldu skv. 22. gr. eða öðrum starfsskyldum kjörins fulltrúa.
Í 3. mgr. er ákvæði sem er ætlað að mæta þeim tilvikum þegar fyrirséð er að forföll sveitarstjórnarmanns eru ekki aðeins tilfallandi heldur standa í einn mánuð eða lengri tíma. Þá tekur varamaður sæti viðkomandi í sveitarstjórninni um þann tíma sem forföll standa, en þó fyrst frá og með næsta fundi eftir að viðkomandi aðalmaður tilkynnir forföll sín. Það er nauðsynlegt enda þarf sveitarstjórnin sjálf að taka til þess afstöðu hvort forföll eru lögmæt. Um það á sveitarstjórnarmaður ekki sjálfdæmi. Myndist um það ágreiningur hvort forföll eru lögmæt er sá möguleiki fyrir hendi að óska úrskurðar eða álits ráðuneytisins um það atriði. Ef varamaður hefur tekið sæti í sveitarstjórn á grundvelli 3. mgr. leiðir sú staða til þess að hann telst um þann tíma aðalmaður í sveitarstjórninni. Þetta hefur þýðingu, t.d. um það hvern skal boða til fundar svo dæmi sé tekið.
Til nánari skýringar á því hvaða atriði geta réttlætt forföll aðalmanns skv. 2. mgr. 31. gr. eru í ákvæðinu sjálfu nefndar heilbrigðisástæður, eða önnur óviðráðanleg atvik. Undir önnur óviðráðanleg atvik geta fallið aðrar brýnar ástæður en þær sem lúta að heilbrigði, svo sem þungun, barnsburður, ættleiðing, önnur trúnaðarstörf á vegum sveitarstjórnar, brýn málefni nánustu fjölskyldu, orlofstaka samkvæmt lögum þessum, brýn félagsstörf eða ef sveitarstjórnarmanni er nauðsynlegt að vera fjarverandi vegna anna í launaðri vinnu eða eigin atvinnurekstri.
Ákvæði 4. mgr. þarfnast ekki skýringa umfram það sem rakið hefur verið hér að framan.
Um 32. gr.
Í greininni er fjallað um rétt sveitarstjórnarmanna til þóknunar fyrir störf sín, rétt til orlofs, lífeyrisgreiðslna o.fl. Um greiðslur samkvæmt þessari grein fer eftir ákvörðun sveitarstjórna hverju sinni.
Í 4. mgr. ákvæðisins er að finna það nýmæli að sveitarstjórnarmaður megi ekki afsala sér greiðslum sem honum eru ákveðnar á grundvelli þessarar greinar. Byggist ákvæðið á því sjónarmiði að möguleikar til þátttaka í sveitarstjórnarstörfum ættu almennt ekki að grundvallast á persónulegum fjárstyrk frambjóðenda.
Um 33. gr.
Ákvæði 33. gr. er nýmæli. Tilgangur þess er að koma í veg fyrir þá aðstöðu að þeim sem ákveður að taka þátt í sveitarstjórnarstörfum verði sagt upp vinnu af þeirri ástæðu einni og einnig að tryggja viðkomandi rétt til fjarveru úr aðalstarfi að því leyti sem honum er nauðsynlegt til að sinna lögboðinni mætingarskyldu. Gera verður ráð fyrir að fundir sveitarstjórna og önnur störf sveitarstjórnarmanna séu skipulögð þannig að almennt eigi ekki að vera skörun á milli almennra starfa og sveitarstjórnarstarfa. Reynslan sýnir þó að slík skörun getur komið upp. Í ljósi þeirrar ríku skyldu sem lögð er á þá sem kosnir eru til starfa í sveitarstjórnum verður að telja mikilvægt að tryggja viðkomandi að öðru leyti það svigrúm sem til þarf svo þeim skyldum verði sinnt.
Ekki er gert ráð fyrir að atvinnuveitanda sé skylt að greiða starfsmanni laun fyrir þann tíma sem hann þarfnast fjarveru frá vinnu. Það er, sbr. 32. gr., sveitarstjórnar að ákveða sveitarstjórnarmönnum hæfilega þóknun fyrir störf þeirra í þágu sveitarfélagsins. Ákvæðið kemur hins vegar ekki í veg fyrir að þeir sem kjörnir eru til starfa í sveitarstjórnum skipuleggi þau störf sín þannig, í samráði við vinnuveitanda sinn, að tími sem fer til sveitarstjórnarstarfa dragist frá samningsbundnu orlofi eða sé mætt með öðrum hætti.
Í niðurlagi 3. mgr. 33. gr. kemur fram að teljist viðvera starfsmanns nauðsynleg vegna sérstakra og rökstuddra atvika geti atvinnuveitandi hafnað ósk starfsmanns um fjarveru. Í þessu felst að það þurfa að vera fyrir hendi sérstakar aðstæður fyrir hendi á vinnustað, svo sem sérstakir álagstímar.
Um 34. gr.
Í ákvæðinu felst árétting þeirrar mikilvægu reglu að þegar varamenn taka sæti í sveitarstjórn þá eiga ákvæði kaflans einnig við um þá. Réttur einstakra sveitarstjórnarmanna samkvæmt lögum þessum, svo sem um rétt til þátttöku í fundi, réttur til að koma málum á dagskrá funda, réttur til aðgangs að gögnum o.fl. tekur hins vegar ekki til varamanna að öðrum kosti.
Um V. kafla.
Í V. kafla frumvarpsins er að finna þær reglur sem sérstaklega lúta að nefndum sveitarstjórna, kosningu í nefndir og hlutverki nefnda. Í reynd er ekki um að ræða miklar efnisbreytingar frá gildandi lögum, fremur er leitast við að setja ákvæði kaflans fram á skýrari hátt en áður. Þá er einnig leitast við að afmá ákveðna agnúa sem komið hafa í ljós á gildandi lögum.
Um 35. gr.
Ein mikilvægasta undirnefnd sveitarstjórnarinnar, í flestum sveitarfélögum, er byggðarráð. Byggðarráð er í bæjum gjarnan nefnt bæjarráð og í Reykjavík borgarráð. Þá er byggðarráð í sumum sveitarfélögum nefnt hreppsráð. Sveitarstjórnum er skv. 1. mgr. ákvæðisins heimilt að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að kjósa byggðarráð nema í þeim sveitarstjórnum sem hafa aðeins fimm aðalfulltrúa. Ef ákvæði um kosningu byggðarráðs er ekki í samþykktum sveitarfélagsins verður ekkert byggðarráð kjörið. Byggðarráð er því að þessu leyti ekki skyldubundin nefnd. Ef samþykkt um stjórn sveitarfélags kveður hins vegar á um að byggðarráð skuli kosið þá leiðir af ákvæðinu að það hefur ákveðið lögbundið hlutverk, sem ekki verður frá vikið.
Í 1. mgr. er ekki fjallað sérstaklega um fjölda fulltrúa í byggðarráði. Ákvæði um kosningu í byggðarráð, fjölda byggðarráðsfulltrúa og kjörgengi í byggðarráð er fjallað í 36. gr. Af 2. mgr. leiðir að byggðarráði er hægt að fela fullnaðarafgreiðslu mála með sama hætti og öðrum fastanefndum sveitarfélags. Í því felst að til þess að byggðarráði sé heimil fullnaðarafgreiðsla í einstökum málum þá ber að greina frá því valdframsali í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Að öðrum kosti öðlast ákvarðanir byggðarráðs ekki endanlegt gildi fyrr en með staðfestingu sveitarstjórnarinnar. Um framsal á fullnaðarákvörðunarvaldi er nánar fjallað í skýringum við 42. gr. Rétt er að taka fram að hér er um að ræða ákveðna breytingu frá gildandi sveitarstjórnarlögum. Hún felur þó ekki í sér takmarkanir á valdheimildum byggðarráðsins, heldur aðeins að ákvæði um heimildir þeirra til töku fullnaðarákvarðana þarf að afmarka í samþykktum um stjórn sveitarfélagsins.
Samkvæmt 3. mgr. fer byggðarráð með framkvæmdastjórn og fjármálastjórn sveitarfélagsins, ásamt framkvæmdastjóra, að því leyti sem þessi mál eru ekki öðrum falin. Byggðarráð hefur einnig eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélagsins og undirbýr fjárhagsáætlanir fyrir sveitarstjórnina. Af þessu leiðir að byggðarráði er ætlað mikilvægt hlutverk varðandi almenna umsýslu og framkvæmd á verkefnum sveitarfélagsins þó auðvitað að því gættu að ákveðið samræmi þarf að vera um verkefni byggðarráðs annars vegar og framkvæmdastjóra hins vegar. Sú verkaskipting ræðst í reynd af ákvörðun sveitarstjórnar hverju sinni. Engu að síður ber að hafa í huga að byggðarráð hefur að meginstefnu til það hlutverk að undirbúa ákvarðanir sveitarstjórnarinnar og hafa eftirlit með því að ákvarðanir sem hún tekur séu framkvæmdar. Byggðarráð hefur því almennt ekki það meginhlutverk að taka ákvarðanir fyrir hönd sveitarstjórnarinnar. Aðrar nefndir líkt og byggðarráð, sitja í umboði og á ábyrgð sveitarstjórnarinnar en ekki á ábyrgð byggðarráðs, þrátt fyrir að byggðarráð geti í sumum tilvikum verið ákveðinn milliliður milli annarra nefnda og sveitarstjórnarinnar.
Það er ekki tilgangur þessarar greinar, eða frumvarpsins almennt, að auka vægi byggðarráða um einstakar ákvarðanatökur í sveitarfélögunum. Ákveðnar breytingar hafa verið gerðar á gildandi sveitarstjórnarlögum, m.a. í þeim tilgangi að auðvelda byggðarráðum að taka ákvarðanir með skjótum hætti, fyrir hönd sveitarfélags. Hefur því sjónarmiði stundum verið hreyft að mikilvægt sé að tryggja sveitarfélögunum nauðsynlegt svigrúm til að bregðast hratt við aðstæðum. Þar geti verið of umsvifamikið að leggja mál fyrir sveitarstjórnarfund. Nær sé að veita byggðarráði tækifæri til að afgreiða mál. Á slík sjónarmið má fallast að sumu leyti. Á hinn bóginn er það einnig mjög mikilvægt að stjórnskipulag sveitarfélaga sé ekki með þeim hætti að meiri háttar ákvarðanir um ráðstöfun hagsmuna sveitarfélaganna sé hægt að taka með of skömmum fyrirvara og án tilhlýðilegs undirbúnings. Slíkt er í andstöðu við þann lýðræðislega grundvöll sem tilvist sveitarfélaga hvílir á og nútíma sjónarmið um vandaðan undirbúning ákvarðana sem varða almannahag. Í ákveðnum tilvikum kann að vera að krafan um að meiri háttar ákvarðanir séu teknar af sveitarstjórn sjálfri en ekki öðrum leiði til þess að mál komist síðar af stað, taki lengri tíma í vinnslu o.s.frv. Með því að gera kröfur um aðkomu sveitarstjórnar að flestum meiri háttar ákvörðunum fyrir hönd sveitarfélags og leitast þannig við að minnka áhættu um rekstur sveitarfélagsins og tryggja skýrari viðmið um ábyrgð verður þó almennt að telja að minni hagsmunum sé fórnað fyrir meiri. Í þessu frumvarpi eru því ekki gerðar tillögur um breytingar í þá veruna að vægi byggðarráða í stjórnsýslu sveitarfélaga verði aukið mjög. Eftir sem áður hafa sveitarfélögin mikið svigrúm til að móta stjórnsýslu sína, þar á meðal um að fela byggðarráði fullnaðarafgreiðslu mála sem talist geta minni háttar og eru að fullu í samræmi við áætlanir og viðmið sem sveitarstjórn hefur samþykkt, svo sem um skipulag, fjárhagsáætlanir o.s.frv. Í reynd er því ekki um grundvallarbreytingar að ræða á hlutverki byggðarráðs, þrátt fyrir að ákveðnar breytingar séu gerðar á þeim lagaákvæðum er um þau gilda.
Í 4. mgr. segir að heimilt sé að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að byggðarráð taki að meira eða minna leyti við starfi annarra fastanefnda sveitarstjórnar. Þá er einnig tekið fram að heimilt sé að kveða svo á að ályktanir, tillögur og fundargerðir annarra nefnda megi leggja fyrir byggðarráð til umfjöllunar áður en þær eru lagðar fyrir sveitarstjórn til kynningar eða endanlegrar afgreiðslu, ef um það er að ræða. Svona er stjórnkerfi margra sveitarfélaga upp byggt. Engu að síður er rétt að hafa um þennan möguleika sérstakt ákvæði. Í fyrsta lagi er það til leiðbeiningar um þann möguleika að skipuleggja stjórnsýsluna með þessum hætti. Í öðru lagi er það til leiðbeiningar um þann möguleika að það er engan veginn nauðsynlegt, þrátt fyrir að byggðarráði sé komið á fót, að skipulag stjórnkerfisins sé einmitt með þeim hætti að öll mál þurfi að fara í gegnum byggðarráð áður en þau fara á borð sveitarstjórnarinnar. Vel geta verið rök til annarrar málsmeðferðar innan sveitarfélagsins.
Í niðurlagi 4. mgr. kemur fram að heimilt sé að fela byggðarráði fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem samkvæmt samþykktum sveitarfélags hafa áður komið til umfjöllunar annarra nefnda sveitarstjórnar. Af ákvæði 2. mgr. ákvæðisins leiðir að slíkt framsal á valdi til fullnaðarafgreiðslu verður að lúta fyrirmælum 42. gr. um framsal valds.
Um 36. gr.
Í 1. mgr. er tekið fram að ef byggðarráð er kjörið þá skal kjörtími þess vera eitt ár í senn, nema annað sé ákveðið í samþykktum um stjórn. Þetta er óbreytt frá gildandi lögum og þarfnast ekki skýringa. Í 2. mgr. segir að fjöldi byggðarráðsmanna skuli standa á oddatölu og ekki vera fleiri en sem nemur helmingi af aðalfulltrúum í sveitarstjórn. Ef sveitarstjórn er sjö manna getur byggðarráð því mest verið skipað þremur fulltrúum. Þetta er eðlilegt þegar litið er til þeirrar meginreglu að það er sveitarstjórnin sem fer með stjórn sveitarfélagsins og tekur mál til afgreiðslu á opnum fundum. Sé byggðarráð skipað meira en helmingi fulltrúa úr sveitarstjórn myndast sú hætta að meðferð mála á fundum sveitarstjórnar verði aðeins til málamynda. Sá varnagli er settur í 2. mgr. að fulltrúafjöldi í byggðarráði skuli mest vera níu. Þessa tölu verður að skoða í samhengi við ákvæði 11. gr. frumvarpsins um fjölda fulltrúa í sveitarstjórn.
Samkvæmt 3. mgr. er það skilyrði fyrir kosningu í byggðarráð að viðkomandi sé jafnframt aðalmaður í sveitarstjórn. Meginreglan er sú að varamenn skuli einnig velja úr hópi aðalfulltrúa í sveitarstjórninni. Þó er heimilt, að ákveða að þeir aðalfulltrúar og varafulltrúar, sem kosningu hafa hlotið af sama framboðslista og hinn kjörni byggðarráðsmaður, verði varamenn hans í þeirri röð sem þeir skipuðu listann. Ef sveitarstjórn nýtir þessa heimild felst í henni að ef 1. maður Y-lista í sveitarstjórn fær kosningu í byggðarráð þá er það 2. maður í sveitarstjórninni, af þeim sama lista, sem verður varamaður hans í byggðarráði. Hafi 2. maður listans einnig verið kjörinn í byggðarráð þá er það 3. maður listans sem telst fyrsti varamaður, og skiptir þá engu hvor hinna tveggja yrði forfallaður. Hafi hins vegar 2. maður listans í sveitarstjórn verið kjörinn í byggðarráð, en ekki 1. maður, þá tekur 1. maður sæti sem fyrsti varamaður.
Í 4. mgr. er kveðið á um það nýmæli að varaformaður byggðarráðs skuli ákveðinn af sveitarstjórn. Í framkvæmd hefur það skapað álitamál hver skuli stjórna fundum byggðarráðs þegar formaður þess forfallast.
Um 37. gr.
Ákvæði 37., 38. og 39. gr. frumvarpsins lýsa helstu tegundum eða flokkum undirnefnda sveitarstjórnar. Í þessu ákvæði er fjallað um svonefndar fastanefndir en það eru nefndir sem sveitarstjórn skal velja samkvæmt lögum og eða samþykktum sveitarfélagsins. Þar sem þessar nefndir eru reglulegar, að því leyti að þær skal kjósa, þá er hægt að fela þeim stærra hlutverk um stjórn sveitarfélagsins, m.a. með því að framselja til þeirra fullnaðarvald í ákveðnum málum, innan ákveðinna ramma. Byggðarráð telst til fastanefnda sveitarstjórnar, og lýtur því eftir því sem við getur átt reglum laganna um þær.
Ákvæðið þarfnast ekki ítarlegra skýringa. Mikilvægt er að sveitarstjórn skilgreini verksvið fastanefnda í samþykktum. Þá er það nýmæli að fastanefndir halda umboði sínu þar til nýkjörin sveitarstjórn hefur kosið nýja nefnd í þeirra stað. Samkvæmt gildandi lögum fellur umboð nefnda úr gildi um leið og umboð fráfarandi sveitarstjórnar, þ.e. 15 dögum eftir kjördag. Til að tryggja samfellu um störf nefnda er talið eðlilegra að hafa regluna með þessum hætti.
Um 38. gr.
Í greininni er fjallað um nefndir sem sveitarstjórn getur kosið til að fara með afmörkuð málefni eða málaflokka í hluta sveitarfélags. Eftir því sem sveitarfélög verða stærri eykst þörfin á því að sveitarstjórnir geti skipulagt stjórnsýslu sína á grundvelli staðbundinna forsendna innan marka sveitarfélagsins. Hér ber þó að hafa í huga að grundvöllur fyrir tilvist sveitarfélaga er sá að þau eru staðbundin stjórnvöld. Því ætti almennt ekki að vera þörf á slíkri skiptingu meðal nefnda sveitarfélags eða á staðbundnum sérnefndum um helstu verkefni sveitarfélaganna. Ákveðnum þáttum þjónustu kann þó hugsanlega að vera betur fyrir komið undir verksviði slíkra nefnda. Af sögulegum ástæðum getur það t.a.m. átt við um ákveðna þætti fjallskila. Staðbundnar nefndir geta einnig verið mikilvægar við undirbúning einstakra mála eða áætlana.
Rétt er að hafa í huga að ef fjallað er um staðbundna nefnd í samþykktum um stjórn sveitarfélags og sveitarstjórn ber að kjósa hana eða sjá um að hún sé kosin í kosningum meðal íbúa sveitarfélagsins þá er hún eðli máls samkvæmt fastanefnd skv. 37. gr. Ef svo er myndast einnig heimild, sbr. 42. gr., til að framselja slíkri nefnd vald til fullnaðarafgreiðslu mála. Í því sambandi ber hins vegar að vekja athygli á því að heimild til að framselja vald til fullnaðarafgreiðslu mála til staðbundinnar nefndar leiðir ekki sjálfkrafa til þess að sveitarfélagi sé heimilt að mismuna íbúum sínum. Að því verður sveitarstjórnin að gæta ef hún kýs að nýta sér heimild til að framselja vald til staðbundinna nefnda. Séu ekki sérstakar heimildir fyrir öðru í sérlögum verður hinn almenni rammi um viðkomandi starfsemi og sveitarstjórnin setur því almennt að vera svo skýr að hætta á slíkri mismunun sé ekki fyrir hendi.
Áréttað skal að ákvæðið fjallar aðeins um staðbundnar nefndir en ekki um staðbundna útfærslu á daglegri stjórnsýslu eða þjónustu sveitarfélags gagnvart íbúum.
Í 3. og 4. mgr. er sérstaklega fjallað um heimild sveitarstjórnar til að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélags að nefnd skuli kosin af íbúum viðkomandi hluta sveitarfélags í almennum kosningum. Kosningar til slíkrar nefndar verða að fullnægja ákveðnum grundvallarskilyrðum um lýðræðislegar kosningar og skulu því taka mið af ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna eftir því sem við getur átt. Ekki er óeðlilegt, m.a. vegna kostnaðar, að kosningar til nefnda af þessu tagi færu fram samhliða sveitarstjórnarkosningum væri því við komið. Eðli máls samkvæmt eiga ákvæði 44., 45. og 49. gr. um kjör til nefnda og lausn frá nefndarsetu ekki við um nefndir sem kosnar eru almennri kosningu samkvæmt ákvæði þessu.
Um 39. gr.
Sveitarstjórn getur, auk framangreinds, kjörið nefndir eða starfshópa til að undirbúa eða fjalla um einstök mál, málaflokka eða verkefni. Tilgangur slíkra hópa getur m.a. verið sá að tryggja formlegt samráð við tiltekin hagsmunasamtök eða hópa íbúa, sem geta átt sæti í viðkomandi nefnd. Tilgangurinn getur einnig verið sá að leita aðkomu sérfróðra aðila, svo sem þegar skipaðar eru byggingarnefndir eða framkvæmdanefndir vegna fyrirhugaðra framkvæmda, án þess þó að viðkomandi nefnd sé falið beint ákvörðunarvald um það málefni eða framkvæmd sem henni er falin skoðun á. Til að tryggja nauðsynlegt svigrúm um þetta er í 2. mgr. tekið fram að í slíkar nefndir gildi ekki sömu skilyrði um kjörgengi og í aðrar nefndir, þ.e. að heimilt er að kjósa í þær einstaklinga sem ekki hafa náð kosningaaldri, og einnig einstaklinga sem ekki eiga lögheimili í sveitarfélagi. Sú undantekning á ekki við um fastanefndir.
Um 40. gr.
Í 40. gr. er almennt ákvæði sem felur í sér áréttingu á valdi sveitarstjórnarinnar. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakrar skýringar en er mikilvæg árétting um stöðu nefnda sveitarstjórnar gagnvart sveitarstjórninni og árétting þeirrar mikilvægu reglu að hafi sveitarstjórnin sjálf ekki tekið ákvörðun um að fela nefnd fullnaðarafgreiðslu máls eða ef slík regla er ekki lögbundin þá er ákvörðun ekki bindandi fyrir sveitarfélagið fyrr en hún hefur verið formlega staðfest af hálfu sveitarstjórnarinnar.
Um 41. gr.
Í framkvæmd hefur það á stundum valdið nokkrum vanda hvernig eigi að tryggja að sveitarstjórn taki fullnægjandi og skýra afstöðu til málefna sem verið hafa til meðferðar hjá nefndum. Það er þó mikilvægt í ljósi þess umboðs sem sveitarstjórninni er falið af íbúum sveitarfélagsins að farvegur mála sé skýr. Við hefur borið að framlagning á afgreiðslum einstakra nefnda fyrir sveitarstjórn sé ekki í nægilega formlegum farvegi. Af því skapast sú hætta að í gegnum fundi sveitarstjórna fari mál sem sveitarstjórnin er ekki nægilega upplýst um. Skilvirkni í fundum sveitarstjórna er mikilvæg en hún má þó ekki ganga gegn grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um að ákvarðanir séu teknar á grundvelli nægilegra upplýsinga og málefnalegra sjónarmiða. Þá ber einnig að hafa í huga að í nútíma stjórnsýslu er umfjöllun um viðfangsefni í stjórnsýslu almennt bundin við mál. Á hverjum fundi í nefndum og sveitarstjórnum er almennt tekinn fyrir fjöldi mála. Vönduð meðferð mála í stjórnsýslu sveitarfélaga ætti því almennt að byggjast á því að bókað sé í fundargerðir um þau mál sem lögð eru fyrir fund, en ekki um þær fundargerðir sem þar eru lagðar fyrir. Af þessari ástæðu er tekið fram í ákvæðinu að ef fundargerðir nefnda innihalda ályktanir eða tillögur sem þarfnast staðfestingar þá beri að taka viðkomandi tillögur og ályktanir fyrir sem sérstök mál og afgreiða með formlegum hætti. Ekki er því heimilt að taka fundargerð fyrir í heild sinni, til samþykktar eða synjunar ef í henni er að finna tillögur eða mál sem þarfnast beinnar afgreiðslu sveitarstjórnar. Ef svo er skal bera upp hvert viðkomandi mál og færa til bókar í fundargerð með þeim hætti. Sama regla gildir um meðferð byggðarráðs á fundargerðum nefnda og meðferð sveitarstjórnar á fundargerðum byggðarráðs.
Hins vegar er enn þá lagt til að heimilt verði að leggja fundargerðir sem ekki innihalda slík mál fyrir sveitarstjórn til kynningar. Með þessu er ekki gengið svo langt að leggja til að hvert og eitt mál verði lagt formlega fyrir sveitarstjórn og afgreitt með ákveðnum hætti og um það bókað. Ekkert ætti þó að vera því til fyrirstöðu að einstök sveitarfélög tækju upp slíkt verklag og í reynd má telja að það væri æskilegt að sveitarfélögin gerðu það þrátt fyrir niðurlag 1. mgr. ákvæðisins.
Um 42. gr.
Í ákvæðinu er lögð til sambærileg regla og er að finna í 44. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Tilgangur reglunnar er að taka af vafa um heimildir sveitarstjórna til að fela fastanefndum og einstökum starfsmönnum sveitarfélags fullnaðarákvörðun mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins enda leiði slíkt til hagræðingar, skilvirkni og hraðari málsmeðferðar. Skilyrði eru að kveðið sé á um slíkt fyrirkomulag í samþykktum sveitarstjórnar, að mál varði ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins og að ákvæði laga eða eðli máls mæli ekki sérstaklega gegn þeirri ákvörðun.
Ekki er talið rétt að valdframsal samkvæmt ákvæðinu taki til annarra en nefndra aðila. Mikilvægt er að festa sé í framkvæmd stjórnsýslu sveitarfélaganna. Eins og að gildandi lögum er gert ráð fyrir því að valdframsal hafi það að markmiði að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð. Ef mál varðar ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins er gert ráð fyrir því í ákvæðinu að framsal sé heimilt nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Vald til fullnaðarafgreiðslu máls getur því aldrei falið í sér vald til töku ákvörðunar sem gengur gegn fjárhagsáætlun eða öðrum almennum og bindandi reglum eða áætlunum sem sveitarstjórn hefur sett.
Þar sem gera verður ráð fyrir því að ekki geti ávallt verið samstaða um afgreiðslu máls er gerður sá fyrirvari í 3. mgr. að þriðjungur fulltrúa í viðkomandi nefnd eða starfsmaður sem fengið hefur framselt vald samkvæmt ákvæðinu geti krafist þess að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd taki ákvörðun í máli, í samræmi við samþykktir sveitarfélags. Þessari heimild getur embættismaður sveitarfélags t.d. beitt ef fyrirsjáanlegt er að ágreiningur muni verða um niðurstöðu hans en við þær aðstæður má ætla að markmið valdframsalsins, þ.e. að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð, muni ekki ná tilgangi sínum.
Í 2. mgr. er gert ráð fyrir því að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd skuli hafa eftirlit með afgreiðslu mála og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem teknar eru af starfsmönnum sveitarfélaga sem falla undir ákvæðið. Ekki þykir tilefni til að kveða á um sambærilegt eftirlit varðandi fullnaðarafgreiðslur nefnda, sbr. 1. mgr., enda fær byggðarráð og/eða sveitarstjórn ávallt fundargerðir nefnda til kynningar eða staðfestingar.
Í 4. mgr. ákvæðisins er gengið út frá því sem meginreglu að ákvarðanir sem teknar eru af nefndum eða starfsmönnum sveitarfélags sæti ekki eiginlegu málskoti innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heldur geti aðili máls átt rétt á endurupptöku ákvörðunar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eða á grundvelli ólögfestra reglna um endurupptöku sé ekki um stjórnsýslumál að ræða. Af þessari ástæðu er mælt fyrir um að sveitarstjórn skuli í samþykkt sveitarfélagsins kveða á um það hvernig fara skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu skv. 1. og 2. mgr. Hér er ekki um að ræða að sveitarstjórn þurfi að mæla fyrir um rétt til endurupptöku, hann ræðst af stjórnsýslulögum eða óskráðum reglum. Hins vegar er ætlast til að sveitarstjórn mæli fyrir um málsmeðferð þegar beiðni um endurupptöku er lögð fram, fyrst og fremst til að taka af vafa um það hver eigi að afgreiða endurupptökubeiðnina.
Samkvæmt 9. gr. frumvarpsins skal sveitarstjórn senda ráðuneyti sveitarstjórnarmála samþykktir sínar um stjórn sveitarfélagsins og fundarsköp sveitarstjórnar til staðfestingar. Ákvarðanir sveitarstjórna um valdframsal verða því að hljóta samþykki ráðuneytisins áður en þær geta öðlast gildi.
Um 43. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um þá meginreglu að kosningar í nefndir sem sveitarstjórn á aðild að skuli vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar ef þess er óskað. Í því felst að hver og einn sveitarstjórnarmanna getur lagt fram slíka ósk og skal þá orðið við henni. Mikilvægt er að hafa í huga að þetta er sú meginregla sem gildir um kosningar í nefndir þrátt fyrir að almennt sé framkvæmdin sú að hlutfallskosning fer ekki fram þegar skipað er í nefndir, heldur er byggt á samkomulagi stjórnmálaafla í sveitarstjórn um röðun á lista, sem þá tekur tillit til pólitískra hlutfalla. Nánari reglur um það hvernig hlutfallskosning fer fram er að finna í 44. og 45. gr.
Í 2. og 3. mgr. er að finna reglur um kjörgengi í nefndir, ráð og stjórnir sveitarstjórna. Þarfnast þau ákvæði ekki sérstakra skýringa.
Um 44. gr.
Í ákvæðinu er mælt nánar fyrir um það hvernig skal leggja fram lista þegar kosið er bundinni hlutfallskosningu í nefndir. Í fyrsta og þriðja tölulið ákvæðisins er mælt fyrir um það að leggja skal fram lista með skriflegum hætti. Nafn hvers sveitarstjórnarmanns getur aðeins verið á einum lista. Ef gerð er tillaga um fulltrúa sem ekki er skylt að taka kjöri í nefnd, þ.e. ekki telst aðalmaður eða varamaður í sveitarstjórn, skal samþykki hans liggja fyrir tilnefningunni. Ekki er sérstaklega mælt fyrir um form slíks samþykkis. Almennt ætti að nægja að sá sem leggur fram lista staðfesti að slíkt samþykki liggi fyrir.
Meginþýðing ákvæðisins birtist í 2. tölul. ákvæðisins. Þar er að finna reglu sem mælir fyrir um hvernig gætt skal að kynjahlutföllum á listum. Ekki er gerð krafa um röð kynjanna á lista. Hvernig síðan fer að endingu um þá sem hljóta kjör og hvernig kynin raðast á lista ræðst af reglu í 4. tölul. 45. gr. Í niðurlagi 3. tölul. er þó gerður sá fyrirvari að reglan um ákveðið hlutfall kynja á ekki við í tveimur tilvikum. Annars vegar þegar aðeins eru kjörgengir í nefnd aðal- og varamenn í sveitarstjórn. Að gildandi lögum, og samkvæmt frumvarpi þessu, mundi þetta eiga við um byggðarráð. Ástæðan fyrir þessu er sú að vegna 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og þeirrar grunnreglu sem býr að baki henni um lýðræðislegt kjör sveitarstjórnar verður ekki fullyrt að kynjahlutföll í sveitarstjórn verði slík að hægt sé að fullnægja kröfum um kynjakvóta í slíka nefnd. Þá byggist frumvarpið einnig á ákveðinni málamiðlun sjónarmiða um mikilvægi þess að tryggja jafnan aðgang kynjanna að nefndum annars vegar og sjónarmiða um lýðræðislegan vilja íbúanna hins vegar, þar á meðal að kosning í nefnd eins og byggðarráð endurspegli pólitískan styrkleika eða röðun einstakra fulltrúa í sveitarstjórninni eins og hann birtist í niðurstöðum kosninga til sveitarstjórnar. Hins vegar er gerð undantekning frá reglunni þegar í sérlögum koma fram kröfur um kjörgengi í nefnd sem leiða til þess að ekki er fært að fullnægja kröfum um kynjahlutföll. Þetta kann að eiga við í minni sveitarfélögum þar sem tryggja verður ákveðna þekkingu eða aðra eiginleika einstaklinga sem kjósa á í nefndir. Sveitarstjórn sjálf getur þó ekki ákveðið slíkar hæfniskröfur. Þær þurfa að leiða af ákvæðum sérlaga til að réttlæta undantekningu frá kynjakvóta.
Um 45. gr.
Í ákvæðinu er nánar mælt fyrir um það hvernig sætum í nefndir skal útdeilt á grundvelli kosningar sem fram fer um þá lista sem tillaga hefur borist um. Í 1., 2. og 3. tölul. er í raun um að ræða lýsingu hinnar svonefndu D'Hondts reglu, sem ekki þarfnast hér sérstakrar skýringar. Í 4. tölul. er hins vegar að finna reglu sem ætlað er að tryggja ákveðin kynjahlutföll í nefndir sem falla undir 2. tölul. 44. gr. Segir í 4. tölul. að ef í ljós kemur, eftir að sætum í nefnd hefur verið úthlutað til þeirra lista sem kosið var á milli, og annað kynið hefur ekki fengið kosna í nefnd svo marga fulltrúa af hverjum lista sem krafist er í 2. tölul. 44. gr. skal færa einstaklinga af því kyni sem fulltrúa vantar svo langt upp listann sem þarf þannig að tilskilið hlutfall náist.
Sama árangri mætti eftir atvikum ná með því að gera kröfu um að listar, þegar þeir eru fram lagðir, séu fléttulistar. Hér er framangreind aðferð hins vegar lögð til sem mótvægi við það inngrip í pólitíska niðurstöðu kosningar sem kynjakvótar eru. Sem dæmi gæti niðurstaðan því orðið sú, hafi tiltekinn listi fengið fjóra fulltrúa kosna í nefnd og þeir eru allir konur, að tveir karlar sem eru neðar á lista verði færðir upp í þriðja og fjórða sæti. Ef stuðst hefði verið við hefðbundinn fléttulista hefðu karlarnir setið í öðru og fjórða sæti. Betra samræmi næst því milli sjónarmiða um kynjakvóta og pólitískra sjónarmiða og valdahlutfalla með þessari reglu en kynjakvótareglunni þó í reynd sé hér fremur um að ræða áherslumun en mikilvægt frávik.
Í 2. mgr. 45. gr. kemur fram að ef ekki er kosið hlutfallskosningu í nefndir heldur byggt á samstarfi flokka um skipun þá skal gæta þess að kynjahlutföll í nefndina í heild fullnægi kröfum skv. 2. tölul. 44. gr. Ef ekki næst samstaða ræður meginreglan og skal þá fara fram hlutfallskosning samkvæmt áður lýstum reglum.
Um 46. gr.
Í greininni kemur í fyrsta lagi fram sú grunnregla, sem ekki er nýmæli, að fundir nefnda skuli almennt fara fram fyrir luktum dyrum. Þá er vísað með almennum hætti til ákvæða III. kafla laganna um framkvæmd funda, ályktunarhæfi, atkvæðagreiðslur o.fl. Fram kemur í 52. gr. frumvarpsins að ákvæði laga þessara um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna eiga einnig við um réttindi og skyldur nefndarmanna, eftir því sem við getur átt.
Um 47. gr.
Í 47. og 48. gr. er fjallað um varamenn í nefndir og innköllun varamanna í nefndir. Sambærileg ákvæði hvað varðar sveitarstjórn er að finna í 21. og 31. gr. frumvarpsins.
Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram sú meginregla að varamenn skuli taka sæti í nefndum í þeirri röð sem þeir eru kosnir. Í 2. mgr. kemur þó fram að þegar kosið er til nefndar hlutbundinni listakosningu, eða listi hefur verið sjálfkjörinn, þá taki varamenn af sama lista og sá aðalmaður sem hefur forföll sæti í nefnd, í þeirri röð sem þeir voru kjörnir, að teknu tilliti til endurröðunar skv. 4. tölul. 1. mgr. 45. gr. Varamaður kemur því af sama lista og hinn forfallaði aðalmaður. Röð varamann fer eftir því hvar á listanum þeir voru sem boðinn var fram þegar kjörið var í nefndina, en þó að því gættu að ef kynjahlutföll eru með þeim hætti að skilyrðum 4. tölul. 45. gr. er ekki fullnægt þá þarf að færa næsta einstakling af því kyni sem hallar á upp listann svo langt sem þörf er á. Af þessu getur því leitt frávik frá röð varamanna.
