Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 658. máls.
Þskj. 1053 — 658. mál.
1. Uppsjávarafli: Afli af fisktegundunum síld, loðnu, kolmunna, makríl og öðrum hliðstæðum tegundum smáfiska.
2. Botnfiskafli: Annar sjávarafli.
3. Veiðar: Veiðar og meðhöndlun afla um borð í fiskiskipi.
4. Vinnsla: Meðferð sjávarafla í landi.
5. Auðlindarenta (reiknuð renta): Arður sem myndast í atvinnustarfsemi sem byggist á nýtingu náttúruauðlinda umfram rekstrarkostnað og ávöxtun þess fjár sem bundið er í starfseminni sem eðlileg er talin með tilliti til þeirrar áhættu sem í henni felst.
Ráðherra skal birta fjárhæð sérstaks og almenns veiðigjalds fyrir komandi fiskveiðiár með reglugerð fyrir 15. júlí ár hvert.
Þegar um er að ræða tegundir sem úthlutað er til einstakra skipa skulu gjöldin miðast við úthlutað aflamark í kílóum talið.
Fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en greinir í 2. mgr. skulu gjöldin miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund samkvæmt aflaupplýsingakerfi Fiskistofu á tólf mánaða tímabili sem lýkur einum mánuði fyrir upphaf fiskveiðiárs eða veiðitímabils. Gjöld vegna strandveiða miðast við landaðan afla í strandveiðum og miða skal við landaðan afla krókabáta í þeim tegundum sem þeir eru ekki bundnir aflatakmörkunum í en sæta ákvörðun um heildarafla.
Álagning sérstaks veiðigjalds samkvæmt þessari grein skal vera þannig á hvert skip á fiskveiðiárinu:
a. af fyrstu 30.000 þorskígildiskílóum greiðist ekkert gjald,
b. af næstu 70.000 þorskígildiskílóum greiðist hálft gjald,
c. af þorskígildiskílóum umfram 100.000 greiðist fullt gjald.
Ráðherra er heimilt að tillögu veiðigjaldsnefndar að lækka eða undanþiggja sérstöku veiðigjaldi afla úr tilteknum fiskstofni ef sýnt er að afkoma er verulega lakari við þær veiðar en almennt gerist. Einnig má undanþiggja tilraunaveiðar sérstöku veiðigjaldi ef sýnt er að renta þeirra veiða er engin eða neikvæð.
Rentu í veiðum og vinnslu skal jafnað á afla í veiðum og vinnslu á sama tekjuári og skattframtöl sem lögð eru til grundvallar útreikningum Hagstofu Íslands byggjast á. Skal sá afli umreiknaður til þorskígilda fyrir komandi fiskveiðiár samkvæmt ákvæðum laga um stjórn fiskveiða.
Reiknaðri rentu í uppsjávarveiðum skal jafnað á þorskígildi afla í uppsjávarveiðum. Reiknaðri rentu í vinnslu uppsjávarafla skal jafnað á þorskígildi þess uppsjávarafla sem unninn var.
Stofn til útreiknings á sérstöku veiðigjaldi í uppsjávarveiðum skal vera reiknuð renta á þorskígildi í veiðum á uppsjávarfiski að viðbættri reiknaðri rentu á þorskígildi í vinnslu á uppsjávarfiski.
Reiknaðri rentu í botnfiskveiðum skal jafnað á þorskígildi afla í botnfiskveiðum. Reiknaðri rentu í vinnslu botnfisks skal jafnað á þorskígildi heildarafla viðmiðunarársins að frádregnum þeim uppsjávarafla sem fór í vinnslu, sbr. 3. mgr.
Stofn til útreiknings sérstaks veiðigjalds á þorskígildi í botnfiskveiðum skal vera reiknuð renta á þorskígildi í veiðum á botnfiski að viðbættri reiknaðri rentu á þorskígildi á vinnslu á botnfiski.
Til söluverðmætis afla eða afurða skal telja tekjur af sölu og leigu aflaheimilda. Til rekstrarkostnaðar skal telja niðurfærslu keyptra aflaheimilda í samræmi við ákvæði skattalaga.
Söluverðmæti afla og afurða skal byggjast á upplýsingum sem Hagstofa Íslands vinnur árlega úr skattframtölum og aflar frá fyrirtækjum í fiskveiðum og fiskvinnslu, ásamt upplýsingum frá Fiskistofu, að teknu tilliti til breytinga á verðvísitölu sjávarafurða frá meðaltali þess tekjuárs sem framtölin byggjast á til 1. apríl ár hvert fyrir ákvörðun veiðigjaldsins.
