Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 420. máls.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 927 — 420. mál.
1. Hver er stefna ríkisstjórnarinnar gagnvart aðilum sem verða uppvísir að því að keyra fyrirtæki sín í þrot oftar en einu sinni í skjóli takmarkaðrar ábyrgðar, t.a.m. með þeirri aðferð að flytja eignir hins gjaldþrota félags yfir í nýtt félag en skilja skuldirnar eftir (kennitöluflakk)?
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar eru efnahagsmál skilgreind sem eitt meginverkefni ríkisstjórnarinnar og jafnframt að hornsteinn efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar sé trúverðug efnahagsáætlun, stefnumörkun í ríkisfjármálum til fjögurra ára sem miðar að hallalausum ríkisfjárlögum á ásættanlegum tíma auk samstarfs við aðila vinnumarkaðarins um nýjan stöðugleikasáttmála.
Í samstarfsyfirlýsingunni er jafnframt lögð áhersla á hagstæð rekstrarskilyrði fyrir fyrirtæki þannig að störf verði varin og aðstæður skapaðar fyrir fjölgun þeirra á ný. Þá sé nauðsynlegt að auka traust og trú á íslenskt efnahagslíf og örva innlendar fjárfestingar í atvinnulífinu. Ríkisstjórnin hefur í störfum sínum lagt mikla áherslu á úrlausn skuldavanda heimila og fyrirtækja og hafa margvísleg úrræði verið sett fram til að mæta þeim vanda, m.a. með löggjöf um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Á grundvelli þeirra laga hafa fjármálafyrirtæki gert samkomulag um sértæka skuldaaðlögun og samkomulag um endurskipulagningu skulda lítilla og meðalstórra fyrirtækja, Beina brautin. Hefur nú eftir hæga byrjun komist verulegur skriður á skuldaúrvinnslu fyrirtækja.
Í nóvember 2011 var birt efnahagsáætlun sem unnin var samkvæmt samþykkt ríkisstjórnarinnar um samstillta hagstjórn. Efnahagsáætlunin sem er fyrsta áætlun sinnar tegundar á Íslandi var unnin í framhaldi af samstarfsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Í henni kemur m.a. fram að af hálfu Fjármálaeftirlitsins og Samkeppniseftirlitsins sé þrýst á að úrvinnsla skuldamála vegna fyrirtækja sé skilvirk. Með efnahagsáætluninni fylgir listi yfir aðgerðir þar sem birt eru einstök verkefni sem unnin verði í tengslum við áætlunina, en í kafla um fjárfestingar og starfsumhverfi atvinnulífs segir að skapa þurfi umgjörð fyrir bætta viðskiptahætti, m.a. til að stöðva kennitöluflakk. Er gert ráð fyrir verklokum á því verkefni í febrúar 2012.
Í yfirlýsingu ríkisstjórnar tengdri kjarasamningum frá 5. maí 2011 lýsti ríkisstjórnin jafnframt yfir vilja til að beita sér fyrir breytingum á löggjöf sem tengdist kennitöluflakki. Starfsmenn efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, fjármálaráðuneytisins og innanríkisráðuneytis hafa haft og hafa enn til skoðunar hvort og þá hvernig unnt sé að breyta til bóta:
1. löggjöf á sviði félagaréttar, sem tengist starfssviði efnahags- og viðskiptaráðuneytisins,
2. löggjöf á sviði virðisaukaskatts og opinberra útboða, sem heyrir undir fjármálaráðuneytið, og
3. gjaldþrotalöggjöf, sem heyrir undir innanríkisráðuneytið.
Óformlegur vinnuhópur ráðuneytanna, ríkisskattstjóra, félagaskrár og aðila vinnumarkaðarins sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið fer fyrir er jafnframt að störfum til að leita leiða til að sporna við kennitöluflakki.