Í 2. mgr. er fjallað um möguleika tveggja eða fleiri flokka eða framboðslista til sveitarstjórnar til að leggja í sameiningu fram lista til nefndar. Í framkvæmd getur þessi möguleiki leitt til aukins fulltrúafjölda þessara flokka í nefndum (ef litið er til heildarfjölda sæta í öllum nefndum og ráðum) en þeir hefðu haft samanlagt hefðu þeir hver lagt fram sinn lista. Þetta getur sérstaklega átt við um samstarf minni framboða við nefndakosningar. Óþarft er talið að leggja stein í götu slíkrar framkvæmdar, ef vilji er fyrir henni. Því er í ákvæðinu lagt til að ef listi í nefnd er borinn fram af tveimur flokkum þá geti þeir flokkar í sveitarstjórninni komið sér saman um mismunandi röð varamanna eftir því hvaða aðalmaður hefur forfallast. Þessi regla ryður hins vegar ekki brott skilyrðinu sem fram kemur í niðurlagi 1. mgr. um að varamenn taki sæti í þeirri röð sem ákveðin hefur verið fyrir fram að teknu tilliti til endurröðunar vegna kyns.
Í 3. mgr. er mælt svo fyrir að yfirlýsingu um samstarf skuli leggja fram á fyrsta sveitarstjórnarfundi eftir að nefndarkosning fór fram. Mikilvægt er að þetta sé gert án tafar og er þessi regla því sett. Hún er fortakslaus. Æskilegt væri auðvitað að viðkomandi stjórnmálaflokkar legðu fram slíka yfirlýsingu strax við kosningu í nefndir. Annað kann að leiða til eftirfarandi átaka um innköllun varamanna og þar með til endurkosningar í viðkomandi nefnd að lokum. Hér þykir hins vegar ekki ástæða til að ganga svo langt að gera í lögum kröfu um að slík yfirlýsing sé lögð fram svo snemma.
Sveitarstjórnarlög gera ráð fyrir þeim möguleika að endurskipað sé í nefndir innan kjörtímabils. Með hliðsjón af því er í 4. mgr. mælt svo fyrir að yfirlýsing um breytta röð á innköllun varamanna gildi til loka kjörtímabils eða þar til kjörið er í nefnd að nýju. Viðkomandi stjórnmálaflokkar eru því bundnir af yfirlýsingu um innköllun varamanna allt þar til sú nefnd sem þeir sammæltust um samstarf um kosningu til missir umboð sitt og ný er kjörin hvort sem það er vegna kosningar nýrrar sveitarstjórnar eða vegna endurskipunar á nefnd innan kjörtímabils.
Um 48. gr.
Samkvæmt 48. gr. gilda sömu reglur um innköllun varamanna í nefndir og varamenn í sveitarstjórnir, eftir því sem við getur átt. Í því felst fyrst og fremst að kröfur um lögmæt forföll eru þær sömu hvað varðar sveitarstjórnarmenn og nefndarmenn. Ákvæðið þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Um 49. gr.
Á aðal- og varamönnum í sveitarstjórnum hvílir sú skylda að sinna þeim störfum sem þeir eru kjörnir til. Frá því er hægt að veita undanþágur vegna óhæfilegs álags viðkomandi, sbr. 2. mgr. 30. gr. frumvarpsins. Sambærileg skylda hvílir hins vegar ekki á öðrum sem kjörnir eru til starfa fyrir sveitarstjórn. Slíkum fulltrúum er því heimilt að segja af sér nefndarsetu hvenær sem er á kjörtímabili. Ákvæði 1. mgr. 49. gr. er ætlað að árétta þessa stöðu og þannig að vera til leiðbeiningar um skyldur þeirra sem kjörnir eru í nefndir.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um rétt sveitarstjórnar til að endurskipa í nefndir innan kjörtímabils. Umdeilanlegt er hvort slíkur möguleiki eigi að vera til staðar, enda virðist hann almennt nýttur þegar meirihlutaskipti verða í sveitarstjórn eða fulltrúar í sveitarstjórn eru ekki sáttir við störf tiltekinna fulltrúa í nefndum sveitarstjórnar. Heimild til endurskipunar getur þannig í reynd falið í sér visst inngrip í þann rétt einstakra sveitarstjórnarmanna að fylgja einvörðungu sannfæringu sinni og lögum við töku ákvarðana. Af tilliti til mikilvægis þess að framkvæmd sveitarstjórnarmála sé hnökralaus og ekki myndist óþarfa togstreita milli nefnda sveitarstjórnar og sveitarstjórnarinnar sjálfrar hefur hins vegar verið valin sú leið í íslenskri sveitarstjórnarlöggjöf að hafa þennan möguleika í lögum. Fyrir því eru sögulegar ástæður hér á landi og hér er ekki gerð tillaga um breytingu í því efni.
Samkvæmt 2. mgr. 49. gr. getur sveitarstjórn ákveðið að skipta um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum, sé ekki um það ágreiningur innan sveitarstjórnarinnar eða ef málefnalegar ástæður mæla með slíkri breytingu, svo sem ef nefndarmaður án lögmætra forfalla mætir ekki á fundi eða brýtur gegn þagnarskyldu. Ágreining um slíka ákvörðun má bera undir ráðuneytið samkvæmt viðeigandi reglum.
Ef ekki er samstaða um endurskipun nefndar getur hver og einn sveitarstjórnarmaður krafist endurskipunar. Sveitarstjórn ber þá að verða við slíkri kröfu, nema hún sé bersýnilega tilefnislaus. Slíkt skilyrði kemur í veg fyrir misnotkun á endurskipunarheimildinni. Ákvörðun sveitarstjórnar um að hafna endurskipan gæti viðkomandi sveitarstjórnarmaður borið undir ráðuneytið samkvæmt reglum þar um. Þessi regla tryggir möguleika minni hlutans til að hafa áhrif á það hvaða fulltrúar á hans vegum sitja í sveitarstjórn til jafns við meiri hlutann. Þar sem ráð er fyrir gert að kosning vegna endurskipunar fari fram samkvæmt reglunni í 1. mgr. 43. gr. er ekki hætta á að valdahlutföll raskist innan nefnda þrátt fyrir slíka kröfu.
Í raun má þó gera ráð fyrir, og það sýnir reynslan af framkvæmd sambærilegs ákvæðis í 42. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, sbr. lög nr. 74/2003, að ólíklegt sé að til slíkra kosninga komi. Í ljósi þess að minni hlutinn getur ávallt krafist kosninga og þar með skipt út sínum fulltrúum má gera ráð fyrir að almennt muni aðrir í sveitarstjórn fallast á slíkar tillögur. Ef enginn ágreiningur er innan sveitarstjórnar um fulltrúaskiptin þarf ekki að fara fram ný kosning um alla fulltrúana í viðkomandi nefnd. Jafnframt tryggir þessi regla óbreytta stöðu í þeim tilvikum þegar tveir eða fleiri framboðslistar hafa gert með sér samkomulag um tilnefningu í nefndir. Gera má ráð fyrir að sá listi sem „átt“ hefur tiltekinn fulltrúa í nefnd muni fá að halda honum, því ef sá listi sem samkomulag var gert við um tilnefningu neitar að samþykkja nýjan fulltrúa frá samstarfslista geta fulltrúar hvors aðila sem er farið fram á endurkjör í allar nefndir. Yfirvofandi hótun um endurkjör í allar nefndir leiðir því til þess að samkomulag næst ef á annað borð er vilji til að halda áfram samstarfi um tilnefningar í nefndir.
Vegna þess liðar er lýtur að útskiptingu nefndarfulltrúa á grundvelli þess að málefnalegar ástæður séu fyrir að víkja honum úr nefnd verður að telja eðlilegt að fram fari kosning í alla nefndina að nýju, enda sé þá ekki samstaða um breytinguna.
Við útskiptingu fulltrúa í nefndir verður sveitarstjórn að hafa í huga reglur 2. tölul. 44. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 45. gr. Þessi regla veitir ekki heimild til frávika frá þeim kynjahlutföllum í nefndir sem þar eru gerðar kröfur um.
Um 50. gr.
Hér er kveðið á um að hafi verið kjörið til sveitarstjórnar bundinni hlutfallskosningu og einhver framboðsaðili sem fulltrúa á í sveitarstjórn nær ekki kjöri í byggðarráð þá skuli þessum fulltrúum heimilt að tilnefna áheyrnarfulltrúa til þátttöku í fundum nefndarinnar. Þá er sveitarstjórn heimilt að kveða á um að sama regla gildi um aðrar fastanefndir sveitarfélagsins sem falið hefur verið fullnaðarákvörðunarvald. Vegna sérstaks eðlis þeirra mála sem fjallað er um í barnaverndarnefndum er þó ekki talið rétt að opna á þátttöku fleiri aðila í fundum þeirra nefnda en leiðir af lögum um viðkomandi nefndir. Þá er tekið fram að áheyrnarfulltrúar sem valdir eru í nefnd skv. 1. mgr. eigi að öðru leyti ekki rétt til setu í nefnd þegar til afgreiðslu eru mál er varða réttarstöðu einstaklinga og sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu taka til. Hér er vísað til afgreiðslna sem lúta að ákvörðunum um rétt eða skyldu einstaklinga (ekki lögaðila) og varða fyrst og fremst persónuleg og lögbundin réttindi þeirra eða skyldur. Dæmi mundi vera ákvörðun um fjárhagsaðstoð eða annars konar aðstoð á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Áheyrnarfulltrúi á hins vegar rétt til setu á fundi félagsmálanefndar við aðrar almennar afgreiðslur og fundarstörf.
Rétturinn til að tilnefna áheyrnarfulltrúa skv. 1. mgr. 50. gr. er þeirra framboða sem buðu fram í sveitarstjórn. Miða skal við þá lista sem voru í kjöri til sveitarstjórnar. Hér er því ekki um að ræða rétt einstakra sveitarstjórnarmanna, t.d. ef þeir síðar á kjörtímabili segja sig úr þeim stjórnmálaflokki sem þeir tilheyrðu þegar kosning í sveitarstjórn fór fram. Sömu skilyrði gilda um áheyrnarfulltrúa og gilda um kjörgengi í nefndina. Í því felst t.a.m. að áheyrnarfulltrúi í byggðarráð verður að vera aðalmaður í sveitarstjórninni.
Rétt er að taka fram að sveitarstjórn er almennt heimilt að ákveða ríkari rétt fulltrúa í sveitarstjórn til að tilnefna áheyrnarfulltrúa, t.d. í nefndum sem ekki hafa fengið framselt fullnaðarákvörðunarvald í málum. Þá kunna sérákvæði laga að leiða til þess að aðrir aðilar, svo sem félög starfsmanna, eigi rétt á að tilnefna áheyrnarfulltrúa í nefndir. Ákvæði þetta fjallar ekki um slíka áheyrnarfulltrúa.
Áheyrnarfulltrúar hafa ekki áhrif á kynjakvóta skv. 2. tölul. 44. gr. og 4. tölul. 1. mgr. 45. gr.
Um 51. gr.
Í 51. gr. er mælt fyrir um skyldu sveitarstjórnar til að ákveða kjörnum fulltrúum í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum sveitarfélags hæfilega þóknun fyrir störf sín. Nánari ákvörðun um réttindi nefndarfulltrúa að þessu leyti tekur sveitarstjórnin með setningu almennra reglna.
Sveitarstjórn er jafnframt heimilt að ákveða að greiða áheyrnarfulltrúum þóknun fyrir þátttöku í nefndarstörfum. Hér er um heimild sveitarstjórnar að ræða, ekki skyldu. Þá verður einnig að telja að sveitarstjórn sé heimilt að kveða á um mismunandi réttindi áheyrnarfulltrúa til þóknunar eftir því hvort um er að ræða áheyrnarfulltrúa sem skipaður er samkvæmt lögbundinni heimild 1. mgr. 50. gr. eða áheyrnarfulltrúa sem skipaður er samkvæmt sérstakri heimild sveitarstjórnar umfram þá skyldu, eða áheyrnarfulltrúa sem skipaður er af utanaðkomandi aðilum á grundvelli sérlaga.
Um 52. gr.
Af ákvæðinu leiðir að um réttindi og skyldur fulltrúa í nefndum eiga, eftir því sem við getur átt, einnig ákvæði laganna um réttindi og skyldur sveitarstjórnarfulltrúa. Nefndarfulltrúar eiga því rétt á aðgangi að gögnum og upplýsingum úr stjórnsýslu sveitarfélags, en þó einvörðungu að því leyti sem við getur átt vegna þeirra starfa sem viðkomandi nefnd hefur með höndum. Þagnarskylda hvílir einnig á nefndarmönnum með sama hætti og fulltrúum í sveitarstjórninni.
Um 53. gr.
Sveitarstjórn kýs fulltrúa í nefndir og ráð sem sveitarfélagið á aðild að, t.d. stjórnir félaga sem sveitarfélag á aðild að, eða fulltrúa á aðalfundi slíkra félaga svo dæmi sé tekið. Tekið er fram að ákvæði kaflans eigi við um slíka fulltrúa, eftir því sem við getur átt. Það getur hins vegar verið að þær sérstöku reglur sem gilda um viðkomandi nefnd, ráð eða stjórn leiði til frávika frá ákvæðum kaflans. Þannig geta t.a.m. reglur um að fulltrúar í stjórn félags séu valdir á aðalfundi þess leitt til þess að aðrar reglur eigi við um skipun fulltrúa í slíkar stjórnir og jafnframt um lausn þeirra frá störfum.
Sveitarfélög kunna að eiga aðild að félögum sem sinna verkefnum sem ekki væru að öðru jöfnu hefðbundin verkefni sveitarfélags. Vera kann að sveitarfélag eigi til að mynda hlut í hlutafélagi og rétt til að tilnefna fulltrúa í stjórn á grundvelli þess eignarhlutar. Ef hlutafélagið sinnir verkefnum sem ekki eru verkefni sem sveitarfélagi væri sjálfu heimilt að taka upp getur sveitarstjórnin heldur ekki gefið viðkomandi stjórnarmanni fyrirmæli um framkvæmd slíkra verkefna. Ef slíkt væri heimilt væri sveitarstjórnin óbeint orðin þátttakandi í rækslu verkefnis sem að lögum fellur ekki undir hlutverk þess. Þá kann að vera að reglur þeirra laga sem gilda um viðkomandi rekstur eða verkefni leiði til þeirrar niðurstöðu að sveitarstjórn sé óheimilt að gefa slík fyrirmæli. Hér verður t.d. að hafa í huga trúnaðarskyldu stjórnarmanna í hlutafélögum gagnvart öðrum hluthöfum og svo hlutafélaginu sjálfu. Að því leyti sem hagsmunir hlutafélagsins annars vegar og sveitarfélagsins hins vegar kunna að skarast geta lögbundnar skyldur stjórnarmanns í hlutafélagi leitt til þess að hann verði að láta hina síðarnefndu víkja. Í slíku tilviki væri sveitarstjórn óheimilt að gefa honum bein fyrirmæli eða tilmæli um það hvernig hann hagaði störfum sínum svo dæmi séu tekin.
Um VI. kafla.
Í VI. kafla frumvarpsins er fjallað um stöðu framkvæmdastjóra sveitarfélags. Þar er einnig að finna ákvæði um annað starfslið sveitarfélaga. Kaflinn tekur mið af ákvæðum gildandi laga. Eitt atriði er þó frábrugðið en felld eru brott ákvæði sem lúta að hlutverki oddvita í þeim tilvikum þegar framkvæmdastjóri er ekki ráðinn. Þess í stað er gert ráð fyrir að öll sveitarfélög skuli ráða framkvæmdastjóra. Hér er þó ekki um neina grundvallarbreytingu að ræða. Sveitarstjórn getur eftir sem áður ákveðið að ráða oddvita í hlutastarf við framkvæmdastjórn sveitarfélags ef svo ber undir.
Um 54. gr.
Samkvæmt 54. gr. skal sveitarstjórn ráða framkvæmdastjóra. Framkvæmdastjóri fer ekki með eiginlega yfirstjórn sveitarfélagsins. Það er hlutverk sveitarstjórnarinnar. Engu að síður er ljóst að starf framkvæmdastjóra er mjög mikilvægt. Hann er æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins og skal sjá um framkvæmd ákvarðana sveitarstjórnarinnar og jafnframt um framkvæmd á verkefnum sveitarfélagsins og ákvörðunum sveitarstjórnar að því leyti sem öðrum hefur ekki verið fengið það hlutverk. Starf framkvæmdastjórans telst vera pólitískt trúnaðarstarf gagnvart sveitarstjórn. Því er það meginregla að ráðningartími hans er sá sami og kjörtími sveitarstjórnarinnar. Af því leiðir einnig að ákvörðun um ráðningu framkvæmdastjóra er heimilt að byggja á pólitískum sjónarmiðum, ólíkt því sem almennt á við um ráðningu í opinber störf.
Rétt er að taka fram, þrátt fyrir framangreint, að framkvæmdastjóri getur ekki aðeins verið framkvæmdastjóri meiri hluta sveitarstjórnar. Það er sveitarstjórnin í heild sem fer með stjórn sveitarfélagsins á hverjum tíma og hver og einn sveitarstjórnarmaður hefur sömu réttindi og ber sömu skyldur vegna setu sinnar í sveitarstjórn. Framkvæmdastjóri þarf því að vera framkvæmdastjóri sveitarstjórnarinnar allrar, ef svo má segja, en ekki aðeins pólitísks meiri hluta hverju sinni. Í reynd er hér vitaskuld réttara að tala um framkvæmdastjóra sveitarfélags en sveitarstjórnar.
Ráðningarsamningur við framkvæmdastjóra skal vera skriflegur. Sé ekki um annað samið er ráðningartími hans að jafnaði sá sami og kjörtími sveitarstjórnar. Það verður þó að telja eðlilegt, ekki síst í ljósi þess að pólitískar forsendur fyrir ráðningu geta brugðist, að samið væri um tiltekinn uppsagnarfrest framkvæmdastjóra innan kjörtímabils. Heimild til slíks er í ákvæðinu. Eðlilegt er að ráðningarsamningur kveði á um fleiri atriði en hér eru nefnd, en það er á ábyrgð viðkomandi sveitarstjórna að taka ákvarðanir um slíkt.
Um 55. gr.
Framkvæmdastjórinn er æðsti yfirmaður annars starfsliðs sveitarfélagsins. Það er hans meginhlutverk. Hann á að sjá um að dagleg stjórnsýsla sé í samræmi við lög, samþykktir og ákvarðanir sveitarstjórnar og að mál séu undirbúin með viðunandi hætti fyrir fundi nefnda og sveitarstjórnar. Framkvæmdastjórinn er ekki sá sem stjórnar sveitarfélagi en hlutverk hans getur engu að síður verið ákaflega mikilvægt. Það leiðir af stöðu framkvæmdastjórans sem yfirmanns annars starfsliðs og einnig þess hlutverks sem honum er falið t.a.m. vegna undirbúnings funda sveitarstjórnarinnar að á honum hvílir sú skylda að sjá til þess að stjórnskipulag sveitarfélagsins sé skilvirkt og starfslið nægilega hæft og upplýst til þess að stjórnsýslan starfi lögum samkvæmt og sveitarstjórn geti tekið ákvarðanir sínar á upplýstum og faglegum grundvelli innan þeirra ramma sem lög og samþykktir sveitarstjórnar setja honum.
Um 56. gr.
Sveitarstjórnin ræður starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og veita þeim lausn frá störfum. Hér er aðeins um að ræða þá starfsmenn sveitarfélagsins sem raðast í æðstu stöður stjórnkerfisins og almennt mundi í hverju sveitarfélagi aðeins vera um að ræða framkvæmdastjórana og svo eftir atvikum fáa aðra lykilstjórnendur. Það er hins vegar misjafnt eftir stærð og stjórnskipulagi sveitarfélaganna hvaða aðilar teljast til æðstu stjórnenda. Í allra minnstu sveitarfélögunum gæti þannig verið að í þann flokk félli framkvæmdastjórinn og skólastjóri grunnskóla, en ekki aðrir. Í flestum sveitarfélögum mundi þó skólastjóri grunnskóla ekki falla í flokk æðstu stjórnenda.
Til mótvægis við framangreinda reglu er hægt að benda á það sjónarmið að það kunni að vera mjög erfitt fyrir fjölskipað stjórnvald sem skipað er pólitískum fulltrúum líkt og sveitarstjórnin er að taka ákvörðun um ráðningu starfsmanna byggða á faglegum sjónarmiðum einvörðungu. Þetta á að vísu almennt ekki við um framkvæmdastjórann enda má ráða hann á grundvelli pólitískra forsendna. Aðra stjórnendur sveitarfélagsins ber hins vegar að ráða á faglegum forsendum og þeirra starfstími er ekki bundinn við tiltekinn pólitískan meiri hluta í sveitarstjórn. Til stuðnings því að ekki sé óeðlilegt að fela sveitarstjórn slíkar ákvarðanir skal hins vegar bent á að sveitarstjórn þarf að taka fjölda annarra ákvarðana sem óheimilt er að byggja á pólitískum sjónarmiðum. Oft er þetta orðað svo að starf einstakra sveitarstjórnarmanna sé í grundvallaratriðum tvískipt. Annars vegar felur það í sér möguleika til að vinna að framgangi tiltekinna pólitískra stefnumiða. Hins vegar felur það í sér þá ábyrgð og skyldu að útfæra og taka ákvarðanir um verkefni sem sveitarfélaginu hefur með lögum verið falið að sinna; með öðrum orðum hefðbundna stjórnsýslu. Sveitarstjórnarfulltrúar verða einfaldlega að vera tilbúnar að takast á við slík verkefni auk þess að sinna pólitísku hlutverki sínu. Ákvörðun um ráðningu starfsfólks á faglegum grundvelli ætti þar ekki að vera vandasamari en ýmsar aðrar faglegar ákvarðanir á sviði stjórnsýslu sem sveitarstjórn er falið að taka.
Um ráðningu annarra starfsmanna annast framkvæmdastjóri, enda hafi sveitarstjórnin ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélags eða með almennum fyrirmælum.
Um 57. gr.
Í gildandi sveitarstjórnarlögum eða öðrum almennum lögum um sveitarstjórnarstigið er ekki mælt fyrir um almenn réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga. Ráðast meginatriðin í starfssambandi sveitarfélaganna og starfsmanna þeirra af ákvæðum í kjarasamningum og svo einstökum ráðningarsamningum. Sú þróun er ljós af lagasetningu undanfarinna ára að það er bæði vilji sveitarstjórnarmanna og samtaka starfsmanna þeirra að svo sé. Ekki verður annað séð en að Alþingi hafi í meginatriðum fallist á þá afstöðu. Nýlegt dæmi birtist í 23. gr. laga nr. 87/2008, um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, en þar var mælt fyrir um að úr gildi skyldu felld lög nr. 72/1996, um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla.
Sveitarfélögin eru opinberir aðilar. Ákvarðanir sem sveitarstjórnir, eða aðilar á þeirra vegum, taka um réttarstöðu einstakra starfsmanna sveitarfélaganna fela því í grundvallaratriðum í sér beitingu opinbers valds. Með hliðsjón af því mætti almennt að telja mikilvægt að lögfestar séu ákveðnar grunnreglur um það hvernig slíku valdi verði beitt bæði af tilliti til réttaröryggis starfsmanna en einnig til að tryggja sveitarfélögunum viðunandi úrræði til að bregðast við ef starfsmenn brjóta af sér í starfi. Með hliðsjón af framangreindri þróun um lögfestingu reglna sem varða réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaganna eru hér þó ekki gerðar sérstakar tillögur um lögfestingu ákvæða um það efni. Aðeins er lagt til að áfram verði lögfest regla um almenna þagnarskyldu starfsmanna sveitarfélaga og þeirra sem fengnir eru til starfa fyrir sveitarfélaga.
Um VII. kafla.
Í VII. kafla er að finna reglur um fjármál sveitarfélaga. Þessi kafli er mikið breyttur frá gildandi lögum, þó viðfangsefni hans séu að mestu hin sömu, þ.e. að kveða á um meginþætti í bókhaldi, reikningsskilum, endurskoðun og gerð fjárhagsáætlana og meginþætti um heimildir sveitarfélaga til ráðstöfunar á fjármunum og fjármálastjórn.
Í grófum dráttum má segja að reglur kaflans eigi sér þrenns konar grundvöll. Í fyrsta lagi eru það reglur sem eru sambærilegar við þær sem fram koma í gildandi lögum. Í þeim tilvikum hefur reynslan sýnt að ekki sé þörf mikilla breytingar. Í öðru lagi eru það reglur sem eiga rót í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál sem gefin var úr 21. september 2010. Í þeirri skýrslu er að finna ítarlega útfærðar tillögur um fjármálareglur fyrir sveitarfélögin. Í þriðja lagi eru það svo tillögur um nýmæli sem ekki eiga beina fyrirmynd í nefndri skýrslu en er engu að síður talið rétt að leggja til að verði lögfest. Þar er bæði um að ræða breytingar á þeim tillögum sem fram koma í umræddri skýrslu samráðsnefndarinnar, en einnig nýmæli sem þar er ekkert vikið að.
Umræða um þörf á breytingum á reglum um fjármál sveitarfélaga, fyrst og fremst þó með áherslu á aukið og bætt samráð ríkis og sveitarfélaga, hefur farið fram um nokkurra ára skeið. Mikilvægum áfanga í því efni var náð með gerð samstarfssáttmála ríkisstjórnar Íslands og Sambands íslenskra sveitarfélaga sem undirritaður var 2. apríl 2008. Á grundvelli hans hefur starfað samráðsnefnd aðila um efnahagsmál og þróun í fjármálum ríkis og sveitarfélaga. Samráðsnefndin vann áðurnefnda skýrslu um fjármálareglur fyrir sveitarfélög og samráð um efnahagsmál. Þær tillögur sem fram koma í skýrslunni eru ekki aðeins grundvöllur að tillögum í þessum kafla frumvarpsins, heldur einnig þeirra tillagna sem fram koma í VIII. kafla, um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, og svo í ákvæðum um samráð ríkis og sveitarfélaga og um kostnaðarmat í 129. og 130. gr. frumvarpsins.
Í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál kemur fram að stóran hluta þeirra fjárhagsvandræða sem íslensk sveitarfélög standa frammi fyrir megi rekja til utanaðkomandi aðstæðna, þ.e. því fjármálahruni sem hér varð haustið 2008. Engu að síður verður að taka því alvarlega hversu mörg sveitarfélög standa fjárhagslega höllum fæti. Hrunið hefur einnig leitt í ljós, með skýrari hætti en áður, ákveðna ágalla á reglum um fjárhagsmál sveitarfélaga sem mikilvægt er að bæta úr. Efnahagshrunið og þá sérstaklega veiking krónunnar hefur ýkt vanda sveitarfélaganna en þó verður ekki önnur ályktun dregin en að sum íslensk sveitarfélög hafi þegar verið í skuldavanda eða a.m.k. búið við of mikla áhættu um fjárhagslega stöðu nokkru áður en hrunið varð. Sveitarfélögin eru opinber stjórnvöld með sjálfstæðan fjárhag. Þau sinna sífellt stærri og viðameiri verkefnum sem skipta miklu um almannahag. Það er mikilvægt að í reglum um fjármál sveitarfélaga sé að finna viðmið um fjármálastjórn þannig að áhætta í rekstri sé lágmörkuð og leitast sé við að tryggja að getu sveitarfélaganna til að tryggja lögbundna grunnþjónustu verði ekki stefnt í voða, einnig gagnvart ófyrirséðum áföllum. Þá er ekki síður mikilvægt að hafa í huga að þrátt fyrir að sveitarfélögin hafi almennt sýnt ákveðna varfærni í skuldsetningu undanfarin ár þá eru skýr dæmi um hið gagnstæða. Þessi fáu dæmi kalla á það að reglur séu hertar.
Það eru hagsmunir sveitarfélaganna í heild að skýrar reglur gildi um fjármál sveitarfélaga þannig að líkur minnki á að einstök sveitarfélög lendi í greiðsluþroti eða greiðsluvanda. Vandi einstakra sveitarfélaga hefur áhrif á sveitarstjórnarstigið í heild. Lánskjör geta versnað, traust almennings á stjórnsýslu sveitarfélaganna minnkar og eftir atvikum getur þurft að taka peninga úr sameiginlegum sjóðum, svo sem Jöfnunarsjóði sveitarfélaganna, til að treysta rekstrargrundvöll sveitarfélaga sem illa standa. Hagsmunir íbúa sveitarfélaganna af traustum fjárhag sveitarfélaga eru ljósir enda sinna sveitarfélögin margháttaðri og mikilvægri þjónustu við íbúana. Fjárhagsvandræði einstakra sveitarfélaga geta einnig haft mikil áhrif á þau gjöld og skatta sem íbúarnir þurfa að greiða til sveitarfélagsins. Hagsmunir kröfuhafa eru hér einnig fyrir hendi. Þeirra hagsmunir liggja í því að sveitarfélögin séu traustir og ábyggilegir lántakar sem hægt er að stóla á um skilvísar greiðslur. Í fjórða lagi eru hagsmunir ríkisins miklir. Ef allt annað bregst getur verið að Alþingi telji nauðsynlegt að taka þá ákvörðun að styðja við rekstur einstakra sveitarfélaga m.a. til að tryggja hagsmuni íbúanna og rétt þeirra til lágmarksþjónustu, m.a. til að tryggja stjórnarskrárbundin réttindi þegnanna. Ljóst er að slíkt inngrip getur kostað mikla fjármuni og reynst ríkissjóði þungbært ef til kæmi.
Frá almennu sjónarmiði er mikilvægt að komið verði á reglum sem tryggja gott skipulag á fjármálum sveitarfélaga og eftirlit ríkisins með þeim þáttum. Eins og nánar verður vikið að í skýringum við einstakar greinar hér að aftan fela tillögur í frumvarpi þessu í sér mun skarpari reglur um fjármál sveitarfélaga en hingað til hafa gilt og enn fremur er kveðið á um mun skýrari reglur um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga og heimildir eftirlitsaðila til inngrips í rekstur þeirra þegar þessum reglum er ekki fylgt. Tilgangurinn er sá að minnka líkur á að sveitarfélög lendi í fjárhagsvandræðum. Með slíkum úrbótum er þó ekki nema hluti vandans leystur. Umfjöllun um fjármál sveitarfélaga má ekki einskorða við það að jafnvægi sé á milli liða í bókhaldi og reikningsskilum. Hér verður einnig að hafa í huga tekjustofna sveitarfélaganna, samsetningu á tekjustofnum og svo þau verkefni sem sveitarfélögunum er á hverjum tíma ætlað að sinna. Á milli þessara þátta allra verður að vera eðlilegt samhengi. Sveitarfélögum er ófært að gera áætlanir um rekstur nema jafnframt liggi fyrir meginatriðin um þær skyldur sem á þeim hvíla og um það hvaða tekjur þau hafa til að standa undir þeim. Frumvarp þetta fjallar ekki um þessa þætti, þ.e. tekjustofnana eða það hvaða verkefnum sveitarfélögin bera ábyrgð á, né með beinum hætti um það hvernig kostnaður af framkvæmd þeirra skuli áætlaður. Þá er hér ekki heldur fjallað með beinum hætti um ábyrgð stjórnvalda ríkisins og fjárveitingarvaldsins á því að þessar tillögur verði framkvæmanlegar. Það er mikilvægt að litið verði á fjármál hins opinbera, ríkis og sveitarfélaga, sem eina heild. Það er einnig lykilatriði að stjórnsýslan hafi þá burði að geta fyrir fram metið og kortlagt einstök viðfangsefni sveitarfélaganna út frá fjárhagslegum áhrifum þeirra. Á grundvelli slíkra upplýsinga er það framkvæmanlegt að setja fram áætlanir og reglur og eftir atvikum löggjöf. Ef stjórnvöld ríkisins skortir burði í þetta mikilvæga verkefni er jafn víst að úrbætur um fjármálalega þætti í starfsemi sveitarfélaganna nái ekki fram að ganga. Hér má til einföldunar orða það svo að ef ekki er hægt að gera marktækar áætlanir um fjármál hins opinbera, þar á meðal fjárhagsáætlanir einstakra sveitarfélaga, þá munu ítarlegar reglur um bann við hallarekstri eða aðrar fjármálareglur í reynd hafa mjög litla þýðingu. Ef stjórnvöld ríkisins eru ekki í stakk búin til að reiða fram haldbærar forsendur sem hægt er að grundvalla fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga á þá er vandséð hvernig sú krafa verður lögð á sveitarfélögin til lengri tíma að þau tryggi hallalausan rekstur um leið og þeim er ætlað að standa að tiltekinni lögbundinni lágmarksþjónustu við íbúa sína. Á sama hátt er það skilyrði þess að úrbætur um fjármál sveitarfélaganna gangi eftir að sveitarfélögin sjálf séu tilbúin í verkefnið, bæði hvað varðar þeirra eigin rekstur og áætlanagerð en einnig hvað varðar áherslu á samráð við ríkið um efnahagsmál. Báðir aðilar þurfa að hafa til þess burði og þekkingu að leggja mat á kostnað við framkvæmd einstakra verkefna, fyrir fram. Hvorug þessara forsendna er að fullu til staðar í dag. Innsýn stjórnvalda í kostnað af einstökum verkefnum sveitarfélaganna er ekki nægilega mikil. Þekking til að meta fjárhagsleg áhrif einstakra ákvarðana er það ekki heldur. Það kostar umtalsverða fjármuni að tryggja að slík þekking og yfirsýn sé til staðar, m.a. með mun ítarlegri úrvinnslu upplýsingar úr bókhaldi sveitarfélaganna en er fyrir hendi í dag. Í heildina má þó ætla að slík úrvinnsla, skynsamleg áætlanagerð og fjárhaldsstjórn muni spara fjármuni, bæði til skemmri og lengri tíma. Hér er því að miklu að vinna, en árétta verður að þær tillögur sem fram koma í frumvarpi þessu leysa aðeins hluta þess vanda sem þarf til þess að fjármálum sveitarfélaga verði í heild sinni komið í betra horf en nú er.
Um 58. gr.
Ákvæðið áréttar hið mikilvæga hlutverk og ábyrgð sem sveitarstjórn hvers sveitarfélags ber gagnvart sveitarfélaginu. Fjárstjórnarvald sveitarstjórnar felur í sér að hún tekur ákvarðanir um fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins, bæði útgjöld og tekjur, og hefur eftirlit með því að stjórnsýsla sveitarfélagsins sé í samræmi við ákvarðanir hennar og lög þar að lútandi. Ákvæðið er nýmæli og á sér ekki fyrirmynd í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Rétt er hins vegar talið að leggja til lögfestingu þessarar reglu, ekki síst til leiðbeiningar fyrir sveitarstjórnarmenn um hlutverk þeirra og ábyrgð.
Eins og almennt á við um hlutverk sveitarstjórnarinnar er ekki hægt að gera ráð fyrir að hún hafi innsýn í hverja og eina ákvörðun sem tekin er fyrir hennar hönd á vegum sveitarfélagsins. Fjárstjórnarvaldið felur því í sér að sveitarstjórninni ber a.m.k. að tryggja að stjórnsýslu sveitarfélagsins sé settur ákveðinn rammi um meðferð fjármuna og að skipuleggja starf sveitarfélagsins með þeim hætti að eftirlit um meðferð fjármuna sé fullnægjandi. Hvernig þessir þættir verða síðan útfærðir af hálfu sveitarstjórnarinnar og hversu nákvæma innsýn hún telur sig þurfa um einstaka þætti veltur hins vegar á vilja sveitarstjórnarinnar og því hvað er framkvæmanlegt í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Hér ber að hafa í huga að sveitarfélögin eru mjög mismunandi stór þó verkefni þeirra séu að stærstum hluta til sambærileg.
