Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 379. máls.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 858  —  379. mál.




Svar



utanríkisráðherra við fyrirspurn Sigurðar Inga Jóhannssonar um
kostnað við Evrópusambandsaðild.



    Fyrirspurnin hljóðar svo:
     1.      Fari svo að viðunandi samningar náist við Evrópusambandið og innganga Íslands í framhaldinu yrði samþykkt og upptaka evru, hver yrði þá kostnaður Íslands við aðild að:
              a.      Seðlabanka Evrópu,
              b.      þróunarsjóði Evrópusambandsins,
              c.      björgunarsjóði Evrópusambandsins (European Financial Stability Facility, EFSF)?
     2.      Ef áætlanir Evrópusambandsins ganga fram varðandi stækkun björgunarsjóðsins, hver yrði hlutdeild Íslands þá?
     3.      Eru aðrir sjóðir eða annar kostnaður sem fælist í Evrópusambandsaðild og ef svo er, hver yrði hann þá sundurliðaður eftir verkefnum?


    Nauðsynlegt er að gera skýran greinarmun á kostnaði við inngöngu í Evrópusambandið annars vegar og upptöku evru hins vegar. Aðildarríki Evrópusambandsins greiða ekki kostnað sem tengist Seðlabanka Evrópu, Björgunarsjóði Evrópu (e. European Financial Stability Facility, EFSF) og fyrirhuguðum Stöðugleikasjóði Evrópu (e. European Stability Mechanism, ESM) nema að litlum hluta fyrr en þau taka upp evruna sem lögeyri. Um Þróunarsjóð Evrópu gildir öðru máli því öll aðildarríki greiða framlag til hans. Samningaviðræður um framlag Íslands í þróunarsjóðinn hefjast þó ekki fyrr en í fyrsta lagi á árabilinu 2017–2019 og framlög greiðast fyrst árið 2020.
    Útlagðan kostnað við Evrópusambandsaðild er jafnframt rétt að skoða í samhengi við þann beina og óbeina efnahagslega ávinning sem ríki njóta við inngöngu. Þannig er unnt að leggja heildstætt mat á efnahagslegan ávinning annars vegar og kostnað aðildar hins vegar.
    Fyrst ber að nefna að helsti efnahagslegi ávinningurinn af inngöngu í Evrópusambandið og síðar upptöku evru er að skilyrði skapast fyrir meiri efnahagslegum stöðugleika en Íslendingar hafa búið við um langt skeið. Væntanleg aðild að gengissamstarfi Evrópu (e. Exchange Rate Mechanism, ERM II) og síðan upptaka evru að uppfylltum Maastricht-skilyrðunum kallar á aukinn aga í hagstjórn og að gripið verði til aðgerða til að halda verðbólgu í skefjum, lækka vexti og ná niður skuldum ríkisins. Það, ásamt bættum aðgangi að mörkuðum og fjármagni, er grunnurinn að uppbyggingu þróttmikils atvinnulífs og fjölgun starfa. Langtímastöðugleiki í efnahagsmálum, sem næst með agaðri og skynsamri hagstjórn á grundvelli stuðnings og utanaðkomandi aðhalds, er einn meginávinningur aðildar Íslands að Evrópusambandinu.
    Í öðru lagi má nefna þann sparnað sem hlýst af því að þurfa ekki að halda úti stórum gjaldeyrisforða til að styðja við smáa mynt. Í tilviki Íslands, við núverandi aðstæður sem mótast af afleiðingum hrunsins, er vaxtakostnaður við gjaldeyrisvarasjóðinn um 33 milljarðar króna á ári, sem lækkar þó hratt miðað við spá Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um þróun forðans (sjá síðar). Sú tala gæti þó lækkað umtalsvert meira við aðild að Evrópusambandinu.
    Í þriðja lagi sýnir reynsla annarra ríkja að erlend fjárfesting hefur aukist svo um munar í nýjum aðildarríkjum Evrópusambandsins, með tilheyrandi jákvæðum áhrifum á hagvöxt og atvinnu í viðkomandi ríkjum.