Í þessu sambandi má rifja upp að árið 1995 lagði viðskiptaráðherra fram á Alþingi lagafrumvarp þar sem gert var ráð fyrir að tekið yrði með virkum hætti á kennitöluflakki. Í frumvarpi ráðherrans var með öðrum orðum kveðið á um að þeir sem hefðu orðið gjaldþrota tvisvar á síðastliðnum þremur árum gætu ekki setið í stjórn eða verið framkvæmdastjórar næstu þrjú árin þar á eftir. Þetta hefði getað haft talsverð áhrif. Alþingi þótti ákvæðið ganga of langt, t.d. gætu hæfir menn sem hefðu verið kallaðir til sem framkvæmdastjórar til að reyna að bjarga fyrirtækjum lent í erfiðleikum ef ekki tækist að koma í veg fyrir gjaldþrot eða ef gjaldþrot yrði vegna utanaðkomandi aðstæðna. Var frumvarpinu því breytt í meðförum Alþingis.
Ákvæðið er enn óbreytt í lögum og er að finna í 1. mgr. 66. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/ 1995, en þar segir: „Stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar skulu vera lögráða, fjár síns ráðandi og mega ekki á síðustu þremur árum hafa í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld.“ Sambærilegt ákvæði er að finna í 42. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994. Þessum ákvæðum svipar til sænsku laganna að því leyti að vísað er til refsidóms, þ.e. dóms vegna refsiverðs atferlis. Í sænskum lögum um hlutafélög er vísað til meiri háttar brota og þannig gerðar ríkari kröfur en í íslensku lögunum. Í sænsku lögunum eru líka hömlur á því að aðili, sem hlotið hefur refsidóm, starfi í fyrirtæki maka. Löggjöfinni á Íslandi er ætlað að sporna við kennitöluflakki og er hvað þetta snertir áþekk löggjöf annars staðar á Norðurlöndum. Ákvæðin eru þó í einhverjum tilvikum mismunandi, sbr. það sem að framan er sagt um sænsku lögin.
Rétt er að leggja á það áherslu að stofnun nýrra fyrirtækja, með nýjum kennitölum, getur verið fullkomlega eðlileg, ekki síst í áhætturekstri. Í þessu sambandi má nefna að vegna hruns efnahagslífsins árið 2008 hafa ýmsir lent í vandræðum með fyrirtæki sín vegna utanaðkomandi aðstæðna.
2. Hefur ríkisstjórnin gripið til aðgerða gegn kennitöluflakki og ef svo er, í hverju fólust þær?
Svo sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan hafa stjórnvöld beitt sér fyrir ýmsum aðgerðum til að verjast kennitöluflakki. Að auki leitast stjórnvöld stöðugt við að vekja athygli á úrræðum, t.d. refsidómsákvæðum laga um hlutafélög og einkahlutafélög. Þá hefur starfshópur ýmissa ráðuneyta og aðila vinnumarkaðarins verið að störfum og vinnur enn að því að athuga hugsanlegar nýjar leiðir, líkt og rakið er í svari við 1. tölul.
Bæta má við að virðisaukaskattslöggjöf var breytt 2010 og settar skorður við því að aðilar geti verið á virðisaukaskattsskrá ef um vangreidd eða áætluð gjöld er að ræða. Málið heyrir undir fjármálaráðuneytið. Ríkisskattstjóri gerði mikið átak 2011 til að fella af virðisaukaskattsskrá aðila sem sætt hafa áætlun ítrekað. Þeir geta því aðeins fengið númer sitt opnað aftur að þeir geri skil á bæði virðisaukaskattsskýrslum og greiði skattinn eða leggi fram tryggingu fyrir greiðslu. Á árinu 2011 var og í fyrsta sinn beitt heimild til sekta vegna þess að virðisaukaskattsskýrslum var ekki skilað í tæka tíð.
Fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra hefur gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við kennitöluflakki og m.a. aukið eftirlit með hæfi stjórnarmanna. Nýlega hefur t.d. verið tekið upp nýtt vinnulag er lýtur að hæfi stjórnarmanna. Skattrannsóknarstjóri sendir fyrirtækjaskrá reglulega yfirlit yfir dóma sem fallið hafa í málum og valda vanhæfi stjórnarmanna. Í framhaldi af slíkum upplýsingum tekur fyrirtækjaskrá formlega stjórnsýsluákvörðun þar sem aðilar eru skráðir úr stjórn allra einkahlutafélaga og hlutafélaga á grundvelli þess að þeir uppfylli ekki lengur hæfisskilyrði stjórnarmanna samkvæmt lögum um einkahlutafélög og hlutafélög. Ákvörðun um slíkt er send viðkomandi einstaklingum en einnig er viðkomandi félagi gert viðvart um afskráningu stjórnarmanna auk þess sem bent er á að félagið þurfi að tilkynna nýja stjórn sé þess þörf.