Í 1. mgr. 58. gr. kemur fram að aðeins sveitarstjórnin geti tekið ákvarðanir um málefni sem varða verulega fjármál sveitarfélagsins. Síðan er upp talið í átta töluliðum hvaða málefni falla í þann flokk, séu ekki beinar undantekningar gerðar, þar á meðal með lögum. Af þessu leiðir til að mynda að ákvarðanir sem þarna falla undir væri sveitarstjórn óheimilt að framselja ákvörðunarvald um innan sveitarfélagsins, sbr. 42. gr. frumvarpsins. Tekið skal fram að þær ákvarðanir sem upp eru taldar í 5., 6. og 7. tölul. þurfa almennt að eiga stoð í fjárhagsáætlun næstkomandi árs, og fjárhagsáætlun til fjögurra ára ef við á. Í því ljósi er um skörun á milli töluliða að ræða og því má halda fram að þessum tölul. sé ofaukið. Með tilliti til leiðbeiningargildis er þessi framsetning þó lögð til.
Í 2. mgr. er tekið fram að ráðherra skuli setja nánari reglur um það hvaða ákvarðanir sem varða lán, ábyrgðir eða aðrar fjárhagslegar skuldbindingar annars vegar og sölu eigna og réttinda hins vegar þurfi ekki að bera upp við sveitarstjórn sérstaklega enda rúmist þær innan fjárhagsáætlana. Tilgangur þessa er að tryggja nauðsynlega skilvirkni um rekstur sveitarfélags svo sem þegar teknar eru ákvarðanir um rekstrarleigu eða kaup á rekstrartækjum t.d. bíl eða öðrum tækjum eða slíkar eignir eru seldar. Hér undir geta einnig falli ákvarðanir um leigu á minna húsnæði a.m.k. í stærri sveitarfélögum. Sala á slíkum eignum ætti hins vegar almennt, jafnvel þó um stærri sveitarfélög sé að ræða, að eiga beina stoð í fjárhagsáætlunum sem sveitarstjórn hefur sjálf staðfest eða viðaukum við slíkar heimildir.
Um 59. gr.
Í ákvæðinu er kveðið á um bókhaldsskyldu sveitarfélaga. Ákvæðið er að mestu í samræmi við gildandi lög og þarfnast ekki sérstakra skýringa. Mikilvægt er að vel sé haldið utan um bókhald og reikningsskil. Gert er ráð fyrir að nánari útfærsla á þeim reglum sem gilda um bókhald sveitarfélaga komi fram í reglugerð sem ráðherra setur að fengnum tillögum reikningsskila- og upplýsinganefndar sveitarfélaga.
Um 60. gr.
Hér kemur fram almenn leiðbeiningarregla um flokkun í reikningsskilum sveitarfélaganna í A- og B-hluta. Þessi regla er í samræmi við ákvæði gildandi laga. Reglan hefur almennt leitt til betri framsetningar á ársreikningum sveitarfélaganna og aukins gegnsæis við uppgjör einstakra rekstrareininga.
Gert er ráð fyrir því að nánari útfærsla á reikningsskilum sveitarfélaganna komi fram í reglugerð sem ráðherra setur að fenginni tillögu reikningsskila- og upplýsinganefndar, sbr. 75. gr. Eins og fram kemur í 3. tölul. þess ákvæðis er m.a. gert ráð fyrir að í slíkum reglum verði nánar mælt fyrir um form og innihald ársreiknings en undir það geta m.a. fallið nánari fyrirmæli um það hvað fellur innan A-hluta og hvað innan B-hluta og um tilflutning fjármuna á milli þessara hluta í reikningsskilum. Framkvæmdin sýnir að slíkur tilflutningur hefur í ákveðnum tilvikum leitt af sér villandi mynd af fjárhag einstakra sveitarfélaga. Í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga (bls. 29–31) kemur fram að skoðun á ársreikningum sveitarfélaga hafi leitt í ljós að nokkuð sé um flutning fjármuna á milli A- og B-hluta í formi lána, rekstrarframlaga og/eða arðgreiðslna. Sérstaklega virðist flæðið vera frá A-hluta til B-hluta. Í skýrslunni kemur fram að hjá tíu sveitarfélögum séu kröfur á eigin fyrirtæki 50 til 100% af eigin fé sveitarfélagsins. Hjá fimm sveitarfélögum nemi kröfur á eigin fyrirtæki meira en 100% af eigin fé og þar af séu tvö sveitarfélög með um 200% hlutfall í þessu efni. Óhætt er að setja fyrirvara við það hversu raunhæfar þessar kröfur eru í ákveðnum tilvikum og mikilvægt að um þetta séu settar nánari reglur þannig að reikningsskil þessara sveitarfélaga verði leiðrétt. Einnig ber hér að hafa í huga að skv. 64. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að þegar lagt er mat á fjárhag sveitarfélags verði í auknum mæli litið til rekstrarlegrar niðurstöðu og eigna og skuldbindinga samstæðunnar (A- og B-hluta) í heild. Slíkt ætti til lengri tíma að leiða til þess að minni líkur séu til að fjármunir verði færðir á milli mismunandi eininga í reikningsskilum með þeim hætti sem hér hefur verið líst eða a.m.k. til þess að minni líkur séu til að slíkar tilfærslur verði bókfærðar sem lán þegar í reynd er um að ræða framlög til rekstrar eða fjárfestinga sem ekki eru miklar líkur til að skili sér til baka í sjóði sveitarfélagsins.
Í 2. mgr. 60. gr. er að finna ákvæði sem á sér efnislega samsvörun í 5. mgr. 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. Í síðarnefnda ákvæðinu er mælt fyrir um að sveitarfélög skuli setja sér stefnu um arðgjafar- og arðgreiðslumarkmið í rekstri fyrirtækja sinna og stofnana og sé heimilt að ákveða sér eðlilegan afrakstur af því fjármagni sem bundið er í rekstri þeirra. Reynslan sýnir að misskilningur hefur í ákveðnum tilvikum verið uppi um þýðingu þessa ákvæðis. Til nánari skýringar er rétt að taka fram að í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, er mælt fyrir um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Af þessu ákvæði, lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, svo og til hliðsjónar 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, leiðir að heimildir sveitarfélaga til ákvörðunar um arðgreiðslumarkmið af rekstri stofnana sveitarfélaga geta ekki ráðist af almennu stefnumörkunarákvæði eins og 5. mgr. 7. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga er. Hér þurfa almennt til að koma skýrari lögbundnar heimildir um gjaldtöku og grundvöll hennar þó eftir atvikum kunni aðrar heimildir að geta verið gildur lagalegur grundvöllur að gjaldtöku. Ákvæði 5. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga ræður sem slíkt engu um það hvaða sjónarmiðum sveitarfélög eða fyrirtæki þeirra geta byggt á við töku gjalda fyrir þá þjónustu eða starfsemi sem fram fer á þeirra vegum. Kemur þetta skýrlega fram í athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi sem síðan varð að gildandi sveitarstjórnarlögum. Engu að síður getur umrædd regla falið í sér mikilvæga leiðbeiningu. Hér er því lagt til að hún haldi gildi sínu og verði að 2. mgr. 60. gr., en þó með lítillega breyttu orðalagi, sem vísar til þess að sveitarfélögum sé heimilt að taka sér arð úr fyrirtækjum og stofnunum ef heimild til þess er fyrir hendi í sérlögum eða leiðir af rekstrarformi viðkomandi fyrirtækis. Þessi breyting hefur engin áhrif á gjaldskrár fyrirtækja eða stofnana sveitarfélaga en ætti hins vegar að minnka líkur á þeim misskilningi að ákvarðanir um að hefðbundin þjónustugjöld, sem að lögum er almennt aðeins heimilt að miða við þann kostnað sem af veitingu þjónustu hlýst, megi ráðast af sjónarmiðum um greiðslu arðs. Ef leyfa á slík sjónarmið á annað borð sem grundvöll við ákvörðun um gjaldtöku verður til að koma mun skýrari lagaheimild en 2. mgr. þessa ákvæðis felur í sér.
Áréttað skal að í þessari tillögu felst ekki að sveitarfélög geti ekki áskilið sér arð af rekstri fyrirtækja sinna og stofnana. Í þessu felst einvörðungu árétting þess að slíkar heimildir munu hér eftir sem hingað til einvörðungu ráðast af þeim sérlögum sem um viðkomandi rekstur gilda á hverjum tíma. Ákvæði 5. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga getur, að gættum ákvæðum stjórnarskrárinnar, ekki talist viðhlítandi heimild í því efni, og heldur ekki sú tillaga sem hér er sett fram.
Um 61. gr.
Í ákvæðinu er fjallað um ársreikning sveitarfélags. Í ákvæðinu kemur fram að ársreikningur skal unninn eftir almennum reglum um ársreikninga, auk annarra viðeigandi laga og reglna. Enn fremur er þar kveðið á um nokkra þætti sem þar skulu að lágmarki koma fram. Tekur ákvæðið mið af gildandi lögum en er þó að ýmsu leyti ítarlegra. Nánari reglur um form og innihald ársreikninga koma fram í reglugerð sem ráðherra setur að fenginni tillögu reikningsskila- og upplýsinganefndar, sbr. 75. gr. frumvarpsins.
Önnur ákvæði hafa hér einnig þýðingu. Skv. 58. gr. skal ársreikningur staðfestur af sveitarstjórn. Þá leiðir af 62. gr. og almennum reglum leiðir að ársreikningur skal áritaður af endurskoðanda og skv. 60. gr. skal ársreikningi skipt í A- og B-hluta, eftir því sem þar er nánar mælt fyrir um og leiðir af reglugerð ráðherra um form og efni ársreiknings. Nánar er svo fjallað um endurskoðun ársreiknings í 72. og 73. gr. frumvarpsins.
Um 62. gr.
Í ákvæðinu er fjallað um skyldu sveitarstjórna til að setja sér fjárhagsáætlanir. Fjárhagsáætlanir eru grundvöllur að öllum fjárhagslegum ráðstöfunum á vegum sveitarfélags. Þar skal koma fram ákvörðun um tekjustofna sveitarfélagsins og um öll útgjöld, bæði vegna rekstrar og fjárfestinga. Gert er ráð fyrir að fjárhagsáætlanir verði tvenns konar og taki þær í heild til fjögurra ára tímabils, sem hefst um áramótin eftir að þær eru samþykktar. Annars vegar verði um að ræða sérstaka áætlun til fjögurra ára sem taki í heild sinni yfir næstkomandi fjögur ár. Skal hún fela í sér heildaráætlun um fjárhag sveitarfélagsins, tekjur og gjöld, bæði í A- og B-hluta skv. 60. gr. Hins vegar verði um að ræða sérstaka áætlun sem taki aðeins til næstkomandi reikningsárs. Að þessu leyti skarast áætlanirnar þar sem báðar taka til næsta árs eftir að þær eru staðfestar. Sá munur er hins vegar á áætlununum að sú síðarnefnda felur í sér ríkari bindingu um alla tekjustofna og öll útgjöld sveitarfélagsins. Þá verður einnig að gera ráð fyrir að áætlun til næstkomandi árs verði ítarlegri en fjögurra ára áætlun. Um það skal hins vegar mæla nánar í reglugerð sem ráðherra setur að tillögu reikningsskilanefndar, sbr. 75. gr. frumvarpsins.
Tilgangur þeirrar breytingar sem felst í ákvæðinu frá gildandi lögum er fyrst og fremst sá að festa gildi fjárhagsáætlana betur í sessi sem gildandi ramma um fjármál sveitarfélaganna heldur en nú er. Í 62. gr. felst einnig sú mikilvæga breyting frá gildandi lögum að gert er ráð fyrir að fjárhagsáætlun sveitarfélags fyrir næsta ár, og svo áætlun fyrir fjögur ár (samanlagt taki þessar heimildir til fjögurra ára) verði afgreiddar samhliða og þá nokkru fyrr en nú er ráð fyrir gert. Með þessu er áætlun um fjármál til fjögurra næstu ára gefið aukið vægi frá því sem nú er. Er sú tillaga í samræmi við skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Í tillögu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga var lagt til að fjárhagsáætlanir skyldu afgreiddar fyrir 15. nóvember ár hvert. Vinna þarf áfram að mótun heildarstefnu í þessum efnum og samhæfingu við áætlanir um opinber fjármál, m.a. á grundvelli samstarfssamnings. Hér er því lögð til sú leið að fjárhagsáætlanir skuli lagðar fyrir sveitarstjórn eigi síðar en 1. nóvember og að sveitarstjórn skuli hafa lokið afgreiðslu þeirra eigi síðar en 15. desember ár hvert.
Í 1. mgr. felst að sveitarstjórn skal á hverju ári samþykkja fjárhagsáætlun til fjögurra ára. Af 3. mgr. ákvæðisins leiðir að áætlunina skal samþykkja eigi síðar en 15. desember ár hvert. Hún tekur því til næstu fjögurra reikningsára á eftir árinu sem hún er afgreidd. Áætlun sem er afgreidd á árinu 2011 tekur því til áranna 2012 til og með 2015. Á sama fundi og fjögurra ára áætlun um fjárheimildir er afgreidd skal afgreiða bindandi fjárhagsáætlun fyrir næstkomandi reikningsár. Fjárhagsáætlun til eins árs sem afgreidd er eigi síðar en 15. desember 2011 tekur því til ársins 2012. Saman taka þessar ákvarðanir til fjögurra reikningsára og eiga saman, og hvor fyrir sig að gefa raunsanna mynd af fjármálum sveitarfélagsins á þessu tímabili.
Í 2. mgr. er fjallað um efni fjárhagsáætlana Ákvæðið gerir ekki greinarmun á bindandi ákvörðun um áætlun næsta árs og svo áætlunar til fjögurra ára. Ákvæðið er þó fram sett með þeim hætti að það kveður á um tilteknar lágmarksupplýsingar sem á að setja fram, eftir því sem fært er og ákvarðanir hafa verið teknar. Í reglugerð um efni og form fjárhagsáætlana skv. 75. gr. verða kröfur að þessu leyti útfærðar nánar, þar á meðal í samræmi við þær kröfur sem gerðar verða til framsetningar á ársreikningi. Af ákvæði 2. mgr. þessa ákvæðis er þó ljóst að ekki verður nægjanlegt að setja fjárhagsáætlun fram í sama formi og efnahagsreikning sveitarfélags. Áætlanir verða að vera umtalsvert ítarlegri en það sérstaklega áætlun til eins árs, þó ekki sé á neinn hátt útilokað að áætlanir verði fram settar sem rammafjárlög sveitarfélagsins hér eftir sem hingað til.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um málsmeðferð við afgreiðslu á tillögum um fjárhagsáætlanir. Þar er beinlínis tekið fram að undirbúningur ákvarðana skv. 1. mgr. skuli vera í höndum byggðarráðs en framkvæmdastjóra ef það er ekki kjörið. Í samþykktum um stjórn sveitarfélags verður að gera ráð fyrir að nánari ákvæði séu sett um verkaskiptingu þessara aðila þegar byggðarráð sér um undirbúning að tillögum. Í gildandi lögum er tekið fram að ein vika skuli líða á milli funda þegar fjárhagsáætlun er afgreidd. Ástæðan fyrir því að hér er lagt til að tvær vikur skuli líða á milli funda þar sem fjárhagsáætlanir eru ræddar er sú breyting að áætlun næsta árs og áætlun til fjögurra ára á að afgreiða saman. Umfang fundanna verður meira sem þessu nemur og mikilvægt að einstakir sveitarstjórnarmenn fái viðunandi tíma til að undirbúa sig fyrir töku þessara mikilvægu ákvarðana.
Ljóst er að sú tillaga sem lögð er fram um fjárhagsáætlun og áætlun til fjögurra ára hefur mikið að segja um þá endanlegu ákvörðun sem sveitarstjórnin tekur. Engu að síður hefur sveitarstjórn heimild til breytinga á tillögum byggðarráðs eða framkvæmdastjóra. Að því verður þó að gæta að ef í breytingartillögu felast svo verulegar breytingar á þeirri tillögu sem rædd hefur verið á einum fundi að í raun sé um alveg nýja tillögu að ræða, og henni verður ekki vísað frá af þeirri ástæðu, þá þarf að tryggja að slík tillaga fái umræðu á tveimur fundum. Mikilvægt er því að sveitarstjórn sé tilbúin til að hefja umræður um tillögu að fjárhagsáætlunum strax og þær liggja fyrir, eigi síðar en 1. nóvember ár hvert.
Í 4. mgr. kemur fram ákveðin krafa um forsendur sem skulu fylgja tillögum að fjárhagsáætlunum. Hér er um að ræða ákaflega mikilvægt nýmæli. Ekki er gerð krafa um að þessi fylgigögn tillögu verði afgreidd sem hluti af fjárhagsáætlunum sjálfum en fjárhagsáætlanir verða ekki trúverðugar eða ábyggilegar nema þær forsendur sem búa þeim að baki séu það einnig.
Um 63. gr.
Ákvæðið kveður með skýrum hætti á um það að ákvörðun um fjárhagsáætlun fyrir komandi ár, sem tekin er skv. 1. mgr. 62. gr., er bindandi um allar fjárhagslegar ráðstafanir sveitarfélagsins á komandi ári. Mikilvægt er að þessu ákvæði sé fylgt eftir af festu. Ákvæðið útilokar ekki sveigjanleika í stjórnun sveitarfélaga. Sveitarstjórn mun eftir sem áður geta tekið ákvörðun á miðju ári um nýjar fjárveitingar eða tekjustofna. Þýðing ákvæðisins felst hins vegar í því að um slíkar ákvarðanir eru gerðar mjög strangar kröfur, bæði um efni og málsmeðferð og í því að tekið er fram með skýrum hætti að ákvarðanir sem ekki fullnægja þeim kröfum eru ógildar. Ef í ljós kemur að farið hefur verið framhjá þeirri skyldu að afla samþykkis sveitarstjórnar með viðhlítandi hætti hefur það í för með sér hert eftirlit með fjármálum sveitarfélagsins og eftir atvikum einnig beitingu úrræða sem bæði geta grundvallast á ákvæðum VIII. kafla, um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, eða XI. kafla, sem fjallar um almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum.
Um 64. gr.
Í 1. mgr. er kveðið á um þá mikilvægu skyldu sveitarstjórnar að sjá til þess að viðunandi öryggi sé fyrir hendi í rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna og sjóða þannig að sveitarfélag geti til framtíðar sinnt skyldubundnum verkefnum sínum. Hér er um að ræða grundvallarreglu sem er einnig til skýringar og fyllingar við beitingu annarra ákvæða samkvæmt frumvarpinu. Það er hlutverk sveitarfélaga að sinna tilteknum opinberum verkefnum til hagsbóta fyrir íbúana. Sjóði sveitarfélaga á ekki að nota til fjárfestinga sem áhætta fylgir og útgangspunktur í rekstri sveitarfélaga á að vera geta þeirra til að framkvæma lögbundin verkefni með fullnægjandi hætti. Þessi viðmið hafa um mjög langan tíma legið til grundvallar rekstri íslenskra sveitarfélaga samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Reynslan sýnir þó að þær reglur sem fram koma í sveitarstjórnarlögum, eins og þau nú eru úr garði gerð, virðast ekki veita nægilega skýrar leiðbeiningar um það hvað í þessu felst. Að hluta til má tengja það við sögu sveitarstjórnarstigsins og þátttöku sveitarfélaganna í atvinnustarfsemi. Með frumvarpi þessu er ekki ætlunin að útiloka aðkomu sveitarfélaga að slíkum verkefnum ef það telst án vafa nauðsynlegt vegna hagsmuna heilla byggðarlaga og sveitarfélag hefur fjárráð til slíks. Heimild til slíkra fjárútláta mundi þá eftir atvikum leiða af 7. gr. frumvarpsins. Þá er ekki ætlunin heldur að útiloka þátttöku sveitarfélaganna eða aðkomu að atvinnuþróun eða framkvæmd byggðarmálefna eftir því sem þau hafa fjárráð til og ljóst er að slík verkefni og aðkoma sveitarfélaganna að þeim er til þess fallin að þjóna hagsmunum íbúa sveitarfélags í heild, sbr. 7. gr. frumvarpsins og eftir atvikum heimildir í sérlögum. Sjónarmið um góða eða hraða ávöxtun á sjóðum sveitarfélags eru ekki í samræmi við hlutverk sveitarfélaga að þessu leyti og geta því almennt ekki legið verkefnum af þessu tagi til grundvallar, sbr. einnig ákvæði 67. gr. frumvarpsins.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um eiginlegar fjármálareglur sem sveitarfélög skulu starfa eftir. Eru þær í samræmi við tvær mikilvægustu tillögur samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál og áður eru nefndar. Annars vegar er í ákvæðinu mælt fyrir um skyldu sveitarfélaga til að gæta jafnvægis í rekstri. Er þá miðað við tekjur og útgjöld vegna rekstrar eigi að vera í jafnvægi á hverju þriggja ára tímabili. Hins vegar er mælt fyrir um ákveðið viðmið hvað varðar skuldaþak. Ljóst er að tiltölulega stór hluti sveitarfélaga stenst ekki það viðmið og mun þurfa nokkur ár til að ná því. Er miðað við að sú aðlögun fari fram í samráði við eftirlitsnefnd um fjármál sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum VIII. kafla. frumvarpsins, og á grundvelli reglugerðar ráðherra, sbr. 3. mgr. þessa ákvæðis. Það er mjög mikilvægur þáttur í reglum 2. mgr. ákvæðisins að þær byggjast á því að litið sé til stöðu sveitarfélagsins í heild sinni, þ.e. bæði til A-hluta og B-hluta skv. 60. gr. frumvarpsins. Augljóst er að staða stofnana og fyrirtækja í B-hluta hefur mikil áhrif á stöðu A-hlutans. Við umfjöllun um rekstur, skuldir og eignir sveitarfélaganna er það meira villandi að skilja B-hlutann utan við heldur en að hafa hann með. Það eru einfaldlega mun meiri líkur til þess að A-hlutinn sé beint eða óbeint ábyrgur fyrir skuldum og skuldbindingum B-hlutans heldur en að hann sé það ekki. Slök fjárhagsstaða stofnana og fyrirtækja í B-hluta getur til að mynda leitt til þess að sveitarsjóður þarf að leggja fram styrk til B-hluta fyrirtækis, enda væri ella hætt við að mikilvægri þjónustu yrði ekki sinnt eða fjárfesting mundi glatast. Hætta er á að ef reglurnar gilda aðeins um A-hluta sveitarfélaga að þá myndist hvati til að færa kostnað og skuldir yfir til B-hluta.
Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 64. gr. verður sveitarfélögum skylt að sjá til þess að jafnvægi verði milli samanlagðra rekstrartekna og -gjalda samstæðu (A- og B-hluta) á hverju þriggja ára tímabili. Í þessu felst að svigrúm í fjárhagsáætlun næsta árs ræðst af rekstrarniðurstöðu fyrra árs og áætlaðri útkomu yfirstandandi árs. Ástæða þess að jafnvægisreglan er miðuð við þriggja ára tímabil frekar en hvert fjárhagsár er að með slíkri nálgun er dregið úr áhrifum sveiflna í þjóðarbúskapnum. Í reglunni felast auknir möguleikar til hagstjórnar og má því gera ráð fyrir að afkoma sveitarfélaga taki mið af hagsveiflu á hverjum tíma með því skilyrði að halda jafnvægi yfir hvert þriggja ára tímabil. Afkoma sveitarfélags er skilgreind sem rekstrarniðurstaða þegar gjöld af reglulegri starfsemi sveitarfélagsins hafa verið dregin frá tekjum af reglulegri starfsemi og að teknu tilliti til fjármagnsliða. Reglan felur einnig í sér endurmat eigna og skulda svo sem vegna gengisbreytinga, sem hefur áhrif á afkomuna. Tekið skal fram að í 4. tölul ákvæðis til bráðabirgða er lagt til að útreikningur til viðmiðunar fyrir fjármálaregluna miðist við árið 2011. Ef sveitarfélag er rekið með halla árið 2011 þá hefur það árin 2012 og 2013 til að jafna hallann. Í þessu felst að reglan tekur ekki til áranna fyrir 2011 og sveitarfélögin byrja að þessu leyti með hreint borð.
Í 2. tölul. felst að sveitarfélögum verður almennt skylt að takmarka skuldir og skuldbindingar samstæðu (A-hluta og B-hluta) við 150% af skilgreindum tekjum samstæðu A og B-hluta. Þessu ákvæði tengjast svo fyrirmæli VIII. kafla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, og reglugerð ráðherra skv. 3. mgr. ákvæðisins. Í ákvæðum VIII. kafla er gert ráð fyrir því að sveitarfélög séu flokkuð eftir skuldum þeirra, rekstri og öðrum fjárhagslegum þáttum, en eftirlit með fjárhag þeirra byggist svo, eftir því sem við á, á þeirri flokkun. Þessi útfærsla byggist á tillögum samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Í umræddri skýrslu er þar lagt til að sveitarfélögin verði flokkuð í þrjá grundvallarflokka út frá upplýsingum um fjárhag þeirra. Í fyrsta lagi sé það flokkur þar sem sveitarfélögin séu innan 150% skuldareglu, eins og lagt er til í þessu ákvæði og hafi tryggt jafnvægi í rekstri. Almennt eigi að miða við að afskipti af fjármálum þessara sveitarfélaga séu lítil og a.m.k. ekki verulega meiri en þau sem nú eru. Í öðru lagi sé það flokkur sem ekki fullnægi viðmiðum þessa ákvæðis þ.e. hafi skuldir og skuldbindingar yfir 150% og/eða hafi ekki tekist að fullnægja skilyrði um jafnvægi í rekstri. Heimild eftirlitsaðilanna til inngrips í fjármál þessara sveitarfélaga sé ríkari en þeirra sem hafa fjármál sín í lagi og því meiri eftir því sem fjárhagsleg staða er slakari. Í þriðja lagi sé það svo flokkur sveitarfélaga sem skuldi yfir 250% af tekjum og eða hafi ítrekað brotið gegn reglum sveitarstjórnarlaga um fjármál. Gengið er út frá því að aðhald að þessum sveitarfélögum sé mikið. Í frumvarpi þessu er í grundvallaratriðum gengið út frá því að eftirlitsaðilar með fjármálum sveitarfélaga muni byggja störf sín á þeirri aðferðafræði og hugmyndum sem fram koma í skýrslu samráðsnefndarinnar að þessu leyti.
Í 3. mgr. kemur fram að ráðherra skal í reglugerð skilgreina nánar þau viðmið sem leggja skal til grundvallar við útreikninga skv. 2. mgr. Hér er átt við að ráðherra skal í reglugerð skilgreina nánar hvaða útgjöld, tekjur, eignir og skuldbindingar ráða þeim hlutföllum sem mælt er fyrir um í 2. mgr. ákvæðisins. Ljóst er þó að þær forsendur sem ákvæðið byggjast á eru ekki mjög matskenndar að þessu leyti. Í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál kemur fram að tekjur skuli skilgreindar sem reglulegar tekjur en skuldir og skuldbindingar eigi á hinn bóginn að skilja með fremur rúmum hætti, þannig að þar falli t.d. einnig undir ábyrgðir. Almennt má því segja að með reglulegum tekjum sé átt við tekjur af sköttum, greiðslur úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og tekjur af reglubundinni þjónustu. Til tekna teljast því ekki tekjur af sölu eigna, fjármunatekjur eða aðrar óreglulegar tekjur. Með heildarútgjöldum til rekstrar er átt við öll rekstrarútgjöld, afskriftir og fjármagnsgjöld. Með heildarskuldum og skuldbindingum er átt við allar skuldir og skuldbindingar, þar á meðal langtímaskuldbindingar, skuldbindingar vegna leigu- og rekstrarsamninga, lífeyrisskuldbindingar eða aðrar skuldbindingar og ábyrgðir og allar skammtímaskuldir. Þó má gera ráð fyrir að ábyrgðir vegna samstarfsverkefna sem sveitarfélög bera einfalda ábyrgð á verði reiknaðar sem sá hluti sem sveitarfélag mun bera eftir að henni hefur verið skipt innbyrðis milli hlutaðeigandi sveitarfélaga.
Reglugerðin þarf einnig að fela í sér ákvæði er varða aðlögun sveitarfélaga að reglunum. Í fyrsta lagi má gera ráð fyrir því að til aðlögunar þurfi að koma vegna innleiðingar á fjármálareglunum og að það geti tekið nokkurn tíma fyrir einstök sveitarfélög að ná tilsettum viðmiðunum. Í öðru lagi má gera ráð fyrir því að einstök sveitarfélög þurfi á tímabundnum aðlögunum að halda vegna ytri aðstæðna, tímabundinna fjárfestinga eða framkvæmda við lögbundin verkefni, t.d. í tengslum við íbúafjöldabreytingar.
Þá er í 3. mgr. jafnframt að finna heimild fyrir ráðherra til að ákveða með reglugerð að undanþiggja tilteknar skuldbindingar í heild eða að hluta frá þeirri reglu sem fram kemur í 2. tölul. 2. mgr. Að baki þessu ákvæði býr, að í ákveðnum tilvikum kunna skuldbindingar sem sveitarfélög hafa tekið á sig að falla illa að þeirri meginhugmynd sem býr að baki skuldaþaksreglunni. Hér gæti t.d. verið um að ræða skuldbindingu sem ríkið hefur skuldbundið sig til að standa straum af, eða stærri framkvæmdir, svo sem vegna veitustarfsemi sem langan tíma tekur að greiða niður. Að hluta til mætti hér einnig horfa til lífeyrisskuldbindinga, verði ekki talið rétt að láta þær að fullu hafa áhrif á útreikning skulda og skuldbindinga skv. 2. tölul. 2. mgr. Mjög mikilvægt er hins vegar að varlega sé farið í þessu efni. Í reglugerð skv. 3. mgr. á því að birta sundurliðað upplýsingar um þær skuldbindingar einstakra sveitarfélaga sem ráðuneytið hefur fallist á að falli undir undantekningarregluna. Umræddar skuldir og skuldbindingar ættu því að birtast í reglugerðinni ítarlega sundurliðaðar eftir sveitarfélögum. Með þeim hætti er tryggt að ákvarðanir um undantekningar frá skuldaþaksreglunni byggist ávallt á sérstöku mati á stöðu hvers sveitarfélags fyrir sig og jafnframt á sérstöku mati hverrar skuldbindingar fyrir sig.
Um 65. gr.
Í ákvæðinu er, líkt og í 1. mgr. 64. gr., að finna mikilvæga stefnumörkun og lýsingu á hlutverki og ábyrgð sveitarstjórnar á fjármálum sveitarfélagsins. Í ákvæðinu er sérstaklega tekið fram að sveitarfélag skuli varðveita fjármuni með öruggum hætti og án áhættu, svo sem á innlánsreikningum í fjármálastofnunum eða með því að fjárfesta í ríkistryggðum verðbréfum. Enn fremur er tekið fram að sveitarfélögum sé óheimilt að fjárfesta í hagnaðarskyni nema þá að um sé að ræða verkefni sem þeim hefur beinlínis með lögum verið heimilað eða falið að sinna. Dæmi um slíkt gæti verið aðkoma sveitarfélaga að raforkuframleiðslu. Um almenna þýðingu þess að sveitarfélögum er óheimilt að fjárfesta í hagnaðarskyni einvörðungu vísast að öðru leyti til athugasemda við 1. mgr. 64. gr.
Hvað varðar þann mælikvarða sem ákvæðið mælir fyrir um, þ.e. að varðveita skuli fjármuni með öruggum hætti og án áhættu þá er ljóst að í honum felast tiltölulega strangar kröfur til sveitarstjórna um að forðast áhættu við meðferð á fjármunum og sjóðum sveitarfélags. Þessar kröfur taka bæði til fjármuna sem sveitarfélag þarf að geyma til skemmri tíma, svo sem vegna daglegs rekstrar, og lengri tíma. Almennt viðmið í þessu efni er einnig það að sveitarfélög eigi að jafnaði ekki að hafa haldbæra mikla fjármuni eða sjóði, a.m.k. ekki á meðan þau eru jafnframt skuldug. Í samræmi við sjónarmið um vandaða fjármálastjórn ber að nýta fjármuni til að greiða niður skuldir sé það fært.
Um 66. gr.
Með ákvæðinu er innleidd með skýrari hætti en nú gildir krafa á sveitarfélögin um að láta fara fram fjárhagslegt mat á áhrifum stærri fjárhagslegra ákvarðana. Ákvæðið tekur til ákvarðana um fjárfestingar, ákvarðana um framkvæmdir eða aðrar skuldbindingar, af hvaða tagi svo sem þær kunna að vera. Í dæmaskyni er nefnt að hér undir falli framkvæmdir, fjárfestingar í eignum, samningar um þjónustu, sölu og endurleigu fasteigna, fjármögnunarsamningar, rekstrarleigusamningar og því um líkar ráðstafanir. Hér undir falla einnig ákvarðanir um veitingu ábyrgða. Til að ákvæðið eigi við þarf fjárhæð viðkomandi framkvæmdar eða skuldbindingar að nema hærri fjárhæð en 20% af skatttekjum sveitarfélagsins. Hér undir falla einnig þær ákvarðanir eða ráðstafanir fyrirtækja og stofnana sveitarfélagsins sem leiða af sér samsvarandi skuldbindingu fyrir sveitarsjóðinn. Við útreikning skal miða við það hvað viðkomandi ákvörðun mun kosta sveitarfélagið, eða hver skuldbinding vegna verkefnisins er í heild sinni, jafnvel þó að kostnaður vegna hennar muni dreifast á fleiri ár eða hann kunni aldrei að falla til líkt og við getur átt um ábyrgðir.
Við skýringu ákvæðisins er sérstaklega mikilvægt að hafa í huga tvo þætti. Í fyrsta lagi er miðað við áhrif ákvörðunar á fjárhag A-hluta sveitarsjóðs. Ekki er tekið fram að miða eigi við áhrif á samstæðuna í heild sinni. Í öðru lagi skiptir miklu að viðmiðið er 20% af skatttekjum sveitarfélagsins yfirstandandi reikningsár. Í þessu felst að ekki á að miða við reglulegar tekjur í heild sinni, heldur aðeins skatttekjur. Í þessu felst einnig að miða á við skatttekjurnar það ár sem framkvæmdir fara fram á, eða það ár sem þær hefjast, ef framkvæmdir munu standa yfir í lengri tíma. Það er þó ekki svo að fjárhagslegar ákvarðanir af hálfu stofnana og fyrirtækja sem lenda í B-hluta í reikningsskilum sveitarfélaga geti ekki komið til mats samkvæmt ákvæðinu. Tekið er fram í niðurlagi 1. mgr. að ákvarðanir um veitingu ábyrgða falli einnig undir matsskylduna. Hér undir falla ábyrgðarveitingar til fyrirtækja sveitarfélaganna. Þá er einnig tekið fram í ákvæðinu að ef fyrirtæki eða stofnun sveitarfélags tekur ákvörðun um fjárhagslega skuldbindingu sem samkvæmt lögum leiðir til þess að sveitarsjóður getur orðið ábyrgur þá getur einnig verið um matsskyldu að ræða.
Í 2. mgr. er tekið fram að í mati skuli gera grein fyrir kostnaðaráætlun og forsendum hennar, ef við á, áhrifum ákvörðunar á fjárhag sveitarfélags til lengri tíma og áhrifum af rekstrarkostnaði verði um hann að ræða. Þá er þar tekið fram að óheimilt sé að skipta fjárfestingu, framkvæmd eða skuldbindingu upp í smærri þætti í þeim tilgangi að komast framhjá mati samkvæmt greininni. Samkvæmt niðurlagi 2. mgr. er það gert að lágmarksskilyrði um hæfi þess sem framkvæmir mat samkvæmt ákvæði þessu að hann sé sérfróður og ekki tengdur sveitarfélaginu. Í því felst að hann má ekki vera starfsmaður sveitarfélagsins eða að hann að öðru leyti sinni svo mörgum eða stórum verkefnum fyrir sveitarfélagið að hlutleysi hans megi af þeim sökum draga í efa. Endurskoðandi eða endurskoðunarfyrirtæki sem starfar hjá viðkomandi sveitarfélagi telst tengdur sveitarfélaginu í skilningi þessa ákvæðis. Að öðru leyti eru ekki gerðar sérstakar hæfniskröfur til þess er framkvæmir mat. Kröfur til matsins eru efnislegar, þ.e. að þess er krafist að mat hafi tiltekin lágmarksgæði og innihaldi tilteknar lágmarksupplýsingar. Ættu þær kröfur almennt að nægja í þessu efni.
Um 67. gr.
Í 67. gr. er lögð á sveitarfélög sú almenna skylda að tryggja sér viðeigandi nýtingar- eða afnotarétt af fasteignum og mannvirkjum, svo sem veitum, sem nauðsynleg eru til að lögboðin verkefni sveitarfélags verði rækt. Hér er um nauðsynlegt ákvæði að ræða sem m.a. er ætlað að koma í veg fyrir að sveitarstjórnir geti að óathuguðu máli gert samninga um sölu og endurleigu, eða þjónustusamninga af hvaða tagi sem er, þar sem hagsmunir sveitarfélagsins og skyldur til að tryggja framkvæmd lögboðinnar þjónustu er stefnt í hættu.
Um 68. gr.
Í 68. gr. er fjallað um heimildir sveitarfélaga til að veita öðrum veð í tekjum eða eignum. Almenna reglan er sú að sveitarfélag má ekki veðsetja tekjur sínar og ekki þær fasteignir sem því er nauðsyn að hafa yfirráð yfir til að geta sinnt lögboðnum verkefnum sínum. Aðrar eignir má hins vegar veðsetja til tryggingar á lánum sem sveitarfélag tekur til eigin þarfa.
Í 2. mgr. er gerð mikilvæg undantekning hvað varðar Lánasjóð íslenskra sveitarfélaga ohf., líkt og í gildandi lögum. Skv. 3. gr. laga nr. 150/2006, um stofnun opinbers hlutafélags um Lánasjóð sveitarfélaga, er það tilgangur lánasjóðsins að tryggja sveitarfélögum ásamt fyrirtækjum og stofnunum í eigu sveitarfélaga eða sveitarfélaga og ríkissjóðs lánsfé á hagstæðum kjörum og takmarkast útlán hans við verkefni sem hafa almenna efnahagslega þýðingu. Fjárhagsstaða sveitarfélaga er eins og kunnugt er afar misjöfn. Það er hagsmunamál fyrir þau sveitarfélög sem lakar standa að njóta sömu lánskjara og þau sveitarfélög sem eru vel sett fjárhagslega. Í því ljósi gegnir Lánasjóður sveitarfélaga þýðingarmiklu hlutverki í félagslegu og byggðalegu tilliti. Ef ákvæðisins nyti ekki við yrði mun erfiðara að tryggja sveitarfélögum sem t.d. glíma við erfiða fjárhagsstöðu vegna fólksfækkunar eða einhæfs atvinnulífs hagstæðustu lánakjör því eins og áður er getið skiptir það umtalsverðu máli fyrir lánshæfi sjóðsins að tapsáhætta hans af útlánum er hverfandi. Ákvæðið gefur lánasjóðnum þannig kost á að útvega sér hagstæðara lánsfé til endurlána en annars væri mögulegt.
Rétt þykir að geta þess að við setningu laga nr. 150/2006 féllu niður ýmis sérákvæði sem gilt höfðu um lánasjóðinn allt frá stofnun hans árið 1966. Jafnframt var ítrekað við setningu þeirra laga að tilgangur sjóðsins, rekstur hans og eignarhald yrðu í meginatriðum óbreytt ef frá er talið rekstrarformið. Félagslegt og byggðalegt hlutverk lánasjóðsins var jafnframt fest í sessi með því að halda óbreyttum ákvæðum um heimild sveitarfélaga til að veita lánasjóðnum veð í tekjum sínum. Reglur EES-réttar um ríkisaðstoð gera ráð fyrir að aðildarríki þurfi að réttlæta sérstök réttindi á borð við skattfrelsi og á meðan lánasjóðurinn nýtur slíkra réttinda sem túlka má sem ríkisaðstoð skv. 61. gr. EES-samningsins er honum óheimilt að lána til annarra verkefna en þeirra sem teljast vera þjónusta sem hefur almenna efnahagslega þýðingu. Undir þá skilgreiningu falla lögákveðin verkefni sveitarfélaga og stofnana þeirra ef um er að ræða þjónustu sem einkaaðilar veita ekki. Starfsemi fyrirtækja eða félaga í eigu sveitarfélaga sem eru í samkeppnisrekstri eða veita þjónustu sem er í samkeppni við einkaaðila fellur hins vegar utan þeirrar skilgreiningar og verður lánasjóðnum því óheimilt að lána til slíkra aðila eða verkefna. Til þess að taka af allan vafa um að lánasjóðnum er ætlað að starfa í samræmi við reglur EES-samningsins var því lögfest ákvæði um að starfsemi hans takmarkist við lánveitingar til verkefna sveitarfélaga, stofnana þeirra og fyrirtækja sem veita þjónustu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu þannig að hann megi ekki lána til fyrirtækja í samkeppnisrekstri. Eftirlit hvað þetta varðar fellur undir almennt eftirlitshlutverk Fjármálaeftirlitsins og er ekki gert ráð fyrir neinni breytingu hvað þetta varðar ef frumvarpið verður að lögum.
Um 69. gr.
Í ákvæðinu er lagt til að sveitarfélögunum verði almennt óheimilt að gangast í ábyrgðir fyrir aðra starfsemi en þá sem sveitarfélagið gæti sjálft haft á sinni könnu samkvæmt fyrirmælum eða heimild í lögum. Í því felst að sveitarfélag getur ekki gengist í ábyrgðir vegna verkefna sem því væri sjálfu frjálst að taka upp á ólögfestum grundvelli. Undantekning er þó gerð í 3. mgr. vegna hefðbundinna framsalsáritana á viðskiptaskjölum. Enn fremur er það skilyrði, sbr. 1. og 2. mgr., að ábyrgð sé til tryggingar á láni sem tekið er af stofnun eða fyrirtæki sem sveitarfélagið á sjálft að fullu eða það á með öðrum opinberum aðilum.
Um 70. gr.
Í ákvæðinu er að finna nýmæli sem þó er í fullu samræmi við önnur ákvæði laganna og þann tilgang þeirra að tryggja möguleika sveitarfélaga til að sinna sínum lögbundnu skyldum. Í ákvæðinu felst að kröfur á hendur sveitarfélagi má ekki nota til skuldajafnaðar við kröfu sveitarfélags um lögboðin gjöld sem greiða ber til þess eða stofnunum þess. Þá er í 2. mgr. gengið lengra hvað varðar fjármálastofnanir sem falið er að varðveita fjármuni sveitarfélags, sbr. ákvæði 65. gr.
Um 71. gr.
Samkvæmt ákvæðinu verða sveitarfélög ekki tekin til gjaldþrotaskipta. Þá verður ekki gerð aðför í þeim eignum sveitarfélaga sem nauðsynlegar eru til framkvæmda á lögboðnum verkefnum. Takmörkun á aðfararheimild er hér bundin við eignir sem sveitarfélag þarf til að geta sinnt skyldubundnu hlutverki sínu að lögum. Mikilvægt er að listi skv. 7. gr. frumvarpsins verði nýttur til að yfirfara verkefni sveitarfélaga með hliðsjón af þessu. Í ákveðnum tilvikum kann að vera um það að ræða að verkefni séu skilgreind sem valkvæð eða heimil verkefni sveitarfélaga í lögum jafnvel þó að miklir hagsmunir séu undir um að sveitarfélögin tryggi yfirráð viðkomandi eigna og að ekki verði gerð í þeim aðför. Dæmi um slíkt kunna að vera leikskólar. Í slíkum þarf eftir atvikum að gera breytingar á þeim sérlögum sem gilda um viðkomandi verkefni.
Um 72. gr.
Um endurskoðun er fjallað í 72. og 73. gr. frumvarpsins. Í 1. mgr. 72. gr. er að finna fyrirmæli um að sveitarfélag skuli ráða sér endurskoðanda og að endurskoðun sveitarfélags fari eftir lögum um endurskoðendur og lögum um ársreikninga, auk þeirra fyrirmæla sem leiða af frumvarpinu. Í því felst m.a. að framkvæmd endurskoðunar á reikningsskilum og fjármálum sveitarfélags fer einnig að reglugerð ráðherra, sbr. 75. gr. frumvarpsins.
Í 2. mgr. er fjallað um umfang endurskoðunar. Segir þar að endurskoðun taki til allrar fjárhagslegrar starfsemi sveitarfélags sem lýst er, eða lýsa skal, í reikningsskilum þess, sbr. 60. gr. Ákvæðið byggist á því að endurskoðun sveitarfélags skuli vera heildarendurskoðun á þeim fjárhagsráðstöfunum og öðrum þáttum sem áhrif hafa á fjármál sveitarfélagsins. Af því leiðir að vísu ekki að nauðsynlegt sé að endurskoðandi yfirfari á hverju ári alla þætti reikningsskila eða bókhalds, heldur ætti almennt að vera hægt að ná fram markmiði um heildarendurskoðun sveitarfélagsins með því að framkvæma prófanir á einstökum sviðum eða starfsþáttum, sem almennt mundu valin með hliðsjón af mikilvægi viðkomandi sviða eða áhættuþátta sem þar kunna að vera fyrir hendi.
Í málsgreininni segir að í endurskoðun felist könnun á því hvort reikningsskil sveitarfélags eru í samræmi við lög, hvort fullnægjandi heimildir hafi verið fyrir útgjöldum og hvort almenn stjórnsýsla sveitarfélagsins og einstakar ákvarðanir af þess hálfu eru í samræmi við reglur um fjármál sveitarfélaga, ábyrga fjármálastjórn og forsvaranlega meðferð fjármuna. Í þessu felst að endurskoðun skv. 72. gr. frumvarpsins er fjárhagsleg. Ekki er hér fjallað um svonefnda stjórnsýsluendurskoðun. Eftir atvikum getur þó farið vel á því að stjórnsýsluendurskoðun sé samþætt hinni fjárhagslegu endurskoðun.
Ákvæðið byggist á því að endurskoðandi hafi góða þekkingu og skilning á hinu opinbera rekstrarumhverfi sveitarfélaganna. Að hann hafi innsýn í þann mun sem er annars vegar á rekstri stjórnvalds og heimildum þess til athafna og fjárhagslegra ráðstafana og hins vegar þeim reglum sem gilda um rekstur einkaaðila. Hér koma m.a. til reglur þessa frumvarps, reglugerðir og viðmiðanir sem settar eru á grundvelli þeirra, grundvallarreglur um álagningu þjónustugjalda og útreikning þeirra, sjónarmið um mikilvægi fjárheimilda og afleiðingar ef frá þeim er brugðið, þau sérstöku sjónarmið sem eiga við um fjárfestingar stjórnvalda andstætt þeim sjónarmiðum sem einkaaðila væri heimilt að leggja til grundvallar við ákvörðun um slíkt, o.s.frv. Enn fremur getur verið að við endurskoðun reyni á reglur samkeppnislaga um fjárhagslegan og rekstrarlegan aðskilnað ef sveitarfélag stendur fyrir starfsemi sem að hluta til má telja í samkeppni. Hér getur einnig skipt máli að endurskoðandi hafi lágmarksþekkingu á því hvaða verkefnum sveitarfélögum er skylt að sinna, hvaða verkefni þeim er heimilt að sinna samkvæmt lögum og hvaða verkefni eru ólögbundin, hvaða samninga sveitarfélag hefur gert, þau tilmæli og ákvarðanir sem eftirlitsaðilar hafa tekið og varða fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins svo dæmi séu tekin. Allt eru þetta dæmi um atriði og reglur, skráðar og óskráðar, sem afmarka starfsheimildir og starfsumhverfi sveitarfélaganna og mynda þar með hlutlæga mælikvarða sem fjárhagslegar ráðstafanir sveitarfélaganna þurfa að fullnægja.
Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. fer endurskoðun eftir lögum um endurskoðendur. Í því felst, auk annarra þátta, sú skylda endurskoðanda að árita hið endurskoðaða viðfangsefni. Í 3. mgr. 72. gr. kemur fram að endurskoðandi skuli enn fremur skila skýrslu um endurskoðunina. Þessu getur svo einnig tengst ákvæði 73. gr. um álitsgerðir endurskoðenda. Af þessu leiðir einnig að ábyrgð á endurskoðun sveitarfélagsins skv. 72. gr. skal hvíla á herðum þess endurskoðanda sem ráðinn er skv. 1. mgr. ákvæðisins. Ekki er heimilt að skipta henni á fleiri endurskoðunaraðila. Hins vegar stendur ákvæði 72. gr. því ekki í vegi að fleiri endurskoðendur eða endurskoðunarfyrirtæki sjái saman um endurskoðun sveitarfélags, þar sem hver og einn endurskoðandi tekur þá ábyrgð á niðurstöðum endurskoðunarinnar í heild, óháð því hvernig þessir aðilar hafa skipt með sér verkum við framkvæmd endurskoðunar. Þetta á þó aðeins við um þá endurskoðun sem skylt er að framkvæma samkvæmt ákvæðinu.
Í niðurlagi 3. mgr. er tekið fram að ef endurskoðunarfyrirtæki hefur annast endurskoðun þá skal sá endurskoðandi sem ber ábyrgð á endurskoðuninni fyrir hönd fyrirtækisins árita ársreikning og gefa út skýrslu um endurskoðun. Það verður því ávallt að vera tiltekinn endurskoðandi, eða endurskoðendur ef þeir ábyrgjast allir alla þætti endurskoðunar, sem ábyrgur er fyrir endurskoðuninni. Í þessu felst ekki að endurskoðunarfyrirtæki beri ekki ábyrgð á starfsmanni sínum heldur aðeins árétting á ábyrgð endurskoðandans sjálfs.
Í 4. mgr. er kveðið á um aðgang endurskoðanda að upplýsingum. Í 5. mgr. er síðan kveðið á um ráðningartíma endurskoðanda, sem samkvæmt lögum um endurskoðendur getur einnig verið endurskoðunarfyrirtæki. Í tillögunni felst að endurskoðandi /endurskoðunarfyrirtæki verður ávallt að ráða til fimm ára. Samningi verður síðan aðeins sagt upp á grundvelli málefnalegra forsendna. Mikilvægt er að tryggt sé að endurskoðendur njóti nauðsynlegs sjálfstæðis í störfum sínum og hafi frelsi til að benda á það sem miður fer í rekstri sveitarfélags án þess að eiga á hættu að vera sagt upp störfum af þeirri ástæðu einni. Því er nauðsynlegt að kveða bæði á um þann tíma sem ráðning skal standa og um heimildir til uppsagnar innan þess tíma. Í ákvæðinu er einnig kveðið á um þá sérreglu að sá sem er ábyrgur fyrir endurskoðun skuli að fimm ára ráðningartíma loknum taka sér hlé frá endurskoðun sveitarfélagsins í a.m.k. fimm ár. Ef sveitarfélag hefur ráðið endurskoðunarfyrirtæki til að sjá um endurskoðun sveitarfélags þá má ráða það að nýju að afloknum umræddum fimm ára tíma, en á hinn bóginn þá mætti sá sem var ábyrgur fyrir endurskoðun sveitarfélags fyrir hönd endurskoðunarfyrirtækis ekki vera það áfram næstu fimm ár.
Í 6. mgr. er að finna mikilvægt nýmæli um óhæði eða hlutleysi endurskoðanda. Af þessu leiðir að sá endurskoðandi sem ábyrgur er fyrir endurskoðun sveitarfélags getur ekki jafnframt séð um bókfærslu sveitarfélagsins og veitt því ráðgjöf um rekstur, að öðru leyti en því sem felst í almennum eða beinum athugasemdum sem eru án vafa þáttur í endurskoðuninni sem slíkri. Enn fremur felur ákvæðið í sér að endurskoðandi getur ekki endurskoðað þann ársreikning er hann sjálfur hefur sett upp.
Þessi regla er eðlileg en í ákveðnum tilvikum kann hún að leiða til aukins kostnaðar fyrir sveitarfélög. Fram hjá því verður hins vegar vart vikist enda ekki eðlilegt að sami aðili sjái um ráðgjöf til sveitarfélags um rekstur og bókhald, en taki jafnframt að sér endurskoðun ársreikninga og undirliggjandi ráðstafana.
Um 73. gr.
Tilgangur ákvæðisins er að hnykkja á þeirri skyldu endurskoðanda að vekja athygli á þeim ráðstöfunum sveitarfélags sem hann telur að ekki séu í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga um fjármál, ekki séu í samræmi við reglur eða ákvarðanir eftirlitsaðila, eða ekki í samræmi við ákvarðanir sveitarstjórnarinnar sjálfrar um meðferð fjármuna. Þá er einnig í ákvæðinu mælt fyrir um reglur sem eiga að tryggja að slík álit endurskoðanda fái viðeigandi umfjöllun í sveitarstjórn. Í 78. gr. er enn fremur mælt fyrir um skyldu endurskoðanda til að senda álitsgerðir til ráðuneytisins jafnskjótt og þau eru afhent sveitarfélagi. Að öðru leyti þarfnast ákvæðið ekki skýringa.
Um 74. gr.
Í ákvæðinu er gert ráð fyrir að lagastoð verði skotið undir starfsemi reikningsskila- og upplýsinganefndar sveitarfélaga. Hlutverk nefndarinnar skal vera að stuðla að samræmingu í reikningsskilum sveitarfélaga og um aðrar fjárhagslegar ráðstafanir þeirra.
Nánari útfærsla á hlutverki nefndarinnar kemur fram í 75. gr.
Um 75. gr.
Samkvæmt 1. mgr. skal það vera annað af meginhlutverkum reikningsskila- og upplýsinganefndar að vinna tillögur að reglugerð sem ráðherra setur um bókhald sveitarfélaga, þar á meðal um samræmdan upplýsingalykil, um vinnslu, form og efni fjárhagsáætlana skv. 62. gr. og um vinnslu form og efni ársreiknings, endurskoðun ársreiknings og um meðferð á athugasemdum endurskoðanda við ársreikning. Skv. 2. mgr. ákvæðisins skal það vera hitt meginhlutverk nefndarinnar að gefa, eftir því sem tilefni er til, út nánari leiðbeiningar eða álit um bókhald, fjárhagsáætlanir og reikningsskil sveitarfélaganna. Slíkar leiðbeiningar og álit yrðu óbindandi, en sé tilefni til getur nefndin hins vegar ávallt lagt til við ráðherra breytingar á reglugerð um þau efni sem álit hennar taka til sé þess þörf til að taka af allan vafa um þau álitamál sem á reynir eða til að tryggja samræmi í bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaganna.
Nefndin skal einnig hafa það hlutverk að gera tillögu um skil sveitarfélaga á upplýsingum úr bókhaldi, sbr. 76. gr.
Um 76. gr.
Forsenda þess að hægt sé að hafa eftirlit og yfirsýn yfir fjármál sveitarfélaga eru upplýsingar. Þær eru ekki aðeins nauðsynlegar til að hægt sé að grípa inn í ef fjármál einstakra sveitarfélaga eru með þeim hætti að aðgerða eða aðhalds er þörf. Upplýsingarnar hafa ekki síður þýðingu hvað varðar kostnaðarmat einstakra aðgerða, áætlanagerð í ríkisfjármálum o.s.frv. Af þessari ástæðu er sérstaklega kveðið á um skil sveitarfélaga á upplýsingum um fjármál til ráðuneytisins. Í 1. mgr. er fjallað um skil á fjárhagsáætlunum og samþykktum viðaukum við þær. Í 2. mgr. er kveðið á um skil á ársreikningi og skýrslu endurskoðanda, auk þess að mælt er fyrir um ábyrgð endurskoðenda á að skila til ráðuneytisins þeim álitum sem hann lætur sveitarfélagi í té skv. 73. gr.
Í 3. mgr. er mælt fyrir um skyldu ráðherra til reglulegra skila á upplýsingum úr bókhaldi og reikningsskilum. Slík upplýsingaskil mynda grundvöll að gagnaveitu skv. 104. gr. frumvarpsins en það ákvæði felur í sér tillögu um mjög mikilvægt nýmæli. Hafa ber í huga að reglugerð samkvæmt þessu ákvæði er ætlað að mæla fyrir um lágmarksskil sveitarfélaga á upplýsingum. Eftir atvikum getur verið að í einstökum tilvikum muni það felast í úrræðum samkvæmt ákvæðum um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga að samið verði um tíðari skil á fjárhagsupplýsingum eða eftir atvikum að ráðuneytið leggi fyrir sveitarfélag að standa skil á upplýsingum með tíðari hætti. Til framtíðar ætti að stefna að því að eftirlitsaðilar hefðu sem næst aðgang að samtímaupplýsingum um fjármál sveitarfélaganna, þó eftir atvikum kunni að vera nokkuð í land með þann áfanga. Hér verður einnig að hafa í huga að almennt ber að stefna að því að samræma bókhald og reikningsskil sveitarfélaga eftir því sem kostur er, m.a. á grundvelli þeirra reglna sem sett verða samkvæmt ákvæðum í frumvarpi þessu. Slík þróun leiðir án vafa til þess að auðveldara og ódýrara verður að viðhafa sjálfvirk skil á upplýsingum úr bókhaldi sveitarfélaganna.
Um VIII. kafla.
Í VIII. kafla er fjallað um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga. Ákvæði kaflans eru mikið breytt frá gildandi lögum.
Eins og fram kom í almennum athugasemdum við VII. kafla liggur fyrir skýrsla samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga, dags. 21. september 2010. Ákvæði kaflans byggjast að umtalsverðu leyti á tillögum sem þar koma fram, en eru hér nánar útfærðar og að ýmsu leyti breytt, m.a. til samræmis við það stofnanakerfi sem hingað til hefur verið byggt og er í grundvallaratriðum gert ráð fyrir að verði óbreytt.
Rétt er að hafa í huga að ákvæði og tilgangur þessa kafla er í grundvallaratriðum fjórþættur. Í fyrsta lagi er í kaflanum lögð áhersla á ábyrgð sveitarstjórnarinnar sjálfrar af því að tryggja að fjármál sveitarfélagsins séu í samræmi við lög á hverjum tíma. Í öðru lagi er mælt fyrir um þær stofnanir í stjórnsýslukerfinu sem falið er eftirlit með fjármálum sveitarfélaga. Í þriðja lagi er mælt fyrir um hver ábyrgð hvers þessara aðila er af því að eftirlitinu sé fullnægt og um úrræði sem þeim eru falin til að sinna hlutverki sínu. Í fjórða lagi er það síðan tilgangur kaflans að mæla fyrir um það með hvaða hætti leyst verður úr fjárhagsvandræðum einstakra sveitarfélaga. Síðastnefnda atriðið er minnst afmarkað og felur þar með stjórnvöldum mest svigrúm um útfærslu. Árétta verður að því svigrúmi verður að beita á málefnalegan hátt í samræmi við markmið laga þessara um ábyrga fjármálastjórn einstakra sveitarfélaga.
Í eftirfarandi kafla er lagt til grundvallar að viðbrögð við fjárhagsvanda einstakra sveitarfélaga megi almennt grundvalla á fjórum mismunandi sjónarmiðum. Í fyrsta lagi má hugsa sér að leiðrétta stöðu sveitarfélagsins með fjárframlagi úr ríkissjóði. Framlög mætti þá eftir atvikum binda tilteknum skilyrðum um fjármálastjórn til framtíðar þannig að sambærileg staða kæmi ekki upp að nýju. Slíkt er til þess fallið að tryggja þjónustu við íbúa sveitarfélagsins en leiðir um leið til hættu á því að lítið yrði gert úr ábyrgð einstakra sveitarstjórnarmanna og þar með einnig ábyrgð íbúanna af því hvern þeir kjósa til að fara með málefni sveitarfélagsins. Sá galli fylgir því þessari leið að ákveðin hætta er á því að sambærileg vandamál kæmu upp fljótt aftur. Ábyrgð kjósenda væri einnig mjög lítil í reynd ef svona lausn væri einvörðungu beitt. Í öðru lagi má hugsa sér að láta önnur sveitarfélög greiða skaðann, svo sem með því að lækka fjárframlög til þeirra eða taka fjármuni úr sameiginlegum tekju- og útgjaldajöfnunarsjóðum. Þannig ætti almennt að vera tryggt að íbúarnir fengju sína þjónustu lítt skerta. Stærsti kosturinn við þessa leið er að með henni eykst sjálfkrafa innbyrðis aðhald á sveitarstjórnarstiginu. Gallinn lýtur hins vegar að því að lítið er gert úr beinni ábyrgð einstakra sveitarstjórnarmanna og svo ábyrgð kjósenda af því hverja þeir velja til að stjórna sveitarfélaginu. Í þriðja lagi má hugsa sér að láta íbúana viðkomandi sveitarfélags standa undir kostnaði við að leiðrétta fjárhag sveitarfélagsins eftir atvikum bæði með hækkun gjalda og minni þjónustu. Gallinn við þessa leið er hættan á flótta úr sveitarfélagi sem mundi leiða til þess að byrðarnar af bágum fjárhag mundu dreifast á færri herðar. Kosturinn felst hins vegar í því að íbúunum verður þá betur ljós en ella sú ábyrgð sem þeir bera við kosningar til sveitarstjórna sem almennt er mikilvægur þáttur í grundvelli og tilvist sveitarstjórnarstigsins. Í fjórða lagi væri sú leið fær að láta kröfuhafa sveitarfélags bera þann kostnað sem um ræðir. Gallinn við þá leið felst í því að trúverðugleiki sveitarfélaganna sem lántaka mundi minnka sem mundi líklega til framtíðar hafa áhrif á lántökukostnað. Kosturinn er hins vegar sá að lánveitendur færu varlegar í að veita sveitarfélögum lán sem þau eru e.t.v. ekki í stakk búin til að standa undir.
Í frumvarpinu er valin sú leið að stjórnvöldum er veitt færi til að beita úrræðum sem samræmst geta öllum framangreindum sjónarmiðum ef sú staða myndast að úr fjárhagsvandræðum verður ekki beitt með almennum aðhaldsaðgerðum í rekstri og fjárfestingum. Almennt þykir ekki rétt fyrir fram að leggja meiri áherslu á eina leið en aðra, enda kunna aðstæður að vera mjög mismunandi frá sveitarfélagi til sveitarfélags og frá einum tíma til annars. Á hinn bóginn verður jafnframt að hafa í huga að ákvörðun um viðbrögð við fjárhagsvanda einstakra sveitarfélaga verður að byggjast á skilningi á framangreindum sjónarmiðum og grundvelli þeirra. Hafa þarf í huga að það hlýtur að vera mikilvæg forsenda fyrir sjálfstjórn sveitarfélaganna að einstök sveitarfélög, og íbúar þeirra, beri í grundvallaratriðum einnig ábyrgðina á því hvernig til tekst með rekstur þeirra en á sama tíma þarf að tryggja það að stjórnarskrárbundnum og lögbundnum réttindum einstaklinga sé ekki stefnt í voða.
Um 77. gr.
Ákvæðið hefur þann tilgang að árétta ábyrgð sveitarstjórnarinnar á fjárhag og fjármálum sveitarfélagsins. Tilgangurinn með ýmsum þeirra breytinga sem í frumvarpi þessu eru lagðar til er m.a. sá að styrkja eftirlit með fjármálum sveitarfélaga fyrst og fremst með aukinni upplýsingaöflun um fjármál þeirra en einnig með styrkingu á heimildum eftirlitsaðila til inngrips í fjárhagsmálefni sveitarfélaga þegar brýna nauðsyn ber til. Eftir sem áður verður það að vera ljóst af ákvæðum laganna hver ábyrgð sveitarstjórnarinnar er bæði til að tryggja að ákvæðum laganna um fjármál sveitarfélaga sé fylgt en einnig til að bregðast við og óska aðstoðar fyrir hönd sveitarfélagsins þegar þörf er á í þeim tilgangi að getu sveitarfélagsins til að sinna verkefnum sínum og skyldum gagnvart íbúunum sé ekki stefnt í voða. Með ákvæði þessu er ábyrgð sveitarstjórnar á því að fullnægt sé skyldum skv. VII. kafla frumvarpsins gerð skýrari.
Um 78. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um skipun eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga. Nefndin skal skipuð þremur fulltrúum sem skulu hafa sérstaka þekkingu á fjármálum sveitarfélaga. Þessi hæfiskrafa er ekki rækilega afmörkuð, og er það með vilja. Á hinn bóginn er það stefnumið er í henni felst mikilvægt. Með því er lögð áhersla á að nefndin er fagleg en ekki pólitísk. Skv. 2. mgr. skal kostnaður af störfum nefndarinnar greiddur úr ríkissjóði. Þetta er óbreytt frá gildandi lögum en á hinn bóginn verður að hafa í huga að frumvarpið byggist á því að starfsemi nefndarinnar verði efld. Sést það af þeirri auknu áherslu sem lögð er á söfnun upplýsinga og úrvinnslu þeirra. Af þessu leiðir aukinn kostnað af störfum nefndarinnar en á sama tíma ætti að vera hægt að minnka umtalsvert áhættu af kostnaðarsömum áföllum í opinberum rekstri sveitarfélaganna.
Í 3. mgr. er kveðið á um stöðu nefndarinnar í stjórnkerfinu. Að gildandi lögum er sú staða ekki svo ljós sem æskilegt væri. Hér er lagt til að nefndin verði sérstakt fjölskipað stjórnvald en ekki beinn hluti ráðuneytisins. Það felst þó einnig í tillögunni að nefndin verður lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra. Hann hefur því almennar yfirstjórnunarheimildir gagnvart henni líkt og hefðbundnum undirstofnunum. Í ljósi þess mikla samráðs og upplýsingaflæðis sem þarf á hverjum tíma að geta verið milli ráðuneytisins og nefndarinnar er mikilvægt fyrir málaflokkinn að stjórnsýsla nefndarinnar verði ekki með öllu aðskilin ráðuneytinu. Sjálfstæð stofnun sem ekki lyti yfirstjórn ráðherra byði heim hættu á óskilvirkri stjórnsýslu og óhagkvæmri dreifingu á þekkingu af hálfu eftirlitsaðila. Þessu til viðbótar er tekið fram í niðurlagi 3. mgr. að einstakar ákvarðanir nefndarinnar sæti ekki kæru til ráðherra. Eins og valdsviði og valdheimildum nefndarinnar er háttað ætti almennt ekki til þess að koma að nefndin tæki ákvarðanir sem kæranlegar væru, jafnvel þó kæruleið væri fyrir hendi. Með þessu ákvæði er hins vegar tekinn af vafi um þetta atriði auk þess sem það felur í sér áréttingu á faglegu sjálfstæði nefndarinnar sem leiðir einfaldlega af þeirri þekkingu sem nefndarmenn búa að.
Samkvæmt framangreindu starfar nefndin á vegum ráðuneytisins og lýtur yfirstjórn ráðherra en nýtur samt ákveðins sjálfstæðis um meðferð einstakra mála. Gert er ráð fyrir að nefndin verði vistuð í ráðuneyti sveitarstjórnarmála og njóti eftir því sem fært er aðstoðar starfsmanna sem hún hefur forræði á, aðgangs að skrifstofuhúsnæði og annars sem þörf er á svo nefndin geti gengt starfi sínu svo sem best er kostur. Gert er ráð fyrir að nefndin skuli skipuð fulltrúum sem hafa sérstaka þekkingu á fjármálum sveitarfélaga. Hér er ekki um að ræða kröfu um sérstaka menntun eða starfsreynslu. Slíkar kröfur eru hins vegar gerðar til formanns nefndarinnar, en hann skal vera löggiltur endurskoðandi.
Um 79. gr.
Eftirlitsnefndin gegnir samkvæmt frumvarpinu lykilhlutverki við framkvæmd eftirlits með fjármálum sveitarfélaga, líkt og hún gerir í dag. Gert er ráð fyrir að þessu hlutverki sinni hún fyrst og fremst með söfnun upplýsinga og úrvinnslu þeirra. Ef við á getur það einnig verið hlutverk nefndarinnar að vinna í samvinnu við viðkomandi sveitarstjórnir að því að koma fjármálum einstakra sveitarfélaga í það horf sem ákvæði frumvarpsins gera kröfu um. Þá mun nefndin hafa það hlutverk ef framangreindar aðgerðir duga ekki til, að beina til ráðherra rökstuddum tillögum um inngrip hans í fjármál viðkomandi sveitarfélaga, eftir því sem nánar er fyrir mælt í frumvarpinu þessu. Af eftirlitshlutverki nefndarinnar, eins og það er afmarkað í frumvarpinu, leiðir að þrátt fyrir að nefndinni beri að virða sjálfstjórn sveitarfélaga og sjálfstætt fjárstjórnarvald þeirra sveitarstjórna sem kjörnar hafa verið þá ber nefndinni jafnframt skylda til að bregðast við þegar fjármál einstakra sveitarfélaga eru ekki í samræmi við kröfur sem leiðir af lögum um fjármál sveitarfélaga.
Í ákvæðinu er kveðið nánar á um hlutverk nefndarinnar, í samræmi við framangreind sjónarmið. Nefndin skal reglubundið fylgjast með fjármálum sveitarfélaga og bera saman við reglur og viðmið samkvæmt lögum þessum og reglugerðum. Nefndin skal, sbr. 1. mgr., hafa almennt eftirlit með því að fjármál og fjármálastjórn sveitarfélaga sé í samræmi við reglur. Með síðastgreindu orðalagi um almennt eftirlit er lögð áhersla á frumkvæði sem nefndin ber að sýna í eftirliti sínu. Eftirlitið á að vera forvirkt ef svo má að orði komast. Því hlutverki getur nefndin ekki sinnt nema á grundvelli viðamikillar þekkingar og glöggra samtímadóma um stöðu mála.
Í 2. mgr. ákvæðisins er að finna almenna meginreglu um að afskipti nefndarinnar af fjárhagslegum málefnum sveitarfélaga eigi á hverjum tíma að byggjast á þekkingu á stöðu viðkomandi sveitarfélaga og jafnframt að þau afskipti eigi í hverju tilviki ekki að ganga lengra en þörf er á í því skyni að markmiðum laganna verði náð. Er þetta ákvæði í samræmi við ákvæði 3. mgr. 8. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga þar sem fram kemur að eftirlit með sveitarstjórnum skuli framkvæma á þann hátt að hægt sé að tryggja að íhlutun eftirlitsstjórnvalds sé í hlutfalli við mikilvægi þeirra hagsmuna sem því er ætlað að vernda. Ákvæðinu er ekki ætlað að draga úr vægi eftirlitsins eða nefndarinnar sem slíkrar, heldur fremur að fela í sér áréttingu almennrar meginreglu sem þegar má ætlað að leiði af grunnreglum íslensks stjórnsýsluréttar.
Um 80. gr.
Í ákvæðinu er sérstaklega kveðið á um aðgang eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga og starfsmanna hennar að upplýsingum um fjárhagsleg málefni einstakra sveitarfélaga. Heimild samkvæmt þessari grein skal nefndin á hverjum tíma beita í samræmi við almennt viðmið 2. mgr. 79. gr. en þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Um 81. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um að ráðherra skuli setja reglugerð um störf eftirlitsnefndarinnar. Greinin lætur lítið yfir sér en er mikilvæg um útfærslu alls eftirlits með fjármálum sveitarfélaga. Í síðari málslið ákvæðisins segir að í reglugerðinni skuli m.a. mæla fyrir um málsmeðferð eftirlitsnefndar og nauðsynlegar viðmiðanir varðandi fjárhagsleg málefni sveitarfélaga, sbr. 64. gr. Það eru þessar viðmiðanir sem í framkvæmd verða mikilvægar og munu hafa mikil áhrif á það hvernig til tekst um að koma ákvæðum frumvarps þessa í framkvæmd, verði það að lögum. Vísast hér nánar í athugasemdir við 3. mgr. 64. gr. frumvarpsins.
Ráðherra hefur visst svigrúm um það hversu ítarlega hann ákveður að útfæra þessar viðmiðanir en með reglugerðarheimildinni er skapaður möguleiki fyrir stjórnvöld til að útfæra nánar hvernig reglu 64. gr. frumvarpsins um skuldaþak verður fylgt eftir í framkvæmd, m.a. með tilliti til þess hversu langan tíma einstök sveitarfélög þurfa til að koma fjárhag sínum niður fyrir það viðmið sem þar er mælt fyrir um og um það hversu ríkar kröfur verða gerðar til einstakra sveitarfélaga um skýringar og framlagningu áætlana. Staða sveitarfélaganna er misjöfn bæði hvað varðar eignir (skuldir) og rekstur. Það er því ljóst að umtalsvert svigrúm verður að veita um það hvernig þeim grunnreglum sem birtast í 64. gr. frumvarpsins verður náð og á hversu löngum tíma það verður gert. Á sama tíma er mikilvægt að a.m.k. einhver rammi gildi um fjármál sveitarfélaganna að þessu leyti. Hann er lögfestur í 64. gr. og lýsir því marki sem stefna ber að. Frá því verður í sjálfu sér ekki veittur afsláttur. Skylda sveitarfélaganna og eftirlitsaðila verður samkvæmt frumvarpi þessu sú að ná því markmiði. Við útfærslu reglugerðarinnar samkvæmt ákvæði þessu er því lögð mikil ábyrgð á stjórnvöld um að fundin sé raunhæf leið að því lögbundna markmiði sem kveðið er á um í 64. gr.
Um 82. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um það með almennum hætti hvaða verkfæri eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hefur til að fullnægja hlutverki sínu. Eins og ráða má af samspili nefndarinnar og ráðherra þá er nefndinni fremur ætlað að vera eftirlits- og úrvinnsluaðili (þ.e. aðili sem vinnur úr samtímaupplýsingum um fjármál sveitarfélaga) sem þó hafi um leið mjög ákveðnu aðhaldshlutverki að gegna. Ef úrræði nefndarinnar duga ekki til ber henni að vísa máli með rökstuddri tillögu til ráðherra sem þá tekur til skoðunar beitingu úrræða sem honum eru fengin samkvæmt frumvarpinu. Gera má ráð fyrir að ábendingar og tilmæli nefndarinnar geti að nokkru marki byggst á ákvæðum reglugerðar skv. 3. mgr. 64. gr. og 81. gr. frumvarpsins. Einnig verður að gera ráð fyrir að tillögur nefndarinnar til ráðherra um beitingu úrræða gagnvart einstökum sveitarfélögum og svo ákvarðanir ráðherra í því efni taki mið af þeirri flokkun og viðmiðum sem mælt er fyrir um í reglugerðinni. Með því móti verður betur tryggt en ella að ákvarðanir eftirlitsaðila um inngrip í fjárhagsmálefni sveitarfélaga byggist á gegnsæjum og fyrir fram ákveðnum viðmiðum. Slíkt er mikilvægt til að tryggja traust aðila á eftirlitinu en ekki síður traust lánveitenda sveitarfélaganna á stöðu þeirra sem lántaka.
Rétt er að taka fram að úrræði eftirlitsnefndarinnar eru þannig fram sett í ákvæðinu að vægasta úrræðið er sett fyrst og svo koll af kolli. Telja má að vísun máls til ráðherra feli almennt í sér mest íþyngjandi úrræðið gagnvart viðkomandi sveitarfélagi. Samkvæmt viðmiðinu í 2. mgr. 79. gr. ber nefndinni almennt að velja það vægasta úrræði sem hún hefur yfir að ráða, en þó að því gefnu að það muni duga til að því markmiði sem að er stefnt verði náð. Nefndin má því í raun ekki velja vægara úrræði ef hún telur til þess yfirgnæfandi líkur að það muni engum árangri skila. Hér ber að hafa í huga að tilgangur eftirlits með fjármálum sveitarfélaga er ekki síst sá að leitast við að tryggja hagsmuni íbúa sveitarfélaganna af því að sveitarfélag sé gjaldfært og geti með tryggum hætti staðið undir þeirri þjónustu sem þeir eiga rétt á. Þá verður jafnframt að hafa í huga að miklir þjóðhagslegir hagsmunir geta staðið til þess að einstök sveitarfélög stefni ekki fjárhag sínum í voða, ekki síst ef um stærri sveitarfélög er að ræða. Sú uppröðun sem ákvæðið ber með sér felur því ekki í sér kröfu um að til að úrræði skv. 4. tölul. verði beitt þá skuli fyrst reyna 1., 2. og 3. tölul., hvern á fætur öðrum. Þá kann einnig að vera að í tilteknu máli þá teljist það í reynd vægara úrræði að vísa máli til ráðherra í stað þess að gefa út opinbera tilkynningu skv. 4. tölul. Einnig getur verið að nefndin kjósi að beita fleiri úrræðum samhliða. Ekkert stendur því í vegi í frumvarpi þessu.
Um 83. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um að þegar tilefni er til vegna fjármála eða fjármálastjórnar sveitarfélags skuli ráðherra, á grundvelli rökstuddrar tillögu eftirlitsnefndar, gera samkomulag við sveitarstjórn um fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins. Í þessu felst það almennt að eftirlitsnefndin hafi beint til ráðherra tillögu skv. 5. tölul. 82. gr. frumvarpsins um það að slíkt samkomulag yrði gert. Grundvöllur þarf þó að vera fyrir því að samkomulag sé líklegt til að skila árangri. Í niðurlagi 1. mgr. kemur fram að í samkomulagi skuli fjalla um tilgang þess og viðmið um fjárhagsleg málefni eftir því sem þörf er á, þar á meðal um rekstur, fjárfestingar og álagningu skatta og gjalda. Mikilvægt er að samkomulag sé það ítarlegt, þar á meðal um tölulegar viðmiðanir, að hægt sé að meta það eftir á hvort markmið þess hafi náðst.
Gengið er út frá því að eftirlitsnefndin geri ekki sjálf umrædda samninga, heldur sé það ráðherra sem geri samning við sveitarstjórnina. Hlutverk og staða nefndarinnar sem eftirlits- og ráðgjafaraðila er þá fremur tryggð en ef henni væri ætlað með beinum hætti að gera samninga eða beita þeim úrræðum sem mælt er fyrir um í 84. og 85. gr.
Í 2. mgr. er kveðið á um að ráðherra geti einnig gert samkomulag samkvæmt greininni að beiðni sveitarstjórnar. Með þessu er lögð áhersla á ábyrgð sveitarstjórnar á fjármálum sveitarfélagsins. Eftir sem áður mundi ráðherra þó ekki fallast á gerð samkomulags teldist ekki grundvöllur fyrir því.
Ákvæði 3. mgr. þarfnast ekki skýringa. Þrátt fyrir að ekki komi það fram í ákvæðinu má ætla að eðlilegt sé að samkomulag um fjármál sé opinbert skjal, a.m.k. sé óskað aðgangs að því.
Um 84. gr.
Í ákvæðinu, sbr. einnig 85. gr., er mælt fyrir um úrræði ráðherra sem beitt verður í þeim tilvikum þegar útséð er með að sveitarstjórn muni sjálf geta komið fjármálum sveitarfélags í rétt horf, eftir atvikum á grundvelli ráðgjafar og aðhalds eftirlitsnefndarinnar og ráðuneytisins eða á grundvelli samkomulags skv. 83. gr. Undantekning er þó að úrræðum skv. 2. og 3. tölul. verður eftir atvikum beitt samhliða gerð samkomulags skv. 83. gr.
Samkvæmt orðalagi 1. mgr. getur ráðherra almennt ekki beitt úrræðum samkvæmt ákvæðinu nema á grundvelli rökstuddrar tillögu eftirlitsnefndar. Almennt er það einnig skilyrði fyrir beitingu úrræða samkvæmt ákvæðinu að samkomulag skv. 83. gr. hefur ekki náðst, samkomulag hefur ekki skilað árangri eða fyrirséð er að það muni ekki skila árangri. Þegar ráðherra tekur ákvörðun um nánari breytingu úrræða í hverju máli fyrir sig er hann, þrátt fyrir 1. mgr., ekki bundinn af því að grípa til nákvæmlega þeirra úrræða sem eftirlitsnefndin leggur til, enda telji ráðherra þá að eitthvað skorti á tillögurnar eða rökstuðning sem þeim fylgdi. Það verður hins vegar að telja mikilvægt m.a. í þeim tilgangi að upp verði byggt nauðsynlegt traust á eftirlitskerfinu að eftirlitsnefndin sinni störfum sínum með svo vönduðum hætti að ráðherra geti almennt stuðst við tillögur nefndarinnar og tekið ákvarðanir á grundvelli þeirra. Mikilvægt er enn fremur að ráðherra sé á hverjum tíma ljós staða hans og hlutverk við beitingu heimilda skv. 84. og 85. gr. frumvarpsins Ráðherra er að sjálfsögðu ekki heimilt að beita ákvæðunum á grundvelli pólitískra viðmiða sem ekki eiga sér stoð í lagatextanum sjálfum og leiða af skyldum sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum sveitarstjórnarlaga og annarra viðeigandi reglna.
Samkvæmt 1. tölul. getur ráðherra, sé skilyrðum 1. mgr. fullnægt að öðru leyti, sett sveitarfélagi skýr fyrirmæli um rekstur og stjórnsýslu. Nánar er mælt fyrir um valdheimildir ráðherra að þessu leyti í 85. gr. Í 2. tölul. er mælt fyrir um heimild ráðherra til að veita sveitarfélagi styrk eða lán úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga til þess að koma fjárhag á réttan kjöl. Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum. Í framkvæmd hefur ákvæðinu verið beitt varlega. Mikilvægt er að þeirri framkvæmd verði ekki breytt í verulegum atriðum. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga starfar á grundvelli laga og reglugerða um sjóðinn. Ráðherra verður við beitingu heimildar skv. 2. tölul. að virða það starfsumhverfi sjóðsins. Ákvæði 3. tölul. tekur einnig mið af gildandi lögum. Reynslan sýnir að nauðsynlegt er að hafa þessar heimildir til staðar, þannig að hægt sé að bregðast við einstökum tilvikum sem upp koma af nægjanlegum sveigjanleika. Þá er leitast við að orða 3. tölul. 1. mgr. með þeim hætti að ekki valdi vafa hvert er inntak heimildar til hækkunar á sköttum, þ.e. að hún feli í sér hækkun umfram hið lögbundna hámark samkvæmt lögum um tekjustofna sveitarfélaganna, eða öðrum viðeigandi lögum.
Ákvæði 2. mgr. styðst við það sjónarmið að í framkvæmd hefur ráðuneytið gert samkomulag við sveitarfélög í fjárhaldskröggum sambærilegt við það sem mælt er fyrir um í 83. gr. frumvarpsins. Reynslan hefur sýnt að það getur verið vænlegt til árangurs að heimila sveitarstjórn að leggja álag á útsvar og/eða veita sveitarfélagi lán eða styrk úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga samhliða slíku samkomulagi. Ákvæði 3. mgr. ætti almennt ekki að þarfnast skýringa. Ráðherra er, líkt og eftirlitsnefndin, bundinn af því almenna viðmiði að byggja eftirlit sitt og ákvarðanir á hverjum tíma á heildarmati á fjárhag viðkomandi sveitarfélaga, sem og þeirri skyldu að velja úrræði sín með hliðsjón af þeim markmiðum sem honum ber að tryggja við framkvæmd laganna, að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga, sbr. 5. mgr. ákvæðisins. Þá er í 4. mgr. tekið fram að eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga annist eftirlit með því að einstök sveitarfélög starfi í samræmi við ákvarðanir ráðherra samkvæmt ákvæðinu. Í því felst þá einnig eftirlit með nánari ákvörðunum um rekstur og stjórnsýslu einstakra sveitarfélaga skv. 85. gr. Um eftirlit nefndarinnar að þessu leyti gilda allar sömu reglur og um eftirlit nefndarinnar að öðru leyti.
Um 85. gr.
Í ákvæðinu er að finna lista yfir þau úrræði sem ráðherra getur gripið til þegar þörf er á og skilyrði hafa skapast til þess. Þessi skilyrði yrðu væntanlega í ákveðnum tilvikum tengd framlögum eða lánum úr Jöfnunarsjóði en það er þó ekki skilyrði. Þá er mikilvægt að ákvarðanir um beitingu þessara úrræða eru hluti af lengra ferli sem hefst hjá eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga. Ákvörðun um beitingu úrræða verður að byggjast á góðri heildarsýn af fjárhag viðkomandi sveitarfélags, þeim aðgerðum sem þegar hefur verið ráðist í og svo á samráði við viðkomandi sveitarstjórn. Taka ber fram að hér er um að ræða úrræði sem almennt er ekki gripið til nema önnur úrræði hafi ekki verið talin duga til að tryggja fjárhag viðkomandi sveitarfélags. Þeim úrræðum sem fram koma í ákvæðinu verður almennt ekki beitt nema á grundvelli brýnna ástæðna til hagsbóta fyrir íbúa viðkomandi sveitarfélags í heild eða vegna annarra mikilvægra almannahagsmuna sem valtur fjárhagur sveitarfélags gæti stefnt í voða. Þegar slíkar aðstæður myndast verður að telja ljóst að starfsemi sveitarfélags hefur af einhverjum ástæðum ekki verið í samræmi við sett lagafyrirmæli og óskráðar grundvallarreglur um meðferð opinberra hagsmuna. Inngrip í málefni sveitarfélags á því stigi felur ekki í sér aðför að sjálfstjórn sveitarfélaga, enda segir í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að sveitarfélögin skulu sjálf ráða málefnum sínum „eftir því sem lög ákveða“. Að því gefnu að hægt sé að rökstyðja þörfina á inngripi sem mælt er fyrir um í ákvæðinu verður því í einstökum tilvikum að játa ráðherra umtalsvert svigrúm við ákvörðun um beitingu einstakra úrræða. Að öðru leyti vísast til almennra athugasemda við kafla þennan.
Um 86. gr.
Í 76. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er kveðið á um að sé greiðslubyrði sveitarfélags umfram greiðslugetu svo mikil að ljóst sé að eigi muni úr rætast í bráð þá geti ráðherra, samkvæmt tillögu eftirlitsnefndar, svipt sveitarstjórn fjárforráðum og skipað sveitarfélagi fjárhaldsstjórn, enda hafi sveitarstjórn vanrækt svo skyldur sínar samkvæmt lögum þessum að vandræði hafi af hlotist.
Í umræðu um fjármál sveitarfélaga undanfarið hefur því verið haldið á lofti að hægt þurfi að vera að grípa til aðgerða áður en sveitarfélag verður greiðsluþrota. Að því markmiði stefnir almenn efling á eftirliti með fjármálum sveitarfélaga sem lögð er til í frumvarpi þessu. Að því markmiði stefnir einnig þetta ákvæði frumvarpsins. Þannig er í 1. mgr. kveðið á um að ráðherra geti skipað sveitarfélagi fjárhaldsstjórn ef sveitarstjórn hefur ítrekað og verulega vanrækt skyldur sínar. Þarna er ekki gert að skilyrði að sveitarfélag sé greiðsluþrota en ljóst er hins vegar að um þarf að vera að ræða verulega vanrækslu sveitarstjórnar á því að fullnægja skyldum laganna um fjármál. Skv. 2. mgr. verður einnig hægt að skipa sveitarfélagi fjárhaldsstjórn ef greiðslubyrði umfram greiðslugetu er svo mikil að ekki verður úr bætt. Ekki er hins vegar skilyrði að báðir þættirnir séu fyrir hendi, líkt og við á samkvæmt gildandi lögum. Ekki er talin hætta á að þetta veiti ráðherra of mikið færi til inngrips í málefni sveitarfélaga enda leiðir af ákvæðum frumvarpsins að öðru leyti að þessu úrræði yrði almennt aldrei beitt nema að því gefnu að vægari úrræði sem áður hafa verið reynd hafi ekki náð tilgangi sínum. Af ákvæði 88. gr., um réttaráhrif af skipun fjárhaldsstjórnar, leiðir að skipun fjárhaldsstjórnar leiðir til sömu réttaráhrifa og greiðslustöðvun í allt að eitt ár frá því að fjárhaldsstjórn var fyrst skipuð.
Um 87. gr.
Ákvæðið er samhljóða 77. gr. gildandi laga. Þó er bætt við skilyrði um að nefndarmenn skuli hafa þekkingu á málefnum sveitarfélaga. Þrátt fyrir að slíkt ákvæði sé ekki í lögum í dag hefur ráðuneyti sveitarstjórnarmála gætt þess að fylgja þessu viðmiði þau fáu skipti sem á skipun fjárhaldsstjórnar hefur reynt.
Um 88. gr.
Í greininni er að finna fyrirmæli um réttaráhrif af skipun fjárhaldsstjórnar og réttaráhrif af greiðslustöðvun. Skv. 1. mgr. má ekki inna af hendi greiðslur nema með samþykki fjárhaldsstjórnarinnar. Í þessu felst stjórntæki hennar, sem hún nýtir sér á þann hátt sem tilefni er til hverju sinni og fer m.a. eftir þeim samstarfsvilja sem embættismenn og sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags sýnir gagnvart ráðstöfunum stjórnarinnar. Í 2. mgr. er að finna yfirlit yfir þær greiðslur sem almennt skal heimilt, með samþykki fjárhaldsstjórnar, að inna af hendi. Skiptir þetta máli vegna stöðu kröfuhafa, sbr. nánar ákvæði 3. mgr. 89. gr. Í 4. mgr. er síðan tekið fram að skipun fjárhaldsstjórnar leiði að öðru leyti en mælt er fyrir um í ákvæðinu til sömu réttaráhrifa og greiðslustöðvun eftir ákvæðum IV. kafla laga um gjaldþrotaskipti o.fl. í allt að eitt ár frá því að fjárhaldsstjórn var fyrst skipuð. Í því felst að greiðslustöðvun er bundinn hámarkstími í eitt ár.
Um 89. gr.
Í greininni er fjallað um hlutverk og úrræði fjárhaldsstjórnar. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakra skýringa, að undanskilinni 3. mgr. Þar er mælt fyrir um að fjárhaldsstjórn geti, að ákveðnum skilyrðum fullnægðum, ákveðið einhliða að leita nauðasamning fyrir sveitarfélagið. Um samningsumleitanir fer að öðru leyti eftir almennum reglum, eftir því sem við getur átt, m.a. um skipun umsjónarmanns, að því þó undanskildu að umsjónarmaður lætur ekki greiða atkvæði um frumvarp að nauðasamningi. Er þetta frávik frá almennum reglum nauðsynlegt þar sem sveitarfélög verða ekki tekin til gjaldþrotaskipta. Slík niðurstaða væri óásættanleg með hliðsjón af lögbundnu hlutverki sveitarfélaganna. Á sama tíma hafa sveitarfélögin sjálfstæðan fjárhag og eru sjálf ábyrg fyrir skuldbindingum sínum. Mikilvægt er að innleiða með skýrum hætti þá ábyrgð sem lánardrottnar bera af lánveitingum til sveitarfélaganna og umrædd regla er leið til þess. Á hinn bóginn verður einnig að hafa í huga að frumvarpið gerir ráð fyrir því að til fjölda annarra úrræða sé gripið áður en þessi leið er farin, svo sem hækkunar á tilteknum sköttum skv. 3. tölul. 1. mgr. 84. gr., styrkveitingar eða lán úr Jöfnunarsjóði skv. 2. tölul. sama ákvæðis, niðurskurðar í rekstri og fjárfestingum, eftir atvikum á grundvelli fyrirmæla ráðherra skv. 85. gr. o.s.frv. Það er því langt frá því að lánardrottnar einir verði samkvæmt ákvæði þessu látnir bera þungann af óábyrgri fjármálastjórn einstakra sveitarfélaga. Skilyrði fyrir því að einhliða nauðasamnings á grundvelli þessa ákvæðis verði leitað er auk þess að samningar fjárhaldsstjórnarinnar við lánardrottna hafi ekki borið árangur. Heimildinni verður því aðeins beitt þegar öll önnur úrræði hafa ekki borið árangur. Þá eru þær almennu reglur um fjármál sveitarfélaga sem fram koma í frumvarpi þessu með þeim hætti að ekki ætti til þess að koma að á ákvæðið reyndi.
Um 90. gr.
Samkvæmt ákvæðinu er hægt að sameina sveitarfélag sem hefur sætt skipun fjárhaldsstjórnar við annað sveitarfélag. Ljóst er hins vegar að ákvæði frumvarps þessa taka ekki á því hvernig slík sameining fer fram. Að gildandi lögum getur ákvörðun um slíkt ekki verið einvörðungu í höndum viðkomandi sveitarstjórna. Almennt er því ljóst að sérlög þyrfti að setja um slíka sameiningu þar sem þá yrði eftir atvikum einnig fjallað um fjárhagslegar ráðstafanir í tilefni af sameiningu, um það hvort skattar eða þjónusta yrði mismunandi milli íbúa hins sameinaða sveitarfélags eftir að sameining tekur gildi o.s.frv.
Um 91. gr.
Í greininni er fjallað um brottfall á sviptingu fjárforráða. Hefur greinin þann tilgang að lýsa meðferð máls að þessu leyti, þannig að ferill þess sé ljós og skyldur aðila sömuleiðis. Ákvæðið þarfnast ekki sérstakrar skýringar.
Um IX. kafla.
Í IX. kafla frumvarpsins er fjallað um samvinnu sveitarfélaga. Þau ákvæði sem er að finna í kaflanum eru mikið breytt frá þeim ákvæðum sem nú eru í gildi.
Hér á landi hefur lengi verið sterk hefð fyrir samstarfi sveitarfélaga ekki síst frá þeim tíma að sýslunefndir voru lagðar niður. Samvinna sveitarfélaga hefur bæði kosti og galla. Samstarf sveitarfélaga hefur þá kosti að á grundvelli hennar geta sveitarfélögin leyst úr verkefnum á hagkvæmari hátt en annars væri. Sveitarfélögum kann jafnvel að vera bein nauðsyn á samstarfi, t.d. vegna smæðar. Smæð sveitarfélaga er þó langt í frá ávallt ástæðan fyrir því að þau telja eðlilegt og hagkvæmt að reka tiltekna þjónustu eða verkefni í samstarfi við önnur sveitarfélög. Hér má t.d. nefna samstarf sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um rekstur á brunavörnum og almenningssamgöngum. Með samvinnu eða samstarfi er þannig betur hægt að stuðla að almannahag en ef sveitarfélög skipuleggja þjónustu sína og verkefni alfarið á staðbundnum forsendum. Samstarf eða samvinna hefur hins vegar almennt þann galla að á grundvelli hennar kann framkvæmd verkefnis að vera tekin úr höndum hinna kjörnu fulltrúa í sveitarstjórnum og færð öðrum aðilum, eða a.m.k. að umboðskeðjan frá kjósanda til kjörins fulltrúa sé lengd umfram það sem hefðbundið er þegar hin kjörna sveitarstjórn fer með umsjón verkefnis og tekur með beinum hætti ábyrgð af því gagnvart kjósendum á fjögurra ára fresti.
Verkefni sveitarfélaga eru fjölbreytt. Sveitarfélögin sjálf eru einnig mjög fjölbreytt að gerð og stærð. Stækkun sveitarfélaga, eða sameiningar, minnka ekki þörf sveitarfélaganna fyrir samstarf. Þörfin að því leyti ræðst fremur af verkefnum sem sveitarfélögunum eru falin. Dæmi um málaflokk sem gæti jafnvel orðið tiltölulega stórum sveitarfélögum mjög erfiður er málefni fatlaðra. Þegar litið er til þeirra möguleika til hagræðingar sem geta falist í samstarfi sveitarfélaga virðist ljóst að enn um sinn sé mikil þörf á því að sveitarfélögin hafi heimildir til samvinnu hvað sem líður stærð sveitarfélaganna.
Ákvæði IX. kafla frumvarpsins lúta öll að frjálsri samvinnu sveitarfélaga. Ekki er hér gert ráð fyrir almennum ákvæðum um skyldubundna samvinnu. Um skyldu sveitarfélaga til samstarfs kann hins vegar að vera fjallað í sérlögum, og að því leyti sem ákvæði sérlaga leiða ekki til annars er hér gengið út frá því að samstarfsheimildir eða önnur ákvæði um samstarf í sérlögum verði túlkuð til samræmis við lög þessi.
Meginbreytingar þær sem hér eru lagðar til um samvinnu sveitarfélaga frá því sem kveðið er á um í gildandi lögum eru þríþættar. Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir mun skýrari reglum um form samvinnu í þeim tilvikum þegar hún felur í sér framsal valds til töku stjórnvaldsákvarðana í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í reynd virðast sveitarfélögin hafa fellt slíka samvinnu í margvíslegt form án skýrra heimilda í þeim efnum og úr því er mikilvægt að bæta. Gert er ráð fyrir að samvinna sem felur í sér framsal slíks valds geti í grundvallaratriðum aðeins byggst á byggðasamlagsforminu annars vegar og því að eitt sveitarfélag taki að sér stjórnsýslu fyrir önnur sveitarfélög hins vegar. Nánari ákvæði um skilyrði fyrir slíkri samvinnu er að finna í ákvæðum kaflans. Í öðru lagi ber að hafa í huga að það er meginbreyting á heimildum sveitarfélaga til samvinnu að hér er gert ráð fyrir að eitt sveitarfélag geti tekið að sér að rækja tiltekin verkefni fyrir annað eða önnur sveitarfélög. Slíkar heimildir eru ekki til staðar að lögum í dag. Lögmæti slíkra samninga er miklum vafa háð, a.m.k. í þeim tilvikum í þeim felst að einu sveitarfélagi er falið að taka bindandi ákvarðanir um réttindi og skyldur íbúa í öðrum sveitarfélögum. Úr þessu verður að bæta. Í þriðja lagi er það mikilvæg breyting að gert er ráð fyrir að ákvæði um héraðsnefndir verði felld úr lögum. Með lögum nr. 45/1998 voru héraðsnefndir felldar í flokk frjálsrar samvinnu. Í því ljósi hafa stjórnvöld litið svo á að sveitarfélögum sé ekki skylt að eiga aðild að héraðsnefndum. Engu að síður eru í ákveðnum lögum að finna ákvæði sem gera ráð fyrir því að héraðsnefndir skuli vera til, svo sem ákvæði í lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. Í því felast tiltölulega augljósir meinbugir á lögum, þ.e. ef sveitarstjórnarlög ganga út frá því að aðild að héraðsnefndum sé ekki lögskyld en sérlög gera engu að síður slíkar kröfur. Hér er lögð til sú lausn að héraðsnefndir verði felldar brott úr lögum en jafnframt að gerðar verði viðeigandi breytingar á þeim sérlögum sem mæla fyrir um beint hlutverk héraðsnefnda. Sé þörf á samvinnu er þá viðkomandi sveitarfélögum í lófa lagið að stofna um þau byggðasamlög. Ein undantekning er þó frá því en hún varðar fjallskilin. Gert er ráð fyrir að sérákvæði um fjallskil verði að þessu leyti færð í lög um afréttarmálefni, fjallskil o.fl.
Um 92. gr.
Í 92. gr. felst sú meginregla að sveitarfélögum er frjálst að hafa samvinnu sín á milli um framkvæmd afmarkaðra verkefna. Augljóst er að ekki er gert ráð fyrir að samvinna feli í sér samvinnu um heildarrekstur sveitarfélaga, eða samrekstur þeirra að mjög stórum hluta, enda má telja að sé sveitarfélagi þörf á samvinnu í slíkum mæli þá sé að sama skapi brostinn forsenda fyrir tilvist sveitarfélagsins sem sjálfstæðs stjórnvalds. Þær mikilvægu takmarkanir eru settar á heimildir til samvinnu að ef sveitarstjórn væri óheimilt að framselja frá sér tiltekið hlutverk á grundvelli heimildar til að framselja vald innan sveitarfélagsins þá er einnig óheimilt að framselja slíkt vald til aðila utan sveitarfélagsins.
Samkvæmt 2. mgr. skal samvinna ávallt grundvallast á samningi sem öðlast fyrst gildi við staðfestingu viðkomandi sveitarstjórna. Ef ríkari kröfur eru gerðar til forms samvinnunnar í ákveðnum tilvikum þá ganga þær kröfur framar, sbr. t.a.m. þær kröfur sem leiða af 93. gr. frumvarpsins. Í samningi um samvinnu skal a.m.k. taka ákvörðun um form samvinnu, hvernig háttað sé heimildum til ákvörðunartöku, slit samvinnu og fjárhagsleg atriði. Mikilvægt er að vel sé frá þessum atriðum gengið, m.a. af tilliti til reglna um lýðræðislegt umboð sveitarstjórnarmanna og skyldu þeirra til að byggja ákvarðanir sínar á upplýstum grunni og af tilliti til reglna um fjármál sveitarfélaga. Á þetta hefur iðulega skort. Mikilvægt er að úr því verði bætt, enda hagsmunir af því að tryggja vandaða stjórnsýslu um þennan þátt í starfsemi sveitarfélaga mun meiri en þeir hagsmunir sem sveitarfélögin sjálf hafa af því mikla frelsi sem sveitarfélögin virðast, í mörgum tilvikum án nauðsynlegra lagaheimilda, tekið sér á þessu sviði.
Í 3. mgr. kemur fram að ákvarðanir sem teknar eru á vettvangi samstarfs sveitarfélaga eru ekki kæranlegar til sveitarfélaganna sem eiga aðild að samstarfinu. Almennt ber að líta svo á að hafi sveitarstjórnir ákveðið að færa rækslu tiltekins verkefnis í ákveðið samstarfsform þá er það samstarfið sem lýtur hefðbundnu eftirliti. Ákvarðanir sem þar eru teknar verða því kærðar (svo dæmi sé tekið) til viðeigandi eftirlitsaðila beint.
Um 93. gr.
Um meðferð mála sem til greina kemur að ljúka, eða lokið verður, með töku ákvörðunar um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda þær reglur sem stjórnsýslulögin mæla fyrir um. Við meðferð slíkra mála er sérstök ástæða til að huga að réttaröryggi borgaranna, þ.e. þeirra sem ákvörðunum er beint að. Brýnar ástæður eru því fyrir því að samstarf sveitarfélaga um slík verkefni sé í skýrum farvegi. Hér má m.a. nefna ákvarðanir um aðstoð samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, valdbeiting á grundvelli ákvæða barnaverndarlaga, ákvarðanir á sviði eldvarnaeftirlits og um útgáfu byggingarleyfa. Einnig falla hér undir verkefni eins og rekstur grunnskóla eða leikskóla, enda verður ekki séð að með öllu verði skilið á milli daglegs reksturs slíkra stofnana og þeirra ákvarðana sem þeim rekstri tengjast og falla í flokk stjórnvaldsákvarðana. Sérstaklega á það við um grunnskólann, þar sem m.a. eru teknar ákvarðanir um aðgang að skólanum, einkunnir, agaviðurlög o.fl., enda er réttur og skylda til grunnskólagöngu lögbundið.
Ákvæðið gerir ráð fyrir því að samstarf um slík verkefni geti aðeins grundvallast á samningi um byggðasamlag eða á samningi um að eitt sveitarfélag taki að sér verkefni fyrir önnur. Þá er sett það sérstaka skilyrði að samningar um samvinnu á þessu sviði öðlist aðeins gildi, að fenginni staðfestingu ráðuneytisins, sem þá skal taka til skoðunar hvort samstarfið er með þeim hætti sem lög leyfa.
Um 94. gr.
Í gildandi sveitarstjórnarlögum eru ítarlegustu ákvæðin um form samvinnu sveitarfélaga þau sem lúta að byggðasamlögum. Áfram er lagt til að þetta samstarfsform hafi mest vægi af mismunandi tegundum samstarfs. Þó eru lagðar til nokkrar breytingar á reglum um byggðasamlög, m.a. til þess að auka verulega sveigjanleika um samstarf í byggðasamlögum.
Samkvæmt 1. mgr. verður sveitarfélögum heimilt að stofna byggðasamlög sem geta tekið að sér framkvæmd afmarkaðra verkefna, svo sem rekstur grunnskóla, leikskóla eða brunavarnir. Byggðasamlag getur tekið að sér verkefni sem fela í sér vald til töku stjórnvaldsákvarðana, eins og áður var rakið, en ljóst er að hægt er að stofna byggðasamlög um mun fjölbreyttari verkefni. Þá getur hvert byggðasamlag tekið að sér fleiri en eitt verkefni, eins og leiðir af orðalagi 1. mgr. um framkvæmd „afmarkaðra verkefna“.
Í 2. mgr. er tekið fram að byggðasamlögum sé einum rétt og skylt að hafa orðið byggðasamlag í heiti sínu, eða skammstöfunina bs. Að þessu leyti er lögð á það áhersla að byggðasamlög eru í reynd sérstakt félagsform og sjálfstæðir lögaðilar sem slík. Á hinn bóginn verða byggðasamlög ekki lögð að jöfnu við einkaréttarleg félög enda ber að líta á þau sem stjórnvöld, sbr. 5. mgr. ákvæðisins.
Í 3. mgr. er að finna yfirlit yfir þau atriði sem þarf að lágmarki að taka afstöðu til í samningi um byggðasamlag. Hér er notað hugtakið samningur, en eins væri hægt að nota hugtakið samþykktir. Samningurinn er þannig í reynd ígildi reglugerðar um starfsemi byggðasamlagsins, enda er hér ekki um hefðbundinn einkaréttarlegan samning að ræða heldur fremur gerning sem nær einvörðungu lýtur hefðbundnum stjórnsýslureglum. Ekkert kemur í veg fyrir að gerð séu tvö skjöl við stofnun byggðasamlags, þ.e. annars vegar samningur og hins vegar samþykktir fyrir samlagið. Almennt ætti þess þó ekki að vera þörf og telja verður eðlilegra að þetta sé sett fram í einu og sama skjalinu, enda mundi slík tvískipting engin áhrif hafa á eðli samningsins, sbr. framangreint.
Mikilvægt er í fyrsta lagi að samningurinn taki af skarið um verkefni og valdheimildir byggðasamlags. Lýsa þarf tilgangi starfseminnar en einnig verður samningurinn að bera með sér tiltölulega nákvæmlega hvaða valdheimildir það eru sem færast frá viðkomandi sveitarfélögum til samstarfsaðilans. Í öðru lagi þarf að kveða í samningi á um kjör til stjórnar og atriði sem því tengjast, í þriðja lagi um ályktunarhæfi stjórnarfunda og annað sem lýtur að innra starfi byggðasamlagsins og þörf er á að skilgreina í samþykktum. Í fjórða og fimmta lagi er mikilvægt að samningur taki af skarið um umboð stjórnar samlagsins til ákvarðana og enn fremur um það hvenær er bein þörf á staðfestingum sveitarstjórna á ákvörðunum stjórnar byggðasamlagsins. Ákvæði 6. og 7. tölul. skipta hér einnig máli, en þau fela bæði í sér reglur um svigrúm til ákvarðana um rekstur byggðasamlags sem miklu geta skipt í framkvæmd og um að það séu aðildarsveitarfélög byggðasamlags sem taki slíkar ákvarðanir eða veiti heimildir til þeirra, en ekki stjórn byggðasamlags að eigin frumkvæði og án samþykkis aðildarsveitarfélaga.
Tilgangur 4. mgr. er sá að tryggja að rekstur og stjórnsýsla byggðasamlaga verði í samræmi við þær hertu reglur sem gerðar eru í frumvarpi þessu um fjármál sveitarfélaga, þar á meðal um bindandi gildi fjárhagsáætlana. Af þeim reglum getur m.a. leitt að byggðasamlög verði að leggja fullnægjandi grundvöll að sínum fjárhagsáætlunum nægilega snemma til þess að þær sé hægt að leggja til grundvallar við fjárhagsáætlanagerð aðildarsveitarfélaganna.
Í 5. mgr. ákvæðisins kemur fram að kjör til stjórnar byggðasamlags geti farið fram annaðhvort á aðalfundi byggðasamlags, eða á grundvelli tilnefninga sveitarstjórna einstakra aðildarsveitarfélaga. Rétt er talið að hafa þann möguleika opinn að haldinn sé aðalfundur byggðasamlags, þar sem kjör til stjórnar fer fram. Þetta getur t.d. átt við ef sveitarfélög kjósa að leggja til grundvallar að byggðasamlag taki til sama umdæmis og landshlutasamtök og vilja halda aðalfund byggðasamlags samhliða ársþingi landshlutasamtakanna. Ef þessi kostur er valinn þurfa að vera reglur í samningi um aðalfundinn, þar á meðal um kjör til hans, fjölda aðalfundarfulltrúa, reglur um kosningu til stjórnar, ályktunarhæfi aðalfundar og umboð hans til að binda hendur aðildarsveitarfélaganna.
Í 6. mgr. er tekið af skarið um það að byggðasamlög lúta, eftir því sem annað leiðir ekki með beinum hætti af lögum, reglum þessara laga auk annarra almennra stjórnsýslureglna, skráðra og óskráðra. Byggðasamlögin hafa það hlutverk að fara með stjórnsýslu fyrir hönd sveitarfélaganna. Eðlilegt er að ekki sé vafi um að þau teljist til stjórnvalda og lúti almennum stjórnsýslureglum sem slík. Sambærileg rök standa að baki 7. mgr.
Í 8. mgr. kemur fram að þau sveitarfélög sem standa að byggðasamlagi bera einfalda ábyrgð á fjárhagslegum skuldbindingum byggðasamlags sem þau eru aðilar að. Innbyrðis skiptist ábyrgðin hins vegar í hlutfalli við íbúatölu. Ákvæðið er samhljóða gildandi lögum og þarfnast ekki sérstakra skýringa. Rétt er þó að hafa í huga að af þessu ákvæði getur leitt að sveitarfélag geti gengið lengra í að setja ábyrgðir vegna skuldbindinga byggðasamlaga heldur enn annarra stofnana eða fyrirtækja sem sveitarfélagið á aðild að.
Um 95. gr.
Í gildandi sveitarstjórnarlögum eru allítarleg ákvæði um stofnun byggðasamlaga, slit þeirra og fjárhagsuppgjör vegna slita. Þetta ákvæði fjallar um úrgöngu aðildarsveitarfélaga úr byggðasamlagi og um slit byggðasamlaga. Ákvæðið gerir ráð fyrir að byggðasamlög verði sveigjanlegra félagsform en nú er. Að gildandi lögum eru allverulegar takmarkanir á því hvernig sveitarfélög geti gengið úr byggðasamlögum.
Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins geta sveitarfélög með tveggja ára fyrirvara sagt upp aðild að byggðasamlagi hafi ekki verið samið um annan tímafrest. Umsaminn tímafrestur getur hvort sem er verið styttri eða lengri. Samhliða getur sveitarfélag krafist innlausnar á eignarhlut sínum í byggðasamlaginu sem þá skal koma til útgreiðslu innan sömu tímamarka. Af þessum tímafresti leiðir mikill sveigjanleiki um úrgöngu úr byggðasamlagi ekki síst ef tekið er mið af þeim miklu hagsmunum og fjármunum sem kunna að vera þar bundnir. Í ákveðnum tilvikum kann þessi stutti frestur að leiða til þess að gengið yrði gegn almannahag, eða hagsmunum annarra aðildarsveitarfélaga. Því er mikilvægt að í 3. mgr. er ráðuneytinu fengin heimild til að lengja þennan frest, til jafn langs tíma og þarf til að verja þá hagsmuni sem um ræðir en þó að hámarki til sjö ára. Ákveðnar líkur eru til þess að úrganga eins sveitarfélags úr byggðasamlagi muni ávallt koma öðrum aðildarsveitarfélögum illa. Einnig eru vissar líkur til þess að úrganga eins sveitarfélags úr byggðasamlagi muni ávallt leiða til einhverra breyting á þjónustu sem byggðasamlagi er fært að veita og þar með að snerta almannahag. Það er því ekki nægjanlegt til þess að heimild ráðuneytisins verði virk að úrganga muni hafa einhver áhrif á þá hagsmuni sem eru nefndir. Það er ljóst að áhrifin þurfa að vera umtalsverð. Á hinn bóginn er það viðmið sem hér er lagt til grundvallar ekki svo strangt að heimildinni megi aðeins beita ef úrganga eins sveitarfélags úr byggðasamlagi muni hafa þau áhrif að lögbundin lágmarksþjónusta verði ekki veitt af hálfu byggðasamlagsins eða af hálfu annarra aðildarsveitarfélaga eftir þann gjörning. Hér verður að horfa heildstætt á málavexti m.a. með það í huga að viðkomandi sveitarfélögum sé veittur tilhlýðilegur frestur til að tryggja þá þjónustu eða starfsemi sem um er að tefla, og þá einnig að tryggja að hægt sé að veita hana án þess að kostnaður þar af hækki verulega.
Ákvæði 4. og 5. mgr. um slit byggðasamlags þarfnast ekki sérstakra skýringa. Ljóst er að við uppgjör eigna eða skulda byggðasamlags er gert ráð fyrir að jöfnun milli sveitarfélaga miðist við íbúafjölda á þeim tíma er skiptum líkur.
Um 96. gr.
Í 96. gr. er að finna mikilvægt nýmæli um heimild eins sveitarfélags til að taka að sér verkefni fyrir annað eða önnur sveitarfélög.
Samkvæmt 1. mgr. 104. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, taka lög um opinber innkaup til skriflegra samninga um fjárhagslegt endurgjald sem einn eða fleiri opinber aðili, skv. 3. gr. laganna, gera við eitt eða fleiri fyrirtæki og hafa að markmiði framkvæmd verks, sölu vara eða veitingu þjónustu í skilningi laganna. Af orðalagi þessarar greinar mætti ráða að lögin tækju ekki til samninga sem tveir opinberir aðilar, svo sem tvö sveitarfélög gera sín á milli. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 84/2007 segir um þetta atriði að ákveði opinber aðili að framleiða vöru sjálfur, annast þjónustu eða framkvæma verk sé ekki um opinber innkaup að ræða í skilningi frumvarpsins. Samningar milli tveggja sjálfstæðra opinberra aðila, t.d. tveggja sveitarfélaga mundu hins vegar jafnan ekki vera undanþegnir lögunum. Tengsl milli tveggja sjálfstæðra opinberra aðila geti þó verið svo náin að litið sé svo á að um sé að ræða mismunandi hluta sama aðilans, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli Teckal (mál nr. C-107/98, ECR [1999] I 8121). Í greinargerðinni er síðan tekið fram að hér kæmu þó einkum stofnanir ríkisins til greina, sbr. t.d. úrskurð kærunefndar útboðsmála 4. júní 2002 í máli nr. 9/2002. Við skýringu á þessu frumvarpi ber að leggja sömu sjónarmið til grundvallar. Samningar milli sveitarfélaga um að eitt sveitarfélag taki að sér verkefni fyrir annað geta því fallið undir ákvæði laga um opinber innkaup enda sé viðmiðunarfjárhæðum laganna náð. Sama niðurstaða leiðir í reynd einnig af 26. tölul. 2. gr. laga nr. 84/2007. Þrátt fyrir þetta er hér lagt til að fjallað verði um heimildir sveitarfélaga til samninga við sveitarfélög í sérstöku ákvæði og um heimildir sveitarfélaga til samninga við einkaaðila í öðru ákvæði. Ástæðan er sú að heimildir sveitarfélaga til að framselja vald til töku stjórnvaldsákvarðana eða verkefni sem fela í sér slíkar valdheimildir til annarra sveitarfélaga eru rýmri heldur en heimildir þeirra til að framselja vald til einkaaðila. Þar að baki búa eðlileg sjónarmið. Sveitarfélög eru stjórnvöld. Stjórnkerfi þeirra miðast við það að þeim er ætlað að fara með opinbera almannahagsmuni. Slíkt á ekki við um einkaaðila. Þá hefur verið bent á að þróun á regluverki Evrópusambandsins sé fremur í þá átt að auka svigrúm til hagræðingar í opinberum rekstri, þar á meðal svigrúm til að færa verkefni milli stjórnvalda með samningum án þess að til opinberrar útboðsskyldu stofnist. Reglur um útboðsskyldu vegna samninga á milli sveitarfélaga munu því ráðast af öðrum lagareglum en sveitarstjórnarlögum.
Í 3. mgr. 97. gr. er að finna lýsingu þess hvað ber að fjalla um, að lágmarki í samningi milli sveitarfélaga um samvinnu á því formi sem hér um ræðir. Ákaflega mikilvægt er að samningsaðilar átti sig á þeim skyldum sem geta leitt af samvinnu af þessu tagi, m.a. ef það sveitarfélag sem hefur ákveðið að veita þjónustu fyrir hönd annars tekur ákvarðanir um breytingar á útfærslu sinnar þjónustu, um ráðningu starfsmanna o.s.frv. Það er einnig ákaflega mikilvægt að samningar um þetta séu skýrir. Við stjórnvölinn geta ekki verið margir aðilar, valdmörkin verða að vera skýr.
Um 97. gr.
Ákvæði 97. gr. tekur mið af 86. gr. gildandi laga en þó er ákvæðið nánar afmarkað með tilliti til þess hvert skuli vera hlutverk og viðfangsefni landshlutasamtaka. Samkvæmt ákvæðinu geta sveitarfélög stofnað til staðbundinna landshlutasamtaka sem hafi þann tilgang að vinna að hagsmunamálum sveitarfélaganna og íbúa þeirra í hverjum landshluta. Starfssvæði, samþykktir og nánara hlutverk ræðst síðan af ákvörðun aðildarsveitarfélaga. Starfssvæði þeirra skal hljóta staðfestingu af ráðuneytinu.
Af framangreindu leiðir að landshlutasamtökum er ætlað að vera hagsmunasamtök sveitarfélaga á hverju svæði. Að þeim er ekki skylduaðild, en ef sveitarfélög kjósa geta þau ákveðið að stofna slík samtök, með það hlutverk og tilgang sem greinir í 1. mgr. ákvæðisins. Landshlutasamtök eru þannig í eðli sínu hagsmunasamtök sem hægt er að fela ákveðin pólitísk verkefni t.d. byggðapólitísk eða aðra hagsmunagæslu. Landshlutasamtök annast ekki hefðbundna stjórnsýslu fyrir hönd sveitarfélaganna. Slíkar valdframsalsheimildir gætu þó grundvallast á skýrum ákvæðum sérlaga.
Þar sem landshlutasamtök eru a.m.k. að stórum hluta fjármögnuð með opinberu fé er talið rétt að ákvörðun um starfssvæði landshlutasamtaka þurfi staðfestingu ráðherra. Af því leiðir að ákvörðun um stofnun landshlutasamtaka, og þá sérstaklega um starfssvæði þeirra, er ekki með öllu byggð á frjálsu mati sveitarfélaganna. Með hliðsjón af fjármögnun er eðlilegt að ráðherra taki í því sambandi einnig til skoðunar hvort ekki sé tryggt að tilgangur landshlutasamtaka samkvæmt samþykktum sé í samræmi við ákvæði þetta.
Rétt er að taka fram að þrátt fyrir að sveitarfélögin geti almennt ekki falið landshlutasamtökum hefðbundin stjórnsýsluverkefni á grundvelli sveitarstjórnarlaga þá kemur það ekki í veg fyrir að stofnað sé byggðasamlag, t.d. með sama starfssvæði og landshlutasamtök, þannig að hægt sé að samnýta starfsfólk, skrifstofur eða aðra aðstöðu. Á hinn bóginn verður að gæta að skýrri aðgreiningu á milli slíkra aðila enda er landshlutasamtökum ætlað að mæta þörf sveitarstjórna til samvinnu á pólitískum grundvelli, e.t.v. byggðapólitískum, á meðan byggðasamlögin hafa fremur hefðbundnu stjórnsýsluhlutverki að gegna. Ákaflega mikilvægt er að tryggja að heimild sveitarfélaganna til samstarfs í landshlutasamtökum og það fjármagn sem landshlutasamtökum er úthlutað verði ekki nýtt af hálfu sveitarfélaganna í því skyni að komast framhjá leikreglum sem gilda um opinbera stjórnsýslu.
Í 4. mgr. ákvæðisins er nýmæli þess efnis að stjórnvöld ríkisins geti með samningum eða á grundvelli heimilda í sérlögum falið landshlutasamtökum verkefni eða aðra starfsemi sem tengist hlutverki þeirra skv. 1. mgr., svo sem vegna byggðaþróunar. Hér getur t.d. verið um að ræða undirbúning og utanumhald verkefna, rannsóknir, skýrslugerð o.fl. Ákvæðinu er fyrst og fremst ætlað að vera til leiðbeiningar um stöðu og hlutverk landshlutasamtakanna. Mikilvægt hefur verið talið að efla störf þeirra en á sama tíma eru þau sjónarmið einnig ríkjandi að landshlutasamtökin eigi ekki að fá stöðu millistjórnsýslustigs.
Um 98. gr.
Ákvæðið tekur mið af 87. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga en er ítarlegra. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að sveitarfélög geti stofnað heildarsamtök allra sveitarfélaga landsins sem nefnist Samband íslenskra sveitarfélaga. Öllum sveitarfélögum skal heimilt að eiga aðild að sambandinu en ekki er um skylduaðild að ræða.
Samband íslenskra sveitarfélaga er sameiginlegur málsvari sveitarfélaganna út á við og gætir sameiginlegra hagsmunamála þeirra. Sambandið telst þannig í eðli sínu vera hagsmunasamtök sveitarfélaganna en ekki til stjórnvald. Líkt og á við um landshlutasamtökin þá er sambandið fjármagnað af opinberu fé. Af því leiðir að eðlilegt er að sambandið fullnægi ákveðnum viðmiðum um gegnsæi og málefnalega meðferð fjármuna.
Ákvæði 3. mgr. þarfnast ekki sérstakra skýringa. Það er í samræmi við ríka hefð að áður en ráðherra setur reglur á grundvelli sveitarstjórnarlaga, svo sem um fjármál sveitarfélaga, þá skuli hann hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga og eftir atvikum við landshlutasamtök eða einstök sveitarfélög. Er þetta einnig í samræmi við sjónarmið um sjálfstjórn sveitarfélaga.
Um 99. gr.
Mikil hefð er fyrir samstarfi íslenskra sveitarfélaga um gerð kjarasamninga. Tilgangur ákvæðisins er að árétta heimildir sveitarfélaganna til slíkrar samvinnu en ljóst er að umtalsvert framsal valds felst í því þegar sveitarfélögin fela sameiginlegum aðila, svo sem launanefnd sveitarfélaga eða Sambandi íslenskra sveitarfélaga að koma fram fyrir sína hönd við gerð bindandi samninga um kaup og kjör.
Um 100. gr.
Í lögum um fjárreiður ríkisins eru heimildir fyrir stjórnvöld ríkisins til að gera samninga við einkaaðila og sveitarfélög um ýmis rekstrarverkefni. Sambærilegar reglur hefur skort vegna sveitarfélaganna. Mikilvægt er að úr því sé bætt og að því marki stefna ákvæði 100. og 101. gr. frumvarpsins.
Samkvæmt 1. mgr. er sveitarstjórnum heimilt að gera samninga um rækslu á þjónustu og öðrum verkefnum fyrir sveitarfélag við einkaaðila enda sé áætlað fyrir viðkomandi verkefni í fjárhagsáætlun. Í því felst að sé samningur til lengri tíma verður sá kostnaður að koma fram í langtímaáætlunum sveitarfélagsins, svo sem fjögurra ára áætlun og eftir atvikum einnig í sérstökum matsgerðum ef skuldbinding sem í samningi felst er veruleg.
Í 2. mgr. er skilgreint nánar hvað skal koma fram í samningi, og um nánari skilyrði samninga sem sveitarfélög gera á þessum grundvelli. Í stórum atriðum tekur ákvæðið mið af 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins.
Um 101. gr.
Mikilvægt er að hafa í huga að sveitarfélögin fara með opinberar valdheimildir og ráðstafa opinberum hagsmunum. Því er í ákvæðinu kveðið á um að þegar sveitarfélag gerir samninga við einkaaðila um rækslu á þjónustu eða annað stjórnsýsluverkefni þá færist ákveðnar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins yfir á viðkomandi einkaaðila, þegar hann sinnir hinu umsamda verkefni. Tilgangur þessa ákvæðis er að tryggja að réttarstaða þeirra einstaklinga, borgaranna, sem njóta hinnar umsömdu þjónustu verði ekki lakari en ef sveitarfélagið hefði sinnt henni sjálft.
Um X. kafla.
Í X. kafla er að finna mikilvæg nýmæli um samráð sveitarstjórna við íbúa sveitarfélaganna. Vakning hefur orðið bæði hjá sveitarfélögunum og annars staðar í samfélaginu um mikilvægi almenns og víðtæks samráðs um opinber málefni. Tilgangur ákvæða kaflans er ekki sá að lögbinda með ítarlegum hætti hvernig einstakar sveitarstjórnir eiga að útfæra samráð við íbúa sveitarfélags og eftir atvikum hagsmunaaðila innan sveitarfélags. Tilgangur kaflans er að setja ákveðnar leiðbeinandi reglur um ákveðnar leiðir til samráðs sem sveitarstjórnir geta þá á hverjum tíma nýtt við slíkt samráð. Að baki kaflanum býr það sjónarmið að það sé mikilvægt við stjórn sveitarfélaganna að leitað sé eftir víðtækri samstöðu meðal íbúanna um einstakar ákvarðanir. Hvaða leið nákvæmlega er valin til að tryggja slíka samstöðu hverju sinni eða hvaða hugmyndafræði ber að leggja til grundvallar um það samráð hverju sinni er hins vegar ekki bundið í fastan lagaramma.
Um 102. gr.
Í ákvæðinu er kveðið á um að sveitarstjórn skuli leitast við að tryggja íbúum sveitarfélagsins og þeim sem njóta þjónustu þess möguleika til að taka þátt í og hafa áhrif á stjórn sveitarfélagsins og undirbúning stefnumótunar. Hér er ekki aðeins vísað til íbúa sveitarfélagsins heldur einnig þeirra sem að öðru leyti njóta þjónustu þess svo sem eigendur fasteigna í sveitarfélagi sem ekki hafa þar jafnframt lögheimili. Í dæmaskyni, um möguleika sem sveitarfélögin geta nýtt sér, eru nokkrar aðferðir taldar til í 2. mgr. ákvæðisins.
Rétt þykir að árétta að almennt er ekki gert ráð fyrir lögbundinni skyldu sveitarfélaga til að tryggja samráð við íbúa og aðra eftir þeim leiðum sem mælt er fyrir um í 1.–5. tölul. Sveitarstjórn ber á hverjum tíma pólitíska ábyrgð á því hvort og þá hvernig henni tekst að vekja ánægju íbúanna með stjórn málefna sveitarfélagsins. Þó eru nánari fyrirmæli um borgarafundi, íbúaþing og íbúakosningar í öðrum ákvæðum kaflans og í 108. gr. er mælt fyrir um að skylt sé að halda borgarafundi eða íbúakosningar sé krafa um það lögð fram af tilskildu lágmarkshlutfalli íbúa sveitarfélagsins.
Um 103. gr.
Það er mikilvæg forsenda þess að íbúar sveitarfélaga geti tekið afstöðu til málefna sveitarfélagsins að þeir hafi aðgang að upplýsingum sem máli skipta. Þetta er í reynd grundvöllur eiginlegs samráðs, óháð því hins vegar hvaða feril samráð er lagt í að öðru leyti. Því er í ákvæðinu mælt fyrir um að sveitarfélögum sé skylt að upplýsa íbúa sína um áætlanir sem þar eru til umfjöllunar og varða íbúana með almennum hætti. Sama gildir um einstök mál sem varði sveitarfélagið miklu. Meðal annars skal sveitarstjórn gæta þess að íbúunum berist upplýsingar um áhrif á þjónustu sveitarfélags til lengri og skemmri tíma, um áhrif á fjárhag sveitarfélags, umhverfi og þau markmið sem stefnt er að með einstökum ákvörðunum eða áætlunum. Hér er því leitast við að ganga lengra en einfaldlega að mæla fyrir um skyldu til að hafa upplýsingar aðgengilegar fyrir íbúana. Upplýsingarnar verða að vera fram settar á þann hátt að almenningur geti kynnt sér þær og öðlast skilning um ákveðin grundvallaratriði, m.a. um rekstur sveitarfélagsins til lengri og skemmri tíma og afleiðingar fyrir möguleika sveitarfélagsins til að veita þjónustu til borgaranna. Ekki er nánar mælt fyrir um það hvernig þessar skyldu skal framfylgt. Sveitarfélögin verða sjálf að gera það upp við sig hversu langt þau vilja ganga í þessu en ýmis önnur ákvæði laganna mæla þó nánar fyrir um tiltekna upplýsingagjöf sem hér getur skipt máli. Að mestu yrði lágmarksskyldum samkvæmt ákvæðinu væntanlega fullnægt með skýrum bókunum í fundargerðir, sem birtar eru opinberlega, og svo við gerð skipulagsáætlana eða með því að tryggja opna málsmeðferð við gerð annarra veigamikilla áætlana sem gilda eiga fyrir sveitarfélagið.
Um 104. gr.
Ákvæðið felur í sér skyldu ráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga að tryggja starfrækslu opinbers gagnagrunns um málefni sveitarfélaganna, fyrst og fremst í þeim tilgangi að hægt sé að bera saman einstaka þætti um rekstur og starfsemi þeirra. Ákvæðið er staðsett í þeim kafla frumvarpsins sem lýtur að samráði við íbúana. Fyrir því er gild ástæða. Upplýsingar af því tagi sem gagnaveita af þessu tagi inniheldur geta verið mikilvægar fyrir íbúana til að móta sér afstöðu um rekstur sveitarfélagsins og málefni þess að öðru leyti. Jafnframt verður að huga að því að gagnaveita af þessu tagi geti gengt annars konar hlutverki, svo sem að hún geti styrkt einstaka sveitarstjórnarmenn í störfum sínum og jafnframt þá sem hafa ytra eftirlit með sveitarfélögunum, ráðuneytið og eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga svo dæmi séu tekin. Að síðustu ætti vönduð gagnaveita af því tagi sem hér er um að ræða að geta myndað grundvöll að betra kostnaðarmati einstakra verkefna sem sveitarfélögunum er falið að sinna.
Um 105. gr.
Sveitarstjórn er heimilt að halda borgarafundi, íbúakosningar, skoðanakannanir, íbúaþing eða aðrar samkomur með íbúum sveitarfélaganna og tengjast verkefnum sveitarfélagsins. Í þessu ákvæði er lagt til að lögfest verði tiltekin atriði sem lúta að framkvæmd borgarafunda sem sveitarstjórn ákveður að standa fyrir, fyrst og fremst til að tryggja skilvirka og örugga framkvæmd þeirra. Að baki ákvæðinu býr það sjónarmið að sveitarstjórnir eigi að hafa svigrúm til að skipuleggja slíka fundi eftir því sem hentar aðstæðum í hverju sveitarfélagi fyrir sig að teknu tillit til þess eða þeirra málefna sem þar á að ræða en jafnframt að skipulag þeirra skuli ákveðið fyrir fram þannig að þátttakendur í fundi geti gengið að því vísu fyrir fram hvernig framkvæmdin skuli vera og þátttöku þeirra í fundinum hagað að öðru leyti.
Í 1. mgr. er mælt fyrir um auglýsingu fundar, og hvað þar skuli tilgreint, í þeim tilgangi að þeir sem þátt vilja taka í fundi geti fyrir fram áttað sig á eðli hans og möguleikum sínum til þátttöku í honum.
Í 2. mgr. er að finna sérstakar reglur er lúta að því ef sveitarstjórn vill láta fara fram atkvæðagreiðslu á fundi. Meginþýðing ákvæðisins í 2. mgr. er sú að ef sveitarstjórn vill láta greiða atkvæði á fundi og að atkvæðagreiðsla sé bundin við íbúa sveitarfélagsins þá ber henni að gera kjörskrá eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna, sem kosningin skal svo byggjast á. Um gerð kjörskrár fer eftir ákvæðum laga um kosningar til sveitarstjórna, þar á meðal þeim frestum sem þar eru tilgreindir. Að öðrum kosti verður það reglan að allir sem mæta til fundar eigi þar atkvæðisrétt, hvort sem þeir hafa náð 18 ára aldri eða eru búsettir utan sveitarfélags.
Áréttað skal að þrátt fyrir að sveitarstjórn tilkynni í fundarboði að tiltekin tillaga verði lögð fyrir fund til atkvæðagreiðslu, þá útilokar það ekki þann möguleika, sbr. niðurlag 1. mgr., að sveitarstjórn ákveði í fundarboði að fundarmenn hafi rétt til þátttöku í umræðum og til að leggja fram tillögur á fundi. Í því getur m.a. falist að fundarmenn leggi fram nýjar tillögur, breytingartillögur eða viðaukatillögur, allt eftir því sem hefðbundin fundarsköp leyfa.
Í 3. mgr. er tekið fram að ályktanir borgarafunda séu ekki bindandi fyrir sveitarstjórn. Þetta er í samræmi við þá meginreglu sveitarstjórnarlaga að það er sveitarstjórn sem fer með stjórn sveitarfélagsins og ber bæði pólitíska og lagalega ábyrgð á málefnum þess. Sveitarstjórn verður ekki skylduð til að fara að ályktunum borgarafunda, t.d. ef þær ályktanir standast ekki lög eða starfsheimildir sveitarfélagsins. Hins vegar er ekkert því til fyrirstöðu að sveitarstjórn gefi fyrir fram út þá afstöðu sína að hún muni fara eftir niðurstöðu borgarafundar, svo fremi að hún sé í samræmi við lög. Á slíkri yfirlýsingu ber hún þá pólitíska ábyrgð en það mundi á hinn bóginn ekki varða við lög ef sveitarstjórn tæki ákvörðun um að fylgja slíkri yfirlýsingu ekki eftir þegar niðurstaða fundar liggur fyrir.
Sveitarstjórn hefur almennt sjálf forræði á því hvort hún heldur borgarafund. Á því er þó sú undantekning að ef 10% kosningarbærra einstaklinga í sveitarfélagi óska borgarafundar þá skal sveitarstjórn verða við því svo fljótt sem unnt er, sbr. 108. gr. frumvarpsins.
Um 106. gr.
Samkvæmt ákvæðinu getur sveitarstjórn haldið íbúaþing. Íbúaþing mundu almennt útfærð með öðrum hætti en almennir borgarafundir, og er hér fyrst og fremst vísað til framkvæmdar af hálfu sveitarfélaganna undanfarin ár. Í eðli sínu hefur ákvæðið ekki sérstaka þýðingu, aðra en þá að vera til leiðbeiningar fyrir sveitarstjórn.
Hugtakið íbúaþing er ekki skilgreint sérstaklega í frumvarpinu. Hér er þó út frá því gengið að íbúaþing hafi á sér annan blæ en hefðbundnir fundir og vísast hér til þeirrar framkvæmdar sem mótast hefur um íbúaþing í sveitarfélögum og á öðrum vettvangi þar sem tilgangurinn er fremur sá að fá fram umræðu og viðhorf t.d. í smærri vinnuhópum á viðkomandi þingum, heldur en að knýja fram tilteknar ákvarðanir í formi atkvæðagreiðslu. Árétta ber í þessu sambandi þann megintilgang ákvæða þessa kafla að mæla ekki ítarlega fyrir um fyrirkomulag samráðs sveitarstjórna við íbúa um stjórn málefna sveitarfélags né að leggja einhlítar línur um þá hugmyndafræði sem fylgja ber í því sambandi. Tilgangurinn er mun fremur sá að vera til ákveðinnar leiðbeiningar um það form sem fella má samráð við íbúana í, án þess þó að vera tæmandi um slíkt. Markmið og umfang samráðs verður hins vegar á ábyrgð sveitarstjórnar hverju sinni.
Um 107. gr.
Samkvæmt 1. mgr. er sveitarstjórnum heimilt að efna til almennrar atkvæðagreiðslu um málefni sveitarfélagsins. Eðli máls samkvæmt er hér um að ræða staðbundna atkvæðagreiðslu sem bundin er við umdæmi sveitarfélagsins.
Atkvæðagreiðslur sem sveitarstjórn efnir til í sveitarfélagi geta samkvæmt ákvæðinu ekki bundið hendur sveitarstjórna sem síðar eru kosnar. Ákvarðanir sem sveitarstjórn tekur á grundvelli niðurstöðu atkvæðagreiðslu getur þó auðvitað haft áhrif á aðstæður sem síðari sveitarstjórn þarf að takast á við, líkt og við á um aðrar ákvarðanir sem sveitarstjórn tekur. Þá getur hver og ein sveitarstjórn ákveðið að hendur hennar séu bundnar af niðurstöðu atkvæðagreiðslu, enda hefur sveitarstjórnin sjálf forræði á því hvaða spurning er lögð undir atkvæði. Sú hætta að niðurstaða atkvæðagreiðslu gangi gegn heimildum sveitarfélaga að lögum er í því ljósi hverfandi.
Í 2.–6. mgr. er að finna nánari reglur um fyrirkomulag og boðun atkvæðagreiðslu. Rétt er að benda á að í 3. mgr. er sett það skilyrði að þátttaka í atkvæðagreiðslu er bundin við þá sem kosningarétt hafa í sveitarfélagi samkvæmt lögum um kosningar til sveitarstjórna. Skal sveitarstjórn gera kjörskrá fyrir kosninguna eftir þeim reglum sem fram koma í lögum um kosningar til sveitarstjórna. Nauðsynlegt þykir að kveða á um þetta sérstaklega til að tryggja festu í framkvæmd kosninganna.
Sveitarstjórn hefur almenn sjálf forræði á því hvort að almenn íbúakosning fer fram. Á því er þó ákveðin undantekning af minnst 20% af kosningarbærum íbúum sveitarfélags óska íbúakosningar. Þá er sveitarstjórn skylt að verða við slíkri ósk, sbr. 108. gr. frumvarpsins.
Um 108. gr.
Í ákvæðinu er að finna nýmæli um rétt íbúa sveitarfélagsins til að hafa frumkvæði að þátttöku í málefnum sveitarfélagsins. Hér er lagt til að annars vegar geti 10% kosningarbærra íbúa í sveitarfélagi óskað borgarafundar, og er þá skylt að verða við því. Hins vegar geti 20% kosningarbærra íbúa óskað íbúakosningar og er þá skylt að verða við því. Í þessu felst þó vitaskuld ekki að sveitarstjórn sé ekki heimilt að verða við slíkum óskum þótt lægra hlutfall íbúa leggi þær fram.
Vegna þess að sveitarfélög eru opinber stjórnvöld með tiltekið og afmarkað hlutverk að lögum þykir ekki rétt að íbúar sveitarfélaganna geti einnig krafist þess með hvaða hætti þeir viðburðir sem um ræðir borgarafundir eða atkvæðagreiðsla fari fram. Sveitarstjórn skal hafa forræði á fyrirkomulagi þeirra og um þá spurningu sem lögð verður fyrir í atkvæðagreiðslu, sé um það að ræða. Til nánari áréttingar á þessu er lagt til að tekið verði fram í 2. mgr. að íbúakosningar verði hvorki krafist um ráðningu í störf hjá sveitarfélagi né tillögu sem gengur gegn lögum eða mundi leiða til þess að lagaskyldu yrði ekki fullnægt af hálfu sveitarfélagsins.
Atriði sem oft veldur umtalsverðri umræðu í tengslum við kröfur borgaranna um tilteknar athafnir af hálfu opinberra aðila, t.d. kosningar, er það hvernig staðið skuli að söfnun slíkra viljayfirlýsinga. Ákvæðum 3. og 4. mgr. er ætlað að mæta óvissum þáttum í þeim efnum.
Um XI. kafla.
Í XI. kafla frumvarpsins er að finna almenn ákvæði um eftirlit ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaganna. Koma þau til viðbótar ákvæðum VIII. kafla um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga.
Sveitarfélög eru hluti hins íslenska stjórnsýslukerfis. Um þau gilda almennar reglur stjórnsýsluréttar auk sérlaga eftir því sem við á. Tilvist sveitarfélaga er tryggð í 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995. Í 1. mgr. þeirrar greinar segir að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þetta ákvæði felur í sér yfirlýsingu stjórnarskrárgjafans um að sveitarfélög skuli hafa ákveðna sjálfstjórn í tilteknum málum, án þess þó að afmarkað sé hversu rík hún sé. Þá hefur íslenska ríkið fullgilt Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga, sbr. C-deild Stjórnartíðinda, skjal nr. 7/1991, en þar kemur m.a. fram, sbr. 2. gr., að meginreglan um sjálfstjórn sveitarfélaga skuli viðurkennd í landslögum og í stjórnarskránni ef unnt er.
Sjálfstjórn sveitarfélaga felur samkvæmt stjórnarskrá í sér rétt sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í einföldu máli má segja að sjálfstjórnin feli í sér áréttingu á sjálfstæði sveitarfélaga gagnvart öðrum stjórnvöldum, gagnvart öðrum handhöfum framkvæmdavaldsins. Sjálfstjórn sveitarfélaga felur ekki í sér að sveitarfélög þurfi ekki að lúta fyrirmælum laga. Löggjafinn hefur rétt til að setja reglur um stjórnsýslu sveitarfélaga og verkefni og um eftirlit með starfsemi þeirra enda ráða sveitarfélögin sjálf málefnum sínum „eftir því sem lög ákveða“, eins og segir í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Vegna umfjöllunar um löggjöf þar sem mælt er fyrir um stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum er jafnframt mikilvægt að hafa í huga 8. gr. nefnds sáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga. Hún hljóðar svo:
| „1. | Allt eftirlit með starfsemi sveitarstjórna má einungis framkvæma á þann hátt og í þeim tilvikum sem mælt er fyrir í stjórnarskránni eða í lögum. |
| 2. | Allt eftirlit með starfsemi sveitarstjórna skal að jafnaði aðeins beinast að því að farið sé að lögum og grundvallarreglum stjórnskipunar. Þegar hentar geta æðri stjórnvöld þó haft eftirlit með framkvæmd sveitarstjórna á verkefnum sem viðkomandi stjórnvöld hafa framselt sveitarstjórnum. |
| 3. | Eftirlit með sveitarstjórnum skal framkvæma á þann hátt að hægt sé að tryggja að íhlutun eftirlitsstjórnvalds sé í hlutfalli við mikilvægi þeirra hagsmuna sem því er ætlað að vernda.“ |
Þegar rætt er um eftirlit annarra stjórnvalda með sveitarfélögum er hefðbundið að greint sé á milli þess sem nefnt er almennt stjórnsýslueftirlit og sértækt eða sérstakt stjórnsýslueftirlit. Með sérstöku eftirliti er þá vísað til eftirlits sem fram fer á afmörkuðum sviðum, vegna afmarkaðra verkefna sveitarfélaganna. Almennt stjórnsýslueftirlit með starfsemi sveitarfélaga er á hinn bóginn kveðið á um í 102. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/ 1998. Á sama hátt má greina heimildir aðila máls eða annarra sem kærurétt hafa til að kæra ákvarðanir sveitarfélaga í almennar kæruheimildir og sérstakar. Almenn kæruheimild vegna ákvarðana sem teknar eru á sveitarstjórnarstigi er að finna í 103. gr. sveitarstjórnarlaga en dæmi um sérstakar kæruleiðir er samkvæmt gildandi lögum til að mynda að finna í 47. gr. grunnskólalaga, nr. 91/2008. Almenn lögskýringarsjónarmið leiða til þess að þegar sérstakar eftirlits- eða kæruheimildir eru fyrir hendi ganga þær framar almennum heimildum samkvæmt sveitarstjórnarlögum að þessu leyti.
Eftirlit innan stjórnsýslunnar þar sem einu stjórnvaldi er falið eftirlit með öðru er útfært með ýmsum hætti í lögum. Í grundvallaratriðum má þó segja að hvað varðar eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna komi helst til greina þrjár leiðir í þessu efni. Er þá tekið mið af íslenskri lagahefð og þeim leiðum sem almennt hafa verið valdar í þessu efni til að mynda í Noregi og Danmörku. Í fyrsta lagi er um að ræða svonefnt frumkvæðiseftirlit. Með frumkvæðiseftirliti með stjórnsýslu sveitarfélags er í grófum dráttum átt við það að öðru stjórnvaldi, almennt á vegum ríkisins, er fengin heimild til þess að ákveða að eigin frumkvæði að taka til umfjöllunar lögmæti ákvarðana og athafna sveitarfélags. Umfang eftirlitsins og úrræði sem eftirlitsaðili hefur til upplýsingaöflunar og til að fylgja áliti sínu eftir ráðast af viðkomandi lagaákvæðum. Eins og fram kom hér að framan verður ákvörðun sem tekin er á sveitarstjórnarstigi almennt ekki kærð til annars aðila innan stjórnsýslunnar nema svo sé sérstaklega fyrir mælt í lögum. Hið sama á í grundvallaratriðum við um annars konar eftirlit utanaðkomandi stjórnvalda með stjórnsýslu sveitarfélaganna. Rétt er þó að taka fram að almennt hefur viðkomandi fagráðherra heimild til að láta í ljós óbindandi álit á störfum og ákvörðunum viðkomandi sveitarfélags um þau atriði og málefni sem undir hann heyra samkvæmt ákvæðum laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þá verður einnig að gera ráð fyrir að viðkomandi fagráðherra hafi ákveðnar almennar skyldur gagnvart þeim málaflokkum sem undir hann heyra, þrátt fyrir að framkvæmd þeirra hafi með lögum verið falin stjórnvöldum sem hann ber ekki stjórnarfarslega ábyrgð á eins og sveitarfélagi.
Í 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er kveðið á um almennt eftirlit ráðuneytis sveitarstjórnarmála með því að sveitarstjórnir gegni lögbundnum skyldum sínum. Er mælt fyrir um tiltekin úrræði ráðuneytisins til að fylgja þessu hlutverki eftir í 2. mgr. greinarinnar. Í framkvæmd hefur verið litið svo á að 102. gr. sveitarstjórnarlaga feli í sér ákveðna tegund frumkvæðiseftirlits með stjórnsýslu sveitarfélaga. Ákvæðið felur í sér heimild ráðuneytisins til að láta uppi álit á lögmæti ráðstafana sveitarfélaga án tillits til framkominna stjórnsýslukæra eða aðildar þeirra sem mögulega láta uppi ábendingar við ráðuneytið um þau atriði sem þeir telja að betur gætu farið við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna og eftir atvikum að beita tilteknum viðurlögum til að knýja fram þær lögmætu ráðstafanir sem um ræðir. Frumkvæðiseftirlit getur verið mjög þýðingarmikill þáttur í stjórnsýslueftirliti með sveitarfélögum enda eru ýmsar ákvarðanir og aðgerðir sem ráðist er í af hálfu sveitarfélaganna þess eðlis að ekki er víst að neinir ákveðnir aðilar, íbúar eða aðrir, hafi þá sérstöku hagsmuni af úrlausn máls umfram aðra að þeir gætu átt aðild að kærumáli eða dómsmáli, jafnvel þó að viðkomandi ákvörðun geti haft mikla þýðingu fyrir þá. Það getur til að mynda átt við um staðfestingu stærri áætlana eða sölu eigna. Í slíkum tilvikum er mikilvægt að utanaðkomandi eftirlitsaðili geti gripið inní og gætt þeirra almannahagsmuna sem um er að tefla hverju sinni.
Í öðru lagi er um að ræða stjórnsýslukærur. Stjórnsýslukæra er það réttarúrræði nefnt þegar aðili máls, eða annar sá sem á kærurétt, skýtur stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem skylt er að endurskoða ákvörðunina. Almenna heimild til að kæra stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga er að finna í 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Víða í lögum hefur jafnframt verið kveðið á um sérstakar kæruleiðir vegna þeirra verkefna sem sveitarfélögunum hafa verið falin. Dæmi um slíkt var t.d. að finna í skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, sbr. einnig ákvæði nýrra skipulagslaga, nr. 123/2010, ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, auk áðurnefndra ákvæða grunnskólalaga, nr. 91/2008. Vegna sjálfstæðrar stöðu sveitarfélaganna leiðir það af þeim lagaákvæðum sem við eiga hverju sinni hvaða valdheimildir viðkomandi úrskurðaraðili hefur gagnvart því sveitarfélagi sem kæra beinist að. Almennt má gera ráð fyrir að það leiði af hinni lögbundnu kæruleið í sjálfu sér, sé ekki beinlínis kveðið á um annað, að úrskurðaraðilinn geti fellt ákvörðun sem tekin er á vegum sveitarfélagsins úr gildi, í heild eða að hluta, og þá eftir atvikum gefið fyrirmæli um að mál skuli tekið fyrir að nýju hjá sveitarfélaginu, eða staðfest ákvörðunina. Þegar um stjórnsýslukæru er að ræða er almennt í stjórnsýslurétti einnig gengið út frá því að úrskurðaraðili hafi heimild til að taka nýja ákvörðun í viðkomandi máli eða til að leggja fyrir lægra sett stjórnvald að taka málið til endurákvörðunar og komast þá að tiltekinni niðurstöðu í því. Vegna sjálfstæðrar stöðu sveitarfélaganna, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, verður þó að gera þann fyrirvara um þetta síðastnefnda að takmörk kunna að vera á heimildum úrskurðaraðila til að gefa sveitarfélagi eða aðila á þess vegum slík fyrirmæli um efnislega niðurstöðu máls eða til að taka nýja ákvörðun í máli fyrir þess hönd nema til þess standi skýr lagaheimild. Það er því mikilvægt í þeim tilvikum sem kveðið er á um rétt aðila máls eða annarra til að kæra ákvarðanir sveitarfélaga að jafnframt sé tekin skýr afstaða að lögum til þeirra valdheimilda sem úrskurðaraðili hefur gagnvart sveitarfélagi til að gefa því fyrirmæli um efnislega niðurstöðu máls og um úrræði til að fylgja þeim fyrirmælum eftir.
Í þriðja lagi hefur í lögum stundum verið farin sú leið að mæla fyrir um að tilteknar almennar samþykktir eða reglur sveitarfélaga öðlist ekki gildi fyrr en þær hafa verið staðfestar af viðkomandi ráðherra. Almennt er við það miðað að slík staðfesting feli að lágmarki í sér skyldu til eftirlits með lögmæti þess gernings sem um ræðir. Sjaldgæft mun vera, ef ekki óþekkt, að áskilið sé í lögum að afmarkaðar ákvarðanir sveitarfélaga t.d. stjórnvaldsákvarðanir þurfi staðfestingu með þessum hætti.
Við lagasetningu og framkvæmd laga sem lúta að verkefnum sveitarfélaga reynir iðulega á sjónarmið um það hversu ríka sjálfstjórn rétt er að fela sveitarfélögum um framkvæmd verkefna sinna. Eins og fram kom hér að framan verður almennt ekki gengið út frá því að stjórnarskráin hindri að löggjafinn setji um verkefni sveitarfélaganna allítarleg lagafyrirmæli auk þess að setja í lög ákvæði um eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna og úrræði til að þvinga sveitarfélög til að framfylgja lögum í störfum sínum. Áður tilvitnað ákvæði í 8. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga gerir þó ráð fyrir því að af við lagasetningu og framkvæmd eftirlits fari fram ákveðið mat á því hversu langt er þörf á að ganga í þessu tilliti þannig að íhlutun eftirlitsstjórnvalds sé í hlutfalli við mikilvægi þeirra hagsmuna sem því er ætlað að vernda. Sambærileg sjónarmið felast í þeim grundvelli sem ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar hvílir á. Í samræmi við þessi sjónarmið virðist það hafa verið almenn löggjafarstefna hér á landi að þegar í lögum er mælt fyrir um eftirlit stjórnvalda ríkisins með einstökum og afmörkuðum ákvörðunum sveitarfélaga eða ákvörðunum sem teknar eru á þeirra vegum þá sé eftirlitið takmarkað við svonefnt lögmætiseftirlit. Með því er nánar tiltekið átt við það að úrskurðaraðila er falið að taka ákvörðun til endurskoðunar og fjalla um það hvort ákvörðun sé að formi eða efni í samræmi við lög. Honum er á hinn bóginn almennt ekki falið að endurskoða það mat sem sveitarfélag framkvæmir innan þess lagaramma sem því hefur verið settur. Þá virðist úrskurðaraðila almennt ekki falin heimild til að taka nýja ákvörðun í stað þeirrar sem kærð var, heldur aðeins heimild til að fella ákvörðun úr gildi í heild eða að hluta og leggja þá fyrir sveitarfélagið að taka nýja ákvörðun í málinu.
Þegar mælt er í lögum fyrir um eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga geta ýmsir hagsmunir búið slíkum lagaákvæðum að baki. Ákvæði laga um rétt aðila máls til að kæra einstakar ákvarðanir sem teknar eru á sveitarstjórnarstigi byggjast almennt á sjónarmiðum um að mikilvægt sé að veita aðila slíkan rétt þannig að réttaröryggi hans sé betur tryggt en ella. Í einhverjum tilvikum kann að verða lítið úr slíkum kærurétti og þeirri réttarvernd sem honum er ætlað að veita hafi úrskurðaraðili engin lagaleg úrræði til að fylgja niðurstöðu sinni eftir gagnvart viðkomandi sveitarfélagi. Hversu rík slík úrræði eiga að vera veltur hins vegar að stórum hluta á pólitísku mati á mikilvægi þeirra hagsmuna sem um ræðir.
Í kafla þessum er byggt á framangreindum sjónarmiðum. Einnig er byggt á því sjónarmiði að eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga þurfi að standa styrkum lagalegum fótum vegna sjónarmiða um sjálfstjórn sveitarfélaga. Almennt eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga hefur sögulega verið veikt. Mikilvægt er að hugað sé að styrkingu þess og eflingu. Mikilvægt er einnig að tryggja að eftirlitið sé samþætt þeirri starfsemi sem að öðru leyti fer fram í ráðuneyti sveitarstjórnarmála, m.a. í því skyni að sú þekking sem því fylgir að fást við einstök atriði sem varða framkvæmd sveitarstjórnarmálefna skili sér inn í ráðuneytið við þá stefnumótun um málefni sveitarfélaganna sem þar fer fram á hverjum tíma.
Um 109. gr.
Í ákvæðinu er tekið fram að ráðuneytið hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögum þessum og öðrum löglegum fyrirmælum. Hér er vísað til laga í rúmri merkingu, þ.e. bæði settra laga og óskráðra grundvallarreglna, bæði hvað varðar form og efni ákvarðana, samninga og annarra athafna af hálfu sveitarfélaga. Í 1. mgr. er enn fremur tekið fram að ráðuneytið hafi eftirlit með byggðasamlögum og jafnframt öðrum sem með samningi eða á annan hátt er falið að rækja stjórnsýslu sem ráðuneytið hefði haft eftirlit með hefði sveitarfélagið sinnt þeim sjálft. Í þessu felst, ef um er að ræða einkaaðila sem fengið hefur verið slíkt hlutverk, að eftirlit ráðuneytisins tekur til viðkomandi verkefnis og framkvæmdar á því, en ekki til annarrar starfsemi viðkomandi aðila. Eftirlit mundi hins vegar taka til starfsemi byggðasamlags í heild sinni.
Í 2. mgr. kemur fram takmörkun á eftirliti ráðuneytisins. Til skýringar er tekið fram að eftirlitið taki ekki til Sambands íslenskra sveitarfélaga eða landshlutasamtaka, nema þeim hafi á grundvelli samnings eða með öðrum hætti verið falið stjórnsýsluverkefni fyrir hönd einstakra sveitarfélaga sem ráðuneytið hefði ella haft eftirlit með. Að þessu leyti er sambandið og landshlutasamtök í sömu stöðu og einkaaðila sem gera t.d. samninga um rækslu þjónustu fyrir hönd sveitarfélags. Byggist þetta á því að sambandið og landshlutasamtökin eru ekki stjórnvöld heldur hagsmunasamtök sveitarfélaga. Þá er tekið fram að ráðuneytið hafi ekki eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum, um gerð kjarasamninga eða þau verkefni og ákvarðanir sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið eftirlit með. Með undantekningu hvað varðar ákvarðanir í starfsmannamálum er stefnt að samræmi við ákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ákvarðanir forstöðumanna stofnana í starfsmannamálum eru almennt ekki kæranlegar til ráðherra samkvæmt þeim lögum. Ákveðin undantekning, í samræmi við starfsmannalögin, er þó gerð í ákvæði 111. gr. sem nánar er vikið að í skýringum við það ákvæði. Eftir sem áður eiga starfsmenn möguleika á að leita til umboðsmanns Alþingis og dómstóla. Undantekning hvað varðar kjarasamninga byggist á eðli kjarasamninga og tilurðar þeirra. Hér er um að ræða svið sem ekki lýtur hefðbundnum stjórnsýslureglum að öllu leyti.
Í lokamálslið ákvæðisins segir að undir eftirlit ráðuneytisins falli ekki verkefni og ákvarðanir sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið að hafa eftirlit með. Í þessu felst árétting þess almenna lögskýringarsjónarmiðs að sérákvæði laga um eftirlit með starfsemi sveitarfélaga ganga framar almennum ákvæðum sveitarstjórnarlaga um sama efni. Almenn heimild einstakra fagráðherra til að veita óbindandi álit um málefni sem stjórnarfarslega heyra undir þá ryður á hinn bóginn ekki úr vegi því eftirliti sem ráðherra sveitarstjórnarmála er falið með lögum þessum.
Um 110. gr.
Í ákvæðinu er að finna almenna lýsingu á eftirliti ráðherra með sveitarfélögum og þær grunnreglur sem eftirlitið skal byggjast á. Tekið er fram að eftirlit ráðherrans með ákvörðunum eða athöfnum sveitarfélaga verði fyrst og fremst fellt í einhvern af þeim fjórum farvegum sem ákvæðið mælir fyrir um. Í fyrsta lagi sinnir ráðherrann eftirliti þegar hann staðfestir reglur sveitarfélaganna hafi ráðherra á annað borð verið falið það hlutverk með lögum. Það ræðst því af öðrum lagaákvæðum, m.a. í sveitarstjórnarlögum sjálfum, hvort ráðherra hefur slíkt eftirlit með höndum. Samkvæmt frumvarpi þessu er hér aðallega um að ræða samþykktir sveitarfélaga um stjórn og fundarsköp en einnig siðareglur og eftir atvikum aðrar reglur sem ekki öðlast gildi nema að fenginni staðfestingu ráðherra. Í öðru lagi sinnir ráðherrann ákveðnu og mikilvægu eftirlitshlutverki þegar honum er samkvæmt lögum þessum falið að koma að málum sem lúta að fjármálum sveitarfélaganna. Nánari ákvæði um það hvaða hlutverk ráðherra hefur að þessu leyti og hvað er hlutverk eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga koma fram í kafla frumvarpsins um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga. Eftir atvikum kann að reyna á samspil eftirlits með fjármálum annars vegar og annarri stjórnsýslu sveitarfélaganna hins vegar. Í slíkum tilvikum reynir enn fremur á upplýsingagjöf á milli eftirlitsnefndarinnar og ráðuneytisins. Mikilvægt er að við slíkt samspil sé litið til þeirra meginsjónarmiða sem fram koma í 2. og 3. mgr. þessa ákvæðis, en einnig þarf að hafa í huga þá mikilvægu hagsmuni sem búa að baki því að eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sé virkt og að ólögmætar ákvarðanir eða athafnir af hálfu sveitarfélaganna verði ekki látnar afskiptalausar. Í þriðja lagi er mælt fyrir um það að ráðuneytið hafi eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli stjórnsýslukæra sem honum berast skv. 111. gr. og í fjórða lagi við meðferð frumkvæðismála skv.112. gr.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um það almenna viðmið sem hafa ber í huga við framkvæmd eftirlits með sveitarfélögunum að það gangi ekki lengra en þörf er á. Þó má ekki framkvæma eftirlitið þannig að það hafi ekki þýðingu eða virkni. Ákvæði 3. mgr. felur síðan í sér almennt ákvæði sem ætlað er að tryggja möguleika sveitarstjórnar til að koma sjónarmiðum á framfæri áður en ákvörðun er tekin. Sveitarfélög eru stjórnvöld og þannig bundin af lögmætisreglunni í störfum sínum. Þau hafa því ekki þörf á þeirri réttarvernd sem leiðir af 13. gr. stjórnsýslulaga, enda mundu þau almennt ekki teljast aðilar að stjórnsýslumálum sem ráðuneytið rekur samkvæmt ákvæðum kafla þessa. Engu að síður er rétt, eftir atvikum, að tryggja sveitarfélögunum tiltekin réttindi undir meðferð málsins, þar á meðal réttinn til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Um 111. gr.
Ákvæðið geymir almenna kæruheimild til ráðuneytisins. Segir þar að aðila máls, þ.e. þeim sem á lögvarinna hagsmuna að gæta í máli umfram aðra, sé heimilt að kæra til ráðuneytisins stjórnvaldsákvarðanir sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. Hér undir falla ákvarðanir sveitarfélaga, byggðasamlaga og þeirra sem framselt hefur verið vald til töku stjórnvaldsákvarðana fyrir hönd sveitarfélags eða byggðasamlags. Orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ vísar til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Það eru því einvörðungu slíkar ákvarðanir sem sæta stjórnsýslukæru.
Í ákvæðinu felst umtalsverð takmörkun á kærurétti frá því sem nú gildir skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, enda hefur verið litið svo á að kæruréttur samkvæmt því ákvæði taki til „ákvarðana“ sem teknar eru á vegum sveitarfélaga en ekki aðeins til þess flokks stjórnsýsluathafna sem flokkaðar eru sem „stjórnvaldsákvarðanir“ og lúta ákvæðum stjórnsýslulaganna. Er þetta hugsað til nánari skýringar og afmörkunar á kæruheimildinni fremur en til takmörkunar á eftirliti ráðuneytisins í heild. Í ákvæði 112. gr. felst á móti veruleg efling á frumkvæðiseftirliti ráðherra með sveitarfélögunum og verða mál því í auknum mæli felld í þann farveg í stað þess að þau verði afgreidd á grundvelli stjórnsýslukæru. Stjórnsýslulögin gilda í slíkum tilvikum jafnt um meðferð máls og þó það félli undir 111. gr., ef niðurstaða máls felur í sér stjórnvaldsákvörðun, eða líkur eru til að svo verði.
Í 2. mgr. er tekið fram að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Þessi frestur er í samræmi við ákvæði gildandi sveitarstjórnarlaga, sem og 27. gr. stjórnsýslulaga. Rétt er að hafa í huga að ráðuneytið getur nýtt ákvæði 112. gr. til að hefja meðferð máls, jafnvel þó að kærufrestur sé úti. Sú staða getur jafnframt komið upp að ráðuneytið hafi þegar byrjað að kanna viðkomandi mál á grundvelli heimildar í 112. gr. þegar því berst kæra skv. 111. gr. Slíkt væri í ákveðnum tilvikum hægt að leysa, t.d. með því að málin yrðu sameinuð. Hins vegar getur slík aðstaða einnig kallað á flækjur í málsmeðferð sem þá verður að leysa úr. Kæra felur í sér úrskurðarskyldu, sé kæruskilyrðum á annað borð fullnægt. Hér ber að hafa í huga að niðurstaða um það hvort mál lýtur 111. eða 112. gr. þarf ekki á neinn hátt að þýða að réttarstaða aðila málsins, þ.e. þess sem beinir erindi til ráðuneytisins, verði lakari, enda geta stjórnsýslulögin átt við um meðferð mála skv. 112. gr. eins og 111. gr. Þá eru úrræði ráðuneytisins þau hin sömu, hvort sem það rekur mál eftir 111. eða 112. gr. Það sem á milli skilur er að skv. 111. gr. á aðili máls, að kæruskilyrðum fullnægðum, rétt til þess að ráðuneytið kveði upp úrskurð í tilefni af kæru hans. Skv. 112. gr. er ákvörðunarvaldið um það hvort tilefni sé til að hefja mál hins vegar hjá ráðuneytinu sjálfu, a.m.k. í orði kveðnu. Í reynd er þetta ekki þó svo einfalt því eftirlitsaðili, eins og ráðuneytið, sem fær tilkynningu um ákvörðun eða athöfn af hálfu sveitarfélags sem bendir til þess að hún sé ólögmæt hefur ekki frjálst val um það hvort hann sinnir því eftirliti sem honum er falið með lögum. Þó svo að réttur aðila máls til þess að ráðuneytið taki mál hans til ítarlegrar skoðunar sé ekki jafn ríkur og ef um kærurétt væri að ræða, þá er hann samt engu að síður sterkur. Ráðuneytinu ber einfaldlega að fullnægja því lögbundna hlutverki sínu að hafa eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna.
Eins og tekið var fram hér að framan gilda ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga um rétt til að leggja fram kæru ekki um stjórnsýslu sveitarfélaga. Í ákvæðinu er hins vegar tekið fram, til skýringar og í samræmi við lagaframkvæmd, að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um meðferð kærumála gildi um meðferð mála skv. 111. gr. eftir því sem við getur átt.
Í 3. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um rétt starfsmanna sveitarfélaga til að kæra til ráðherra ákvarðanir sveitarfélags um uppsögn, enda eigi hún rót í ástæðum sem varða framgöngu hans í starfi eða utan þess, sbr. til hliðsjónar 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Að baki þessu ákvæði býr sjónarmið um samræmingu á réttarstöðu starfsmanna sveitarfélaga og starfsmanna ríkisins hvað þetta varðar, sbr. 49. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Um 112. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um heimild ráðuneytisins til að taka að eigin frumkvæði til meðferðar mál sem varða stjórnsýslu sveitarfélaganna. Ráðherra hefur þessa heimild hvort sem aðili máls á rétt til þess að mál verði tekið til úrskurðar á grundvelli kæru skv. 111. gr. eða ekki. Heimildin hefur þó sérstakt gildi í þeim tilvikum þegar enginn íbúi sveitarfélags, eða annar, hefur aðilastöðu að máli og þar með ekki kærurétt. Heimildin er einnig mikilvæg þegar sú staða er uppi að þeir sem hafa aðilastöðu mundu ekki kæra, t.d. vegna þess að ákvörðun hefur verið þeim ívilnandi en líkur eru til að hún sé ólögmæt engu að síður. Þá má nefna tilvik þegar kærufrestur skv. 111. gr. er liðinn eða þegar aðili er ósáttur við ákvörðun eða athöfn sveitarfélags en hann á ekki kærurétt skv. 111. gr. af þeirri ástæðu að ákvörðun sveitarfélags telst ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Síðastnefnt atriði gæti t.d. komið til skoðunar þegar einstakir sveitarstjórnarmenn, eða minni hluti í sveitarstjórn, telur að sveitarstjórn hafi ekki staðið rétt að málum.
Til leiðbeiningar og útfærslu á heimild skv. 1. mgr. eru í 2. mgr. tilteknar mismunandi niðurstöður sem frumkvæðismál getur leitt til. Eftir atvikum kann málsmeðferð ráðuneytisins að vera mismunandi eftir því hvort ráðuneytið telur tilefni til að gefa út leiðbeiningar skv. 1. tölul., álit skv. 2. tölul., eða grípa til úrræða skv. 3. eða 4. tölul. Á öllum stigum verður ráðuneytið hins vegar að hafa í huga að ef þörf er á beitingu úrræða skv. 3. eða 4. tölul. til þess að markmiðum laga þessara um að stjórnsýsla sveitarfélaga sé lögum samkvæmt verði náð þá hefur ráðuneytið ekki frjálst val um það að fella mál engu að síður í farveg skv. 1. eða 2. tölul. Hlutverk ráðuneytisins er, líkt og sveitarfélaganna, að framfylgja lögunum. Hins vegar kann að vera rík þörf fyrir skilvirkari málsmeðferð, líkt og 1. tölul. getur falið í sér, t.d. þegar ráðuneytinu berast fyrirspurnir frá einstökum sveitarstjórnarmönnum um lögmæti einstakra funda eða ákvarðana um fundarsköp og viðkomandi telur leiðbeiningar samkvæmt þeim tölulið nægjanlegar.
Í 3. mgr. er tekið fram að ákvarðanir skv. 2. mgr. skulu rökstuddar eftir því sem tilefni er til. Hér er leitast við að árétta að ráðuneytið hefur svigrúm til að ljúka málum með einföldum hætti, skv. 1. og 2. tölul., m.a. í því skyni að tryggja skjóta og skilvirka framkvæmd. Á hinn bóginn er jafnframt áréttað að í niðurstöðu skal koma fram hvort, og þá með hvaða hætti ráðuneytið muni fylgja niðurstöðu sinni eftir þegar tilefni er til. Í framkvæmd hefur brugðið við að ráðuneytið hafi gefið út álit þar sem eru gerðar athugasemdir við stjórnsýslu sveitarfélaga án þess að þar sé tekið fram hvernig ráðuneytið muni fylgja áliti sínu eftir ef sveitarfélag fylgir ekki niðurstöðu ráðuneytisins. Í ákveðnum tilvikum hefur síðar komið í ljós að ráðuneytið telji sig ekki hafa heimildir til slíkrar eftirfylgni. Mikilvægt er að slík afstaða komi fram strax og ráðuneytið tekur afstöðu til lögmætis ákvörðunar eða athafna sveitarfélags m.a. vegna hagsmuna þeirra einkaaðila sem ákvörðun sveitarfélagsins snertir og einnig til að viðkomandi sveitarfélagi sé betur en ella væri ljós sú þýðing sem niðurstaða ráðuneytisins hefur.
Um 113. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um rétt ráðuneytisins til aðgangs að upplýsingum. Ákvæðið er forsenda fyrir eftirliti ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaganna að öðru leyti. Það þarfnast að öðru leyti ekki skýringa.
Um 114. gr.
Ákvæðið er nýmæli. Almennt hefur verið litið svo á að við meðferð kærumála skv. 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga hafi ráðuneytið heimild til að fella ákvarðanir úr gildi ef þær eru haldnar slíkum annmörkum að þær teljast ógildanlegar. Með því að kveða sérstaklega á um ógildingarheimild er hins vegar tryggt að ráðuneytið fær þessa heimild einnig við meðferð frumkvæðismála og þegar reynir á gildi ákvarðana um fjármál sveitarfélaga við meðferð mála skv. VIII. kafla frumvarpsins. Slíkt er mikilvægt, ekki síst með hliðsjón af þeirri þrengingu kæruréttar sem felst í 111. gr. og áður hefur verið lýst.
Um „ógildingu“ ákvarðana sveitarfélaga og um það hvenær ákvarðanir eru „ógildanlegar“ gilda almennar óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, sem fyrst og fremst hafa hér á landi mótast fyrir tilstuðlan dómstóla. Ráðuneytinu ber þannig að leggja til þann sama mælikvarða við mat á því hvort ákvörðun er „ógildanleg“ og dómstóll mundi gera ef sambærilegt mál væri þar til meðferðar.
Í 2. mgr. segir að þegar sérstakar ástæður mæli með því geti ráðuneytið ákveðið að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sem sveitarfélag hefur tekið meðan það hefur mál til meðferðar. Skal þá taka ákvörðun um frestun svo fljótt sem við verður komið. Meginreglan er að öðru leyti sú að stjórnsýslukæra eða ákvörðun ráðuneytisins um að taka ákvörðun sveitarfélags til meðferðar frestar ekki réttaráhrifum hennar. Sambærilegar heimildir til frestunar á réttaráhrifum er að finna í íslenskum lögum hvað varðar einstakar ákvarðanir, sbr. t.d. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvæðið verður ekki túlkað svo rúmt að í því felist heimild til frestunar á réttaráhrifum þegar gerðra samninga.
Um 115. gr.
Í ákvæðinu er sérstaklega mælt fyrir um heimild ráðuneytisins til að fella úr gildi samninga sem ekki eru í samræmi við ákvæði laganna. Í 1. mgr. er sérstaklega fjallað um samninga sveitarfélaga um samvinnu, en í 2. mgr. um samninga sem fela í sér ákvarðanir um fjárhagsleg málefni sveitarfélags eða hafa áhrif á fjárhag þess og ekki samrýmast ófrávíkjanlegum ákvæðum laganna. Ákvæðið er nauðsynlegt til þess að skjóta styrkari stoðum undir þær mikilvægu reglur sem í frumvarpinu felast, annars vegar um samvinnu sveitarfélaga og hins vegar um fjármál.
Í 3. mgr. er kveðið á um að ákvæðið eigi þó ekki við ef samningur telst marklaus gagnvart sveitarfélagi vegna veigamikils ágalla á gerð hans. Af dómaframkvæmd leiðir að í ákveðnum tilvikum getur það átt við ef viðhlítandi heimildar sveitarstjórnar hefur ekki verið aflað til gerðar gernings, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar Íslands sem birtur er í dómasafni réttarins 1997, bls. 2647.
Um 116. gr.
Í ákvæðinu felst það nýmæli að ráðuneytinu verður heimilt, ef skilyrði eru fyrir hendi, að leggja dagsektir á einstök sveitarfélög. Skilyrði er að um sé að ræða vanrækslu sveitarfélags á lögbundinni skyldu, svo sem um að skila upplýsingum eða að fylgja ákvörðunum sem ráðherra hefur tekið samkvæmt lögunum.
Það leiðir af öðrum ákvæðum þessa kafla að ákvörðun um dagsektir verður almennt ekki tekin nema að undangenginni málsmeðferð þar sem ráðuneytið hefur lýst afstöðu sinni um þá athöfn eða athafnaleysi sem dagsektum er beint að. Það þarf þó ekki ávallt að vera, svo sem ef lagaskylda um skil á upplýsingum er skýr. Í slíku tilviki felur ákvæði 3. mgr. 110. gr. hins vegar í sér að ráðuneytið verður að beina áskorun til sveitarfélagsins um skil upplýsinganna og veita því færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en ákvörðun um dagsektir er tekin. Jafnframt er skilyrði áður en ráðuneytið beitir úrræðum skv. 1. mgr. að það hafi áður veitt sveitarfélaginu áminningu og veitt frest til úrbóta.
Samkvæmt 2. mgr. skal ráðherra ákveða í reglugerð hámark og lágmark dagsekta, þ.e. þá hámarks- og lágmarksfjárhæð sem hægt er að leggja á sveitarfélag á dag. Ástæða þess að fjárhæðir eru ekki tilgreindar í ákvæðinu er sú að ákvæði sem fela í sér tilgreiningu einstakra fjárhæða geta úrelst á stuttum tíma. Hægara er um vik að breyta reglugerð en lögum í þessu sambandi. Til viðmiðunar hefur verið rætt um það við undirbúnings frumvarpsins að lágmarkstala gæti verið 25 þús. kr. en hámark 300 þús. kr. Nánari ákvörðun um það hvaða fjárhæð verður ákvörðuð í hvert sinn skal hins vegar ráðast, innan þeirra viðmiða sem sett eru í reglugerð, af alvarleika brots og stærð sveitarfélagsins.
Í 4. mgr. kemur fram að dagsektir skulu renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Þar er einnig kveðið á um að heimilt sé að gera aðför til fullnustu sekta án undangengins dóms. Dagsektir samkvæmt þessu ákvæði fela í sér þvingunarúrræði. Þeim er ekki ætlað að fela í sér refsingu og þeim er ekki ætlað að vera sérstök tekjuöflunarleið fyrir Jöfnunarsjóð. Því á við hin almenna regla að óinnheimtar dagsektir falla niður þegar skyldu er fullnægt, þá skal jafnframt fresta innheimtu dagsekta ef það málefni sem um ræðir er borið undir dómstóla. Til þess að tryggja betur virkni reglunnar er hins vegar lögð sú skylda á ráðuneytið að það skuli innheimta dagsektir eigi sjaldnar en á tveggja mánaða fresti. Eftir að dagsektir hafa verið innheimtar verða þær ekki felldar niður.
Um 117. gr.
Ekki er talið nægjanlegt að dagsektir verði einvörðungu lagðar á sveitarfélög. Á margan hátt er eðlilegra, þegar litið er til ábyrgðar sveitarstjórnarmanna á stjórn sveitarfélags, að dagsektir séu til þess fallnar að knýja sveitarstjórnina með beinum hætti til að taka þær ákvarðanir sem henni ber að gera lögum samkvæmt. Á því sjónarmiði virðist til að mynda byggt í 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga en þar er einvörðungu að finna heimild til að leggja dagsektir á sveitarstjórnarmenn. Hér er lagt til að þessari heimild verði haldið í lögum en jafnframt að hún sé nánar útfærð og skýrð.
Tekið er fram í ákvæðinu að dagsektir verða aðeins lagðar á þá sveitarstjórnarmenn sem eru ábyrgir fyrir vanrækslu. Ákvæðið er að því leyti óbreytt frá 103. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga að einungis er unnt að krefjast dagsekta samkvæmt þessari grein með lögsókn.
Eins og í 116. gr. er gert ráð fyrir að ráðherra taki ákvörðun um lágmarks- og hámarksfjárhæð dagsekta í reglugerð. Til viðmiðunar hefur verið nefnt við undirbúning frumvarpsins að lágmarksfjárhæð ætti að vera 5 þús. kr. en hámark 50 þús. kr. Nánari ákvörðun um fjárhæð dagsekta, innan þess ramma sem ákveðin er í reglugerð, skal hins vegar taka mið af stöðu einstaklings innan sveitarstjórnar og fjárhag hans. Í tengslum við hið síðastnefnda er eðlilegt að haft sé viðmið af tekjum viðkomandi bæði í starfi fyrir sveitarfélagið en einnig í daglegu starfi hans en önnur atriði geta þó einnig skipt þar máli.
Í 2. mgr. er mælt fyrir um að dagsektum verður einnig beitt gagnvart stjórn byggðasamlags og þeim sem ekki sinnir þeirri skyldu að boða fund stjórnar eða byggðasamlags. Þar undir geta samkvæmt ákvæðum frumvarpsins fallið oddviti viðkomandi stjórnar eða framkvæmdastjóri. Um skýringar á 3. mgr. vísast til athugasemda við ákvæði 116. gr. frumvarpsins hér að framan. 4. mgr. ákvæðisins þarfnast ekki skýringa.
Um 118. gr.
Í ákvæðinu felst árétting þeirrar almennu reglu, sem m.a. leiðir af sjálfstæðri stöðu sveitarfélaganna skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar, þar á meðal sjálfstæðs fjárstjórnarvalds, að þau njóta aðildarhæfis fyrir dómstólum og geta höfðað mál til ógildingar á ákvörðunum stjórnvalda ríkisins sem þau hafa lögvarða hagsmuni af að fá þar úrlausn um eftir ákvæðum réttarfarslaga. Jafnframt felst í ákvæðinu það nýmæli að ef almennar reglur réttarfars leiða til þess að ráðuneytinu verður ekki stefnt, þrátt fyrir að það sé ákvörðun ráðuneytisins sem stefnandi ekki vill una, þá skal stefna ráðuneytinu til réttargæslu þannig að tryggt sé að þau sjónarmið sem á var byggt við töku ákvörðunar í viðkomandi máli verði upplýst undir meðferð málsins fyrir dómstólum.
Um 119. gr.
Hér er mælt fyrir um rétt ráðuneytisins til að höfða viðurkenningarmál vegna álitamála sem kunna að rísa um lögmæti einstakra ákvarðana og athafna sveitarfélaga, eða annarra sem eftirlit ráðuneytisins beinist að skv. 109. gr. Tilgangurinn er sá að tryggja möguleika ráðuneytisins til að fá skorið úr um lögmæti athafna sveitarfélaga fyrir dómstóli, t.d. í þeim tilvikum þegar aðrir hafa ekki þá sérstöku hagsmuni af úrlausn máls að geta lagt það fyrir dómstóla og ráðuneytið telur þá leið farsælli en að þvinga niðurstöðu fram t.d. með dagsektum. Tilgangurinn að baki ákvæðinu er því fyrst og fremst sá að tryggja ráðuneytinu verkfæri til að sinna hlutverki sínu sem gæslumaður almannahagsmuna og ætti almennt mjög sjaldan að koma til þess að heimildinni yrði beitt. Ef mál varðar fyrst og fremst einkaaðila og þeir telja ekki tilefni til að höfða mál vegna ákvörðunar sveitarfélags eða fylgja afstöðu sinni eftir með öðrum hætti ætti almennt ekki að vera tilefni fyrir ráðuneytið til að grípa til málshöfðunar samkvæmt þessu ákvæði.
Um XII. kafla.
Í kaflanum er safnað saman nokkrum mikilvægum ákvæðum sem lúta að heimildum sveitarfélaga til að sameinast. Sambærileg ákvæði er að finna í IX. kafla gildandi sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, sbr. lög nr. 74/2003. Ákveðnar breytingar eru þó lagðar til á þeim reglum sem nú eru í gildi, fyrst og fremst í þeim tilgangi að tryggja skýra niðurstöðu um það með hvaða hætti sameining skuli fara fram, hvaða reglur skuli gilda gagnvart íbúum viðkomandi sveitarfélaga á þeim tíma sem skipulag á stjórnkerfi hins nýja sameinaða sveitarfélags stendur yfir o.s.frv.
Í 88. gr. gildandi laga er mælt fyrir um að ráðuneyti sveitarstjórnarmála hafi það hlutverk að vinna að stækkun sveitarfélaga með samruna fámennra sveitarfélaga í stærri og öflugri heildir. Ráðuneytið skal þó, eins og segir í ákvæðinu, vinna að þessu í samráði við einstök sveitarfélög og hagsmunasamtök þeirra. Að baki tilvitnuðu ákvæði gildandi laga býr það sjónarmið að mörg sveitarfélög hér á landi séu of lítil til að geta staðið undir þeim faglegu kröfum sem til þeirra eru gerðar um stjórn og stjórnsýslu. Þetta sjónarmið á að vissu leyti enn við í dag þrátt fyrir umtalsverða fækkun sveitarfélaga á umliðnum árum. Vinnuálag á einstaka sveitarstjórnarmenn í litlum sveitarfélögum þar sem starfslið er fámennt og e.t.v. ekki með nauðsynlega sérþekkingu er mikið og það eru ekki síst þessar aðstæður sem kalla á sameiningu sveitarfélaga. Aðrar ástæður geta þó vitaskuld legið því til grundvallar að sameiningar séu taldar eftirsóknarverður kostur.
Frumvarp þetta er í sjálfu sér hlutlaust um það hvort stefna beri að stækkun sveitarfélaga. Því er hér ekki gerð tillaga um sambærilegt ákvæði og er að finna í 88. gr. gildandi laga. Í því felst þó engin afstaða um það að ekki beri að stefna að sameiningum sveitarfélaga aðeins að ákvarðanir um það eigi að taka á grundvelli sérstakrar umræðu og þá eftir atvikum með setningu sérlaga um sameiningar verði það talinn farsæll kostur. Að öðru leyti er frumvarpið nær samhljóða gildandi lögum um sameiningar sveitarfélaga.
Um 120. gr.
Í greininni er að finna lýsingu á þeirri málsmeðferð sem fara þarf fram þegar tvær eða fleiri sveitarstjórnir ákveða að leita afstöðu íbúa sinna um vilja til sameiningar við önnur sveitarfélög. Lykilatriði er samkvæmt ákvæðinu að gert er ráð fyrir því að umfjöllun um það hvort sameining skuli fara fram ljúki með atkvæðagreiðslu íbúa sveitarfélagsins. Því þarf bæði að vanda vel til ákvörðunar um það hvað á að leggja fyrir íbúa sveitarfélagsins þegar atkvæðagreiðsla fer fram en einnig að tryggja að of mikill kostnaður sé ekki lagður í undirbúning sameiningar tveggja eða fleiri sveitarfélaga sem síðan verður e.t.v. ekki að raunveruleika.
Málsmeðferðin er í grófum dráttum sú að þegar tvær eða fleiri sveitarstjórnir hafa ákveðið að kanna möguleika á sameiningu kjósa þær sameiginlega samstarfsnefnd. Miðað er við að tveir fulltrúar séu frá hverju sveitarfélagi en þeir mega þó vera fleiri ef sveitarfélögin ná um það sátt. Samstarfsnefnd undirbýr tillögu að sameiningu og leggur fyrir sveitarstjórnir sveitarfélaganna sem ræða um það á tveimur fundum.
Kosning fer fram sama dag í öllum sveitarfélögunum. Tillögu þá sem greiða skal atkvæði um skal kynna með góðum fyrirvara sem og helstu forsendur hennar. Hvað teljast helstu forsendur getur verið breytilegt en a.m.k. verður að telja mikilvægt að kynning sameiningartillögu fylgi helstu rök sem búa henni að baki. Þau geta lotið að fjárhagslegri hagræðingu aukinni fagþekkingu og sjálfstæði sveitarfélagsins, styrkingu byggðar, vinnuálagi á sveitarstjórnarmenn eða einfaldlega byggst á tilteknum pólitískum skoðunum sem ekki hafa neitt með nefnd atriði að gera.
Ákvæði 5. mgr. um gerð atkvæðaseðla og framkvæmd kosningar þarfnast ekki sérstakra skýringa.
Um 121. gr.
Hér kemur fram sú meginregla að sveitarfélag verður ekki sameinað öðru nema fleiri af þeim sem taka þátt í kosningunni séu samþykkir henni en andvígir. Í því felst að auð atkvæði og ógild hafa ekki áhrif á niðurstöðu talningar. Aðeins er litið til gildra atkvæða með og á móti. Þar sem ákvæðið gerir ráð fyrir að atkvæðagreiðsla fari fram í hverju sveitarfélagi fyrir sig ber hér að miða við að slíkur meiri hluti þarf að nást í hverju sveitarfélagi til þess að það sveitarfélag verði sameinað öðru.
Í 2. mgr. er síðan ákvæði sem opnar á það að þrátt fyrir að ekki hafi öll sveitarfélög sem tóku þátt í atkvæðagreiðslu samþykkt hana þá er sveitarstjórnum sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga hlýtur samþykki meiri hluta kjósenda heimilt að ákveða að sameinast engu að síður. Það er skilyrði að þessi sveitarfélög þurfa að vera a.m.k. 2/3 hlutar viðkomandi sveitarfélaga og að í þeim búi a.m.k. 2/3 hlutar íbúa heildarsvæðisins sem undir var í atkvæðagreiðslunni.
Um 122. gr.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa. Tilgangur þess er sá að tryggja að eftir að ákvörðun hefur verið tekin um sameiningu sveitarfélaga þá grípi ekki einstakar sveitarstjórnir til ráðstafana sem breytt geta forsendum fyrir sameiningu eins og hún var samþykkt.
Um 123. gr.
Þegar kosningu um sameiningu er lokið er jafnframt lokið að fullu hlutverki sameiningarnefndar. Þá skulu viðkomandi sveitarstjórnir hins vegar kjósa sérstaka stjórn sem færð það mikilvæga hlutverk að undirbúa stofnun hins nýja sveitarfélags.
Það er mikilvægt að þegar nýtt sveitarfélag tekur til starfa þá sé búið að leggja niður meginlínur um stjórnskipulag þess og þær helstu reglur sem settar verða og ætlað er að binda íbúa sveitarfélagsins, svo sem um gjöld og eða rétt til þjónustu. Þetta er mikilvægt bæði af tilliti til hagsmuna íbúanna og jafnræðis þeirra en einnig til þess að sameiningin gangi hnökralaust fyrir sig og án ófyrirséðs eða óþarfs kostnaðar. Af þessari ástæðu er mælt fyrir um það í ákvæðinu að stjórn til undirbúnings að stofnun nýs sveitarfélags skuli semja samþykkt um stjórn og fundarsköp hins nýja sveitarfélags. Þessi samþykkt öðlast síðan gildi eftir því sem fyrir er mælt í 126. gr. frumvarpsins. Af þessu leiðir að hlutverk umræddrar stjórnar er umfangsmikið. Hins vegar verður einnig að hafa í huga að ný sveitarstjórn, hins sameinaða sveitarfélags, á þann kost að breyta samþykktum sveitarfélagsins eftir að hún hefur tekið til starfa.
Stjórn um undirbúning að stofnun nýs sveitarfélags er einnig ætlað að taka ákvarðanir um fjárhagsmálefni hins nýja sveitarfélags og vinna yfirlit yfir allar samþykktir og reglugerðir sem gilda í eldri sveitarfélögunum og hefja vinnu við endurskoðun þeirra og samræmingu. Þessar ákvarðanir stjórnarinnar skal senda ráðuneytinu sem staðfestir síðan sameiningu viðkomandi sveitarfélaga, ef það telur stjórn um undirbúning að stofnun hins nýja sveitarfélags hafa leyst úr þeim álitamálum sem þörf er á svo starfsemi hins nýja sveitarfélags geti farið hnökralaust af stað. Æskilegt er í því sambandi að ráðuneytið leiti umsagna viðkomandi sveitarstjórnar til að tryggja eftir því sem kostur er að tiltölulega góð sátt sé um tillögur stjórnarinnar. Rétt er að taka fram að ólíkt því sem við á um samþykkt um stjórn og fundarsköp þá öðlast tillögur undirbúningsstjórnar um þessa þætti ekki gildi um leið og sameining. Hins vegar mynda þær ákaflega mikilvægan grundvöll að því að ný sveitarstjórn hins sameinaða sveitarfélags geti gengið til verks á skýrum og upplýstum grundvelli.
Um 124. gr.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringar. Sambærilegt ákvæði er í gildandi lögum, og þykir rétt til leiðbeiningar að gera tillögu um það hér.
Um 125. og 126. gr.
Í 125. gr. er mælt fyrir um birtingu ákvörðunar um sameiningu sveitarfélaga sem ákveðið hefur verið að sameina samkvæmt þeim reglum sem mælt er fyrir um í frumvarpinu. Í grundvallaratriðum er það svo að eftir að ráðuneytið hefur ákveðið að staðfesta sameiningu gr. skal það gefa út tilkynningu í B-deild Stjórnartíðinda. Þar skal greina frá nafni hins nýja sveitarfélags, hvaða sveitarfélög hafa verið sameinuð, tölu sveitarstjórnarmanna í hinu nýja sveitarfélagi og um það hvernig fari með gildistöku sameiningarinnar. Í þessu síðasta felst að í auglýsingu í B-deild þarf að tilgreina hvor leiðin af þeim tveimur sem tilgreind er í 1. mgr. 126. gr. skal notuð. Annars vegar er þar mælt fyrir um að kosið skuli til sveitarstjórnar fyrir hið nýja sveitarfélag. Þá öðlast sameining gildi 15 dögum eftir kjördag, eða sama dag og nýkjörin sveitarstjórn tekur við stjórn sveitarfélagsins. Hins vegar er þar mælt fyrir um að heimilt sé að ákveða að ein af hinum eldri sveitarstjórnum taki að sér að stjórna því nýja allt til loka viðkomandi kjörtímabils. Í því tilviki tekur sameining gildi á þeim degi sem ráðuneytið ákveður.
Þessum atriðum þarf að greina skilmerkilega frá í auglýsingu samkvæmt þessari grein frumvarpsins. Samhliða auglýsingunni skal birta samþykkt um stjórn og fundarsköp fyrir hið nýja sveitarfélag og stjórn um undirbúning að stofnun hins nýja sveitarfélags setti.
Um 127. gr.
Hér er nánar mælt fyrir um það hvernig skuli fara með gildistöku annarra reglna og samþykkta en þeirrar sem lýtur að stjórn og fundarsköpum. Skv. 1. mgr. ákvæðisins skal ný sveitarstjórn svo fljótt sem við verður komið taka til umræðu og setja nýjar samþykktir, reglugerðir og gjaldskrár fyrir hið nýja sveitarfélag. Þetta er mikilvægt því almennt verður að ganga út frá því að þó heimilt sé að hafa mismunandi reglur, svo sem um gjaldtöku eða þjónustu, í hverju sveitarfélagi fyrir sig, svo lengi sem þær rúmast innan viðeigandi laga, þá þurfi meira til að koma svo sveitarstjórn sé heimilt að mismuna íbúum innan sama sveitarfélagsins. Af þessari ástæðu þarf að samræma reglur svo fljótt sem unnt er. Ljóst er þó að niðurstaða um slíkar reglur getur ekki orðið strax á fyrsta fundi, jafnvel þó að mál hafi verið rækilega undirbúin áður en sameining tók gildi. Því er mælt fyrir um það annars vegar að sveitarstjórn geti ákveðið að láta reglur sem gilt hafa í einu hinna eldri sveitarfélaga gilda fyrir hið nýja sveitarfélag í heild sinni á meðan unnið er að setningu nýrra reglna. Slík ákvörðun verður þó að lúta sömu kröfum og gilda um reglusetningu á hverju sviði fyrir sig. Ef slík ákvörðun þarfnast samþykkis tiltekins ráðherra þá verður að fylgja þeirri reglu, einnig þegar þessari heimild er beitt. Þá er hins vegar mælt fyrir um það að sveitarstjórn geti ákveðið, mest til þriggja mánaða frá sameiningu, að láta eldri reglur gilda í hverju hinna eldri sveitarfélaga. Hér er þá til staðar sérstök heimild til að láta mismunandi reglur gilda innan sveitarfélagsins eftir því hvaða sveitarfélagi menn tilheyrðu áður. Fyrir því eru þó málefnaleg og sterk rök og tímaramminn sem gefinn er í því sambandi er eins skammur og fært þykir. Enn frekari undantekning að þessu leyti er þó gerð í 2. mgr., en þar segir að verði ákvörðunum, svo sem um skatta, ekki breytt innan ársins vegna ákvæða annarra laga skuli heimilt að hafa mismunandi reglur innan hins nýja sveitarfélags þann tíma sem af ákvæðum viðkomandi laga leiðir. Hér getur t.d. verið um að ræða ákvörðun um skattprósentu.
Um 128. gr.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa.
Um XIII. kafla.
Ákvæði þessa kafla byggjast í grundvallaratriðum á skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál, líkt og ákvæði VII. og VIII. kafla frumvarpsins, en einnig er byggt á því fyrirkomulagi sem nú er fyrir hendi um samráð þessara aðila.
Um 129. gr.
Með ákvæði þessu er leitast við að setja ramma um formlegt samstarf og samráð ríkis og sveitarfélaga um mikilvæg stjórnarmálefni. Í ákvæðinu er mælt fyrir um það til hvaða þátta samráðið skal ná, sbr. 1. mgr. Mælt er fyrir um ákveðinn grundvöll að samráði um efnahagsmál, sem er þjóðhags- og landshlutaspá, og svo felur ákvæði í sér lýsingu á yfirumsjón með því samstarfi sem ákvæðið gerir ráð fyrir, sbr. 3. mgr. Ákvæðið er ekki ítarlegt, þrátt fyrir að fjalla um ákaflega mikilvægan þátt í stjórnsýslukerfinu og starfsemi hins opinbera. Æskilegt kann að vera að sett yrðu sérstök lög um samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga, sameiginlegan grundvöll að áætlanagerð þessara aðila o.s.frv.
Vekja ber sérstaka athygli á ákvæði um að aðilar samstarfsins skuli vinna að gerð þjóðhags- og landshlutaspár sem sveitarfélögum er skylt að leggja til grundvallar við gerð fjárhagsáætlana.
Um 130. gr.
Grundvallarþáttur í frumvarpi þessu eru skýrari reglur um fjármál sveitarfélaga og eftirlit með fjármálum þeirra. Í frumvarpinu er minna hugað að þeim forsendum sem sveitarfélögin hafa til úrbóta um fjármál sín, þar á meðal við gerð ábyggilegra fjárhagsáætlana. Til þess að markmið frumvarpsins um bætta fjárstjórn sveitarfélaga nái fram að ganga verður einnig að taka verulega til í ranni stjórnvalda á vegum ríkisins, þar á meðal er aðkallandi að bæta kostnaðarmat einstakra verkefna sem sveitarfélögunum er falið að sinna með lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Um nokkurra ára skeið hefur verið í gildi samkomulag ríkis og sveitarfélaga um kostnaðarmat að þessu leyti. Ráðuneytin, sem eru ábyrg fyrir því að framkvæma slíkt mat, hafa fylgt því eftir með misjöfnum hætti. Vilji er fyrir því að leggja aukna áherslu á þennan þátt og í samræmi við það er hér lagt til að skylda stjórnvalda ríkisins til að tryggja að slíkt mat fari fram verði lögfest. Hér er einnig um grundvallarþátt að ræða í þeim tillögum sem birtast í skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál og áður hefur verið vikið að.
Um XIV. kafla.
Í XIV. kafla frumvarpsins er safnað nokkrum ákvæðum sem ekki eiga með beinum hætti heima í öðrum köflum laganna. Í fyrsta lagi er um að ræða tvær reglur sem fella má í flokk ýmissa ákvæða. Annars vegar er það ákvæði 131. gr. sem fjallar um viðbrögð við því ef sveitarstjórn verður óstarfhæf, svo sem vegna náttúruhamfara. Hins vegar er það ákvæði 132. gr. sem felur í sér ákveðna tilraunaheimild hvað varðar stjórnskipulag sveitarfélaga. Í öðru lagi er í kaflanum að finna gildistökuákvæði, sbr. 133. gr. Í þriðja lagi er í kaflanum kveðið á um nauðsynlegar breytingar á öðrum lögum sem fyrst og fremst leiða af því að í ákvæðinu er gert ráð fyrir að brott falli ákvæði sveitarstjórnarlaga um héraðsnefndir. Í fjórða lagi er í kaflanum að finna nokkur ákvæði til bráðabirgða, sem ætlað er að taka af skarið um gildistöku tiltekinna ákvæða frumvarpsins umfram það sem leiðir af almennu gildistökuákvæði.
Um 131. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um viðbrögð við því ef sveitarstjórn verður óstarfhæf. Sambærilegt ákvæði er að finna í 26. gr. gildandi laga. Sá meginágalli er á því ákvæði að þar er kveðið á um að ráðuneytið geti gripið til tiltekinna aðgerða um stjórn sveitarfélags ef sveitarstjórn er óstarfhæf, að beiðni sveitarstjórnarinnar. Eins og leiðir af 17. gr. frumvarpsins, sbr. 20. gr. gildandi laga, getur sveitarstjórn enga ályktun gert nema á lögmætum fundi. Ef sveitarstjórn getur haldið lögmætan fund er hún samkvæmt orðanna hljóðan ekki óstarfhæf. Af þessu leiðir að óstarfhæf sveitarstjórn gæti aldrei beðið ráðuneytið um að grípa til aðgerða. Með þessu ákvæði frumvarpsins er stefnt að því að útrýma þessari þversögn úr lagatextanum en að öðru leyti er efni reglnanna svipað að því leyti að gert er ráð fyrir að ráðherra geti, þegar sveitarstjórn er óstarfhæf, um tiltekinn tíma falið sveitarstjórn nágrannasveitarfélags stjórn sveitarfélagsins. Þá er kveðið á um það nýmæli að ráðherra geti sett sveitarfélagi sérstaka stjórn kunnáttumanna er taki við hlutverki hinnar óstarfhæfu sveitarstjórnar, nefnda hennar og starfsmanna eftir því sem þörf er á. Ráðherra skal með reglugerð setja almenn fyrirmæli um starfshætti slíkrar framkvæmdastjórnar.
Rétt er að vekja athygli á að þrátt fyrir að verulega litlar líkur eru til að á heimild þessa reyni ber ráðherra að setja umrædda reglugerð þannig að hún sé tiltæk og í gildi ef umræddar aðstæður koma upp.
Um 132. gr.
Frumvarp þetta er hlutlaust um stærð sveitarfélaga. Frumvarp þetta er einnig hlutlaust um það hvort vinna beri að eflingu sveitarstjórnarstigsins með stækkun sveitarfélaga eða með öðrum hætti. Tilgangur frumvarpsins er hins vegar ekki sá að koma í veg fyrir að leitað sé leiða, sé til þess pólitískur vilji, að stækka einstök sveitarfélög. Slíkar aðgerðir kunna að kalla á aðrar reglur um innra stjórnskipulag sveitarfélaga en mælt er fyrir um í lögum þessum. Tilgangur ákvæðisins er að opna slíka möguleika, en um leið eru slíkum tilraunum settar ákveðnar skorður sem fyrst og fremst er ætlað að tryggja það að ekki sé farið of geyst við ákvarðanir um breytingar á stjórnskipulagi sveitarfélaganna eða ákvarðanir þar um teknar að vanhugsuðu máli.
Um 133. gr.
Í ákvæðinu er mælt fyrir um gildistöku laganna og þarfnast það ekki skýringa.
Um 134. gr.
Í 1. tölul. ákvæðisins er mælt fyrir um breytingar á lögum nr. 6/1986, um afréttarmálefni fjallskil o.fl. Í þeim lögum er nú mælt fyrir um tiltekið lögbundið hlutverk héraðsnefnda. Af ákvæðum laganna leiðir m.a. að til þess að fjallskil verði á lögð með réttum hætti þarf að liggja þeim til grundvallar fjallskilasamþykkt sett af slíkri nefnd. Á sama tíma hafa gildandi sveitarstjórnarlög, a.m.k. samkvæmt túlkun eftirlitsaðila, ekki falið í sér skyldu sveitarfélaga til aðildar að héraðsnefndum. Hér er um meinbugi á lögum að ræða sem til lengri tíma munu valda vandkvæðum. Mikilvægt er því að við sé brugðist. Það er gert í frumvarpi þessu með því annars vegar að fella brott úr lögum ákvæði um héraðsnefndir og hins vegar með breytingum á lögum nr. 6/1986, um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. Í grundvallaratriðum er í 1. tölul. ákvæðisins gert ráð fyrir að hvert og eitt sveitarfélag taki að sér það hlutverk sem héraðsnefndum hefur hingað til verið falið. Hver og ein sveitarstjórn fer þannig með yfirstjórn afréttarmála í sínu sveitarfélagi. Þar sem þörf er á að skipuleggja leitir í fleiri sveitarfélögum sameiginlega er hins vegar lögð sú skylda á viðkomandi sveitarfélög að setja á fót sérstaka sameiginlega stjórn viðkomandi fjallskilaumdæmis, sem lýtur eftir atvikum nokkuð öðrum reglum en mælt er fyrir um í kafla þessum um samvinnu sveitarfélaga.
Í 2., 3., 4., 5., og 6. tölul. ákvæðisins eru síðan lagðar til breytingar á þeim lögum þar sem fjallað er um héraðsnefndir sveitarfélaga, til samræmis við þá stefnu sem mörkuð er í frumvarpi þessu að fella ákvæði um slíkar nefndir úr lögum.
Í 7. tölul. er að finna mikilvægt ákvæði sem er í samræmi við ákvæði laga um kosningar til Alþingis. Tilgangur breytingarinnar er sá að færa inn í lög um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, sambærilegar kröfur um óflekkað mannorð sveitarstjórnarmanna og nú eru gerðar til alþingismanna. Um skýringu ákvæðanna vísast til viðeigandi skýringa við lög um kosningar til Alþingis.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Um 1. tölul.
Í ákvæðinu kemur fram að ef fasteign, t.d. jörð, liggur innan tveggja eða fleiri sveitarfélaga þá skuli viðkomandi sveitarfélög hafa komist að samkomulagi um breytingu á mörkum sveitarfélaganna eigi síðar en 1. janúar 2013. Önnur leið gæti verið að skipta viðkomandi jörð eða landi eftir því sem mörk sveitarfélaganna ákveða. Ákvæðið byggist á þeirri forsendu að slíkar jarðir kunni að vera til, án þess að fyrir liggi vitneskja um fjölda þeirra eða stærð. Rétt er að taka fram að ákvæði laga um afréttarmálefni, þjóðlendur o.fl., gilda um skiptingu þjóðlendna milli sveitarfélaganna.
Um 2. tölul.
Með ákvæði þessu er tekið af skarið um að fulltrúafjölda í sveitarstjórn er ekki skylt að breyta fyrr en við aðrar almennar sveitarstjórnarkosningar frá gildistöku laganna. Næstu almennu sveitarstjórnarkosningar verða á árinu 2014. Ef lögin taka gildi fyrir þær kosningar mundi þurfa að breyta fulltrúafjölda í samræmi við ákvæði 11. gr. frumvarpsins fyrir kosningarnar 2018. Heimilt væri þó að gera það fyrr.
Um 3. tölul.
Í þessu ákvæði felst að reglur frumvarpsins um kynjakvóta taka fyrst gildi að afloknum næstu almennu sveitarstjórnarkosningum, 2014. Það myndast því ekki skylda til að endurskipa nefndir sveitarstjórna þrátt fyrir að lögin taki gildi fyrir næstu kosningar.
Um 4. tölul.
Með þessu ákvæði er afmarkað við hvaða tímabil reglan í 1. tölul. 2. mgr. 64. gr. afmarkast í upphafi, þ.e. sú skylda að tryggja jöfnuð í rekstri og útgjöldum á hverju þriggja ára tímabili.
Um 5. tölul.
Ákvæðið stendur í sambandi við 72. gr. frumvarps þessa og þarfnast ekki skýringa.
Um 6. tölul.
Í ákvæðinu er sett fram skýr lagaskilareglu vegna þeirra ákvæða sem leiða af kafla frumvarpsins um samvinnu sveitarfélaga og þeirra auknu krafna sem af honum leiða. Sveitarfélögum er gefinn frestur til 15. október 2014 til þess að aðlaga gildandi samning að kröfum laganna. Óheimilt er hins vegar að gera nýja samninga nema á grundvelli ákvæða frumvarpsins eftir að það hefur tekið gildi sem lög.
Um 7. tölul.
Í ákvæðinu er mælt, til nánari skýringar, fyrir um áhrif af breytingum á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., nr. 6/1986, með síðari breytingum. Í grundvallaratriðum halda gildandi fjallskilasamþykktir gildi sínu að því leyti sem þær ganga ekki gegn lögum, þrátt fyrir að þær hafi upphaflega verið settar af stjórnvöldum sem ekki verða lengur til. Þá er í ákvæðinu mælt fyrir um skyldu sveitarstjórna þeirra sveitarfélaga sem saman mynda fjallskilaumdæmi að skipa stjórn þess fyrir gildistöku laganna, þannig að ljóst sé hver það er sem tekur við hlutverki héraðsnefndar á hverju svæði fyrir sig. Þetta er nauðsynlegt til að tryggja samfellu í lagaframkvæmdinni.
Um 8. tölul.
Ákvæðið þarfnast ekki skýringa. Það er hlutverk ráðherra sveitarstjórnarmála að tryggja að endurskoðun samkvæmt ákvæðinu fari fram.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til sveitarstjórnarlaga.
Fjárhagur sveitarfélaga hefur versnað mikið eftir efnahagshrunið haustið 2008 þótt áhrifin af því hafi engan veginn verið í sama mæli og hjá ríkissjóði. Rekstrarumhverfi þeirra einkennist af því að tekjur þeirra hafa rýrnað í kjölfar samdráttar efnahagslífsins á meðan útgjöld aukast m.a. vegna aukinnar þarfar á margvíslegri félagsþjónustu. Sveitarfélög geta fyrst og fremst brugðist við með ýmsum aðgerðum á útgjaldahlið þó svo að í sumum tilvikum hafi verið til staðar svigrúm til að hækka útsvar og aðrar tekjur þeirra. Tekjuafkoma sveitarfélaga var neikvæð um 15 mia.kr. árið 2009. Reyndar var tekjuafkoma þeirra neikvæð í níu ár af tólf á tímabilinu 1998-2009 og hefur það leitt til umtalsverðrar skuldsetningar sem var að hluta til í erlendum gjaldmiðlum. Hlutfall skulda A-hluta sveitarfélaga að meðtöldum skuldbindingum vegna fjármögnunarleigusamninga var nálægt 150% af tekjum þeirra árið 2008 og árið 2009 hafði hlutfallið hækkað í um 165%. Útgjaldavöxtur á uppgangsárunum fyrir fjármálakreppuna var raunar mun meiri hjá sveitarfélögunum en hjá ríkinu. Á þensluárunum, þegar stóriðjuframkvæmdir stóðu sem hæst og vöxtur fjármálakerfisins varð mjög hraður, var jafnframt dregið allnokkuð úr samgönguframkvæmdum á vegum ríkisins. Á sama tíma juku sveitarfélög fjárfestingar sínar í miklu meiri mæli. Hagstjórnin veiktist með því að fjármál stjórnsýslustiganna gengu ekki í sömu átt og aðhaldsstig opinberra fjármála varð ekki sem skyldi. Mörg sveitarfélög eru því illa stödd fjárhagslega um þessar mundir eftir umfangsmiklar fjárfestingar og skuldasöfnun á undanförnum árum þótt staða þeirra sé afar mismunandi. Endurfjármögnun margra sveitarfélaga á erlendum skuldbindingum er erfið þar sem erlendir lánamarkaðir hafa verið óaðgengilegir. Brýnt er því að treysta regluverk um fjármál sveitarfélaga og að gerðar verði ráðstafanir af þeirra hálfu til að bæta afkomu sína jafnt og þétt á næstu árum. Það eru jafnframt hagsmunir sveitarfélaganna í heild að draga úr líkum á því að einstök sveitarfélög geti lent í fjárhagslegum ógöngum með neikvæðum áhrifum á lánakjör og auknum framlögum úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.
Helstu breytingar samkvæmt frumvarpinu lúta því að auknum aga og skýrari reglum í fjármálum sveitarfélaganna auk þess sem gert er ráð fyrir auknu eftirliti og upplýsingagjöf um fjármál þeirra. Í fyrsta lagi er mælt fyrir um að jafnvægi verði að vera milli samanlagðra tekna og útgjalda A- og B-hluta samstæðu sveitarfélaga á hverju þriggja ára tímabili. Í öðru lagi að skuldir og skuldbindingar samstæðunnar verði takmarkaðar við 150% af tekjum. Ljóst er að mörg sveitarfélög munu þurfa nokkur ár til að laga skuldastöðu sína að því hámarki. Í frumvarpinu er vikið frá fyrrnefndum tillögum samráðsnefndar um efnahagsmál að tvennu leyti. Annars vegar er ekki gert ráð fyrir ákvæði um að sveitarfélögum sem skulda meira en 250% af tekjum verði óheimilt að taka ný lán nema til endurfjármögnunar. Hins vegar gerir frumvarpið ráð fyrir að við ákvörðun sveitarfélaga um fjárfestingu, framkvæmd eða gerð annarra skuldbindandi samninga sem nemur hærri fjárhæð en 20% af skatttekjum yfirstandandi árs skuli fara fram mat óháðs aðila á áhrifum þess á fjárhag sveitarfélagsins en viðmiðið í gildandi lögum er 25%. Í skýrslu samráðsnefndarinnar er lagt til að viðmið um stærðargráðu slíkra skuldbindinga verði 12,5% af skatttekjum.
Þá er í frumvarpinu lagt til að samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga verði eflt og kveðið á um að ríkisstjórnin skuli tryggja formlegt og reglubundið samstarf við sveitarfélögin um mikilvæg stjórnarmálefni sem tengjast stöðu og verkefnum sveitarfélaga. Formlegt samstarf skal meðal annars fara fram um framlagningu lagafrumvarpa sem varða sveitarfélögin, um stjórn fjármála hins opinbera, verka-skiptingu ríkis og sveitarfélaga og önnur mikilvæg mál sem varða hagsmuni sveitarfélaganna og fjármál. Samstarfið skal útfæra nánar í sérstökum samstarfssáttmála ríkis og sveitarfélaga en gert er ráð fyrir að yfirumsjón með samstarfinu verði í höndum samstarfsráðs sem í eiga sæti þrír ráðherrar, þar af fjármálaráðherra og ráðherra sveitarstjórnarmála, auk þriggja fulltrúa sveitarfélaganna sem stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga tilnefnir. Áformað er að komið verði á fót samstarfsráði ráðherra og forvígismanna sveitarfélaga um samhæfingu í stjórn opinberra fjármála.
Í frumvarpinu er lagt til að lögboðið verði að láta fara fram sérstakt kostnaðarmat ef fyrirsjáanlegt er að lagafrumvarp, stjórnvaldsfyrirmæli eða aðrar stefnumarkandi ákvarðanir af hálfu stjórnvalda muni hafa fjárhagsleg áhrif á sveitarfélög. Ríki og sveitarfélög gerðu með sér samkomulag um að frá ársbyrjun 2006 skyldu viðkomandi ráðuneyti semja slíkt mat á heildaráhrifum lagasetningar eða stjórnvaldsfyrirmæla á fjárhag sveitarfélaga. Er það fyrirkomulag bundið í reglum ríkisstjórnar um meðferð stjórnarfrumvarpa á sama hátt og þar er tiltekið að umsögn fjármálaráðuneytis um áhrif lagafrumvarps á fjárhag ríkisins skuli fylgja því við meðferð ríkisstjórnar. Hins vegar má telja mikið álitaefni hvort raunhæft er að lögbinda með þessum hætti slíkar matsgerðir vegna sveitarfélaga. Vandséð er hvers vegna það ætti frekar að eiga við um mat á áhrifum lagasetningar eða ákvarðana á fjárhag sveitarfélaga en samsvarandi mat á áhrifum á fjárhag ríkisins eða á áhrif á stöðu atvinnufyrirtækja eða heimila, svo dæmi séu tekin.
Ákvæði frumvarpsins um kostnaðarmat er fortakslaust og engin afmörkun er gerð á viðfangsefninu eða viðmið sett um eðli eða stærðargráðu fjárhagsáhrifa. Einnig þarf að hafa í huga að sveitarfélögin eru um áttatíu talsins og áhrif af lagasetningu geta verið mjög mismunandi á einstök sveitarfélög. Miklum vandkvæðum gæti verið bundið að framfylgja slíkum lögboðnum kröfum þar sem mat væri í mörgum tilvikum mikilli óvissu háð og forsendur þess gætu haldið áfram að þróast og breytast í mörg ár. Slíkar matsgerðir gætu því orðið afar fyrirhafnarsamar og flóknar en gerðar í óvissum tilgangi. Vandasamt gæti orðið fyrir ráðuneytin að meta áhrif á öll sveitarfélögin í landinu af t.d. hvers kyns lagareglum um mengunarvarnir, fráveitur og eftirlit, aðbúnað á vinnustöðum, lengd skólaársins í grunnskólum, kröfur um menntun leikskólakennara, svo nokkur dæmi séu tekin af handahófi. Á sama hátt gæti orðið torvelt og tímafrekt að meta áhrif á fjárhag sveitarfélaga í hvert sinn sem gerðar eru breytingar á sköttum og gjöldum, t.d. á bensíngjaldi, virðisaukaskatti, tryggingagjaldi o.s.frv. Til að uppfylla skilyrði ákvæðisins verður ekki annað séð en að jafnframt þyrfti að meta auknar tekjur sveitarfélaga af margs konar ráðstöfunum ríkisvaldsins, og þá ekki einungis með lagasetningu, svo sem til nýrrar uppbyggingar á þjónustu og innviðum. Það gæti t.d. átt við um auknar samgönguframkvæmdir eða byggingu skóla og hjúkrunarheimila sem væri m.a. ætlað að fjölga störfum, en það hækkar útsvar og fasteignaskatta. Gott dæmi um vandann við mat á fjárhagsáhrifum af slíkum toga gæti verið umsögn innanríkisráðuneytisins um fjárhagsáhrif af þessu frumvarpi til sveitarstjórnarlaga.
Samkvæmt frumvarpinu á að leggja mat á fjárhagsáhrifum fyrir Samband íslenskra sveitarfélaga til umsagnar og á matið að liggja fyrir við afgreiðslu ríkisstjórnar á lagafrumvörpum. Þá er tiltekið að ef ágreiningur er um niðurstöðu mats skuli gera sérstaka kostnaðarumsögn um það, sem viðkomandi ráðuneyti þyrfti væntanlega að annast, og sú umsögn á að fylgja með við framlagningu frumvarps á Alþingi. Má telja það sérkennilegt fyrirkomulag að lögskylt verði að með frumvörpum fylgi umsagnir fagráðuneyta um mat á fjárhagsáhrifum á sveitarfélög þegar ágreiningur er um niðurstöðu en annars ekki. Ljóst virðist að ef fylgja á þessum ákvæðum eftir samkvæmt orðanna hljóðan þá gæti það tafið fyrir framgangi stjórnarfrumvarpa og ákvarðana um stjórnvaldsráðstafanir. Virðist raunar jafnframt gert ráð fyrir að lagaákvæðið gæti orðið uppspretta ágreinings. Innanríkisráðuneytinu er ætlað að halda skrá um allar árlegar matsgerðir ráðuneyta og ágreining og síðan eiga að fara fram formlegar viðræður um yfirlitið í samstarfsráði ríkis og sveitarfélaga. Vakin er athygli á að í ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir að leggja eigi mat á áhrifum af ráðstöfunum sveitarfélaga á fjárhag ríkisins svo sem upptöku á sérstökum húsaleigubótum víða um land sem ríkið greiðir að stórum hluta.
Í tengslum við framkvæmd nýrra sveitarstjórnarlaga gerir innanríkisráðuneytið ráð fyrir að efla starf sitt við stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögunum auk þess sem sinna þurfi betur frumkvæði af hálfu ráðuneytisins á því sviði en hingað til hefur verið viðhaft. Þá þurfi að styrkja upplýsingaöflun um fjármál sveitarfélaganna. Innanríkisráðuneytið gerir enn fremur ráð fyrir tímabundnu álagi í kjölfar samþykktar laganna, vegna innleiðingar, samskipta og setningar nýrra reglugerða sem lögin kveða á um. Stefnumörkun á þessu sviði er á verksviði ráðuneytisins og hefur það á að skipa starfsliði til þess. Gera má ráð fyrir að ráðuneytinu ætti að vera kleift að hrinda í framkvæmd innleiðingu á þeim breytingum sem felast í þessu frumvarpi. Ekki verður ráðið beinlínis af ákvæðum frumvarpsins að það leggi á herðar ráðuneytinu eða öðrum ríkisaðilum viðbótarverkefni í þeim mæli að það þurfi að leiða til fjölgunar starfa.
Verði frumvarpið lögfest ætti það því ekki að leiða til aukinna útgjalda hjá ríkissjóði umfram það sem þegar hefur verið ákveðið í fjárlögum. Ef talin verður meiri þörf fyrir aukna starfsemi á þessu sviði fremur en öðrum verður að gera ráð fyrir að innanríkisráðuneytið muni forgangsraða til verkefnisins öðrum fjárheimildum innan síns útgjaldaramma.
