Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 709. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1836  —  709. mál.




Nefndarálit


um frv. til l. um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Frá minni hluta umhverfisnefndar.


    Frumvarp þetta er lagt fram samhliða frumvarpi um breytingu ýmissa laga vegna fullgildingar hins svonefnda Árósasamnings frá 1998 (708. mál). Ísland undirritaði samninginn á sínum tíma en fullgilding hans hér á landi hefur dregist, m.a. vegna skiptra skoðana um útfærslu ákveðinna lagabreytinga sem leiðir af innihaldi hans. Samningurinn sem slíkur felur í sér leiðbeiningar og lágmarksreglur og veitir aðildarríkjunum þar með allmikið svigrúm varðandi útfærslu einstakra þátta. Fyrir liggur að aðildarríkin hafa í mörgum tilvikum farið mismunandi leiðir í þeim efnum.
    Frumvarp þetta felur í sér tvær meginbreytingar. Annars vegar er gert ráð fyrir stofnun nýrrar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hafa skal það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmála á sviði umhverfis- og auðlindamála. Á hin nýja nefnd meðal annars að taka við hlutverki úrskurðarnefndar í skipulags- og byggingarmálum og úrskurðarnefndar hollustuhátta og mengunarvarna. Hins vegar er gert ráð fyrir að reglur um málsaðild að kærumálum sem heyra undir valdsvið nefndarinnar verði víkkaðar verulega út, þannig að í raun muni hver sem er geta kært ákvarðanir stjórnvalda sem varða framkvæmdir og undirbúning þeirra með ýmsum hætti. Verður hér á eftir fjallað um hvorn þessara þátta fyrir sig.

Ný úrskurðarnefnd.
    Í frumvarpinu er fjallað um skipan og starfshætti úrskurðarnefndarinnar. Gert er ráð fyrir að umhverfisráðherra skipi formann, sem jafnframt er forstöðumaður, samkvæmt auglýsingu að tilteknum hæfisskilyrðum uppfylltum, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra tilnefni einn nefndarmann og iðnaðarráðherra einn. Gert er ráð fyrir að formaður/forstöðumaður velji eða ráði staðgengil sinn en fjórir nefndarmenn séu tilnefndir af Hæstarétti, að uppfylltum tilteknum hæfisskilyrðum.
    Meiri hluti umhverfisnefndar leggur til að verulegar breytingar verði gerðar á skipan nefndarinnar. Undir sumar þær breytingar má taka, t.d. að eðlilegt sé að staðgengill formanns sé valinn með sama hætti og á sömu forsendum og formaður. Á hinn bóginn verður ekki fallist á þá breytingartillögu að fella brott tilnefningar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og iðnaðarráðherra. Ýmis mál sem heyra undir verksvið þessara ráðherra eiga að koma til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og ekki óeðlilegt að þessir ráðherrar geti hvor fyrir sig tilnefnt einn nefndarmann með sérþekkingu á viðkomandi málaflokkum. Minnt er á að afar algengt er að úrskurðarnefndir innan stjórnsýslunnar séu skipaðar með blönduðum hætti, þ.e. sumir nefndarmenn tilnefndir af ráðherrum, aðrir af Hæstarétti, auk þess sem hagsmunaaðilar eiga oft fulltrúa í slíkum nefndum.
    Varðandi hæfisskilyrði nefndarmanna getur einnig verið um ýmis álitamál að ræða, ekki síst í ljósi þess hve víðtækt verksvið nefndarinnar á að vera. Ljóst er að ekki er unnt að tryggja að meðal nefndarmanna séu sérfræðingar á öllum þeim sviðum sem til meðferðar geta komið og er því mikilvægt að árétta að nefndin verður að hafa svigrúm til að leita ráðgjafar eftir því sem við á.
    Minni hlutinn vekur sérstaka athygli á því að undanfarin ár hefur málshraði hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og úrskurðarnefnd hollustuhátta og mengunarvarna verið allsendis ófullnægjandi. Skýrist það vafalaust að nokkru leyti af því fjárhagslega svigrúmi sem nefndirnar hafa haft til sinna starfa. Ekki síður er skýringa að leita í flóknu og tímafreku ferli vegna leyfisveitinga og stjórnvaldsákvarðana sem tengjast matsskyldu, skipulagsbreytingum, framkvæmdaleyfum, nýtingar-, virkjunar- og starfsleyfum auk leyfa samkvæmt ýmsum öðrum lögum (sjá fylgiskjal).
    Á síðustu árum hefur sjálfstæðum stjórnsýslunefndum fjölgað mikið án þess að heildarstefnumörkun liggi að baki stofnun þeirra. Þessari þróun hefur fylgt að erfitt hefur reynst að manna stjórnsýslunefndir hæfum einstaklingum auk þess sem kostnaður við stjórnsýsluna hefur aukist og flækjustig kerfisins að sama skapi.
    Erfitt er að henda reiður á þeim leikreglum sem úrskurðarnefndir starfa eftir ef frá eru talin ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og reglusetning um störf þeirra er öll mjög af skornum skammti. Fullyrða má að gæði málsmeðferðar fyrir dómstólum séu mun meiri en fyrir úrskurðarnefndum þar sem þeir starfa eftir skýrum og gegnsæjum réttarfarsreglum.
    Upplýst var fyrir nefndinni að lausleg könnun hefði verið gerð á því hversu langan tíma tók að kveða upp úrskurði í þeim málum sem heyra undir þær tvær úrskurðarnefndir sem hér undir falla. Árið 2010 kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp 72 úrskurði. Að meðaltali tók það 15½ mánuð að kveða upp úrskurð í þessum 72 málum. Það tók úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir að meðaltali 40 vikur að kveða upp úrskurð sinn en þess má geta að lögbundinn frestur sem nefndinni er veittur til þess er á bilinu 4–8 vikur.
    Við þá skipulagsbreytingu sem frumvarpið gerir ráð fyrir er afar brýnt að gæta að þessum þætti, enda geta tafir á málsmeðferð fyrir nefnd af þessu tagi valdið miklum óþægindum og jafnvel beinu tjóni.

