Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 674. máls. Ferill 675. máls.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1857 — 674. og 675. mál.
um frv. til l. um Stjórnarráð Íslands og frv. til l. um breytingar á ýmsum lögum vegna heildarendurskoðunar á lögum um Stjórnarráð Íslands.
Nefndin hefur fjallað um málin og fengið á sinn fund Ragnhildi Arnljótsdóttur, Ágúst Geir Ágústsson og Arnar Þór Másson frá forsætisráðuneyti.
Umsagnir um málin bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Félagi háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins, Fiskistofu, Fjármálaeftirlitinu, Geislavörnum ríkisins, Innheimtustofnun sveitarfélaga, Jafnréttisstofu, Landsneti ehf., Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Orkustofnun, Ríkisendurskoðun, ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, ríkisskattstjóra, Samtökum atvinnulífsins, Seðlabanka Íslands, SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu, tollstjóranum í Reykjavík, Tryggingastofnun ríkisins, umboðsmanni barna, Umferðarstofu, Veðurstofu Íslands, Viðskiptaráði Íslands, Vinnueftirlitinu, Hafrannsóknastofnuninni, landlæknisembættinu, Landsvirkjun, vísindasiðanefnd og Þjóðskjalasafni Íslands.
Þá barst tilkynning frá Fiskistofu og Geislavörnum ríkisins um 675. mál.
Efni frumvarps (674. mál).
Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög um Stjórnarráð Íslands. Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru að ráðuneyti verði ekki talin upp með tæmandi hætti í lögunum heldur einungis að heildarfjöldi þeirra verði tíu og ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum. Lagðar eru til breytingar sem varða samhæfingu starfa milli ráðuneyta, m.a. þegar málefni og málefnasvið skarast og kveðið á um frumkvæðisskyldu forsætisráðherra í því efni. Lagt er til að kveðið verði á um ritun fundargerða ríkisstjórnar og ráðherranefnda. Lagt er til að sett verði ákvæði um skipan og stöðu ráðherranefnda sem er nýmæli frá gildandi lögum. Þá eru í frumvarpinu ákvæði um stjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með undirstofnunum og sjálfstæðum stofnunum sem heyra undir hann sem og með eignum ríkisins. Þá eru lagðar til breytingar er varða starfsmannahald og mannauðsmál ráðuneyta sem miða að því að tryggja betur aðgreiningu milli stjórnvalds- og stefnumótunarþáttar í starfsemi ráðuneyta, styrkja sjálfstæði starfsmanna gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni og stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Loks er í frumvarpinu lagt til að ráðherra verði heimilt að ráða, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til starfa í hverju ráðuneyti sem hann fer með.
Efni fylgifrumvarps, breytingar á ýmsum lögum (675. mál).
Samhliða framangreindu frumvarpi (674. mál) liggur fyrir Alþingi frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna heildarendurskoðunar á lögum um Stjórnarráð Íslands (675. mál). Lagðar eru til breytingar á lögum þar sem fagheiti ráðherra eða ráðuneytis kemur fyrir. Í stað fagheitisins komi hugtökin ráðherra eða ráðuneyti. Samhliða verður reglugerð um Stjórnarráð Íslands endurskoðuð og gefinn út forsetaúrskurður með tæmandi talningu á verkefnum ráðuneyta og þar með hvaða ráðuneyti fer með hvaða stjórnarmálefni.
Markmið breytinganna.
Markmið frumvarpanna er að stuðla að bættum og faglegum starfsháttum, auka samhæfingu og samvinnu innan Stjórnarráðsins. Enn fremur er markmiðið að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til þess að skipuleggja starfsemi sína og laga sig að breyttum þörfum í nútíma stjórnsýslu og áherslum við pólitíska stefnumörkun sem aftur ýtir undir skilvirkari undirbúning stjórnarframkvæmdar í hverjum málaflokki. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að í samhæfingu felast möguleikar á hagræðingu innan stjórnsýslunnar en leggur áherslu á mikilvægi þess að sveigjanleiki komi ekki niður á kröfum um réttaröryggi borgaranna, fagleg vinnubrögð og gagnsæi í stjórnsýslunni sem hefur það grundvallarhlutverk að þjóna almenningi. Minnir meiri hlutinn í því sambandi á ríka leiðbeiningarskyldu stjórnvalda við almenning og mikilvægi þess að aðgengi að upplýsingum um það hver fer með hvaða málaflokk verði tryggt.
Endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands (674. mál).
Nefndin fjallaði um fjölmörg atriði frumvarpsins á fundum sínum, þar á meðal afstöðu þess gagnvart stjórnarskrá og tengsl við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem fjallaði um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði. Í skýrslunni komu fram ábendingar og tillögur sem lutu að endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands sem og í skýrslu þingmannanefndar sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar og tillögur hennar og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar.
Tillögur rannsóknarnefndarinnar sem lúta að endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands eru m.a. um að skilgreina þurfi betur efnisinntak 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands sem varðar eftirlit ráðuneytis með starfrækslu stofnana, sem undir það ber, og eignum á vegum þeirra stofnana. Sérstakar starfsskyldur embættismanna verði lögfestar. Mál og ákvarðanir ríkisstjórnar komi með skýrum hætti fram í fundargerð, m.a. vegna ákvæða laga um ráðherraábyrgð, hugað verði að skráningu upplýsinga af fundum oddvita ríkisstjórnar og af fundum þar sem oddvitar koma fram sem fulltrúar ríkisstjórnarinnar innan stjórnkerfisins jafnt sem utan þess og að samræmdar verði reglur um skráningu munnlegra upplýsinga í stjórnsýslunni, m.a. í samskiptum við erlend ríki.
Frumvarpið byggist á tillögum úr skýrslunni Samhent stjórnsýsla en þar var fjallað um það hvernig unnt væri að bregðast við tillögum og ábendingunum í þessum skýrslum. Nefndin fjallaði m.a. um það hvort nægilega langt væri gengið í frumvarpinu við að fylgja eftir ábendingum og tillögum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndarinnar og hvort breytingarnar í frumvarpinu séu til þess fallnar að styrkja stjórnkerfið, skýra ábyrgð og verkaskiptingu innan þess. Fyrir nefndinni kom fram að markmiðið með breytingunum er að auka sveigjanleika innan ráðuneyta og stofnana og að verkaskipting verði skýr og enn fremur ábyrgð á verkefnum.
Eftirlitshlutverk Alþingis.
Í nýsamþykktum lögum um breytingu á þingsköpum Alþingis, nr. 84/2011, sem taka gildi 1. október nk. eru lagðar til breytingar á starfsháttum Alþingis sem byggjast m.a. á gagnrýni á störf og starfshætti Alþingis sem kom fram í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sú gagnrýni var studd af áðurnefndri þingmannanefnd sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar. Meðal tillagna þingmannanefndarinnar var að auka þurfi sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, leggja beri meiri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins og auka fagmennsku við undirbúning löggjafar. Með lögum um breytingu á þingsköpum er kveðið á um endurskipulagningu nefndakerfisins, fækkun nefnda og að ekki verður lengur samsvörun milli málefna Stjórnarráðsins og málefnaskiptingar nefnda Alþingis. Sett verður á fót ný nefnd, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, sem kosið verður til á næsta löggjafarþingi. Nefndinni er ætlað að fjalla um málefni Stjórnarráðsins í heild og önnur mál sem varða æðstu stjórn ríkisins. Nefndin skal einnig hafa frumkvæði að því að kanna ákvarðanir einstakra ráðherra eða verklag þeirra sem ástæða þykir til að athuga á grundvelli þess eftirlitshlutverks sem Alþingi hefur gagnvart framkvæmdarvaldinu. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd getur því þurft að kalla eftir upplýsingum frá einstökum ráðuneytum innan Stjórnarráðsins og þá sérstaklega frá forsætisráðuneytinu sem hefur með höndum ákveðna verkstjórn og er í fyrirsvari við almenna stefnumörkun ríkisstjórnar.
Þingræðisreglan.
Nefndin fjallaði um frumvarpið í tengslum við þá grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar að ráðherrar og ríkisstjórn sitji í umboði Alþingis. Reglan sem jafnan er nefnd þingræðisreglan felur í sér að þeir einir geti setið í ríkisstjórn sem meiri hluti Alþingis vill styðja eða a.m.k. þola í embætti. Samkvæmt henni er forsætisráðherra skylt að biðjast lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt ef tillögu um vantraust á ríkisstjórn er samþykkt á Alþingi. Í henni felst jafnframt að samþykki Alþingi tillögu um vantraust á einstakan ráðherra í ríkisstjórn er forsætisráðherra skylt að leggja fyrir forseta tillögu um að viðkomandi ráðherra verði leystur frá embætti. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að reglan komi skýrt fram í lögum um Stjórnarráð Íslands og leggur því til breytingu á 1. gr. frumvarpsins þess efnis.
Stjórnarráð Íslands.
Eins og rakið hefur verið, sbr. breytingar sem lagðar eru til á 1. gr. frumvarpsins, starfar ráðherra og þar með ráðuneyti hans í umboði Alþingis. Þannig ber ráðherra og ráðuneyti að starfa á grundvelli þeirrar stefnu sem Alþingi hefur markað með lögum og þingsályktunum. Ráðuneytum ber jafnframt að undirbúa, útfæra og hrinda í framkvæmd þeirri stefnu sem ráðherra og ríkisstjórn sem situr í umboði Alþingis vill beita sér fyrir enda rúmist hún innan ramma þeirra laga sem Alþingi hefur sett. Þannig er ekki gerður greinarmunur á ráðherra og ráðuneyti, enda þótt embættismenn beri sjálfstæða ábyrgð á þeim verkefnum sem þeim eru falin og beri jafnframt skylda til að veita ráðherra réttar upplýsingar og faglega ráðgjöf þannig að hann geti sinnt hlutverki sínu samkvæmt lögum, sbr. 20. gr. frumvarpsins og þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til að gerðar verði á því ákvæði. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til að í 1. mgr. 2. gr. verði m.a. kveðið á um að Stjórnarráð Íslands skiptist í ráðuneyti og að hugtakið ráðuneyti verði skilgreint sem skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdavaldsins á sínu málefnasviði.
Ráðherrar og skipting starfa með þeim.