    Í fjórða lagi má nefna lækkun vaxta sem hafa mun veruleg áhrif á greiðslubyrði einstaklinga, heimila og fyrirtækja. Sem dæmi má nefna að samkvæmt nýlegum útreikningum Alþýðusambands Íslands getur árlegur sparnaður fyrir íslensk heimili numið um 15 milljörðum króna fyrir hverja prósentu í lægri vöxtum.
    Í fimmta lagi liggur fyrir að aðild að Evrópusambandinu mun fela í sér afnám tolla á fullunnar íslenskar sjávarafurðir. Það styrkir samkeppnishæfni íslensks útflutnings í þessum geirum og mun geta aukið möguleika á fullvinnslu sjávarafurða á Íslandi með tilheyrandi jákvæðum áhrifum á atvinnustig, ekki síst í sjávarbyggðum.
    Í sjötta lagi ber að nefna þann viðskiptalega ávinning sem hlýst af því að notast við alþjóðlegan gjaldmiðil sem nýtur trausts og er gjaldgengur í öðrum löndum án sérstaks aukaálags. Viðskiptakostnaður mun því lækka verulega við upptöku evru hér á landi, einkum fyrir einstaklinga og minni fyrirtæki. Þá verður frjálst flæði fjármagns, vöru og þjónustu mun auðveldara þar sem viðskiptahindranir, svo sem tollar og vörugjöld, verða minni hindrun en nú er.
    Hér er ótalinn ávinningurinn af áframhaldandi þátttöku Íslands í rannsóknar-, vísinda-, mennta- og menningarsamstarfi Evrópusambandsins sem ætla má að geti eflst enn frekar með aðild að sambandinu. Með því að fá sæti við borðið getur Ísland komið áherslum sínum á framfæri og tekið þátt í stefnumótandi ákvörðunum um áherslusvið samstarfsáætlana, sem og á öðrum sviðum.
    Loks ber að hafa í huga að með aðild að Evrópusambandinu fellur niður margvíslegur kostnaður sem Ísland ber vegna aðildarinnar að EFTA og reksturs EES-samningsins. Þannig kemur fram í greinargerð samningshópsins um framlagsmál að þær greiðslur sem Ísland innir af hendi vegna EES-samningsins, og námu 3,5 milljörðum króna á fjárlögum 2010, falla niður við aðild. Þar er m.a. um að ræða árleg framlög Íslands til reksturs Eftirlitsstofnunar EFTA, EFTA-skrifstofunnar, Þróunarsjóðs EFTA og EFTA-dómstólsins, auk framlaga til vísinda-, rannsókna-, mennta- og menningaráætlana Evrópusambandsins. Þá má geta þess að komi til aðildar mun Evrópusambandið taka yfir kostnað vegna þýðinga, en framlög til Þýðingamiðstöðvar utanríkisráðuneytisins námu á fjárlögum síðasta árs um 304 milljónum króna.

     1.a. Aðildarríki Evrópusambandsins leggja Seðlabanka Evrópu til stofnfé og evruríkin leggja bankanum jafnframt til gjaldeyriseignir. Framlög aðildarríkjanna í stofnfé eru reiknuð sem meðaltal af hlutfalli viðkomandi ríkis af annars vegar mannfjölda og hins vegar landsframleiðslu Evrópusambandsins. Á þeim grunni má, miðað við árið 2010, gera ráð fyrir að hlutur Íslands vegna framlags til Seðlabanka Evrópu verði um 0,07% af heild. Stofnfé Seðlabanka Evrópu var í árslok 2010 um 10,7 milljarðar evrur, eða um 1.700 milljarðar króna.