Rekstrarkostnaður sem kemur til frádráttar, sbr. 1. mgr., skal byggjast á upplýsingum sem Hagstofa Íslands vinnur árlega úr skattframtölum og aflar frá fyrirtækjum í fiskveiðum og fiskvinnslu, ásamt upplýsingum frá Fiskistofu, að teknu tilliti til breytinga á vísitölu neysluverðs frá meðaltali þess tekjuárs sem framtölin byggjast á til 1. apríl ár hvert fyrir ákvörðun veiðigjaldsins.
Reiknaða ávöxtun rekstrarfjármuna, að meðtöldum birgðum, skal miða við áætlað verðmæti þeirra í lok tekjuárs, 8% í fiskveiðum, en 10% í fiskvinnslu, sem Hagstofa Íslands vinnur árlega úr skattframtölum og aflar frá fyrirtækjum í fiskveiðum og fiskvinnslu. Verðmæti skipakosts skal miða við vátryggingarverðmæti skipa eins og það er ákveðið af vátryggingafélögum að viðbættum 20% vegna búnaðar og tækja við fiskveiðar. Verðmæti fasteigna og annarra rekstrarfjármuna skal miða við bókfært verð þeirra án afskrifta, að teknu tilliti til breytinga á vísitölu byggingarkostnaðar frá meðaltali tekjuárs skattframtals til 1. apríl næst fyrir ákvörðun veiðigjaldsins.
Álagning vegna aflamarks fer fram við úthlutun þess á hverju fiskveiðiári. Álagning á landaðan afla skal fara fram 31. ágúst ár hvert vegna afla sem landað var frá 1. ágúst næstliðins árs til 31. júlí á álagningarárinu. Fiskistofa tilkynnir gjaldskyldum aðilum álagningu á þá.
Gjöld vegna aflamarks sem úthlutað er 1. september falla í gjalddaga með þremur jöfnum greiðslum ár hvert, þ.e. 1. október sama árs, 1. janúar og 1. maí næsta árs. Taki úthlutun aflamarks gildi á tímabilinu 2. september til 31. ágúst er gjalddagi við útgáfu tilkynningar um úthlutað aflamark. Gjöldin eru ekki afturkræf þótt aflamark sé ekki nýtt.
Gjalddagi veiðigjalda á landaðan afla einstakra tegunda sem ekki eru háðar aflamarki og á afla sem veiddur er við strandveiðar er 1. október á því ári sem fiskveiðiári lýkur.
Eindagi skv. 2. og 3. mgr. er 15 dögum eftir gjalddaga. Ef gjald er ekki greitt á eindaga reiknast dráttarvextir af fjárhæð gjalds frá gjalddaga til greiðsludags í samræmi við reglur laga um vexti og verðtryggingu.
Hafi greiðsla ekki borist innan mánaðar frá gjalddaga fellur veiðileyfi skips niður. Lögveð er í skipi fyrir gjaldinu.
Sé ákvörðun tekin innan fiskveiðiársins um að lækka áður leyfðan heildarafla einstakra tegunda skal endurgreiða eiganda skips þann hluta veiðigjaldanna sem nemur sömu fjárhæð og innheimt var fyrir hvert þorskígildi sem aflaheimildir skips skerðast um.
Eigandi skips við álagningu veiðigjalda er ábyrgur fyrir greiðslu þeirra.
a. 60% af stofni til útreiknings á gjaldinu á fiskveiðiárinu 2012–2013 að frádregnu almennu veiðigjaldi sama fiskveiðiárs.
b. 65% af stofni til útreiknings á gjaldinu á fiskveiðiárinu 2013–2014 að frádregnu almennu veiðigjaldi sama fiskveiðiárs.