Nefndin fjallaði nánar um ákvæði 2. gr. og 4. gr. frumvarpsins í tengslum við skipulag Stjórnarráðsins og skiptingu starfa með ráðherrum. Í athugasemdum við frumvarpið er umfjöllun um ákvæði stjórnarskrár í þessu sambandi, m.a. um ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar sem er svohljóðandi: „Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“ Með hliðsjón af 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt og jafnframt með hliðsjón af 1. mgr. 14. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum má vera ljóst að það er á hendi framkvæmdarvaldsins að ákveða fjölda ráðherra og að skipta með þeim störfum. Formlega hvílir valdið að þessu leyti hjá forsætisráðherra, sbr. 3. gr. frumvarpsins, en í reynd hvílir ákvörðunarvaldið hjá ríkisstjórn í krafti þess umboðs sem ríkisstjórnin þiggur frá Alþingi, sbr. þingræðisregluna og þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til að gerðar verði á 1. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn telur hins vegar að ekki sé fullt samræmi á milli þeirra tillagna sem lagðar eru til í frumvarpinu og þeirrar merkingar sem lögð er í 15. gr. stjórnarskrárinnar og gerð er grein fyrir í athugasemdum við frumvarpið. Ósamræmi þetta birtist annars vegar í ákvæði 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins þar sem mælt er fyrir um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu og hins vegar að vissu leyti jafnframt í ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins þar sem segir að hvert ráðuneyti skuli óskipt lagt til eins og sama ráðherra. Ákvæði 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins er á skjön við valdheimildir stjórnvalda skv. 15. gr. stjórnarskrárinnar enda takmarkar það í reynd valdheimildir ríkisstjórnar til að ákveða fjölda ráðherra. Að mati meiri hlutans er brýnt að vald og ábyrgð fari saman að þessu leyti. Ríkisstjórn sem ekki hefur vald til að skipuleggja Stjórnarráð Íslands þannig að það fái sem best valdið þeim verkefnum sem Alþingi hefur falið því getur þannig heldur ekki borið ábyrgð á því ef skipulagslegir annmarkar valda því að misbrestur verður á því að lög eða stefnumótun frá Alþingi fái ekki framgang. Meiri hlutinn telur mikilvægt í þessu sambandi að draga lærdóm af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis en þar segir m.a. í inngangi kafla 21.4.1 í 7. bindi skýrslunnar:
„Á meðal þeirra krafna sem gerðar eru til stjórnkerfis lýðræðisríkja er að föstu skipulagi þess eða framkvæmd einstakra verkefna sé þannig háttað að verkaskipting sé skýr og þar með endanleg ábyrgð á því að störfum sé sinnt með fullnægjandi hætti. Skýr skipting verkefna og ábyrgðar er ekki bara forsenda þess að hægt sé að láta þá einstaklinga sem starfa innan stjórnkerfisins sæta ábyrgð vegna mistaka eða vanrækslu í starfi heldur standa gild rök fyrir því að hitt hafi ríkari almenna þýðingu að þannig liggi með skýrum hætti fyrir hvar sérstakra úrbóta sé þörf ef illa fer.“
Í samræmi við framangreint er það því tillaga meiri hlutans að framangreind ákvæði frumvarpsins um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli ekki vera fleiri en tíu og ákvæðið um að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra verði felld brott.
Frumkvæðisskylda forsætisráðherra.
Nefndin fjallaði um frumkvæðisskyldu forsætisráðherra, valdmörk hans gagnvart öðrum ráðherrum og hvort forsætisráðherra gæti gengið inn í störf annarra ef frumvarpið verður að lögum. Skv. 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins er lagt til að stjórnarmálefni beri undir ráðuneyti eftir ákvæðum forsetaúrskurðar, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar, sem kveðinn er upp samkvæmt tillögu forsætisráðherra. Fyrir nefndinni kom fram að til að breyta forsetaúrskurði þarf atbeina ríkisstjórnarinnar og forseta til. Leggja þarf fram tillögu um breytingar fyrir ríkisstjórn til umræðu og skapar það væntanlega nokkra festu í skiptingu málaflokka milli ráðuneyta.
Nefndin ræddi einnig um ábyrgð ráðherra þegar verkefni skarast og nauðsyn þess að hlutverk forsætisráðherra sé skýrt. Í 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um að komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir skeri forsætisráðherra úr. Meiri hlutinn telur að þegar litið er til þeirrar ábyrgðar sem ráðherrar bera á málaflokkum sínum samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár og lögum um ráðherraábyrgð sé mjög mikilvægt að tekið sé markvisst á slíkum málum eins fljótt og auðið er.
Mál og málaflokkar skarast víða en í frumvarpinu eru frekari ákvæði sem ætlað er að mæta þeirri skörun. Í 8. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forsætisráðherra beri að gæta þess að verkaskipting milli ráðherra, sbr. 4. gr., sé eins skýr og kostur er. Þá er í greininni enn fremur kveðið á um að ráðherrar skuli leitast við að samræma stefnu og aðgerðir ráðuneyta þegar málefni og málefnasvið skarast og að forsætisráðherra skuli beita sér fyrir því að stefna og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum séu samhæfðar ef á þarf að halda. Loks er kveðið á um það nýmæli í frumvarpinu að forsætisráðherra geti ákveðið með samþykki ríkisstjórnar að skipa ráðherranefndir til að fjalla um einstök mál eða málaflokka. Meiri hlutinn telur því að afmörkun frumkvæðisskyldu forsætisráðherra í frumvarpinu sé til þess fallin að tryggja að unnt sé að skýra valdsvið og valdmörk hvers ráðherra.
Ríkisstjórnarfundir og skráning upplýsinga.
Nefndin fjallaði um ákvæði 6. og 7. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um hvað fjalla skuli um á ríkisstjórnarfundum og um efni fundargerða ríkisstjórnar. Í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæðinu sé ekki ætlað að vera tæmandi talning á þeim málum sem bera þarf upp í ríkisstjórn, sbr. ákvæði stjórnarskrár um ráðherrafundi. Meiri hlutinn telur engu síður rétt að tekið sé skýrt fram að bera eigi upp þingsályktunartillögur á ríkisstjórnarfundum þó að það liggi í hlutarins eðli og leggur því til þá breytingu á greininni.
Þá fjallaði nefndin um skráningu upplýsinga og aðgang að upplýsingum í tengslum við efni 6. og 7. gr. en í síðarnefndu greininni er kveðið á um að í fundargerðir ríkisstjórnar skuli færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni ef ekki er á því formleg niðurstaða og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra. Nefndin fjallaði ítarlega um efni greinarinnar í tengslum við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndarinnar sem falið var að fjalla um skýrsluna og hvort rétt væri að ganga lengra í skráningu upplýsinga þar sem um formleg samskipti er að ræða. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis segir í 7. bindi, 21. kafla, bls. 261: „Að því marki sem samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar koma í reynd í stað þess að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnar kann að vera rétt að huga að því að setja reglur um skráningu þess sem fer fram við slíkt samráð.“
Enn fremur segir þar: „Sama á við um fundi þar sem oddvitar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi og þeim eru sem fulltrúum ríkisstjórnarinnar veittar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar.“
Í greinargerð með frumvarpinu er vísað til umfjöllunar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis í 7. kafla, bls. 281. Í greinargerðinni segir: „Brýnt er að samdar verði samræmdar reglur um skráningu munnlegra upplýsinga um samskipti innan stjórnarráðsins við önnur stjórnvöld, einkaaðila og stjórnvöld annarra ríkja.“
Í skýrslu þingmannanefndarinnar (þskj. 1501, 705. mál 138. þings) sagði um þetta:
„Þá verði verklag innan ráðuneyta samræmt sem og skráning samskipta“… „fundargerðir ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti og þær birtar opinberlega“ … „samhliða fundargerðabók ríkisstjórnarfunda verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð sé þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði“. Og: „á fundum innan Stjórnarráðsins séu skráðar fundargerðir“.
Þegar litið er til framanritaðs telur meiri hlutinn rétt að leggja til að við 6. gr. bætist ný málsgrein þess efnis að á ríkisstjórnarfundum skuli einnig skýra frá fundum þar sem ráðherrar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utan þess og þegar þeim sem fulltrúum ríkisstjórnarinnar eru veittar mikilvægar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar.
Þá telur meiri hlutinn einnig rétt að leggja til að kveðið verði á um að fundargerðir verði birtar innan árs en sú breyting var lögð til við meðferð nefndarinnar á frumvarpi til upplýsingalaga (þskj. 502, 381. mál). Samhliða þeirri breytingu telur nefndin rétt að leggja til að haldin verði sérstök trúnaðarmálabók þar sem bóka skuli atriði sem falla undir takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, sbr. 9. og 10. gr. upplýsingalaga. Meiri hlutinn tekur fram að í nýsamþykktum lögum um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis er verið að rýmka aðgang að fundum fastanefnda og kveða á um að fundargerðir fastanefnda verði birtar á vef þingsins. Samhliða því er kveðið á um sérstaka trúnaðarmálabók sem hver nefnd skal halda um þau mál sem bóka skal sem trúnaðarmál.
Loks leggur meiri hlutinn til þá meginbreytingu að ríkisstjórnarfundir verði hljóðritaðir og afrit af þeim geymt í vörslu Þjóðskjalasafns og að hljóðritanirnar skuli gerðar opinberar að 30 árum liðnum frá fundinum. Meiri hlutinn telur að með þessum breytingum sé verið að bregðast við ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og tillögum í skýrslu og ályktun þingmannanefndar Alþingis og þeirri staðreynd að stjórnvöld sækja umboð sitt til þjóðarinnar og starfa í hennar þágu.
Auk þessa leggur meiri hlutinn einnig til að í 11. gr. verði kveðið á um frekari skráningarskyldu á samskiptum og öllum fundum milli ráðuneyta Stjórnarráðsins sem og við aðila utan þess. Enn fremur að forsætisráðherra setji reglur um skráninguna.
Ráðherranefndir.
Nefndin fjallaði nánar um ákvæði frumvarpsins um ráðherranefndir en í 1. mgr. 9. gr. er kveðið á um að forsætisráðherra geti ákveðið með samþykki ríkisstjórnar að skipa ráðherranefndir til að fjalla um einstök mál eða málaflokka og í 2. mgr. að forsætisráðherra stýri fundum ráðherranefnda eða feli öðrum ráðherra að stýra fundum ráðherranefndar í sinn stað. Meiri hlutinn telur að skilja megi ákvæðið svo að það sé skilyrði samkvæmt frumvarpinu að forsætisráðherra eigi sæti í öllum ráðherranefndum. Þó að slíkt kunni að vera raunin í flestum tilvikum er það ekki sjálfgefið í öllum tilvikum. Telur meiri hlutinn því eðlilegra að ákvörðunarvaldið um það hvaða ráðherrar eigi sæti í ráðherranefndum sé að fullu í höndum ríkisstjórnar. Það leiðir hins vegar af stöðu forsætisráðherra að eigi hann sæti í ráðherranefnd samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar þá stýrir hann jafnframt fundum hennar. Meiri hlutinn leggur því til að orðin „í sinn stað“ í 2. mgr. 9. gr. falli brott. Þessu tengt er lagt til að ákvæði 1. mgr. 10. gr. falli brott og að það verði þá jafnframt ákvörðun ríkisstjórnar eða eftir atvikum viðkomandi ráðherranefndar að ákveða hvaða starfsmanni Stjórnarráðsins sé falið að vera ritari ráðherranefndarinnar.
Stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
Lægra sett stjórnvöld.