    Hlutur Íslands yrði 0,07% af þeirri upphæð eða um 7,5 milljónir evra eða sem næmi um 1,2 milljörðum króna. Það er sú upphæð sem Íslandi bæri að leggja fram sem stofnfé en um einskiptisgreiðslu yrði að ræða sem yrði bókfærð sem eign í bókhaldi Seðlabanka Íslands. Greiddur er arður af þessari eign í hlutfalli við afkomu bankans eftir framlag í varasjóð. Þannig greiddi Seðlabanki Evrópu um 3,7 milljarða evra, um 600 milljarða króna, í arð til seðlabanka evruríkjanna á árunum 2008–2010 í hlutfalli við stofnfjáreign þeirra. Þar sem þessar greiðslur ná eingöngu til evruríkjanna, sem eru skráð fyrir um 70% af stofnfé Seðlabanka Evrópu, hefði hlutdeild Íslands í þessum greiðslum ekki orðið 0,07% heldur 0,1% af heild (0,07%x100/70). Hlutdeild Íslands í þessum hagnaði hefði því numið um 600 milljónum króna, ef Ísland hefði á þessum árum verið aðildarríki Evrópusambandsins með evru sem gjaldmiðil.
    Hlutdeild Íslands í gjaldeyrisforða Seðlabanka Evrópu færi eftir sömu reiknireglu, en einungis evruríkin leggja bankanum til gjaldeyriseignir, ekki önnur aðildarríki Evrópusambandsins. Í árslok 2010 námu gjaldeyriseignir Seðlabanka Evrópu um 56,7 milljörðum evra eða um 9.000 milljörðum króna. Ísland þyrfti því að leggja bankanum til 0,1% af þeim gjaldeyrisforða eða um 57 milljónir evrur sem samsvarar um 9 milljörðum króna. Hér er jafnframt um einskiptisgreiðslu að ræða sem færð er til eignar í bókhaldi Seðlabanka Íslands.
    Af framlagi í gjaldeyrisforða eru greiddir endurkaupavextir Seðlabanka Evrópu, en það eru þeir vextir sem viðskiptabankar greiða af skammtímalánum frá Seðlabanka Evrópu. Sem dæmi má nefna að á árunum 2008–2010 greiddi Seðlabanki Evrópu um 2,2 milljarða evra í endurkaupavexti til evruríkjanna, eða um 350 milljarða króna. Miðað við að hlutdeild Íslands í þessum greiðslum hefði verið um 0,1% hefði hlutur Íslands numið um 350 milljónum króna.
    Miðað við þessar forsendur yrði því samanlagt einskiptisframlag Íslands til Seðlabanka Evrópu í formi stofnfjár og gjaldeyrisforða um 64,5 milljónir evra ef til aðildar að Evrópusambandinu og upptöku evru kæmi, eða um 10,3 milljarðar króna á núverandi gengi.
    Á móti lækkar hins vegar kostnaður af eigin gjaldeyrisforða. Gjaldeyrisforði Seðlabanka Íslands nam í árslok 2011 um 1.050 milljörðum króna sem er um um 67% af landsframleiðslu þess árs (1.537 milljarðar króna). Áætlað er að hreinn vaxtakostnaður af gjaldeyrisforðanum sé um 3–4% á ári og nemi kostnaðurinn um 33 milljörðum króna á þessu ári. Þó skal sérstaklega áréttað að gjaldeyrisforðinn er óvenju stór um þessar mundir, einkum til að mæta útgreiðslum á næstu árum vegna afnáms gjaldeyrishaftanna og uppgjörs gömlu bankanna til erlendra kröfuhafa. Vilji menn bera saman áhrifin af lækkandi vaxtakostnaði vegna gjaldeyrisforðans væri því nær að skoða spá Alþjóðagjaldeyrissjóðsins um stöðu forðans fram í tímann.
    Í skýrslu sjóðsins frá því í ágúst 2011 er því spáð að gjaldeyrisforði Seðlabankans muni minnka hratt á næstu árum og verða að meðaltali um 2,1 milljarður bandaríkjadala (260 milljarðar króna) á ári tímabilið 2014–2016. Árlegur vaxtakostnaður af gjaldeyrisforða af þeirri stærð miðað við 3% vexti myndi nema um 8 milljörðum króna.
    Reynslan sýnir að ríki sem tekið hafa upp evruna hafa getað minnkað gjaldeyrisforða sinn verulega og halda úti eigin gjaldeyrisforða sem nemur einungis um 4–5% af landsframleiðslu. Gjaldeyrisforði Íslands sem næmi um 4–5% af landsframleiðslu ársins 2010 væri því um 61 til 77 milljarðar króna. Áætlaður vaxtakostnaður af gjaldeyrisforða af þessari stærð næmi um 1,8 til 2,3 milljörðum króna á ári, miðað við 3% vexti.
    Þá má geta þess að við aðild að Evrópusambandinu og upptöku evru hér á landi fengi Seðlabanki Íslands hlutdeild í myntsláttuhagnaði Seðlabanka Evrópu. Miðað við tölur áranna 2003–2011 hefði hlutdeild Seðlabankans í þeim hagnaði orðið að meðaltali um 6,5 milljarðar króna á ári. Til samanburðar má geta þess að áætlað er að myntsláttuhagnaður Seðlabanka Íslands á áðurnefndu tímabili hafi verið að meðaltali um 3,7 milljarðar króna á ári. Myntsláttuhagnaður Seðlabankans mundi því aukast um 2,8 milljarða króna á ári miðað við þessar forsendur.
    Rétt er að hafa í huga að framlög til Seðlabanka Evrópu greiðast ekki að fullu fyrr en viðkomandi aðildarríki hefur tekið upp evruna. Við aðild að Evrópusambandinu greiða ný ríki einungis lágmarksframlag til Seðlabanka Evrópu sem nemur 3,75% af stofnfjárframlaginu til bankans, sem í tilviki Íslands væri um 45 milljónir króna.

     1.b.     Verði af aðild Íslands að Evrópusambandinu þyrftu íslensk stjórnvöld ekki að greiða framlag í Þróunarsjóð Evrópusambandsins (e. European Development Fund, EDF) fyrr en í tengslum við tólftu fjárhagsáætlun sjóðsins sem búist er við að taki gildi árið 2020. Samningaviðræður um framlög fyrir það tímabil munu eiga sér stað á árunum 2017–2019 en samið er um framlögin á fimm ára fresti. Núverandi fjárhagsáætlun sjóðsins nær yfir tímabilið 2008–2013 og hljóðar upp á um 22,7 milljarða evra, eða um 3.600 milljarða króna. Markmið Þróunarsjóðsins er að vinna að ýmiss konar þróunarsamvinnu og er sjóðurinn einkum í samstarfi við ríki í Afríku, Karíbahafi og Kyrrahafi.
    Þátttaka í starfi Þróunarsjóðs Evrópusambandsins færir Íslandi rétt til að taka þátt í ákvörðunum sjóðsins varðandi verkefni og þar með mikilvægan rétt til að koma áherslum Íslands í þróunarsamvinnu á framfæri, svo sem um jarðhita, sjálfbærar fiskveiðar og jafnréttismál.
    Framlögin byggjast á sérstökum framlagslykli sem er ákveðinn fyrir hvert aðildarríki fyrir sig og er því mismunandi milli ríkja. Í meginatriðum er stuðst við verga landsframleiðslu í hverju ríki og þá er tekið tillit til ólíkra aðstæðna í einstökum ríkjum. Erfitt er því að áætla áður en samningar hafa tekist um þátttöku Íslands hver hlutur þess yrði. Grófa hugmynd um framlag Íslands mætti hugsanlega fá með samanburði við framlög smærri ríkja innan sambandsins, en fyrir tímabilið 2008–2013 greiddi fámennasta aðildarríki Evrópusambandsins, Malta, um 6,8 milljónir evra í sjóðinn, eða um 1,1 milljarð króna.
    Þess má geta að Alþingi samþykkti í júní 2011 áætlun um þróunarsamvinnu Íslands fyrir árin 2011–2014. Breið sátt náðist um áætlunina en í henni er mörkuð sú stefna að Ísland muni á næstu tíu árum skipa sér í hóp þeirra ríkja sem leggja meira en sem nemur 0,7% af vergum þjóðartekjum til þróunarsamvinnu. Þetta kallar á stigvaxandi hækkun framlaga á næstu árum og mundu framlög til Þróunarsjóðs Evrópusambandsins teljast til þeirrar hækkunar.