Þá var á árinu 2010 gerð breyting á ákvæðum laga um gjaldþrotaskipti o.fl. sem tekur af öll tvímæli um bótaábyrgð stjórnenda lögaðila sem rækja ekki þá skyldu að gefa félag upp til gjaldþrotaskipta ef félag getur ekki staðið í fullum skilum við lánardrottna sína þegar kröfur falla í gjalddaga og ekki verður talið sennilegt að greiðsluörðugleikar muni líða hjá á skömmum tíma. Með breytingunni öðlast lánardrottnar bótarétt að því leyti sem þeir fara af þessum sökum á mis við fullnustu krafna sinna. Þá fólst í breytingunni svokölluð sakarlíkindaregla, en í henni felst að það er hlutverk stjórnanda lögaðila að sýna fram á að vanrækslan, að gefa ekki fyrirtæki upp til gjaldþrotaskipta, hafi ekki verið honum saknæm. Markmið með breytingunni var að skerpa á ábyrgð stjórnenda lögaðila og stuðla að því að þeir sinni þeirri skyldu sem á þeim hvílir lögum samkvæmt.
3. Ef ekki hefur verið gripið til neinna aðgerða gegn kennitöluflakki en það stendur til, í hverju felast þær aðgerðir og hvenær á að hrinda þeim í framkvæmd?
Stefna ríkisstjórnarinnar, aðgerðir og fyrirhugaðar aðgerðir hafa verið raktar í svari við 1. og 2. tölul.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 927 — 420. mál.
Svar
efnahags- og viðskiptaráðherra við fyrirspurn Margrétar Tryggvadóttur
um kennitöluflakk.
1. Hver er stefna ríkisstjórnarinnar gagnvart aðilum sem verða uppvísir að því að keyra fyrirtæki sín í þrot oftar en einu sinni í skjóli takmarkaðrar ábyrgðar, t.a.m. með þeirri aðferð að flytja eignir hins gjaldþrota félags yfir í nýtt félag en skilja skuldirnar eftir (kennitöluflakk)?
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar eru efnahagsmál skilgreind sem eitt meginverkefni ríkisstjórnarinnar og jafnframt að hornsteinn efnahagsstefnu ríkisstjórnarinnar sé trúverðug efnahagsáætlun, stefnumörkun í ríkisfjármálum til fjögurra ára sem miðar að hallalausum ríkisfjárlögum á ásættanlegum tíma auk samstarfs við aðila vinnumarkaðarins um nýjan stöðugleikasáttmála.
Í samstarfsyfirlýsingunni er jafnframt lögð áhersla á hagstæð rekstrarskilyrði fyrir fyrirtæki þannig að störf verði varin og aðstæður skapaðar fyrir fjölgun þeirra á ný. Þá sé nauðsynlegt að auka traust og trú á íslenskt efnahagslíf og örva innlendar fjárfestingar í atvinnulífinu. Ríkisstjórnin hefur í störfum sínum lagt mikla áherslu á úrlausn skuldavanda heimila og fyrirtækja og hafa margvísleg úrræði verið sett fram til að mæta þeim vanda, m.a. með löggjöf um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Á grundvelli þeirra laga hafa fjármálafyrirtæki gert samkomulag um sértæka skuldaaðlögun og samkomulag um endurskipulagningu skulda lítilla og meðalstórra fyrirtækja, Beina brautin. Hefur nú eftir hæga byrjun komist verulegur skriður á skuldaúrvinnslu fyrirtækja.
Í nóvember 2011 var birt efnahagsáætlun sem unnin var samkvæmt samþykkt ríkisstjórnarinnar um samstillta hagstjórn. Efnahagsáætlunin sem er fyrsta áætlun sinnar tegundar á Íslandi var unnin í framhaldi af samstarfsáætlun Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Í henni kemur m.a. fram að af hálfu Fjármálaeftirlitsins og Samkeppniseftirlitsins sé þrýst á að úrvinnsla skuldamála vegna fyrirtækja sé skilvirk. Með efnahagsáætluninni fylgir listi yfir aðgerðir þar sem birt eru einstök verkefni sem unnin verði í tengslum við áætlunina, en í kafla um fjárfestingar og starfsumhverfi atvinnulífs segir að skapa þurfi umgjörð fyrir bætta viðskiptahætti, m.a. til að stöðva kennitöluflakk. Er gert ráð fyrir verklokum á því verkefni í febrúar 2012.
Í yfirlýsingu ríkisstjórnar tengdri kjarasamningum frá 5. maí 2011 lýsti ríkisstjórnin jafnframt yfir vilja til að beita sér fyrir breytingum á löggjöf sem tengdist kennitöluflakki. Starfsmenn efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, fjármálaráðuneytisins og innanríkisráðuneytis hafa haft og hafa enn til skoðunar hvort og þá hvernig unnt sé að breyta til bóta:
1. löggjöf á sviði félagaréttar, sem tengist starfssviði efnahags- og viðskiptaráðuneytisins,
2. löggjöf á sviði virðisaukaskatts og opinberra útboða, sem heyrir undir fjármálaráðuneytið, og
3. gjaldþrotalöggjöf, sem heyrir undir innanríkisráðuneytið.
Óformlegur vinnuhópur ráðuneytanna, ríkisskattstjóra, félagaskrár og aðila vinnumarkaðarins sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið fer fyrir er jafnframt að störfum til að leita leiða til að sporna við kennitöluflakki.
Í þessu sambandi má rifja upp að árið 1995 lagði viðskiptaráðherra fram á Alþingi lagafrumvarp þar sem gert var ráð fyrir að tekið yrði með virkum hætti á kennitöluflakki. Í frumvarpi ráðherrans var með öðrum orðum kveðið á um að þeir sem hefðu orðið gjaldþrota tvisvar á síðastliðnum þremur árum gætu ekki setið í stjórn eða verið framkvæmdastjórar næstu þrjú árin þar á eftir. Þetta hefði getað haft talsverð áhrif. Alþingi þótti ákvæðið ganga of langt, t.d. gætu hæfir menn sem hefðu verið kallaðir til sem framkvæmdastjórar til að reyna að bjarga fyrirtækjum lent í erfiðleikum ef ekki tækist að koma í veg fyrir gjaldþrot eða ef gjaldþrot yrði vegna utanaðkomandi aðstæðna. Var frumvarpinu því breytt í meðförum Alþingis.
Ákvæðið er enn óbreytt í lögum og er að finna í 1. mgr. 66. gr. laga um hlutafélög, nr. 2/ 1995, en þar segir: „Stjórnarmenn eða framkvæmdastjórar skulu vera lögráða, fjár síns ráðandi og mega ekki á síðustu þremur árum hafa í tengslum við atvinnurekstur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum eða lögum um hlutafélög, einkahlutafélög, bókhald, ársreikninga, gjaldþrot eða opinber gjöld.“ Sambærilegt ákvæði er að finna í 42. gr. laga um einkahlutafélög, nr. 138/1994. Þessum ákvæðum svipar til sænsku laganna að því leyti að vísað er til refsidóms, þ.e. dóms vegna refsiverðs atferlis. Í sænskum lögum um hlutafélög er vísað til meiri háttar brota og þannig gerðar ríkari kröfur en í íslensku lögunum. Í sænsku lögunum eru líka hömlur á því að aðili, sem hlotið hefur refsidóm, starfi í fyrirtæki maka. Löggjöfinni á Íslandi er ætlað að sporna við kennitöluflakki og er hvað þetta snertir áþekk löggjöf annars staðar á Norðurlöndum. Ákvæðin eru þó í einhverjum tilvikum mismunandi, sbr. það sem að framan er sagt um sænsku lögin.
Rétt er að leggja á það áherslu að stofnun nýrra fyrirtækja, með nýjum kennitölum, getur verið fullkomlega eðlileg, ekki síst í áhætturekstri. Í þessu sambandi má nefna að vegna hruns efnahagslífsins árið 2008 hafa ýmsir lent í vandræðum með fyrirtæki sín vegna utanaðkomandi aðstæðna.
2. Hefur ríkisstjórnin gripið til aðgerða gegn kennitöluflakki og ef svo er, í hverju fólust þær?
Svo sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan hafa stjórnvöld beitt sér fyrir ýmsum aðgerðum til að verjast kennitöluflakki. Að auki leitast stjórnvöld stöðugt við að vekja athygli á úrræðum, t.d. refsidómsákvæðum laga um hlutafélög og einkahlutafélög. Þá hefur starfshópur ýmissa ráðuneyta og aðila vinnumarkaðarins verið að störfum og vinnur enn að því að athuga hugsanlegar nýjar leiðir, líkt og rakið er í svari við 1. tölul.
Bæta má við að virðisaukaskattslöggjöf var breytt 2010 og settar skorður við því að aðilar geti verið á virðisaukaskattsskrá ef um vangreidd eða áætluð gjöld er að ræða. Málið heyrir undir fjármálaráðuneytið. Ríkisskattstjóri gerði mikið átak 2011 til að fella af virðisaukaskattsskrá aðila sem sætt hafa áætlun ítrekað. Þeir geta því aðeins fengið númer sitt opnað aftur að þeir geri skil á bæði virðisaukaskattsskýrslum og greiði skattinn eða leggi fram tryggingu fyrir greiðslu. Á árinu 2011 var og í fyrsta sinn beitt heimild til sekta vegna þess að virðisaukaskattsskýrslum var ekki skilað í tæka tíð.
Fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra hefur gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við kennitöluflakki og m.a. aukið eftirlit með hæfi stjórnarmanna. Nýlega hefur t.d. verið tekið upp nýtt vinnulag er lýtur að hæfi stjórnarmanna. Skattrannsóknarstjóri sendir fyrirtækjaskrá reglulega yfirlit yfir dóma sem fallið hafa í málum og valda vanhæfi stjórnarmanna. Í framhaldi af slíkum upplýsingum tekur fyrirtækjaskrá formlega stjórnsýsluákvörðun þar sem aðilar eru skráðir úr stjórn allra einkahlutafélaga og hlutafélaga á grundvelli þess að þeir uppfylli ekki lengur hæfisskilyrði stjórnarmanna samkvæmt lögum um einkahlutafélög og hlutafélög. Ákvörðun um slíkt er send viðkomandi einstaklingum en einnig er viðkomandi félagi gert viðvart um afskráningu stjórnarmanna auk þess sem bent er á að félagið þurfi að tilkynna nýja stjórn sé þess þörf.
Þá var á árinu 2010 gerð breyting á ákvæðum laga um gjaldþrotaskipti o.fl. sem tekur af öll tvímæli um bótaábyrgð stjórnenda lögaðila sem rækja ekki þá skyldu að gefa félag upp til gjaldþrotaskipta ef félag getur ekki staðið í fullum skilum við lánardrottna sína þegar kröfur falla í gjalddaga og ekki verður talið sennilegt að greiðsluörðugleikar muni líða hjá á skömmum tíma. Með breytingunni öðlast lánardrottnar bótarétt að því leyti sem þeir fara af þessum sökum á mis við fullnustu krafna sinna. Þá fólst í breytingunni svokölluð sakarlíkindaregla, en í henni felst að það er hlutverk stjórnanda lögaðila að sýna fram á að vanrækslan, að gefa ekki fyrirtæki upp til gjaldþrotaskipta, hafi ekki verið honum saknæm. Markmið með breytingunni var að skerpa á ábyrgð stjórnenda lögaðila og stuðla að því að þeir sinni þeirri skyldu sem á þeim hvílir lögum samkvæmt.
3. Ef ekki hefur verið gripið til neinna aðgerða gegn kennitöluflakki en það stendur til, í hverju felast þær aðgerðir og hvenær á að hrinda þeim í framkvæmd?
Stefna ríkisstjórnarinnar, aðgerðir og fyrirhugaðar aðgerðir hafa verið raktar í svari við 1. og 2. tölul.