Í IV. kafla frumvarpsins er fjallað um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart stjórnvöldum sem undir hann heyra. Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði, og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Yfirstjórnarheimildir ráðherra grundvallast því á ákvæðum stjórnarskrár og gildandi lögum. Ráðuneyti og þau stjórnvöld sem fara með verkefni á málefnasviði ráðherrans heyra því undir yfirstjórn hans enda séu ekki gerðar undantekningar á því samkvæmt lögum. Þær yfirstjórnunarheimildir sem hér um ræðir eru nefndar almennar yfirstjórnunarheimildir. Af almennum yfirstjórnarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiðir síðan að á ráðherra hvíla einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, bæði þeirri framkvæmd er fram fer á vegum viðkomandi ráðuneytis og annarra stjórnvalda, nema á því séu gerðar undantekningar með lögum.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að í ákvæðum kaflans er verið að leitast við að orða nokkrar almennar leiðbeiningarreglur um þessar stjórnunarheimildir ráðherra og eftirlit sem af þeim leiðir gagnvart öðrum stjórnvöldum. Þar segir að inntaki þeirra verði þó ekki lýst nema að mjög takmörkuðu leyti og að ákvæðin fela ekki í sér tæmandi lýsingu á stjórnsýslulegri stöðu og sambandi ráðherra og annarra stjórnvalda og er því almennt ekki unnt að gagnálykta að þessu leyti.
Í umsögnum sem nefndinni bárust um málið var sett fram nokkur gagnrýni á ákvæði þessa kafla sem lutu m.a. að því að þau væru ekki nægilega skýr og of matskennd og að þau virðist kippa stoðum undan málskotsheimild borgara til hlutaðeigandi ráðuneytis samkvæmt stjórnsýslulögum. Nefndin fjallaði nokkuð um þetta og leggur meiri hlutinn áherslu á að í kaflanum er ekki verið að leggja til að ráðherra gefi fyrirmæli um afgreiðslu einstakra mála heldur er lagt til að lögfestar séu almennar leiðbeiningarreglur um stjórnunarheimildir ráðherra og það eftirlit sem af þeim leiðir. Þannig er í reynd ekki verið að leggja til neinar breytingar á gildandi rétti heldur er einungis verið að skýra almennar yfirstjórnarheimildir ráðherra sem eru óskráðar og virðast ekki hafa verið nægilega skýrar. Með því er m.a. ætlunin að mæta ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sá grundvöllur sem hér er byggt á er að ráðherra ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdinni, sbr. ákvæði laga um ráðherraábyrgð, og er því nauðsynlegt að geta kallað eftir upplýsingum eins og gert er ráð fyrir í 14. gr. frumvarpsins til þess að geta sinnt yfirstjórnarhlutverki sínu.
Af almennum stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra leiðir að hann getur haft ákveðna frumkvæðisskyldu gagnvart stjórnvöldum og hefur umboðsmaður Alþingis m.a. bent á dæmi um það í skýrslu sinni vegna ársins 2008 og 2009 að ráðherra geti haft ákveðna frumkvæðisskyldu gagnvart stjórnvöldum sem undir hann heyra. Þannig geti ráðherra verið skylt að sýna frumkvæði og m.a. sjá til þess að starfsemi undirstofnunar sé í lögmætu horfi jafnvel þó að honum berist ekki erindi vegna málsins. Í áliti umboðsmanns um málið sem var tilefni þessara ábendinga kemur fram að ráðherra hafði upplýsingar frá starfsmanni um samskiptaörðugleika innan stofnunar. Bendir umboðsmaður á mikilvægi þess að slíkar athugasemdir séu teknar alvarlega og brugðist við þeim af ábyrgð og festu, sérstaklega þegar viðkomandi geta hvorki fengið úrlausn mála sinna með kæru til æðra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem færi með eftirlitshlutverk á umræddu málasviði. Telur umboðsmaður að á ráðherra geti hvílt jákvæð eftirlitsskylda að þessu leyti, þ.e. að honum bar að taka með beinum og skýrum hætti afstöðu til þess hvort skylda hvíldi á ráðuneytinu að grípa til raunhæfra og virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda sinna. Í áliti meiri hluta allsherjarnefndar var fallist á mikilvægi þess að ráðherrar framfylgi slíkum jákvæðum eftirlitsskyldum og enn fremur að til þess að þeir geti fylgst með að starfsemi stofnunar sé í lögmætu horfi sé mikilvægt að samband ráðuneyta við undirstofnanir sé gott og kallað reglulega eftir upplýsingum um starfsemina.
Sjálfstæð stjórnvöld.
Nefndin fjallaði einnig um ákvæði kaflans um sjálfstæð stjórnvöld en í 12. gr. frumvarpsins er tekið fram að ráðherra hafi með höndum yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir ráðuneyti hans heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að með þessu sé gert ráð fyrir mati hverju sinni hvort stjórnvald teljist sjálfstætt og að heppilegra væri að kveða á um að ráðherra hefði ekki yfirstjórn gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum nema lög mæli fyrir um slíkt. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að þær almennu yfirstjórnarheimildir sem ákvæðið mælir fyrir um nái ekki til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem með lögum hefur verið tryggt sjálfstæði gagnvart ráðherra. Meiri hlutinn tekur í þessu sambandi fram að hér er ekki um efnislegar breytingar á stöðu sjálfstæðra stjórnvalda að ræða fremur áhersla á að staða sjálfstæðra stjórnvalda samkvæmt lögum sé skýr og enn fremur hvort og þá hvaða heimildir ráðherra hafi gagnvart þeim.
Í 2. mgr. 13. gr. er kveðið á um að ráðherra skuli hafa almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum þeirra sjálfstæðu stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir hann. Þá segir enn fremur í greininni að eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum taki ekki til einstakra ákvarðana þeirra. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að ákvæðinu er ætlað að vera til leiðbeiningar um almennar eftirlitsskyldur sem á ráðherra hvíla gagnvart þeim verkefnum sem slíkum stjórnvöldum eru falin og teljast stjórnarfarslega til þeirra málefna sem undir viðkomandi ráðuneyti heyra. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að ákvæðið væri of fortakslaust og að rétt væri að gera ráð fyrir fyrirvörum vegna einstakra stofnana. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér er ekki um að ræða breytingar á gildandi rétti. Þannig tekur eftirlit ráðherra með sjálfstæðum stjórnvöldum ekki til einstakra ákvarðana þeirra og er því mikilvægt að vandað verði til framkvæmdar eftirlitsins. Meiri hlutinn telur að lögfesting þessarar óskráðu reglu sé til þess fallin að skýra stöðu ráðherra og jafnframt að tryggja að starfsemi stofnunar sé í lögmætu horfi sem og ákveðið aðhald í meðferð opinberra hagsmuna.
Valdmörk ráðherra.
Nefndin leggur til að við 13. gr. frumvarpsins bætist ný málsgrein sem miðar að því skýra valdmörk á milli ráðherra í þeim tilvikum þar sem eign á vegum stjórnvalds hefur verið lögð undir annan ráðherra en þann sem stjórnvald heyrir stjórnarfarslega undir en í slíkum tilvikum fer hinn fyrrnefndi með eftirlitið með þeirri eign, sbr. 15. gr. frumvarpsins. Dæmi um þetta geta verið fasteignir í eigu ríkisins, t.d. skólabyggingar sem Fasteignir ríkisins fara með umsjá með og eru undir yfirstjórn fjármálaráðherra en fagráðherrann, þ.e. mennta- og menningarmálaráðherra, fer með eftirlit með þeirri faglegu starfsemi sem fram er í húsinu. Annað dæmi getur verið eign ríkissjóðs í fjármálastofnun sem heyrir undir fjármálaráðherra en efnahags- og viðskiptaráðherra fer með eftirlit með faglegri starfsemi. Í samræmi við þetta er lagt til að við 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins bætist tilvísun til greinarinnar.
Skipulag ráðuneyta.
Í 17. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ráðherra skuli, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, skipuleggja ráðuneyti sitt. Að mati meiri hluta nefndarinnar er óheppilegt með hliðsjón af ábyrgð ráðherra á skipulagi ráðuneytis síns og þeirra stjórnarmálefna sem undir það heyra, að ráðherra sé bundinn af því að ráðuneytisstjóri leggi fram tillögu í þessum efnum. Í þessu efni þarf vald og ábyrgð að fara saman, sbr. umfjöllun í kafla um ráðherra og skiptingu starfa með þeim hér að framan. Það er á ábyrgð ráðherra að skipulag ráðuneytis sé þannig að það fái sem best valdið þeim verkefnum sem því er falið að sinna. Meiri hlutinn leggur því til að kveðið verði á um það í greininni að ráðherra skipuleggi ráðuneyti sitt sjálfur en telur engu síður sjálfsagt og eðlilegt að ráðherra hafi samráð við ráðuneytisstjóra við skipulagningu ráðuneytis.
Innra skipulag ráðuneyta.
Nefndin fjallaði um ákvæði 18. og 19. gr. frumvarpsins en í 18. gr. er kveðið á um að ráðherra skipi ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra að fengnu mati hæfnisnefndar, sbr. 19. gr., og í henni er kveðið á um að við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum skuli ráðherra skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Þannig verður að skipa nefnd áður en ákvörðun er tekin um hverja einstaka skipun, þ.e. ad hoc nefnd. Einnig er kveðið á um að forsætisráðherra setji reglur um hæfnisnefndir þar sem m.a. er fjallað um skipun nefndar, verkefni og málsmeðferð. Fyrir nefndinni kom fram að með þessu ákvæði er leitast við að útrýma pólitískum embættisveitingum og ráðningum en nokkur gagnrýni hefur verið á skipanir og ráðningar innan Stjórnarráðsins og hefur umboðsmaður Alþingis tekið það til athugunar. Nefndin fjallaði um hvort með þessari tilhögun væri í reynd komið til móts við þá gagnrýni sem fram hefur komið, þ.e. hvort nægilegt væri að ráðherra skipaði þriggja manna nefnd sem væri falið að meta hæfni umsækjanda um embætti í ráðuneyti hans og að niðurstaða nefndarinnar væri ráðgefandi við skipun í viðkomandi embætti. Meiri hlutinn telur að slík tilhögun sé ekki hafin yfir vafa en leggur ekki til breytingar á því að sinni en leggur áherslu á að nauðsynlegt er að huga að því hvort ekki eigi að setja á stofn hæfnisnefnd samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem verði ráðgefandi við skipun í embætti innan Stjórnarráðsins og undirstofnana ráðuneyta. Meiri hlutinn leggur til að kveðið verði á um það í greininni að forsætisráðherra setji reglur um hæfnisnefndir þar sem einnig sé kveðið á um hæfi nefndarmanna í hæfnisnefnd, þ.e. hvaða kröfur þeir verði að uppfylla sem skipaðir eru í nefnd til að fjalla um hæfni umsækjenda um stöður æðstu stjórnenda innan Stjórnarráðsins.
Ráðuneytisstjórar.
Í 2. málsl. 18. gr. er lagt til að tekið verði fram að ráðuneytisstjóri sé í fyrirsvari við ráðningu annarra starfsmanna ráðuneytis. Í 2. mgr. 51. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er kveðið á um að ráðuneytisstjórar séu í fyrirsvari gagnvart starfsmönnum ráðuneyta og taki ákvarðanir um réttindi þeirra og skyldur á sama hátt og forstöðumenn stofnana. Í athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi kemur fram að ráðherrar eru að sjálfsögðu forstöðumenn hvers ráðuneytis í skilningi laganna, en að í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðuneytisstjórar komi í þeirra stað þegar um er að ræða ýmsar minni háttar ákvarðanir er varða starfsmenn ráðuneyta. Í lögunum er því ekki kveðið beint á um að þeir séu í fyrirsvari við ráðningar annarra starfsmanna en þegar litið er til ákvæða starfsmannalaga er ljóst að það fellur undir starfsskyldur þeirra. Meiri hlutinn telur varhugavert að gera þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu frá gildandi lögum um Stjórnarráðið en þar segir í 13. gr.: „Ráðherra skipar ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra til fimm ára í senn. Aðrir starfsmenn ráðuneytis eru ráðnir.“ Meiri hlutinn telur að ákvæði laga um Stjórnarráðið séu í betra samræmi við starfsmannalögin og leggur því til breytingu á frumvarpinu til að mæta því þannig að kveðið verði á um að aðrir starfsmenn ráðuneytis verði ráðnir og að 2. málsl. falli brott.
Í frumvarpinu er lagt til að ráðherrar setji ráðuneytisstjórum erindisbréf sem er breyting frá gildandi lögum þar sem einungis er kveðið á um að ráðherrar setji deildarstjórum og skrifstofustjórum erindisbréf. Meiri hlutinn telur þá breytingu eðlilega þegar litið er til þess að ráðuneytisstjórar eru æðstu embættismenn Stjórnarráðs Íslands og mikilvægt að þeir geri sér grein fyrir starfssviði sínu, starfsskyldum og ráðgjöf í stefnumótandi verkefnum.
Nefndin fjallaði einnig um gildistíma erindisbréfa ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í tengslum við þá formfestu sem þarf að vera í stjórnsýslunni og hvort rétt væri að þeir fengju ný erindisbréf við ráðherraskipti. Meiri hlutinn telur að þegar litið er til hlutverks ráðherra sem forstöðumanns hvers ráðuneytis og enn fremur þess að hann ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdum sé nauðsynlegt að gefin séu út ný erindisbréf við ráðherraskipti til þess að ráðherra sé unnt að koma sínum áherslum og stefnu til embættismanna og að þeim sé ljóst hvert hlutverk þeirra er gagnvart ráðherra.
Meiri hlutinn leggur til tilteknar orðalagsbreytingar á 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins sem miða að því að skerpa á almennum starfsskyldum starfsmanna gagnvart ráðherra. Meiri hlutinn gerir jafnframt ráð fyrir að starfsskyldur starfsmanna verði nánar útfærðar í siðareglum starfsmanna, sbr. ákvæði VI. kafla frumvarpsins. Jafnframt er kveðið á um starfsskyldur starfsmanna Stjórnarráðs Íslands í IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Aðstoðarmenn og ráðgjafar.
Nefndin fjallaði um ákvæði frumvarpsins um aðstoðarmenn og ráðgjafa og telur brýnt að skapað verði aukið svigrúm fyrir ráðherra til að ráða til sín pólitíska aðstoðarmenn þannig að þeir fái með eðlilegum hætti sinnt pólitískri stefnumótun innan ráðuneyta sinna. Að mati meiri hluta nefndarinnar eru þær tillögur sem settar eru fram í frumvarpinu um þetta efni, þar sem kveðið er á um heimild til að ráða einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa í hvert ráðuneyti, ekki fullnægjandi m.a. þar sem ekki tekið tillit til þess að ráðuneytin eru mjög mismunandi að stærð og umfangi. Þannig skortir sveigjanleika til að meta það á hverjum tíma hversu marga aðstoðarmenn þörf sé á að ráða í einstök ráðuneyti eða sveigjanleika til að bregðast við sérstökum aðstæðum sem upp kunna að koma eða breyttri forgangsröðun ríkisstjórna á hverjum tíma sem kallað geta á fjölgun aðstoðarmanna í einstökum ráðuneytum. Meiri hlutinn hefur í þessu sambandi í huga umfjöllun í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þar sem segir m.a. eftirfarandi um þetta atriði í kafla 21.4.7 í 7. bindi skýrslunnar:
„Við umbætur á Stjórnarráði Íslands verður að horfast í augu við það að ráðherrar virðast margir hverjir hafa talið að þörf væri á að fjölga pólitískum aðstoðarmönnum í ráðuneytum til að annast pólitíska stefnumótun og aðra vinnu af þeim toga. Verður því að taka af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn á hina pólitísku skrifstofu ráðherra.“
Er það tillaga meiri hluta nefndarinnar að í stað þeirra tillagna sem fram koma í frumvarpinu um fjölda aðstoðarmanna ráðherra, þ.e. einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa, skuli þeir ekki vera fleiri á hverjum tíma en sem nemur tveimur fyrir hvern ráðherra en heimilt verði samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar að ráða þrjá til viðbótar ef þörf krefur. Með þessu móti má tryggja eðlilega skiptingu á fjölda aðstoðarmanna m.a. með hliðsjón af stærð ráðuneyta og fjölda málaflokka sem undir þau heyra. Þá verður auk þess unnt að bregðast við auknu álagi í einstökum ráðuneytum með því að nýta þessa heimild. Meiri hlutinn leggur til að hið nýja aðstoðarmannakerfi komist til framkvæmda þegar við gildistöku laganna enda brýnt nú sem fyrr að efla hina pólitísku skrifstofu ráðherra.
Nefndin fjallaði einnig um kjör aðstoðarmanna og telur óheppilegt ef aðstoðarmenn ráðherra þyrftu að semja beint um kjör sín við ráðherra. Meiri hlutinn leggur því jafnframt til að ákvörðunarvald um launakjör aðstoðarmanna verði felld undir kjararáð og bendir í því sambandi á að ekki eru í gildi kjarasamningar sem taka til aðstoðarmanna. Meiri hlutinn leggur því til að við frumvarpið bætist ný grein er breyti lögum um kjararáð. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að regla gildandi laga um rétt aðstoðarmanns til að snúa til fyrri starfa sem ríkisstarfsmaður skuli halda gildi sínu og leggur til breytingu á frumvarpinu í þá veru.
Siðferðileg viðmið.
Nefndin fjallaði einnig um ákvæði 24. gr. frumvarpsins um siðareglur fyrir annars vegar starfsmenn Stjórnarráðs Íslands og hins vegar siðareglur fyrir ráðherra. Í greininni er kveðið á um að haft sé samráð við þá starfsmenn sem í hlut eiga. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til þá breytingu að við undirbúning siðareglna skuli leitað eftir tillögum frá Siðfræðistofnun Háskóla Íslands bæði hvað varðar siðareglur starfsmanna og ráðherra.
Meiri hlutinn leggur enn fremur til þá breytingu á 2. mgr. 24. gr. að í stað þess að forsætisráðherra staðfesti siðareglur fyrir ráðherra að höfðu samráði við ríkisstjórn þá skuli ákvörðunarvald um samþykkt siðareglna fyrir ráðherra hvíla hjá ríkisstjórninni sjálfri en forsætisráðherra skuli í framhaldi af samþykkt siðareglna undirrita þær fyrir hönd ríkisstjórnar og sjá um birtingu þeirra. Meiri hlutinn telur eðlilegra að ríkisstjórnin taki ákvörðun um samþykkt siðareglna frekar en að forsætisráðherra geri það sérstaklega þegar litið er til þess að þær eiga að gilda fyrir alla ráðherrana.
Málstefna.
Meiri hlutinn leggur til að við frumvarpið bætist nýr kafli um málstefnu innan Stjórnarráðsins sem er í samræmi við nýsamþykkt lög um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Meiri hlutinn leggur til að forsætisráðherra verði falið að móta Stjórnarráðinu málstefnu í samráði við Íslenska málnefnd og eftir atvikum málnefnd um íslenskt táknmál. Þar skal koma fram að öll gögn liggi fyrir á íslensku svo sem kostur er, og gerð grein fyrir heimilum undantekningum á þeirri reglu. Þar skulu einnig settar reglur um notkun íslensks táknmáls og íslensks punktaleturs í gögnum og starfsemi Stjórnarráðsins. Enn fremur skal koma fram hver gögn liggja að jafnaði fyrir í erlendum málbúningi og hvaða tungumál þar er um að ræða. Þá skal þar setja reglur um rétt manna af erlendum uppruna til samskipta við Stjórnarráðið á annarri tungu en íslensku. Meiri hlutinn leggur enn fremur til að tekið verði fram í greininni að mál það sem er notað í starfsemi Stjórnarráðsins eða á vegum þess skuli vera vandað, einfalt og skýrt. Meiri hlutinn tekur fram að efnislega samhljóða tillaga er til meðferðar í samgöngunefnd og enn fremur að verði hún samþykkt þá verði kveðið á um málstefnu á báðum stigum stjórnvalda, þ.e. hjá ríkisvaldinu og hjá sveitarstjórnum.
Almannaþjónusta o.fl.
Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að sú grundvallarhugsun verði höfð að leiðarljósi samhliða þeim breytingum að afnema heiti ráðherra og ráðuneyta úr lögum um Stjórnarráðið og öðrum lögum, sbr. frumvarp á þskj. 1192 (675. mál), að tryggt verði að upplýsingar um það hvernig málaflokkar skiptast milli ráðherra og ráðuneyta séu aðgengilegar og skýrar svo að ekki sé hætta á því að almennir borgarar eigi í erfiðleikum með að leita réttar síns þegar þeir þurfa t.d. að kæra ákvarðanir stjórnvalda um rétt þeirra og skyldu til æðra stjórnvalds.
Loks tekur meiri hlutinn undir ábendingar Jafnréttisstofu um að mikilvægt sé að líta til jafnréttislaga við framkvæmd laga um Stjórnarráð Íslands en tekur fram að ekki er unnt að taka upp ákvæði í lög um Stjórnarráðið sem kveða á um kynjakvóta í ríkisstjórn þar sem slíkt færi í eðli sínu gegn þingræðisreglunni. Meiri hlutinn telur engu síður eðlilegt að ríkisstjórnarflokkar líti til þess við skipun ríkisstjórna að þar sé nokkurt jafnvægi.
Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu í 674. máli sem eiga að gera ákvæði þess skýrari, sbr. framanritað, og einnig nokkrar lagfæringar sem þarfnast ekki skýringa.
Samhliða því frumvarpi sem hér hefur einkum verið fjallað um (674. mál) er eins og fyrr segir til meðferðar frumvarp til laga um heildarendurskoðun á Stjórnarráði Íslands (675. mál), en þar eru lagðar til breytingar á lögum sem fela í sér að afnumin verða heiti ráðherra og ráðuneyta úr lögum. Meiri hlutinn leggur til fjölmargar tæknilegar breytingar á því frumvarpi sem þarfnast ekki skýringa.
Meiri hlutinn leggur til að frumvörpin verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstökum þingskjölum.
139. löggjafarþing 2010–2011.
Þskj. 1857 — 674. og 675. mál.
Nefndarálit
um frv. til l. um Stjórnarráð Íslands og frv. til l. um breytingar á ýmsum lögum vegna heildarendurskoðunar á lögum um Stjórnarráð Íslands.
Frá meiri hluta allsherjarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málin og fengið á sinn fund Ragnhildi Arnljótsdóttur, Ágúst Geir Ágústsson og Arnar Þór Másson frá forsætisráðuneyti.
Umsagnir um málin bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, Félagi háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins, Fiskistofu, Fjármálaeftirlitinu, Geislavörnum ríkisins, Innheimtustofnun sveitarfélaga, Jafnréttisstofu, Landsneti ehf., Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Orkustofnun, Ríkisendurskoðun, ríkislögreglustjóra, ríkissaksóknara, ríkisskattstjóra, Samtökum atvinnulífsins, Seðlabanka Íslands, SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu, tollstjóranum í Reykjavík, Tryggingastofnun ríkisins, umboðsmanni barna, Umferðarstofu, Veðurstofu Íslands, Viðskiptaráði Íslands, Vinnueftirlitinu, Hafrannsóknastofnuninni, landlæknisembættinu, Landsvirkjun, vísindasiðanefnd og Þjóðskjalasafni Íslands.
Þá barst tilkynning frá Fiskistofu og Geislavörnum ríkisins um 675. mál.
Efni frumvarps (674. mál).
Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög um Stjórnarráð Íslands. Helstu breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu eru að ráðuneyti verði ekki talin upp með tæmandi hætti í lögunum heldur einungis að heildarfjöldi þeirra verði tíu og ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum. Lagðar eru til breytingar sem varða samhæfingu starfa milli ráðuneyta, m.a. þegar málefni og málefnasvið skarast og kveðið á um frumkvæðisskyldu forsætisráðherra í því efni. Lagt er til að kveðið verði á um ritun fundargerða ríkisstjórnar og ráðherranefnda. Lagt er til að sett verði ákvæði um skipan og stöðu ráðherranefnda sem er nýmæli frá gildandi lögum. Þá eru í frumvarpinu ákvæði um stjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með undirstofnunum og sjálfstæðum stofnunum sem heyra undir hann sem og með eignum ríkisins. Þá eru lagðar til breytingar er varða starfsmannahald og mannauðsmál ráðuneyta sem miða að því að tryggja betur aðgreiningu milli stjórnvalds- og stefnumótunarþáttar í starfsemi ráðuneyta, styrkja sjálfstæði starfsmanna gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni og stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Loks er í frumvarpinu lagt til að ráðherra verði heimilt að ráða, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til starfa í hverju ráðuneyti sem hann fer með.
Efni fylgifrumvarps, breytingar á ýmsum lögum (675. mál).
Samhliða framangreindu frumvarpi (674. mál) liggur fyrir Alþingi frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna heildarendurskoðunar á lögum um Stjórnarráð Íslands (675. mál). Lagðar eru til breytingar á lögum þar sem fagheiti ráðherra eða ráðuneytis kemur fyrir. Í stað fagheitisins komi hugtökin ráðherra eða ráðuneyti. Samhliða verður reglugerð um Stjórnarráð Íslands endurskoðuð og gefinn út forsetaúrskurður með tæmandi talningu á verkefnum ráðuneyta og þar með hvaða ráðuneyti fer með hvaða stjórnarmálefni.
Markmið breytinganna.
Markmið frumvarpanna er að stuðla að bættum og faglegum starfsháttum, auka samhæfingu og samvinnu innan Stjórnarráðsins. Enn fremur er markmiðið að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til þess að skipuleggja starfsemi sína og laga sig að breyttum þörfum í nútíma stjórnsýslu og áherslum við pólitíska stefnumörkun sem aftur ýtir undir skilvirkari undirbúning stjórnarframkvæmdar í hverjum málaflokki. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að í samhæfingu felast möguleikar á hagræðingu innan stjórnsýslunnar en leggur áherslu á mikilvægi þess að sveigjanleiki komi ekki niður á kröfum um réttaröryggi borgaranna, fagleg vinnubrögð og gagnsæi í stjórnsýslunni sem hefur það grundvallarhlutverk að þjóna almenningi. Minnir meiri hlutinn í því sambandi á ríka leiðbeiningarskyldu stjórnvalda við almenning og mikilvægi þess að aðgengi að upplýsingum um það hver fer með hvaða málaflokk verði tryggt.
Endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands (674. mál).
Nefndin fjallaði um fjölmörg atriði frumvarpsins á fundum sínum, þar á meðal afstöðu þess gagnvart stjórnarskrá og tengsl við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem fjallaði um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði. Í skýrslunni komu fram ábendingar og tillögur sem lutu að endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands sem og í skýrslu þingmannanefndar sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar og tillögur hennar og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar.
Tillögur rannsóknarnefndarinnar sem lúta að endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands eru m.a. um að skilgreina þurfi betur efnisinntak 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands sem varðar eftirlit ráðuneytis með starfrækslu stofnana, sem undir það ber, og eignum á vegum þeirra stofnana. Sérstakar starfsskyldur embættismanna verði lögfestar. Mál og ákvarðanir ríkisstjórnar komi með skýrum hætti fram í fundargerð, m.a. vegna ákvæða laga um ráðherraábyrgð, hugað verði að skráningu upplýsinga af fundum oddvita ríkisstjórnar og af fundum þar sem oddvitar koma fram sem fulltrúar ríkisstjórnarinnar innan stjórnkerfisins jafnt sem utan þess og að samræmdar verði reglur um skráningu munnlegra upplýsinga í stjórnsýslunni, m.a. í samskiptum við erlend ríki.
Frumvarpið byggist á tillögum úr skýrslunni Samhent stjórnsýsla en þar var fjallað um það hvernig unnt væri að bregðast við tillögum og ábendingunum í þessum skýrslum. Nefndin fjallaði m.a. um það hvort nægilega langt væri gengið í frumvarpinu við að fylgja eftir ábendingum og tillögum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndarinnar og hvort breytingarnar í frumvarpinu séu til þess fallnar að styrkja stjórnkerfið, skýra ábyrgð og verkaskiptingu innan þess. Fyrir nefndinni kom fram að markmiðið með breytingunum er að auka sveigjanleika innan ráðuneyta og stofnana og að verkaskipting verði skýr og enn fremur ábyrgð á verkefnum.
Eftirlitshlutverk Alþingis.
Í nýsamþykktum lögum um breytingu á þingsköpum Alþingis, nr. 84/2011, sem taka gildi 1. október nk. eru lagðar til breytingar á starfsháttum Alþingis sem byggjast m.a. á gagnrýni á störf og starfshætti Alþingis sem kom fram í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sú gagnrýni var studd af áðurnefndri þingmannanefnd sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar. Meðal tillagna þingmannanefndarinnar var að auka þurfi sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, leggja beri meiri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins og auka fagmennsku við undirbúning löggjafar. Með lögum um breytingu á þingsköpum er kveðið á um endurskipulagningu nefndakerfisins, fækkun nefnda og að ekki verður lengur samsvörun milli málefna Stjórnarráðsins og málefnaskiptingar nefnda Alþingis. Sett verður á fót ný nefnd, stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, sem kosið verður til á næsta löggjafarþingi. Nefndinni er ætlað að fjalla um málefni Stjórnarráðsins í heild og önnur mál sem varða æðstu stjórn ríkisins. Nefndin skal einnig hafa frumkvæði að því að kanna ákvarðanir einstakra ráðherra eða verklag þeirra sem ástæða þykir til að athuga á grundvelli þess eftirlitshlutverks sem Alþingi hefur gagnvart framkvæmdarvaldinu. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd getur því þurft að kalla eftir upplýsingum frá einstökum ráðuneytum innan Stjórnarráðsins og þá sérstaklega frá forsætisráðuneytinu sem hefur með höndum ákveðna verkstjórn og er í fyrirsvari við almenna stefnumörkun ríkisstjórnar.
Þingræðisreglan.
Nefndin fjallaði um frumvarpið í tengslum við þá grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar að ráðherrar og ríkisstjórn sitji í umboði Alþingis. Reglan sem jafnan er nefnd þingræðisreglan felur í sér að þeir einir geti setið í ríkisstjórn sem meiri hluti Alþingis vill styðja eða a.m.k. þola í embætti. Samkvæmt henni er forsætisráðherra skylt að biðjast lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt ef tillögu um vantraust á ríkisstjórn er samþykkt á Alþingi. Í henni felst jafnframt að samþykki Alþingi tillögu um vantraust á einstakan ráðherra í ríkisstjórn er forsætisráðherra skylt að leggja fyrir forseta tillögu um að viðkomandi ráðherra verði leystur frá embætti. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að reglan komi skýrt fram í lögum um Stjórnarráð Íslands og leggur því til breytingu á 1. gr. frumvarpsins þess efnis.
Stjórnarráð Íslands.
Eins og rakið hefur verið, sbr. breytingar sem lagðar eru til á 1. gr. frumvarpsins, starfar ráðherra og þar með ráðuneyti hans í umboði Alþingis. Þannig ber ráðherra og ráðuneyti að starfa á grundvelli þeirrar stefnu sem Alþingi hefur markað með lögum og þingsályktunum. Ráðuneytum ber jafnframt að undirbúa, útfæra og hrinda í framkvæmd þeirri stefnu sem ráðherra og ríkisstjórn sem situr í umboði Alþingis vill beita sér fyrir enda rúmist hún innan ramma þeirra laga sem Alþingi hefur sett. Þannig er ekki gerður greinarmunur á ráðherra og ráðuneyti, enda þótt embættismenn beri sjálfstæða ábyrgð á þeim verkefnum sem þeim eru falin og beri jafnframt skylda til að veita ráðherra réttar upplýsingar og faglega ráðgjöf þannig að hann geti sinnt hlutverki sínu samkvæmt lögum, sbr. 20. gr. frumvarpsins og þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til að gerðar verði á því ákvæði. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til að í 1. mgr. 2. gr. verði m.a. kveðið á um að Stjórnarráð Íslands skiptist í ráðuneyti og að hugtakið ráðuneyti verði skilgreint sem skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdavaldsins á sínu málefnasviði.
Ráðherrar og skipting starfa með þeim.
Nefndin fjallaði nánar um ákvæði 2. gr. og 4. gr. frumvarpsins í tengslum við skipulag Stjórnarráðsins og skiptingu starfa með ráðherrum. Í athugasemdum við frumvarpið er umfjöllun um ákvæði stjórnarskrár í þessu sambandi, m.a. um ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar sem er svohljóðandi: „Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“ Með hliðsjón af 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt og jafnframt með hliðsjón af 1. mgr. 14. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum má vera ljóst að það er á hendi framkvæmdarvaldsins að ákveða fjölda ráðherra og að skipta með þeim störfum. Formlega hvílir valdið að þessu leyti hjá forsætisráðherra, sbr. 3. gr. frumvarpsins, en í reynd hvílir ákvörðunarvaldið hjá ríkisstjórn í krafti þess umboðs sem ríkisstjórnin þiggur frá Alþingi, sbr. þingræðisregluna og þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til að gerðar verði á 1. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn telur hins vegar að ekki sé fullt samræmi á milli þeirra tillagna sem lagðar eru til í frumvarpinu og þeirrar merkingar sem lögð er í 15. gr. stjórnarskrárinnar og gerð er grein fyrir í athugasemdum við frumvarpið. Ósamræmi þetta birtist annars vegar í ákvæði 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins þar sem mælt er fyrir um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu og hins vegar að vissu leyti jafnframt í ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins þar sem segir að hvert ráðuneyti skuli óskipt lagt til eins og sama ráðherra. Ákvæði 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins er á skjön við valdheimildir stjórnvalda skv. 15. gr. stjórnarskrárinnar enda takmarkar það í reynd valdheimildir ríkisstjórnar til að ákveða fjölda ráðherra. Að mati meiri hlutans er brýnt að vald og ábyrgð fari saman að þessu leyti. Ríkisstjórn sem ekki hefur vald til að skipuleggja Stjórnarráð Íslands þannig að það fái sem best valdið þeim verkefnum sem Alþingi hefur falið því getur þannig heldur ekki borið ábyrgð á því ef skipulagslegir annmarkar valda því að misbrestur verður á því að lög eða stefnumótun frá Alþingi fái ekki framgang. Meiri hlutinn telur mikilvægt í þessu sambandi að draga lærdóm af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis en þar segir m.a. í inngangi kafla 21.4.1 í 7. bindi skýrslunnar:
„Á meðal þeirra krafna sem gerðar eru til stjórnkerfis lýðræðisríkja er að föstu skipulagi þess eða framkvæmd einstakra verkefna sé þannig háttað að verkaskipting sé skýr og þar með endanleg ábyrgð á því að störfum sé sinnt með fullnægjandi hætti. Skýr skipting verkefna og ábyrgðar er ekki bara forsenda þess að hægt sé að láta þá einstaklinga sem starfa innan stjórnkerfisins sæta ábyrgð vegna mistaka eða vanrækslu í starfi heldur standa gild rök fyrir því að hitt hafi ríkari almenna þýðingu að þannig liggi með skýrum hætti fyrir hvar sérstakra úrbóta sé þörf ef illa fer.“
Í samræmi við framangreint er það því tillaga meiri hlutans að framangreind ákvæði frumvarpsins um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli ekki vera fleiri en tíu og ákvæðið um að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra verði felld brott.
Frumkvæðisskylda forsætisráðherra.
Nefndin fjallaði um frumkvæðisskyldu forsætisráðherra, valdmörk hans gagnvart öðrum ráðherrum og hvort forsætisráðherra gæti gengið inn í störf annarra ef frumvarpið verður að lögum. Skv. 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins er lagt til að stjórnarmálefni beri undir ráðuneyti eftir ákvæðum forsetaúrskurðar, sbr. 15. gr. stjórnarskrárinnar, sem kveðinn er upp samkvæmt tillögu forsætisráðherra. Fyrir nefndinni kom fram að til að breyta forsetaúrskurði þarf atbeina ríkisstjórnarinnar og forseta til. Leggja þarf fram tillögu um breytingar fyrir ríkisstjórn til umræðu og skapar það væntanlega nokkra festu í skiptingu málaflokka milli ráðuneyta.
Nefndin ræddi einnig um ábyrgð ráðherra þegar verkefni skarast og nauðsyn þess að hlutverk forsætisráðherra sé skýrt. Í 3. mgr. 4. gr. frumvarpsins er lagt til að kveðið verði á um að komi upp vafi eða ágreiningur um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir skeri forsætisráðherra úr. Meiri hlutinn telur að þegar litið er til þeirrar ábyrgðar sem ráðherrar bera á málaflokkum sínum samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár og lögum um ráðherraábyrgð sé mjög mikilvægt að tekið sé markvisst á slíkum málum eins fljótt og auðið er.
Mál og málaflokkar skarast víða en í frumvarpinu eru frekari ákvæði sem ætlað er að mæta þeirri skörun. Í 8. gr. frumvarpsins er kveðið á um að forsætisráðherra beri að gæta þess að verkaskipting milli ráðherra, sbr. 4. gr., sé eins skýr og kostur er. Þá er í greininni enn fremur kveðið á um að ráðherrar skuli leitast við að samræma stefnu og aðgerðir ráðuneyta þegar málefni og málefnasvið skarast og að forsætisráðherra skuli beita sér fyrir því að stefna og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum séu samhæfðar ef á þarf að halda. Loks er kveðið á um það nýmæli í frumvarpinu að forsætisráðherra geti ákveðið með samþykki ríkisstjórnar að skipa ráðherranefndir til að fjalla um einstök mál eða málaflokka. Meiri hlutinn telur því að afmörkun frumkvæðisskyldu forsætisráðherra í frumvarpinu sé til þess fallin að tryggja að unnt sé að skýra valdsvið og valdmörk hvers ráðherra.
Ríkisstjórnarfundir og skráning upplýsinga.
Nefndin fjallaði um ákvæði 6. og 7. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um hvað fjalla skuli um á ríkisstjórnarfundum og um efni fundargerða ríkisstjórnar. Í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæðinu sé ekki ætlað að vera tæmandi talning á þeim málum sem bera þarf upp í ríkisstjórn, sbr. ákvæði stjórnarskrár um ráðherrafundi. Meiri hlutinn telur engu síður rétt að tekið sé skýrt fram að bera eigi upp þingsályktunartillögur á ríkisstjórnarfundum þó að það liggi í hlutarins eðli og leggur því til þá breytingu á greininni.
Þá fjallaði nefndin um skráningu upplýsinga og aðgang að upplýsingum í tengslum við efni 6. og 7. gr. en í síðarnefndu greininni er kveðið á um að í fundargerðir ríkisstjórnar skuli færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni ef ekki er á því formleg niðurstaða og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra. Nefndin fjallaði ítarlega um efni greinarinnar í tengslum við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndarinnar sem falið var að fjalla um skýrsluna og hvort rétt væri að ganga lengra í skráningu upplýsinga þar sem um formleg samskipti er að ræða. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis segir í 7. bindi, 21. kafla, bls. 261: „Að því marki sem samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar koma í reynd í stað þess að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnar kann að vera rétt að huga að því að setja reglur um skráningu þess sem fer fram við slíkt samráð.“
Enn fremur segir þar: „Sama á við um fundi þar sem oddvitar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi og þeim eru sem fulltrúum ríkisstjórnarinnar veittar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar.“
Í greinargerð með frumvarpinu er vísað til umfjöllunar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis í 7. kafla, bls. 281. Í greinargerðinni segir: „Brýnt er að samdar verði samræmdar reglur um skráningu munnlegra upplýsinga um samskipti innan stjórnarráðsins við önnur stjórnvöld, einkaaðila og stjórnvöld annarra ríkja.“
Í skýrslu þingmannanefndarinnar (þskj. 1501, 705. mál 138. þings) sagði um þetta:
„Þá verði verklag innan ráðuneyta samræmt sem og skráning samskipta“… „fundargerðir ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti og þær birtar opinberlega“ … „samhliða fundargerðabók ríkisstjórnarfunda verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð sé þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði“. Og: „á fundum innan Stjórnarráðsins séu skráðar fundargerðir“.
Þegar litið er til framanritaðs telur meiri hlutinn rétt að leggja til að við 6. gr. bætist ný málsgrein þess efnis að á ríkisstjórnarfundum skuli einnig skýra frá fundum þar sem ráðherrar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utan þess og þegar þeim sem fulltrúum ríkisstjórnarinnar eru veittar mikilvægar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar.
Þá telur meiri hlutinn einnig rétt að leggja til að kveðið verði á um að fundargerðir verði birtar innan árs en sú breyting var lögð til við meðferð nefndarinnar á frumvarpi til upplýsingalaga (þskj. 502, 381. mál). Samhliða þeirri breytingu telur nefndin rétt að leggja til að haldin verði sérstök trúnaðarmálabók þar sem bóka skuli atriði sem falla undir takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, sbr. 9. og 10. gr. upplýsingalaga. Meiri hlutinn tekur fram að í nýsamþykktum lögum um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis er verið að rýmka aðgang að fundum fastanefnda og kveða á um að fundargerðir fastanefnda verði birtar á vef þingsins. Samhliða því er kveðið á um sérstaka trúnaðarmálabók sem hver nefnd skal halda um þau mál sem bóka skal sem trúnaðarmál.
Loks leggur meiri hlutinn til þá meginbreytingu að ríkisstjórnarfundir verði hljóðritaðir og afrit af þeim geymt í vörslu Þjóðskjalasafns og að hljóðritanirnar skuli gerðar opinberar að 30 árum liðnum frá fundinum. Meiri hlutinn telur að með þessum breytingum sé verið að bregðast við ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og tillögum í skýrslu og ályktun þingmannanefndar Alþingis og þeirri staðreynd að stjórnvöld sækja umboð sitt til þjóðarinnar og starfa í hennar þágu.
Auk þessa leggur meiri hlutinn einnig til að í 11. gr. verði kveðið á um frekari skráningarskyldu á samskiptum og öllum fundum milli ráðuneyta Stjórnarráðsins sem og við aðila utan þess. Enn fremur að forsætisráðherra setji reglur um skráninguna.
Ráðherranefndir.
Nefndin fjallaði nánar um ákvæði frumvarpsins um ráðherranefndir en í 1. mgr. 9. gr. er kveðið á um að forsætisráðherra geti ákveðið með samþykki ríkisstjórnar að skipa ráðherranefndir til að fjalla um einstök mál eða málaflokka og í 2. mgr. að forsætisráðherra stýri fundum ráðherranefnda eða feli öðrum ráðherra að stýra fundum ráðherranefndar í sinn stað. Meiri hlutinn telur að skilja megi ákvæðið svo að það sé skilyrði samkvæmt frumvarpinu að forsætisráðherra eigi sæti í öllum ráðherranefndum. Þó að slíkt kunni að vera raunin í flestum tilvikum er það ekki sjálfgefið í öllum tilvikum. Telur meiri hlutinn því eðlilegra að ákvörðunarvaldið um það hvaða ráðherrar eigi sæti í ráðherranefndum sé að fullu í höndum ríkisstjórnar. Það leiðir hins vegar af stöðu forsætisráðherra að eigi hann sæti í ráðherranefnd samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar þá stýrir hann jafnframt fundum hennar. Meiri hlutinn leggur því til að orðin „í sinn stað“ í 2. mgr. 9. gr. falli brott. Þessu tengt er lagt til að ákvæði 1. mgr. 10. gr. falli brott og að það verði þá jafnframt ákvörðun ríkisstjórnar eða eftir atvikum viðkomandi ráðherranefndar að ákveða hvaða starfsmanni Stjórnarráðsins sé falið að vera ritari ráðherranefndarinnar.
Stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra.
Lægra sett stjórnvöld.
Í IV. kafla frumvarpsins er fjallað um stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart stjórnvöldum sem undir hann heyra. Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði, og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Yfirstjórnarheimildir ráðherra grundvallast því á ákvæðum stjórnarskrár og gildandi lögum. Ráðuneyti og þau stjórnvöld sem fara með verkefni á málefnasviði ráðherrans heyra því undir yfirstjórn hans enda séu ekki gerðar undantekningar á því samkvæmt lögum. Þær yfirstjórnunarheimildir sem hér um ræðir eru nefndar almennar yfirstjórnunarheimildir. Af almennum yfirstjórnarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiðir síðan að á ráðherra hvíla einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, bæði þeirri framkvæmd er fram fer á vegum viðkomandi ráðuneytis og annarra stjórnvalda, nema á því séu gerðar undantekningar með lögum.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að í ákvæðum kaflans er verið að leitast við að orða nokkrar almennar leiðbeiningarreglur um þessar stjórnunarheimildir ráðherra og eftirlit sem af þeim leiðir gagnvart öðrum stjórnvöldum. Þar segir að inntaki þeirra verði þó ekki lýst nema að mjög takmörkuðu leyti og að ákvæðin fela ekki í sér tæmandi lýsingu á stjórnsýslulegri stöðu og sambandi ráðherra og annarra stjórnvalda og er því almennt ekki unnt að gagnálykta að þessu leyti.
Í umsögnum sem nefndinni bárust um málið var sett fram nokkur gagnrýni á ákvæði þessa kafla sem lutu m.a. að því að þau væru ekki nægilega skýr og of matskennd og að þau virðist kippa stoðum undan málskotsheimild borgara til hlutaðeigandi ráðuneytis samkvæmt stjórnsýslulögum. Nefndin fjallaði nokkuð um þetta og leggur meiri hlutinn áherslu á að í kaflanum er ekki verið að leggja til að ráðherra gefi fyrirmæli um afgreiðslu einstakra mála heldur er lagt til að lögfestar séu almennar leiðbeiningarreglur um stjórnunarheimildir ráðherra og það eftirlit sem af þeim leiðir. Þannig er í reynd ekki verið að leggja til neinar breytingar á gildandi rétti heldur er einungis verið að skýra almennar yfirstjórnarheimildir ráðherra sem eru óskráðar og virðast ekki hafa verið nægilega skýrar. Með því er m.a. ætlunin að mæta ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sá grundvöllur sem hér er byggt á er að ráðherra ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdinni, sbr. ákvæði laga um ráðherraábyrgð, og er því nauðsynlegt að geta kallað eftir upplýsingum eins og gert er ráð fyrir í 14. gr. frumvarpsins til þess að geta sinnt yfirstjórnarhlutverki sínu.
Af almennum stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra leiðir að hann getur haft ákveðna frumkvæðisskyldu gagnvart stjórnvöldum og hefur umboðsmaður Alþingis m.a. bent á dæmi um það í skýrslu sinni vegna ársins 2008 og 2009 að ráðherra geti haft ákveðna frumkvæðisskyldu gagnvart stjórnvöldum sem undir hann heyra. Þannig geti ráðherra verið skylt að sýna frumkvæði og m.a. sjá til þess að starfsemi undirstofnunar sé í lögmætu horfi jafnvel þó að honum berist ekki erindi vegna málsins. Í áliti umboðsmanns um málið sem var tilefni þessara ábendinga kemur fram að ráðherra hafði upplýsingar frá starfsmanni um samskiptaörðugleika innan stofnunar. Bendir umboðsmaður á mikilvægi þess að slíkar athugasemdir séu teknar alvarlega og brugðist við þeim af ábyrgð og festu, sérstaklega þegar viðkomandi geta hvorki fengið úrlausn mála sinna með kæru til æðra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem færi með eftirlitshlutverk á umræddu málasviði. Telur umboðsmaður að á ráðherra geti hvílt jákvæð eftirlitsskylda að þessu leyti, þ.e. að honum bar að taka með beinum og skýrum hætti afstöðu til þess hvort skylda hvíldi á ráðuneytinu að grípa til raunhæfra og virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda sinna. Í áliti meiri hluta allsherjarnefndar var fallist á mikilvægi þess að ráðherrar framfylgi slíkum jákvæðum eftirlitsskyldum og enn fremur að til þess að þeir geti fylgst með að starfsemi stofnunar sé í lögmætu horfi sé mikilvægt að samband ráðuneyta við undirstofnanir sé gott og kallað reglulega eftir upplýsingum um starfsemina.
Sjálfstæð stjórnvöld.
Nefndin fjallaði einnig um ákvæði kaflans um sjálfstæð stjórnvöld en í 12. gr. frumvarpsins er tekið fram að ráðherra hafi með höndum yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir ráðuneyti hans heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að með þessu sé gert ráð fyrir mati hverju sinni hvort stjórnvald teljist sjálfstætt og að heppilegra væri að kveða á um að ráðherra hefði ekki yfirstjórn gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum nema lög mæli fyrir um slíkt. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að þær almennu yfirstjórnarheimildir sem ákvæðið mælir fyrir um nái ekki til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem með lögum hefur verið tryggt sjálfstæði gagnvart ráðherra. Meiri hlutinn tekur í þessu sambandi fram að hér er ekki um efnislegar breytingar á stöðu sjálfstæðra stjórnvalda að ræða fremur áhersla á að staða sjálfstæðra stjórnvalda samkvæmt lögum sé skýr og enn fremur hvort og þá hvaða heimildir ráðherra hafi gagnvart þeim.
Í 2. mgr. 13. gr. er kveðið á um að ráðherra skuli hafa almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum þeirra sjálfstæðu stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir hann. Þá segir enn fremur í greininni að eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum taki ekki til einstakra ákvarðana þeirra. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að ákvæðinu er ætlað að vera til leiðbeiningar um almennar eftirlitsskyldur sem á ráðherra hvíla gagnvart þeim verkefnum sem slíkum stjórnvöldum eru falin og teljast stjórnarfarslega til þeirra málefna sem undir viðkomandi ráðuneyti heyra. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að ákvæðið væri of fortakslaust og að rétt væri að gera ráð fyrir fyrirvörum vegna einstakra stofnana. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér er ekki um að ræða breytingar á gildandi rétti. Þannig tekur eftirlit ráðherra með sjálfstæðum stjórnvöldum ekki til einstakra ákvarðana þeirra og er því mikilvægt að vandað verði til framkvæmdar eftirlitsins. Meiri hlutinn telur að lögfesting þessarar óskráðu reglu sé til þess fallin að skýra stöðu ráðherra og jafnframt að tryggja að starfsemi stofnunar sé í lögmætu horfi sem og ákveðið aðhald í meðferð opinberra hagsmuna.
Valdmörk ráðherra.
Nefndin leggur til að við 13. gr. frumvarpsins bætist ný málsgrein sem miðar að því skýra valdmörk á milli ráðherra í þeim tilvikum þar sem eign á vegum stjórnvalds hefur verið lögð undir annan ráðherra en þann sem stjórnvald heyrir stjórnarfarslega undir en í slíkum tilvikum fer hinn fyrrnefndi með eftirlitið með þeirri eign, sbr. 15. gr. frumvarpsins. Dæmi um þetta geta verið fasteignir í eigu ríkisins, t.d. skólabyggingar sem Fasteignir ríkisins fara með umsjá með og eru undir yfirstjórn fjármálaráðherra en fagráðherrann, þ.e. mennta- og menningarmálaráðherra, fer með eftirlit með þeirri faglegu starfsemi sem fram er í húsinu. Annað dæmi getur verið eign ríkissjóðs í fjármálastofnun sem heyrir undir fjármálaráðherra en efnahags- og viðskiptaráðherra fer með eftirlit með faglegri starfsemi. Í samræmi við þetta er lagt til að við 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins bætist tilvísun til greinarinnar.
Skipulag ráðuneyta.
Í 17. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ráðherra skuli, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, skipuleggja ráðuneyti sitt. Að mati meiri hluta nefndarinnar er óheppilegt með hliðsjón af ábyrgð ráðherra á skipulagi ráðuneytis síns og þeirra stjórnarmálefna sem undir það heyra, að ráðherra sé bundinn af því að ráðuneytisstjóri leggi fram tillögu í þessum efnum. Í þessu efni þarf vald og ábyrgð að fara saman, sbr. umfjöllun í kafla um ráðherra og skiptingu starfa með þeim hér að framan. Það er á ábyrgð ráðherra að skipulag ráðuneytis sé þannig að það fái sem best valdið þeim verkefnum sem því er falið að sinna. Meiri hlutinn leggur því til að kveðið verði á um það í greininni að ráðherra skipuleggi ráðuneyti sitt sjálfur en telur engu síður sjálfsagt og eðlilegt að ráðherra hafi samráð við ráðuneytisstjóra við skipulagningu ráðuneytis.
Innra skipulag ráðuneyta.
Nefndin fjallaði um ákvæði 18. og 19. gr. frumvarpsins en í 18. gr. er kveðið á um að ráðherra skipi ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra að fengnu mati hæfnisnefndar, sbr. 19. gr., og í henni er kveðið á um að við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum skuli ráðherra skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Þannig verður að skipa nefnd áður en ákvörðun er tekin um hverja einstaka skipun, þ.e. ad hoc nefnd. Einnig er kveðið á um að forsætisráðherra setji reglur um hæfnisnefndir þar sem m.a. er fjallað um skipun nefndar, verkefni og málsmeðferð. Fyrir nefndinni kom fram að með þessu ákvæði er leitast við að útrýma pólitískum embættisveitingum og ráðningum en nokkur gagnrýni hefur verið á skipanir og ráðningar innan Stjórnarráðsins og hefur umboðsmaður Alþingis tekið það til athugunar. Nefndin fjallaði um hvort með þessari tilhögun væri í reynd komið til móts við þá gagnrýni sem fram hefur komið, þ.e. hvort nægilegt væri að ráðherra skipaði þriggja manna nefnd sem væri falið að meta hæfni umsækjanda um embætti í ráðuneyti hans og að niðurstaða nefndarinnar væri ráðgefandi við skipun í viðkomandi embætti. Meiri hlutinn telur að slík tilhögun sé ekki hafin yfir vafa en leggur ekki til breytingar á því að sinni en leggur áherslu á að nauðsynlegt er að huga að því hvort ekki eigi að setja á stofn hæfnisnefnd samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem verði ráðgefandi við skipun í embætti innan Stjórnarráðsins og undirstofnana ráðuneyta. Meiri hlutinn leggur til að kveðið verði á um það í greininni að forsætisráðherra setji reglur um hæfnisnefndir þar sem einnig sé kveðið á um hæfi nefndarmanna í hæfnisnefnd, þ.e. hvaða kröfur þeir verði að uppfylla sem skipaðir eru í nefnd til að fjalla um hæfni umsækjenda um stöður æðstu stjórnenda innan Stjórnarráðsins.
Ráðuneytisstjórar.
Í 2. málsl. 18. gr. er lagt til að tekið verði fram að ráðuneytisstjóri sé í fyrirsvari við ráðningu annarra starfsmanna ráðuneytis. Í 2. mgr. 51. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er kveðið á um að ráðuneytisstjórar séu í fyrirsvari gagnvart starfsmönnum ráðuneyta og taki ákvarðanir um réttindi þeirra og skyldur á sama hátt og forstöðumenn stofnana. Í athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi kemur fram að ráðherrar eru að sjálfsögðu forstöðumenn hvers ráðuneytis í skilningi laganna, en að í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðuneytisstjórar komi í þeirra stað þegar um er að ræða ýmsar minni háttar ákvarðanir er varða starfsmenn ráðuneyta. Í lögunum er því ekki kveðið beint á um að þeir séu í fyrirsvari við ráðningar annarra starfsmanna en þegar litið er til ákvæða starfsmannalaga er ljóst að það fellur undir starfsskyldur þeirra. Meiri hlutinn telur varhugavert að gera þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu frá gildandi lögum um Stjórnarráðið en þar segir í 13. gr.: „Ráðherra skipar ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra til fimm ára í senn. Aðrir starfsmenn ráðuneytis eru ráðnir.“ Meiri hlutinn telur að ákvæði laga um Stjórnarráðið séu í betra samræmi við starfsmannalögin og leggur því til breytingu á frumvarpinu til að mæta því þannig að kveðið verði á um að aðrir starfsmenn ráðuneytis verði ráðnir og að 2. málsl. falli brott.
Í frumvarpinu er lagt til að ráðherrar setji ráðuneytisstjórum erindisbréf sem er breyting frá gildandi lögum þar sem einungis er kveðið á um að ráðherrar setji deildarstjórum og skrifstofustjórum erindisbréf. Meiri hlutinn telur þá breytingu eðlilega þegar litið er til þess að ráðuneytisstjórar eru æðstu embættismenn Stjórnarráðs Íslands og mikilvægt að þeir geri sér grein fyrir starfssviði sínu, starfsskyldum og ráðgjöf í stefnumótandi verkefnum.
Nefndin fjallaði einnig um gildistíma erindisbréfa ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í tengslum við þá formfestu sem þarf að vera í stjórnsýslunni og hvort rétt væri að þeir fengju ný erindisbréf við ráðherraskipti. Meiri hlutinn telur að þegar litið er til hlutverks ráðherra sem forstöðumanns hvers ráðuneytis og enn fremur þess að hann ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdum sé nauðsynlegt að gefin séu út ný erindisbréf við ráðherraskipti til þess að ráðherra sé unnt að koma sínum áherslum og stefnu til embættismanna og að þeim sé ljóst hvert hlutverk þeirra er gagnvart ráðherra.
Meiri hlutinn leggur til tilteknar orðalagsbreytingar á 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins sem miða að því að skerpa á almennum starfsskyldum starfsmanna gagnvart ráðherra. Meiri hlutinn gerir jafnframt ráð fyrir að starfsskyldur starfsmanna verði nánar útfærðar í siðareglum starfsmanna, sbr. ákvæði VI. kafla frumvarpsins. Jafnframt er kveðið á um starfsskyldur starfsmanna Stjórnarráðs Íslands í IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Aðstoðarmenn og ráðgjafar.
Nefndin fjallaði um ákvæði frumvarpsins um aðstoðarmenn og ráðgjafa og telur brýnt að skapað verði aukið svigrúm fyrir ráðherra til að ráða til sín pólitíska aðstoðarmenn þannig að þeir fái með eðlilegum hætti sinnt pólitískri stefnumótun innan ráðuneyta sinna. Að mati meiri hluta nefndarinnar eru þær tillögur sem settar eru fram í frumvarpinu um þetta efni, þar sem kveðið er á um heimild til að ráða einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa í hvert ráðuneyti, ekki fullnægjandi m.a. þar sem ekki tekið tillit til þess að ráðuneytin eru mjög mismunandi að stærð og umfangi. Þannig skortir sveigjanleika til að meta það á hverjum tíma hversu marga aðstoðarmenn þörf sé á að ráða í einstök ráðuneyti eða sveigjanleika til að bregðast við sérstökum aðstæðum sem upp kunna að koma eða breyttri forgangsröðun ríkisstjórna á hverjum tíma sem kallað geta á fjölgun aðstoðarmanna í einstökum ráðuneytum. Meiri hlutinn hefur í þessu sambandi í huga umfjöllun í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þar sem segir m.a. eftirfarandi um þetta atriði í kafla 21.4.7 í 7. bindi skýrslunnar:
„Við umbætur á Stjórnarráði Íslands verður að horfast í augu við það að ráðherrar virðast margir hverjir hafa talið að þörf væri á að fjölga pólitískum aðstoðarmönnum í ráðuneytum til að annast pólitíska stefnumótun og aðra vinnu af þeim toga. Verður því að taka af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn á hina pólitísku skrifstofu ráðherra.“
Er það tillaga meiri hluta nefndarinnar að í stað þeirra tillagna sem fram koma í frumvarpinu um fjölda aðstoðarmanna ráðherra, þ.e. einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa, skuli þeir ekki vera fleiri á hverjum tíma en sem nemur tveimur fyrir hvern ráðherra en heimilt verði samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar að ráða þrjá til viðbótar ef þörf krefur. Með þessu móti má tryggja eðlilega skiptingu á fjölda aðstoðarmanna m.a. með hliðsjón af stærð ráðuneyta og fjölda málaflokka sem undir þau heyra. Þá verður auk þess unnt að bregðast við auknu álagi í einstökum ráðuneytum með því að nýta þessa heimild. Meiri hlutinn leggur til að hið nýja aðstoðarmannakerfi komist til framkvæmda þegar við gildistöku laganna enda brýnt nú sem fyrr að efla hina pólitísku skrifstofu ráðherra.
Nefndin fjallaði einnig um kjör aðstoðarmanna og telur óheppilegt ef aðstoðarmenn ráðherra þyrftu að semja beint um kjör sín við ráðherra. Meiri hlutinn leggur því jafnframt til að ákvörðunarvald um launakjör aðstoðarmanna verði felld undir kjararáð og bendir í því sambandi á að ekki eru í gildi kjarasamningar sem taka til aðstoðarmanna. Meiri hlutinn leggur því til að við frumvarpið bætist ný grein er breyti lögum um kjararáð. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að regla gildandi laga um rétt aðstoðarmanns til að snúa til fyrri starfa sem ríkisstarfsmaður skuli halda gildi sínu og leggur til breytingu á frumvarpinu í þá veru.
Siðferðileg viðmið.
Nefndin fjallaði einnig um ákvæði 24. gr. frumvarpsins um siðareglur fyrir annars vegar starfsmenn Stjórnarráðs Íslands og hins vegar siðareglur fyrir ráðherra. Í greininni er kveðið á um að haft sé samráð við þá starfsmenn sem í hlut eiga. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til þá breytingu að við undirbúning siðareglna skuli leitað eftir tillögum frá Siðfræðistofnun Háskóla Íslands bæði hvað varðar siðareglur starfsmanna og ráðherra.
Meiri hlutinn leggur enn fremur til þá breytingu á 2. mgr. 24. gr. að í stað þess að forsætisráðherra staðfesti siðareglur fyrir ráðherra að höfðu samráði við ríkisstjórn þá skuli ákvörðunarvald um samþykkt siðareglna fyrir ráðherra hvíla hjá ríkisstjórninni sjálfri en forsætisráðherra skuli í framhaldi af samþykkt siðareglna undirrita þær fyrir hönd ríkisstjórnar og sjá um birtingu þeirra. Meiri hlutinn telur eðlilegra að ríkisstjórnin taki ákvörðun um samþykkt siðareglna frekar en að forsætisráðherra geri það sérstaklega þegar litið er til þess að þær eiga að gilda fyrir alla ráðherrana.
Málstefna.
Meiri hlutinn leggur til að við frumvarpið bætist nýr kafli um málstefnu innan Stjórnarráðsins sem er í samræmi við nýsamþykkt lög um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Meiri hlutinn leggur til að forsætisráðherra verði falið að móta Stjórnarráðinu málstefnu í samráði við Íslenska málnefnd og eftir atvikum málnefnd um íslenskt táknmál. Þar skal koma fram að öll gögn liggi fyrir á íslensku svo sem kostur er, og gerð grein fyrir heimilum undantekningum á þeirri reglu. Þar skulu einnig settar reglur um notkun íslensks táknmáls og íslensks punktaleturs í gögnum og starfsemi Stjórnarráðsins. Enn fremur skal koma fram hver gögn liggja að jafnaði fyrir í erlendum málbúningi og hvaða tungumál þar er um að ræða. Þá skal þar setja reglur um rétt manna af erlendum uppruna til samskipta við Stjórnarráðið á annarri tungu en íslensku. Meiri hlutinn leggur enn fremur til að tekið verði fram í greininni að mál það sem er notað í starfsemi Stjórnarráðsins eða á vegum þess skuli vera vandað, einfalt og skýrt. Meiri hlutinn tekur fram að efnislega samhljóða tillaga er til meðferðar í samgöngunefnd og enn fremur að verði hún samþykkt þá verði kveðið á um málstefnu á báðum stigum stjórnvalda, þ.e. hjá ríkisvaldinu og hjá sveitarstjórnum.
Almannaþjónusta o.fl.
Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að sú grundvallarhugsun verði höfð að leiðarljósi samhliða þeim breytingum að afnema heiti ráðherra og ráðuneyta úr lögum um Stjórnarráðið og öðrum lögum, sbr. frumvarp á þskj. 1192 (675. mál), að tryggt verði að upplýsingar um það hvernig málaflokkar skiptast milli ráðherra og ráðuneyta séu aðgengilegar og skýrar svo að ekki sé hætta á því að almennir borgarar eigi í erfiðleikum með að leita réttar síns þegar þeir þurfa t.d. að kæra ákvarðanir stjórnvalda um rétt þeirra og skyldu til æðra stjórnvalds.
Loks tekur meiri hlutinn undir ábendingar Jafnréttisstofu um að mikilvægt sé að líta til jafnréttislaga við framkvæmd laga um Stjórnarráð Íslands en tekur fram að ekki er unnt að taka upp ákvæði í lög um Stjórnarráðið sem kveða á um kynjakvóta í ríkisstjórn þar sem slíkt færi í eðli sínu gegn þingræðisreglunni. Meiri hlutinn telur engu síður eðlilegt að ríkisstjórnarflokkar líti til þess við skipun ríkisstjórna að þar sé nokkurt jafnvægi.
Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu í 674. máli sem eiga að gera ákvæði þess skýrari, sbr. framanritað, og einnig nokkrar lagfæringar sem þarfnast ekki skýringa.
Samhliða því frumvarpi sem hér hefur einkum verið fjallað um (674. mál) er eins og fyrr segir til meðferðar frumvarp til laga um heildarendurskoðun á Stjórnarráði Íslands (675. mál), en þar eru lagðar til breytingar á lögum sem fela í sér að afnumin verða heiti ráðherra og ráðuneyta úr lögum. Meiri hlutinn leggur til fjölmargar tæknilegar breytingar á því frumvarpi sem þarfnast ekki skýringa.
Meiri hlutinn leggur til að frumvörpin verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstökum þingskjölum.
Alþingi, 5. sept. 2011.
Róbert Marshall,
form., frsm.
Álfheiður Ingadóttir,
með fyrirvara.
Valgerður Bjarnadóttir,
með fyrirvara.
Þráinn Bertelsson.
Mörður Árnason.
Þór Saari,
með fyrirvara.