Þáverandi fjármálaráðherra skipaði 2. nóv. 2011 nefnd þriggja manna, sem tilnefndir voru af honum, forsætisráðherra og ráðherra sjávarútvegsmála, með það verkefni að gera tillögu um „mótun heildstæðrar stefnu um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi“. Skipan nefndarinnar átti sér m.a. aðdraganda í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða, sem lagt var fram á 139. löggjafarþingi en fékk ekki afgreiðslu þá. Í bráðabirgðaákvæði IX í því frumvarpi var svohljóðandi ákvæði um skipun slíkrar nefndar:
„Skipa skal nefnd með fulltrúum forsætis-, sjávarútvegs- og landbúnaðar- og fjármálaráðherra undir forustu þess síðasttalda sem falið verður það verkefni að móta heildstæða stefnu um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi. Verður þar horft til þess hvað sé eðlilegt endurgjald fyrir aðgang að hinni sameiginlegu auðlind og þar á meðal hvernig útfæra megi sérstakan skatt eða álag á veiðigjald þegar aðstæður eru með þeim hætti að hreinn hagnaður samkvæmt árgreiðsluaðferð Hagstofu Íslands er yfir tilteknum mörkum, t.d. 10 milljörðum kr. Jafnframt skal nefndin skoða hvort rétt sé að hreinn hagnaður sem sprettur af viðskiptum með veiðiheimildir verði skattlagður eftir því sem slík viðskipti eru áfram heimil.
Nefndin skal taka mið af þeim breytingum sem fólgnar eru í lögum þessum, svo og lögum um breytingar á stjórn fiskveiða sem sett eru samhliða þessum lögum. Einnig skal hún hafa hliðsjón af niðurstöðu greiningar á hagrænum áhrifum fyrirhugaðra breytinga á sjávarútveginn og ljúka störfum fyrir 1. október 2011.“
Frumvarp það sem hér er lagt fram byggist að mestu á tillögum nefndarinnar hvað fyrirkomulag gjaldtöku varðar og eru þær athugasemdir sem hér koma fram að mestu byggðar á álitsgerð nefndarinnar sem einnig fylgir frumvarpinu sem fylgiskjal.
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarflokkanna eru lagðir hornsteinar að stefnu í auðlindamálum og sjávarútvegsmálum að því er nýtingu á sameiginlegri auðlind varðar. Í samstarfsyfirlýsingunni segir: „Standa þarf vörð um sameign þjóðarinnar á náttúruauðlindum sínum. Einn af hornsteinum umhverfisstefnu ríkisstjórnarinnar er að þær séu nýttar með sjálfbærum hætti.“ Og enn fremur: „Með sérstöku ákvæði í stjórnarskrá verði undirstrikað að fiskistofnarnir umhverfis landið séu sameign þjóðarinnar. Úthlutun aflaheimilda er tímabundinn afnotaréttur og myndar ekki undir neinum kringumstæðum eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir heimildunum.“
Í þessari stefnumörkun koma fram atriði sem leggja grunn að frumvarpi þessu. Þau helstu eru:
a. Náttúruauðlindir landsins eru sameign þjóðarinnar. Af því leiðir að arður sem rekja má beint til hagnýtingar náttúruauðlinda er eign hennar og aðrir en hún geta ekki gert tilkall til hans á grundvelli eignarréttar.
b. Þjóðin ber ábyrgð á náttúruauðlindum sínum. Stjórnvöldum ber skylda til að sjá til þess að þær séu nýttar á sjálfbæran hátt. Í því skyni er stjórnvöldum heimilt að grípa til nauðsynlegra ráðstafana í þeim tilgangi, m.a að nota skatta eða útboð nýtingarréttar sem stjórntæki.
Afrakstursgeta fiskstofna í hafinu umhverfis landið er háð náttúrulegum takmörkunum og réttur til að nýta þá takmörkuðu náttúruauðlind er hjá þjóðinni. Stjórnvöldum er rétt og skylt að stýra nýtingu þessarar auðlindar og grípa til nauðsynlegra ráðstafana, svo sem aðgangsstýringa, leyfisveitinga gegn gjaldi og skattheimtu. Þess þarf að gæta að gjaldtaka af nýtingu á náttúruauðlindum í eigu þjóðarinnar er ekki skattheimta í hefðbundnum skilningi þess orðs heldur leið til að tryggja almenningi beina hlutdeild í þeim arði sem auðlindin skilar á hverjum tíma.
Við varðveislu og nýtingu náttúruauðlinda þjóðarinnar þarf að gæta þess að hún sé nýtt með sjálfbærum hætti. Ekki má ganga á auðlindirnar, hvorki í náttúrulegum skilningi né í efnahagslegum skilningi, þ.e. þannig að dregið sé úr efnahagslegu verðmæti þeirra. Að þessum atriðum er vikið í þeim kafla samstarfsyfirlýsingar stjórnarflokkanna, sem fjallar um sjávarútvegsmál en þar segir:
„Markmið sjávarútvegsstefnu ríkisstjórnarinnar er að fiskveiðar umhverfis landið séu hagkvæmar og skapi verðmæti og störf en séu jafnframt sjálfbærar og vistvænar og í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar um verndun vistkerfa, lífríkis og hafsbotns. … Það er því afar mikilvægt að skapa greininni bestu rekstrarskilyrði sem völ er á og treysta þannig rekstrargrundvöllinn til langs tíma, en jafnframt verði leitað sátta um stjórn fiskveiða.“
Í frumvarpinu er því auk sjálfbærrar nýtingar lögð áhersla á fjárhagslega hagkvæmni útgerðar og verðmætasköpun í atvinnugreininni.
Mat á auðlindarentu í sjávarútvegi.
Forsenda fyrir innheimtu auðlindagjalda eins og hér eru lögð til er að renta myndist við nýtingu auðlindar, þ.e. að tekjur séu umtalsvert meiri en tilkostnaður að meðtalinni eðlilegri ávöxtun fjármagns í starfseminni. Varla fer milli mála að veruleg auðlindarenta hefur verið og er til staðar í fiskveiðum á Íslandi eins og verð á kvóta, hvort sem er á aflahlutdeild eða aflamarki, sýnir. Við mat á umfangi auðlindarentunnar hefur verið beitt mismunandi aðferðum og er gerð nánari grein fyrir þeim í álitsgerð nefndarinnar en getið skal nokkurra atriða.
Tekjur af fiskveiðum á tímabilinu 2001–2010 metnar á föstu verðlagi ársins 2010 hafa að jafnaði verið um 120 milljarðar kr., frá 110 milljörðum kr. á ári og upp í rúmlega 130 milljarða kr. á árinu 2010. EBITDA, þ.e. tekjur að frátöldum kostnaði öðrum en fjármagnskostnaði, var á sama tímabili að jafnaði um 28 milljarðar kr. EBITDA sem hlutfall af tekjum hefur verið frá um 17% upp í rúmlega 26%. Afkoman er nokkuð misjöfn eftir stærð og tegund skipa og árum og breytileg innan skipaflokkanna.
Góð afkoma fiskveiða kemur ekki eingöngu fram hjá þeim fyrirtækjum sem stunda veiðar. Oft eru náin tengsl á milli fyrirtækja í veiðum annars vegar og vinnslu hins vegar og getur það haft áhrif á það hvar tekjur koma fram, þ.m.t. auðlindarentan. Afkoma vinnslu hefur einnig verið nokkuð góð á síðasta áratug, einkum á síðustu árum. Tekjur hennar hafa verið frá um 120 milljörðum kr. upp í nærri 170 milljarða kr. Sama á við um EBITDA sem verið hefur á bilinu 8 milljarðar kr. upp í yfir 30 milljarða kr. á ári, eða frá u.þ.b. 7% upp í að vera yfir 20% af tekjum. EBITDA hefur verið breytileg eftir um hvaða vinnslu er að ræða og fer upp í nærri 30% í mjölvinnslu á síðustu árum.
Arðsemi umfram svokallaða árgreiðslu sem er reiknuð sem 6% af fastafjármunum eins og þeir eru metnir af Hagstofunni hefur verið veruleg öll árin 2001–2010. Má líta á þann umframarð sem tekjur af nýtingu fiskveiðiauðlindarinnar. Sú fjárhæð, þ.e. auðlindarenta, á þessum árum í fiskveiðunum einum er um 15 milljarðar kr. á ári að meðaltali. Arðsemi fiskvinnslu var einnig góð. Arður umfram 6% árgreiðslu hefur á þessu tímabili verið að jafnaði 12,5 milljarðar kr. og farið vaxandi hin síðari ár í yfir 20 milljarða kr. og verið áþekkur rentu í fiskveiðum. Allmikill munur er á rentu eftir árum og eftir því um hvaða veiðar og skipategundir er um að ræða og eins er verulegur munur eftir vinnslugreinum.
EBITDA í sjávarútvegi í heild var á árunum 2001–2010 að jafnaði nærri 47 milljarðar kr. á föstu verðlagi ársins 2010. Lægst var EBITDA um 30 milljarðar kr. og fer yfir 60 milljarða kr. á síðustu tveimur árum og á árinu 2001. Reiknuð 6% ávöxtun á rekstrarfjármuni var að jafnaði um 19 milljarðar kr. Þegar þessi ávöxtun er dregin frá EBITDA stendur umframarðurinn eða rentan eftir. Hún var breytileg, frá 9,5 milljörðum kr. og upp í rúmlega 47 milljarða kr. EBITDA í sjávarútvegi í heild hefur að jafnaði verið rúmir 45 milljarðar kr. á ári og farið yfir 60 milljarða kr. síðustu árin. Á þessu tíu ára tímabili voru þannig yfir 450 milljarðar kr. til ráðstöfunar til að greiða niður skuldir, borga út arð og fjárfesta. Heildararðsemi svaraði til nærri 14,7% ávöxtunar á bundnu fé í rekstri eða 8,7% umfram reiknaða 6% árgreiðslu. Árleg renta af auðlindinni var þannig að jafnaði um 27 milljarðar kr. á ári, eða um 270 milljarðar kr. á þessu tíu ára tímabili. Þetta er sú upphæð sem sjávarútvegurinn hafði úr að spila eftir að kostnaður, þ.m.t. fjármagnskostnaður, var greiddur. Sé slegið á verðmæti fiskveiðiauðlindarinnar út frá þessum tölum og miðað við sömu ávöxtun og á fjármagni útgerðarinnar verður niðurstaðan 445 milljarðar kr.
Framangreindar tölur eru byggðar á skýrslum Hagstofu Íslands um afkomu sjávarútvegs og er nánari greinargerð að finna í álitsgerð þeirrar nefndar sem um er getið í upphafi en eins og að framan greinir hafa ýmsir aðilar lagt mat á þá rentu af fiskveiðiauðlindinni sem raungerist í fiskveiðum og fiskvinnslu. Má þar nefna Hagfræðistofnun Háskóla Íslands (Daði Már Kristófersson) sem telur að meðalrenta áranna 2002–2009 á verðlagi 2009 sé um 30% af aflaverðmæti, eða 35–40 milljarðar kr., Rannsókna- og þróunarmiðstöð Háskólans á Akureyri (Stefán B. Gunnlaugsson) sem telur rentuna vera um 55 milljarða kr. á verðlagi 2009, Jón Steinsson hagfræðingur sem telur hana um 20 milljarða kr. á verðlagi 2009 að meðaltali á árunum 1997–2008 með 6% ávöxtunarkröfu fyrir fjármagn en 40 og 47 milljarða kr. á árunum 2008 og 2009, og Þórólfur Matthíasson hagfræðingur sem telur rentuna 10–20 milljarða kr. árlega frá 2000 á verðlagi 2011 og 20–40 milljarða kr. síðustu árin.
Að öllu þessu virtu virðist óhætt að slá því föstu að fiskveiðiauðlindin skilar mikilli rentu. Virðist ekki óvarlegt að ætla að sem stendur sé hún um 40 milljarðar kr. á ári og hafi á síðasta áratug verið nálægt 30 milljörðum kr. að meðaltali á ári á verðlagi ársins 2010. Hún er hins vegar mjög breytileg eftir árum sem hafa þarf í huga þegar að skattlagningu kemur.
Við gerð frumvarpsins er það lagt til grundvallar að fiskveiðiauðlindin sé í eigu þjóðarinnar og því geti enginn annar gert réttmætt tilkall til rentu af henni. Auknar tekjur og hagnaður í sjávarútvegi þrátt fyrir aflatakmarkanir stafar að einhverju leyti af framþróun í tækni og markaðsmálum en hinn eiginlegi umframarður eða renta er tilkomin vegna þeirrar ákvörðunar stjórnvalda að takmarka framleiðsluna og við útreikning hennar hefur verið tekið tillit til eðlilegrar ávöxtunar á fjárfestingu í greininni. Þá er ekki heldur hægt að halda því fram að þeir sem keypt hafa kvóta á undanförnum árum, einkum á síðasta áratug liðinnar aldar, hafi með því keypt framtíðarrentuna. Hvort tveggja er að réttur seljandans til framtíðarrentunnar var óljós og auk þess er rentan breytingum háð og hefur á síðustu árum hækkað mest vegna breytinga á raungengi krónunnar þannig að verð fyrir veiðiheimildir á þeim tíma sem þær voru fluttar milli aðila hafa ekki endurspeglað að fullu þá rentu sem nú er til staðar.
Sérstök skattlagning í sjávarútvegi.
Sú skoðun er ekki ný að ástæða sé til að skattleggja fiskveiðar sérstaklega sem og hagnað annarra sem nýta og hafa hag af aðgangi að auðlindum í sameign þjóðarinnar. Þetta álit kemur m.a. fram í skýrslu Auðlindanefndar frá árinu 2000 en þar segir m.a:
„…er nefndin þeirrar skoðunar að rétt sé að stefna að greiðslu fyrir afnotarétt af öllum auðlindum sem eru í eigu ríkis eða þjóðar af tvennum ástæðum: annars vegar til að greiða kostnað ríkisins af stjórn og eftirliti með viðkomandi auðlind, hins vegar til að tryggja þjóðinni í heild sýnilega hlutdeild í þeim umframarði (auðlindarentu) sem nýting hennar skapar.“
Segja má að í þessu komi fram þau meginrök fyrir skattlagningu auðlindarentu sem haldið hefur verið fram, annars vegar sjálfbærnirök, þ.e. að tekjur af auðlindinni beri uppi þann kostnað sem umsýsla um hana hefur í för með sér og/eða lagt er sameiginlega í til að auka verðmæti hennar og nýtingu, hins vegar sanngirni og jafnræðisrök þess efnis að allir þeir sem eiga auðlindina njóti hennar.
Þótt samstaða sé um skattlagningu fiskveiðiauðlindarinnar til að tryggja almannahag og jafnræði þarf að gæta þess að skattlagningu verði valinn búningur við hæfi og að hún hafi sem minnst neikvæð áhrif. Skattar á framleiðsluþætti, t.d. hækkun launatengdra gjalda, hækka verð á vinnu og draga úr eftirspurn eftir vinnuafli. Skattar á fjármuni geta dregið úr fjárfestingum. Æskilegt er að velja í hverju tilviki skatta sem eru sem mest hlutlausir m.t.t. ákvarðana um ráðstöfun á fjármunum og fjárfestingar. Gjald sem leggst beint á auðlindarentuna hefur ekki óæskileg áhrif á eftirspurn eftir öðrum framleiðsluþáttum og má því segja að auðlindagjald sé hlutlaus skattheimta. Meginmarkmið með skattlagningu í sjávarútvegi eru þau að tryggja það að rentan af fiskveiðiauðlindinni skili sér til þjóðarinnar. Enn fremur að skattlagningin verði með þeim hætti að jafnræði sé milli þeirra sem í útgerð standa, áhrif á hagkvæmni verði ekki meiri en sem samræmist verndun, veiðitakmörkunum og tilkostnaði og að hvata til hagkvæmni verði ekki eytt.
Áhrif af skattheimtu eru mismunandi. Eins og að framan segir er rentuskattur talinn hafa það sér til ágætis að vera flestum öðrum sköttum hlutlausari frá efnahagslegu sjónarmiði. Hann hefur þó ugglaust áhrif á ýmsa þætti. Hefur því stundum verið haldið fram að skattur á sjávarútveg sé skattur á landsbyggðina og er þá gengið út frá því hvernig aflaheimildir skiptast á heimahafnir fiskiskipa. Slíkur mælikvarði á þó ekki við þegar um er að ræða skatta á auðlindarentu. Gjaldtaka í formi skatts á hagnað, þ.e. rekstrarafgang í hefðbundnum skilningi, eykur ekki kostnað og hefur því ekki áhrif á hvaða starfsemi er hagkvæm svo lengi sem skatturinn skerðir ekki eðlilega ávöxtunarkröfu. Þetta á við í enn ríkari mæli um skatt a rentu. Hann hefur ekki áhrif á hlutfallsleg verð framleiðsluþáttanna og leiðir því ekki til breytinga á ákvörðunum um þá. Eins og tekjuskattur er rentuskattur borinn af eigendum viðkomandi fyrirtækja og landfræðileg áhrif af honum ráðast af heimilisfesti þeirra.
Virðisauki í atvinnustarfsemi er samtala þeirra tekna sem hún skapar og koma til skipta milli þeirra sem leggja til framleiðsluþætti, vinnu, fjármagn og náttúruauðlindir. Virðisauki í sjávarútvegi er mikill og það á einnig við um samtölu þáttateknanna, launa, fjármagnstekna og rentu. Virðisauki í sjávarútvegi á fyrsta áratug aldarinnar var að meðaltali 115 milljarðar kr. á ári á verðlagi ársins 2010. Hann skiptist þannig að hlutur vinnunnar var að jafnaði um 67 milljarðar kr. eða tæp 60% virðisaukans, hlutur fjármagns um 19 milljarðar kr. eða um 17% virðisaukans og hlutur auðlindarinnar um 28,5 milljarðar kr. þegar veiðigjaldið er talið með eða um 24% virðisaukans.
Annað blasir við þegar litið er á hvernig þessi sami virðisauki skiptist á milli handhafa framleiðsluþáttanna. Launþegar hafa fengið 59% virðisaukans en eigendur fjármagns hafa fengið í sinn hlut afganginn að frátöldu veiðigjaldinu eða alls 40% virðisaukans. Fulltrúi eiganda auðlindarinnar, ríkið, fékk í sinn hlut um 1% eða lítið eitt meir ef talinn er með sá tekjuskattur sem greiddur var af þeirri rentu sem rann til annarra.
Núverandi fyrirkomulag á skattlagningu.
Skattlagning fiskveiða hefur til þessa verið í formi veiðigjalds. Er það ákveðið árlega með reglugerð, nú reglugerð nr. 709, 14. júlí 2011, sem nú er byggð á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Til grundvallar ákvörðun gjaldsins er lagður afli og samanlagt aflaverðmæti á 12 mánaða tímabili sem lýkur 30. apríl að frádregnum launum sem reiknast sem fast hlutfall af aflaverðmæti og olíukostnaði og öðrum almennum rekstrarkostnaði, sem framreiknaður er frá föstum stærðum sem ákveðnar voru fyrir árið 2000. Veiðigjaldið er síðan í lögum ákveðið sem hundraðshluti þessarar stærðar og skipt á einstakar fisktegundir á grundvelli þorskígildisstuðla sem taka mið af aflaverðmæti þeirra í hlutfalli við þorsk.
Kostir við þessa skattlagningu eru að hún er tiltölulega einföld í framkvæmd, stofninn er vel skilgreindur og innheimtan skilvirk. Ókostir eru einnig á henni og hætta á að þeir verði augljósari og afleiðingar þeirra meiri með aukinni skattlagningu. Samkvæmt núverandi framkvæmd deilist gjaldið á útgerðir í samræmi við þorskígildi, þ.e. verðmæti heildarafla, sem segir oft lítið um hagnað og hvað þá rentu í fiskveiðunum. Þá kann grunnur kostnaðarliða, þ.e. launa sem hlutfalls af tekjum og annars kostnaðar, að henta misvel fyrir veiðitegundir og framreikningur olíukostnaðar í dollurum veldur óeðlilegum sveiflum. Þar sem þessi aðferð er ekki hlutlaus og beinist ekki að auðlindarentunni sem slíkri heldur að heildartekjum getur hún leitt til óhagkvæmni og ójöfnuðar. Verður það einkum áberandi ef gjaldtakan er orðin veruleg. Gjaldtaka af þessari tegund á þó rétt á sér að því marki sem hún styður aflatakmarkanir sem settar eru eða er ætlað að standa undir kostnaði við fiskveiðistjórnarkerfið.
Viðskipti með aflaheimildir.
Meðal þess sem talin var ástæða til að fjalla sérstaklega um í tengslum við skattlagningu í sjávarútvegi var hvernig skyldi fara með hagnað af viðskiptum með aflaheimildir, þ.e. leigu á aflamarki og sölu á aflahlutdeild. Sú sala getur verið til að hagræða í starfsemi með sérhæfingu eða þegar útgerðarfyrirtæki er að draga saman seglin og jafnvel að hætta starfsemi. Þegar útgerð kýs að leigja öðrum aflamark í stað þess að veiða fiskinn sjálf endurspeglar það verð sem hún setur upp þann hagnað sem hún reiknar sér umfram tilkostnað. Er því eðlilegt að líta á tekjur hennar af leigunni sömu augum og tekjur af sölu afla og að hún greiði þau gjöld og skatta sem fallið hefðu til hefði hún stundað veiðarnar sjálf.
Selji handhafi aflahlutdeildar hana eða hluta hennar frá sér án þess að kaupa aðra í staðinn er hann að ráðstafa réttindum sem honum hefur verið úthlutað eða hann keypt. Verð þessara réttinda er fyrst og fremst væntar tekjur umfram kostnað, þ.e. rentan sem í réttindunum felst. Söluverðið er þannig fyrir hluta af sameiginlegum réttindum og vekur upp spurningu um réttmæti slíkra tekna og í því ljósi kemur til álita að skattleggja þær sérstaklega eða gera aðrar jafngildar ráðstafanir.