Almenn kæruaðild.
    Þau nýmæli frumvarpsins sem lúta að actio popularis eða almennri málsaðild að kærumálum eru að mati minni hlutans ekki nægjanlega rökstudd. Samkvæmt núgildandi rétti eiga þeir aðild sem taldir eru eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn máls. Jafnframt er gert ráð fyrir því að almannasamtök, þar á meðal umhverfis- og náttúruverndarsamtök, geti átt aðild að málum, að tilteknum formskilyrðum uppfylltum. Með frumvarpinu er ætlunin að víkka þessa reglu verulega út, þannig að hver sem er geti kært ákvarðanir á mörgum mikilvægum sviðum, þar á meðal ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu, ákvarðanir um leyfi til framkvæmda, samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og ákvarðanir um leyfi á grundvelli laga um erfðabreyttar lífverur, nr. 18/1996.
    Minni hlutinn leggst gegn þessari breytingu. Ekki hefur verið sýnt fram á að núgildandi reglur takmarki kærurétt með óeðlilegum hætti. Allir þeir sem beinna hagsmuna hafa að gæta hafa kærurétt og þar að auki margvísleg samtök sem láta þessa málaflokka sig varða. Formskilyrðin sem gerð eru til slíkra samtaka eru ekki mikil heldur byggjast eingöngu á því að sýnt sé fram á að um raunveruleg samtök með einhverja lágmarksstarfsemi sé að ræða.
    Í þessu sambandi vill minni hlutinn ítreka að allar framkvæmdir sem hér undir falla eiga það sammerkt að lúta lagafyrirmælum um langt og vandað kynningar- og samráðsferli á undirbúningstíma. Í frumvarpinu er hins vegar ekki tekið tillit til þess að hugsanlegur kærandi hafi ekki látið sig málið varða á fyrri stigum. Þetta gengur í raun gegn markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum og er einnig í mótsögn við þær skýringar sem gefnar eru með 4. gr. þessa frumvarps þar sem segir að brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst. Samkvæmt frumvarpinu getur aðili sem lætur sig engu varða mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og nýtir sér ekki lögbundinn athugasemdarétt sinn gert athugasemdir við leyfisveitingu á forsendum sem taka mátti afstöðu til í matsferli.
    Í greinargerð frumvarpsins er tekið fram að við lögfestingu actio popularis megi gera ráð fyrir að kærum fjölgi til muna og hættan er sú að úrskurðarnefnd verði drekkt í kæruflóði í umdeildum málum. Hugsanlega verða afleiðingarnar þær að tugir, hundruð eða jafnvel þúsundir kæra frá einstaklingum muni berast vegna einstakra umdeildra framkvæmda í stað þess að andstæðingar þeirra taki sig saman og vinni slíkar kærur á vettvangi félaga eða samtaka. Stóraukinn kærufjöldi mun koma niður á málshraða og auka kostnað, án þess að hin umdeildu mál fái betri og vandaðri meðferð hjá úrskurðarnefndinni. Auknar heimildir til að sameina mál eða afgreiða sambærilegar kærur með sama hætti geta að einhverju leyti komið til móts við þessi sjónarmið, en það breytir þó ekki því að úrskurðarnefnd mun að öllum líkindum þurfa að fara yfir og leiða til lykta mun fleiri kærur heldur en ella. Úrskurðarnefnd er að sjálfsögðu bundin af almennum reglum stjórnsýsluréttar í þeim efnum og getur ekki leyft sér að slaka á kröfum um eðlilega málsmeðferð þótt kærufjöldinn sé mikill.
    Rétt er að minna á að actio popularis er undantekning í íslenskri löggjöf og löggjöf nágrannalandanna. Á flestum sviðum er gerð krafa um lögvarða hagsmuni þegar tekin er afstaða til aðildar að dómsmálum og málum í stjórnsýslunni. Breytingin í frumvarpinu er því á skjön við hið almenna fyrirkomulag aðildarmála í íslenskum rétti.
    Jafnframt er rétt að minna á að fæst aðildarríki Árósasamningsins hafa gengið jafn langt í þessum efnum og lagt er til í frumvarpinu. Ríkin hafa að sönnu heimild til að útfæra þessar reglur með mismunandi hætti og réttarreglur og hefðir eru ekki sambærilegar milli landa að öllu leyti, en miðað við umfjöllun nefndarinnar er það aðeins í Portúgal sem actio popularis er í gildi vegna tiltekinna mála sem fjallað er um í Árósasamningnum. Í öðrum ríkjum virðist kæruaðild takmarkast við aðila sem eiga lögvarða hagsmuni eða félagasamtök, þótt skilgreiningar og útfærsla sé mismunandi. Hvað sem því líður er óumdeilt að leið frumvarpsins er afar róttæk miðað við það sem þekkist í öðrum aðildarlöndum.
    Minni hlutinn telur að eðlilegt hefði verið að fara betur yfir réttarástand í öðrum löndum, ekki síst þeim löndum sem búa við líkasta löggjöf og réttarhefð, áður en jafn róttæk breyting er afgreidd. Þannig hefði til dæmis getað skipt miklu máli að átta sig á því hvers vegna norrænu ríkin hafa valið aðrar leiðir en frumvarpið gerir ráð fyrir, því vafalaust hafa tillögur af þessu tagi komið þar til umræðu á þeim tíma sem liðinn er frá undirritun Árósasamningsins.
    Þá er rétt að vekja athygli á því að regla frumvarpsins gengur svo langt að hin almenna kæruaðild er ekki bundin við íslenska aðila, einstaklinga eða samtök. Nái frumvarpið fram að ganga munu einstaklingar og samtök hvaðanæva að geta kært til úrskurðarnefndar, óháð því hvort þau hafa nokkur tengsl við Ísland eða íslenska hagsmuni. Trúlega á breyting af þessu tagi sér enga fyrirmynd í íslenskri löggjöf enda almennt gert ráð fyrir því að erlendir aðilar sem hér reka mál fyrir stjórnvöldum eða dómstólum hafi einhverja lögvarða hagsmuni af úrlausn máls. Ekki liggur heldur fyrir hvort nokkurt annað aðildarríki Árósasamningsins hefur gengið svo langt og engin leið er að segja til um hvaða afleiðingar breyting af þessu tagi mun hafa í för með sér. Rík ástæða hefði verið til að nefndin fjallaði um og kannaði reynslu annarra landa og legði mat á þörfina eða afleiðingar þessarar leiðar á umhverfi, almenning, atvinnulíf og stjórnsýslu landsins.
    Að lokum telur minni hlutinn rétt að vekja athygli á því að leyfisveitingar á grundvelli laga um erfðabreyttar lífverur eru sérstaklega tilgreindar meðal þeirra atriða sem almenn kæruaðild nær til. Ekki hefur komið fram að sambærileg regla gildi annars staðar í aðildarríkjum Árósasamningsins. Minni hlutinn telur þetta ákvæði frumvarpsins fremur byggjast á tortryggni og andstöðu við starfsemi af þessu tagi heldur en rökum og telur engin haldbær rök hníga til þess að leggja þurfi þennan stein í götu framþróunar á þessu sviði. Minni hlutinn er þeirrar skoðunar að fullnægjandi sé að byggja kæruaðild í þessum málum á lögvörðum hagsmunum eða aðild félagasamtaka.
    Minni hluti umhverfisnefndar leggst því gegn því að frumvarpið nái fram að ganga.

Alþingi, 1. sept. 2011.


Kristján Þór Júlíusson,

frsm.

Birgir Ármannsson.

Fylgiskjal.


Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.