     1.c. Ísland mun hvorki þurfa að greiða framlag í þann sjóð sem um er spurt, né ábyrgjast lánveitingar hans að öðru leyti. Það skýrist af eftirfarandi:
    Björgunarsjóður Evrópu (e. European Financial Stability Facility, EFSF) var stofnaður 9. maí 2010 af evruríkjunum sem þá voru 16 talsins. Hlutverk hans er að stuðla að efnahagslegum stöðugleika á evrusvæðinu og veita evruríkjum sem á þurfa að halda fjárhagsaðstoð. Björgunarsjóðurinn var stofnaður til bráðabirgða og var þann 2. febrúar sl. undirritað samkomulag evruríkjanna um stofnun nýs sjóðs, Stöðugleikasjóðs Evrópu (e. European Stability Mechanism, ESM), sem muni taka við hlutverki Björgunarsjóðsins. Björgunarsjóðurinn mun þó starfa fram á mitt ár 2013 en fyrir liggur að skuldbindingar fortíðar leggjast ekki á ný evruríki. Þannig má nefna að þegar Eistland tók upp evruna í upphafi árs 2011 lögðust engar fjárhagslegar byrðar á Eista í tengslum við sjóðinn vegna skuldbindinga sem stofnað hafði verið til fyrir upptöku þeirra á evrunni.
    Af framangreindum ástæðum mun því Ísland við aðild að Evrópusambandinu hvorki greiða framlag í Björgunarsjóð Evrópu né ábyrgjast lánveitingar hans að öðru leyti.

     2. Eins og getið er í svari við c-lið 1.tölul. mun Stöðuleikasjóður Evrópu (ESM) taka við af Björgunarsjóði Evrópu (EFSF) og er gert ráð fyrir að hann taki til starfa í júlí 2012. Verður hlutverk sjóðsins að treysta fjármálastöðugleika á evrusvæðinu. Stofnfé Stöðugleikasjóðsins verður um 700 milljarðar evra eða um 111.000 milljarðar króna. Sjóðurinn mun taka við skuldbindingum Björgunarsjóðsins og er talið að útlánageta hans verði í upphafi um 500 milljarðar evra, eða um 80.000 milljarðar króna.

    Inngreitt stofnfé allra evruríkjanna til Stöðugleikasjóðsins verður um 80 milljarðar evra, eða um 13.000 milljarðar króna. Langstærsti hlutinn, eða 620 milljarðar evra, sem er um 99.000 milljarðar króna, verður hins vegar í formi stofnfjárloforða sem hvert ríki ábyrgist í hlutfalli við eignarhlut sinn. Framlög til Stöðugleikasjóðsins eru greidd af ríkissjóðum aðildarríkjanna.
    Ísland greiðir ekki framlag til Stöðugleikasjóðsins við aðild að Evrópusambandinu. Við upptöku evru hér á landi yrði hins vegar framlag Íslands í Stöðugleikasjóðinn reiknað á sama hátt og framlag til gjaldeyriseigna Seðlabanka Evrópu, þ.e. um 0,1% af heild. Það jafngildir í tilviki Íslands um 700 milljónum evra eða um 111 milljörðum króna. Af því mundi inngreitt framlag Íslands nema um 80 milljónum evra, eða um 12,0 milljörðum króna, sem greiðist á fimm árum. Sú upphæð yrði eign íslenska ríkisins, og því ekki bókfærð sem kostnaður í fjárlögum. Meginhluti framlagsins yrði hins vegar í formi stofnfjárloforðs, eða 620 milljónir evra, sem jafngildir um 99 milljörðum króna.
    Hér er aftur rétt að hafa í huga að inngreitt framlag yrði ekki innt af hendi við aðild að Evrópusambandinu heldur einungis við upptöku evru sem lögeyris, og þá kæmi áðurnefndur sparnaður við minni gjaldeyrisforða á móti þessum kostnaði eins og rakið er í a-lið l.tölul.
     3. Innan Evrópusambandsins eru fjölmargir sjóðir og stuðningskerfi, svo sem á sviði landbúnaðar, sjávarútvegs og byggðamála, sem eru fjármagnaðir af fjárlögum sambandsins. Ísland mundi við aðild að Evrópusambandinu ekki þurfa að greiða sérstök framlög í þessa sjóði heldur yrði þau hluti af almennu framlagi Íslands til sambandsins.
    Stærsti hluti framlags Íslands myndi á hinn bóginn skila sér aftur til samfélagsins í formi styrkja til landbúnaðar, byggða- og atvinnumála, menntamála og vísindasamstarfs, svo nokkur dæmi séu nefnd. Ekki er heldur hægt að útiloka að Ísland muni fá hærri greiðslur úr sjóðum Evrópusambandsins en sem nemur framlagi Íslands til sambandsins, en það fer m.a. eftir útsjónarsemi íslenskra aðila við að sækja um stuðning í evrópska sjóði. Í því samhengi má nefna að áætlað er að hreinn fjárhagslegur ávinningur Íslands af þátttöku í evrópsku vísinda- og menntasamstarfi innan ramma EES sl. 15 ár hafi numið um 10 milljörðum króna, eða um 700 milljónum króna á ári.
    Ekki er ástæða til að ætla annað en að reynsla og þekking Íslendinga af Evrópusamstarfi muni einnig nýtast t.d. í þátttöku í byggða- og uppbyggingarsjóðum Evrópusambandsins (e. Structural Funds). Markmið þessara sjóða er ekki síst að styðja við atvinnuuppbyggingu og nýsköpun í dreifðari byggðum og því má leiða líkur að því að einkum landsbyggðin, svo sem sveitarfélög, atvinnuþróunarfélög og einkaðilar úti á landi, muni geta notið góðs af slíkri þátttöku. Þátttaka í byggðastefnu Evrópusambandsins og hlutdeild í uppbyggingarsjóðunum stendur utan EES-samningsins og er því einn af þeim málaflokkum sem bætast munu við gangi Ísland í Evrópusambandið.
    Einnig mundi Ísland við aðild að Evrópusambandinu verða aðili að Fjárfestingabanka Evrópu (e. European Investment Bank, EIB). Stofnfé bankans var í árslok 2010 um 232,3 milljarðar evra, eða um 37.000 milljarðar króna. Stofnféð byggist fyrst og fremst á stofnfjárloforði sem er 95% af stofnfénu og er inngreitt stofnfé því einungis 5% af heildarupphæðinni. Hlutdeild Íslands í stofnfé Fjárfestingabanka Evrópu yrði við aðild að Evrópusambandinu reiknað á sama hátt og hjá Seðlabanka Evrópu, sjá a-lið 1.tölul. Samkvæmt því yrði heildarhlutur Íslands í stofnfé bankans um 162 milljónir evra, eða um 25,9 milljarðar króna, en inngreitt stofnfé Íslands yrði um 8,1 milljón evrur, eða um 1,3 milljarðar króna.
    Aðild að Fjárfestingabanka Evrópu er umtalsvert hagsmunamál fyrir Ísland. Um langt árabil hafa íslensk fyrirtæki notið lánafyrirgreiðslu frá bankanum og hafa þau kjör sem þeim bjóðast verið byggð á samkomulagi EFTA-ríkjanna og bankans. Lánakjör sem bankinn veitir umsóknar- og aðildarríkjum Evrópusambandsins eru hins vegar talsvert hagstæðari. Þannig er ekki krafist ábyrgða í tengslum við lán til fyrirtækja í þessum löndum, en íslensk fyrirtæki hafa hingað til þurft að leggja fram ábyrgðir í tengslum við lántökur frá bankanum. Þá er lengri lánstími á lánum til fyrirtækja í umsóknar- og aðildarríkjum Evrópusambandsins, eða um 20–25 ár en 10 ár til lántaka í öðrum löndum. Auk þess eru lánsfjárhæðir hærri til umsóknar- og aðildarríkja Evrópusambandsins og lánað er til fleiri málaflokka. Loks eru grunnvextir lægri af lánum til umsóknar- og aðildarríkja Evrópusambandsins, og munar þar um 12–27 punktum, eða um 0,12–0,27%.