Þær breytingar, sem felast í frumvarpi til breytinga á lögum um fiskveiðar, eru þess eðlis að ástæða er til að endurskoða þau ákvæði laga um tekjuskatt sem gilda um skattalega meðferð á sölu og kaupum á aflahlutdeildum. Þau voru sett á sínum tíma í ljósi þess að fiskveiðiheimildir voru ekki tímabundnar og litið á þær sömu augum og ófyrnanleg réttindi og þær voru því ekki niðurfæranlegar í skattalegu tilliti. Með því að binda aflaheimildirnar í tímabundnum nýtingarleyfum verður breyting þar á. Æskilegt er að ákvæði skattalaga sem varða kaup og sölu á aflaheimildum og skattalega meðferð á þeim sé í samræmi við almennar reglur skattalaga um kaup og sölu og skattalega meferð á réttindum í atvinnurekstri og hefur því verið ákveðið að leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt með það að markmiði. Mun það frumvarp einnig fjalla um hvernig farið verður með skattalega eignfærðar veiðiheimildir við breytingar á fiskveiðistjórnarkerfinu.
Endurgjald fyrir aðgang að auðlindinni.
Megintilgangur með skattlagningu tekna af nýtingu auðlindar er að tryggja þjóðinni endurgjald fyrir nýtingu á þessari eign hennar og eitt meginviðfangsefni þessa frumvarps er ákvörðun þessa endurgjalds þegar um er að ræða fiskveiðiauðlindina. Í stefnu ríkisstjórnarflokkanna, sem vísað er til í upphafi, og skýru ákvæði núgildandi fiskveiðilöggjafar þess efnis að þjóðin sé eigandi fisksveiðiauðlindarinnar felst að þjóðin ein getur gert tilkall til þess arðs af fiskveiðum sem byggist á tilvist auðlindarinnar sjálfrar, þ.e. tekna umfram það sem aðrir geta gert tilkall til vegna framlags á vinnu eða fjármagni vegna nýtingar á auðlindinni. Með hliðsjón af þessu verður að líta svo á að eðlilegt endurgjald fyrir aðgang að fiskveiðiauðlindinni sé sú auðlindarenta sem hún skapar á hverjum tíma eftir að búið er að tryggja öðrum framleiðsluþáttum, þ.e. vinnu og fjármagni, eðlilegt endurgjald.
Í samræmi við framangreinda afstöðu og það sem áður hefur komið fram um tvíþætt markmið við skattlagningu tekna af nýtingu auðlinda, þ.e. að standa undir kostnaði og tryggja rétt eiganda auðlindarinnar, er í frumvarpinu lagt til að við skattlagningu sjávarútvegs verði beitt tvískiptri skattlagningu sem annars vegar veitir aðgang að auðlindinni með greiðslu á hlutdeild í kostnaði hins opinbera við sjávarútveg og taki hins vegar til þjóðarinnar auðlindarentuna eftir að öðrum framleiðsluþáttum, vinnu að fjármagni, hafa verið tryggðar tekjur fyrir þeirra framlög. Í því hefur þess einnig verið gætt að þessir aðilar haldi þeim hvata sem vera þarf til að tryggja hagræðingu og framsækna fiskveiðistarfsemi.
Til þess að leggja mat á hvaða auðlindarentu sé að finna við nýtingu tiltekinnar auðlindar þarf að þekkja þann kostnað sem nýtingunni fylgir. Má nálgast hann í bókhaldi og skattskilum nema kostnað af fjármagni. Í stað þess er notaður reiknaður kostnaður af heildarfjármagni sem bundið er í rekstrinum hvort sem það er eigið fé eigenda hans eða lánsfé. Kallar það á ákvörðun eðlilegrar ávöxtunarkröfu. Í því efni er litið til ýmissa viðmiðana, svo sem hvaða ávöxtun má fá af fé með lítilli sem engri áhættu, t.d. ríkistryggðum verðbréfum, og áhættuálagi bætt ofan á það. Önnur viðmiðun í þessu efni er ávöxtun heildarfjármagns í atvinnurekstri almennt eða í sambærilegum rekstri og í þriðja lagi er horft til sögulegrar reynslu. Nánari grein er gerð fyrir þessum atriðum í álitsgerð áður tilvitnaðar nefndar.
Ákveðið var að hafa reiknaða ávöxtun í fiskveiðum og fiskvinnslu verulega hærri en þessar viðmiðanir gefa tilefni til í þeim tilgangi að með því verði þessari starfsemi gert auðvelt að fjármagna endurnýjun og framþróun og þar með viðhald og vöxt auðlindarentunnar. