Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 736. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1261 — 736. mál.
um pólitískar ráðningar í stjórnsýslunni.
Alþingi ályktar að fela fjármálaráðherra að gera úttekt á störfum, starfssviði og ábyrgð pólitískt ráðinna starfsmanna í stjórnsýslunni og setja um störf þeirra skýrar reglur, m.a. til að skýr skil séu milli stjórnsýslulegra starfa opinberra starfsmanna og starfa sem eru pólitísks eðlis, svo og til að tryggja að pólitískar skammtímaráðningar verði ekki grundvöllur fastráðningar. Í þessu sambandi verði eftirfarandi m.a. skoðað:
a. löggjöf nágrannalanda um pólitískar ráðningar, skammtímaráðningar og aðkeypta ráðgjöf utan stjórnsýslunnar,
b. úttektir og skýrslur frá nágrannalöndum um pólitískar ráðningar og ráðgjafa, og
c. starfsmannareglur Sameinuðu þjóðanna um skammtímaráðningar.
Pólitískar ráðningar.
Á Norðurlöndum hafa pólitískar ráðningar og starfssvið pólitískt ráðinna starfsmanna í stjórnsýslunni hlotið mikla umræðu. Árið 2001 kom út skýrsla í Svíþjóð þar sem farið er yfir notkun stjórnvalda á ráðgjöfum, Myndigheternas konsultanvändning. Konsulter – Hur, varför och til vad? Í desember 2009 gaf ríkisendurskoðun í Danmörku út skýrslu um ráðningar pólitískra ráðgjafa, Beretning til Statsrevisorerne om brugen af særlige rådgivere. Tilefni þeirrar skýrslu var ítarlegt nefndarálit sérnefndar sem þingið skipaði ad hoc til að greina og meta þörfina fyrir ítarlegri reglur um almenna opinbera starfsmenn og fyrir þá opinberu starfsmenn sem ráðnir eru sem sérstakir ráðgjafar, eða fjölmiðlafulltrúar (Betænkning nr. 1443 – Embedsmænds rådgivning og bistand. Betænkning fra Udvalget om embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre). Álitið er mjög ítarlegt og þar er m.a. að finna úttekt á reynslu og reglum frá Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Bretlandi um pólitískt ráðna ráðgjafa sem gegna hlutverki fjölmiðlafulltrúa. Mikilvægt er að gera slíka úttekt hér á landi og setja í kjölfarið skýrar reglur um ábyrgð og starfssvið pólitískt ráðinna starfsmanna í stjórnsýslunni til að tryggja að skýr skil séu milli starfa sem eru pólitísk í eðli sínu og þeirra sem eru stjórnsýslulegs eðlis. Skýrar reglur gilda um opinbera starfsmenn og stjórnsýsluathafnir og stjórnsýsluákvarðanir. Því er mikilvægt að starfsmanni sé ávallt ljóst hvers eðlis starf hans eða verkefni er og hvaða reglur um það gilda.
Í Bretlandi hafa m.a. verið settar siðareglur um störf pólitískt ráðinna ráðgjafa hjá hinu opinbera. Ber hér að geta þess að siðareglur fyrir starfsmenn Stjórnarráðs Íslands sem settar eru með stoð í lögum nr. 86/2010, sbr. lög um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, gilda fyrir alla starfsmenn Stjórnarráðsins. Þá er heimild í lögunum til að setja sérstakar siðareglur fyrir pólitíska aðstoðarmenn ráðherra sem taki mið bæði af siðareglum fyrir starfsmenn og siðareglum ráðherra. Aftur á móti er ekki gert ráð fyrir sérstökum siðareglum fyrir aðra starfsmenn sem eru pólitískt ráðnir en gegna öðrum störfum en aðstoðarmenn ráðherra.
Pólitískar skammtímaráðningar verði ekki sjálfkrafa grundvöllur fastráðningar.
Það er meginregla að öll laus störf hjá hinu opinbera ber að auglýsa, sbr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Frá þeirri reglu eru þó þrjár undantekningar, sbr. reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum með síðari breytingum. Þannig er ekki skylt að auglýsa:
1. Störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur.
2. Störf við afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ.u.l., enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt.
3. Störf sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða og í þeirri auglýsingu hafi þess verið getið að umsóknin geti gilt í sex mánuði.
Mikilvægt er að tryggja að ekki sé farið fram hjá reglum um auglýsingu starfa með því að fella starf í upphafi undir framangreind tilvik og auglýsa svo sama eða sambærilegt starf laust. Sá sem gegndi starfinu tímabundið er þar með kominn með reynslu af sama eða sambærilegu starfi sem getur skipt sköpum við mat á hæfi umsækjenda.
Skylda til að auglýsa laus störf er einkar þýðingarmikil. Líkt og fram kemur hjá Ásmundi Helgasyni lögfræðingi í grein hans frá 2006, Löggjöf um opinberar starfsveitingar, sem birtist í veftímaritinu Stjórnmál og stjórnsýsla, er tilgangur þessarar reglu „annars vegar að stuðla að jafnræði borgaranna svo að allir þeir, sem kunna að hafa áhuga, hafi jafna möguleika á því að sækja um þau. Hins vegar miðar hún að því að ríkið eigi úr mörgum hæfum umsækjendum að velja í laus störf.“ Sé farið fram hjá reglunni um að auglýsa opinberlega laus störf með því að hafa það upphaflega tímabundið og ráða í það án auglýsingar er vegið að jafnræði umsækjenda um starfið. Er við það miðað að almennt skuli ráða til starfa þann sem er hæfastur til starfans. Sá aðili sem veitir starfið getur þó ákveðið til hvaða atriða skal líta við valið, áherslur liggja og hvaða þáttum eigi að veita meira gildi en öðrum. Ákveði sá sem veitir starf að reynsla af sama eða sambærilegu starfi skuli vega þyngra en t.d. menntun er viðbúið að pólitísk ráðning til tímabundins starfs getur vegið þungt ef sama starf er í framhaldinu auglýst laust til umsóknar.
Líkt og fram kemur í grein Ásmundar Helgasonar lýtur opinber stjórnsýsla almennt stjórn pólitískra yfirmanna sem skapar ákveðna hættu á misnotkun, „þar sem pólitískir valdhafar kunna að freistast til að koma stuðningsmönnum sínum að innan kerfisins og jafnvel losa sig við þá starfsmenn, sem þeir telja sér mótsnúna.“ Er þetta meðal ástæðna þess að settar eru sérstakar reglur um starfsmannamál hins opinbera og ráðningu í störf. Mikilvægt er að reglurnar séu skilvirkar og skýrar og ekki séu gloppur í regluverkinu sem unnt er að misnota.
Í starfsmannareglum Sameinuðu þjóðanna (Staff Regulations (ST/SGB2009/7)) frá árinu 2009 er að finna reglu þess efnis að í tímabundinni ráðningu felist ekki lögmæt eða annars konar vænting um endurnýjun í starfi. Þá kemur þar fram að tímabundin ráðning skuli ekki breyta í annars konar ráðningu, sbr. reglu 4.12 í starfsmannareglunum. Hér á landi er skýrt í lögum að tímabundinni ráðningu má ekki breyta í annars konar ráðningu, t.d. fastráðningu, enda ber að auglýsa laus störf sem ekki falla undir undantekningartilvik reglna nr. 464/1996. Með vísan til þess sem að framan greinir má þó segja að sá möguleiki sé fyrir hendi að auglýsing starfs sé einungis formsatriði.
Mikilvægt er að treysta stjórnendum til að leggja mat á til hvaða þátta beri að horfa við ráðningar starfsfólks enda eðlilegt að ganga út frá því að þeir séu í betri aðstöðu en aðrir til að meta þarfir starfs. Þó ber jafnframt að tryggja að ekki séu í kerfinu gloppur sem verða til þess að vega að jafnræði og sanngirni í kerfinu. Af þessum sökum er nauðsynlegt að yfirfara þær reglur sem gilda um ráðningar hér á landi, skoða löggjöf og reglur í grannlöndum og meta þörf á því að skerpa á reglunum. Skoða þarf framkvæmdina hér á landi og meta hvort hún gefi tilefni til endurskoðunar reglnanna. Þá ber jafnframt að hafa í huga að þótt framkvæmdin hingað til veiti ekki sérstakt tilefni til setningar reglna verður að vera tryggt að ekki verði í framtíðinni unnt að fara í kringum reglur við mannaráðningar. Þá telja flutningsmenn mikilvægt að litið verði til starfsmannareglna Sameinuðu þjóðanna og greint hvort lögfesta eigi sambærilegar reglur hér á landi.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1261 — 736. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um pólitískar ráðningar í stjórnsýslunni.
Flm.: Lilja Mósesdóttir, Atli Gíslason, Ásmundur Einar Daðason, Mörður Árnason, Margrét Tryggvadóttir, Þór Saari, Birgitta Jónsdóttir, Þráinn Bertelsson,
Sigurður Ingi Jóhannsson, Sigurður Kári Kristjánsson, Guðlaugur Þór Þórðarson,
Gunnar Bragi Sveinsson, Ólína Þorvarðardóttir.
Alþingi ályktar að fela fjármálaráðherra að gera úttekt á störfum, starfssviði og ábyrgð pólitískt ráðinna starfsmanna í stjórnsýslunni og setja um störf þeirra skýrar reglur, m.a. til að skýr skil séu milli stjórnsýslulegra starfa opinberra starfsmanna og starfa sem eru pólitísks eðlis, svo og til að tryggja að pólitískar skammtímaráðningar verði ekki grundvöllur fastráðningar. Í þessu sambandi verði eftirfarandi m.a. skoðað:
a. löggjöf nágrannalanda um pólitískar ráðningar, skammtímaráðningar og aðkeypta ráðgjöf utan stjórnsýslunnar,
b. úttektir og skýrslur frá nágrannalöndum um pólitískar ráðningar og ráðgjafa, og
c. starfsmannareglur Sameinuðu þjóðanna um skammtímaráðningar.
Greinargerð.
Pólitískar ráðningar.
Á Norðurlöndum hafa pólitískar ráðningar og starfssvið pólitískt ráðinna starfsmanna í stjórnsýslunni hlotið mikla umræðu. Árið 2001 kom út skýrsla í Svíþjóð þar sem farið er yfir notkun stjórnvalda á ráðgjöfum, Myndigheternas konsultanvändning. Konsulter – Hur, varför och til vad? Í desember 2009 gaf ríkisendurskoðun í Danmörku út skýrslu um ráðningar pólitískra ráðgjafa, Beretning til Statsrevisorerne om brugen af særlige rådgivere. Tilefni þeirrar skýrslu var ítarlegt nefndarálit sérnefndar sem þingið skipaði ad hoc til að greina og meta þörfina fyrir ítarlegri reglur um almenna opinbera starfsmenn og fyrir þá opinberu starfsmenn sem ráðnir eru sem sérstakir ráðgjafar, eða fjölmiðlafulltrúar (Betænkning nr. 1443 – Embedsmænds rådgivning og bistand. Betænkning fra Udvalget om embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre). Álitið er mjög ítarlegt og þar er m.a. að finna úttekt á reynslu og reglum frá Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Bretlandi um pólitískt ráðna ráðgjafa sem gegna hlutverki fjölmiðlafulltrúa. Mikilvægt er að gera slíka úttekt hér á landi og setja í kjölfarið skýrar reglur um ábyrgð og starfssvið pólitískt ráðinna starfsmanna í stjórnsýslunni til að tryggja að skýr skil séu milli starfa sem eru pólitísk í eðli sínu og þeirra sem eru stjórnsýslulegs eðlis. Skýrar reglur gilda um opinbera starfsmenn og stjórnsýsluathafnir og stjórnsýsluákvarðanir. Því er mikilvægt að starfsmanni sé ávallt ljóst hvers eðlis starf hans eða verkefni er og hvaða reglur um það gilda.
Í Bretlandi hafa m.a. verið settar siðareglur um störf pólitískt ráðinna ráðgjafa hjá hinu opinbera. Ber hér að geta þess að siðareglur fyrir starfsmenn Stjórnarráðs Íslands sem settar eru með stoð í lögum nr. 86/2010, sbr. lög um Stjórnarráð Íslands, nr. 73/1969, gilda fyrir alla starfsmenn Stjórnarráðsins. Þá er heimild í lögunum til að setja sérstakar siðareglur fyrir pólitíska aðstoðarmenn ráðherra sem taki mið bæði af siðareglum fyrir starfsmenn og siðareglum ráðherra. Aftur á móti er ekki gert ráð fyrir sérstökum siðareglum fyrir aðra starfsmenn sem eru pólitískt ráðnir en gegna öðrum störfum en aðstoðarmenn ráðherra.
Pólitískar skammtímaráðningar verði ekki sjálfkrafa grundvöllur fastráðningar.
Það er meginregla að öll laus störf hjá hinu opinbera ber að auglýsa, sbr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Frá þeirri reglu eru þó þrjár undantekningar, sbr. reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum með síðari breytingum. Þannig er ekki skylt að auglýsa:
1. Störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur.
2. Störf við afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ.u.l., enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt.
3. Störf sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða og í þeirri auglýsingu hafi þess verið getið að umsóknin geti gilt í sex mánuði.
Mikilvægt er að tryggja að ekki sé farið fram hjá reglum um auglýsingu starfa með því að fella starf í upphafi undir framangreind tilvik og auglýsa svo sama eða sambærilegt starf laust. Sá sem gegndi starfinu tímabundið er þar með kominn með reynslu af sama eða sambærilegu starfi sem getur skipt sköpum við mat á hæfi umsækjenda.
Skylda til að auglýsa laus störf er einkar þýðingarmikil. Líkt og fram kemur hjá Ásmundi Helgasyni lögfræðingi í grein hans frá 2006, Löggjöf um opinberar starfsveitingar, sem birtist í veftímaritinu Stjórnmál og stjórnsýsla, er tilgangur þessarar reglu „annars vegar að stuðla að jafnræði borgaranna svo að allir þeir, sem kunna að hafa áhuga, hafi jafna möguleika á því að sækja um þau. Hins vegar miðar hún að því að ríkið eigi úr mörgum hæfum umsækjendum að velja í laus störf.“ Sé farið fram hjá reglunni um að auglýsa opinberlega laus störf með því að hafa það upphaflega tímabundið og ráða í það án auglýsingar er vegið að jafnræði umsækjenda um starfið. Er við það miðað að almennt skuli ráða til starfa þann sem er hæfastur til starfans. Sá aðili sem veitir starfið getur þó ákveðið til hvaða atriða skal líta við valið, áherslur liggja og hvaða þáttum eigi að veita meira gildi en öðrum. Ákveði sá sem veitir starf að reynsla af sama eða sambærilegu starfi skuli vega þyngra en t.d. menntun er viðbúið að pólitísk ráðning til tímabundins starfs getur vegið þungt ef sama starf er í framhaldinu auglýst laust til umsóknar.
Líkt og fram kemur í grein Ásmundar Helgasonar lýtur opinber stjórnsýsla almennt stjórn pólitískra yfirmanna sem skapar ákveðna hættu á misnotkun, „þar sem pólitískir valdhafar kunna að freistast til að koma stuðningsmönnum sínum að innan kerfisins og jafnvel losa sig við þá starfsmenn, sem þeir telja sér mótsnúna.“ Er þetta meðal ástæðna þess að settar eru sérstakar reglur um starfsmannamál hins opinbera og ráðningu í störf. Mikilvægt er að reglurnar séu skilvirkar og skýrar og ekki séu gloppur í regluverkinu sem unnt er að misnota.
Í starfsmannareglum Sameinuðu þjóðanna (Staff Regulations (ST/SGB2009/7)) frá árinu 2009 er að finna reglu þess efnis að í tímabundinni ráðningu felist ekki lögmæt eða annars konar vænting um endurnýjun í starfi. Þá kemur þar fram að tímabundin ráðning skuli ekki breyta í annars konar ráðningu, sbr. reglu 4.12 í starfsmannareglunum. Hér á landi er skýrt í lögum að tímabundinni ráðningu má ekki breyta í annars konar ráðningu, t.d. fastráðningu, enda ber að auglýsa laus störf sem ekki falla undir undantekningartilvik reglna nr. 464/1996. Með vísan til þess sem að framan greinir má þó segja að sá möguleiki sé fyrir hendi að auglýsing starfs sé einungis formsatriði.
Mikilvægt er að treysta stjórnendum til að leggja mat á til hvaða þátta beri að horfa við ráðningar starfsfólks enda eðlilegt að ganga út frá því að þeir séu í betri aðstöðu en aðrir til að meta þarfir starfs. Þó ber jafnframt að tryggja að ekki séu í kerfinu gloppur sem verða til þess að vega að jafnræði og sanngirni í kerfinu. Af þessum sökum er nauðsynlegt að yfirfara þær reglur sem gilda um ráðningar hér á landi, skoða löggjöf og reglur í grannlöndum og meta þörf á því að skerpa á reglunum. Skoða þarf framkvæmdina hér á landi og meta hvort hún gefi tilefni til endurskoðunar reglnanna. Þá ber jafnframt að hafa í huga að þótt framkvæmdin hingað til veiti ekki sérstakt tilefni til setningar reglna verður að vera tryggt að ekki verði í framtíðinni unnt að fara í kringum reglur við mannaráðningar. Þá telja flutningsmenn mikilvægt að litið verði til starfsmannareglna Sameinuðu þjóðanna og greint hvort lögfesta eigi sambærilegar reglur hér á landi.
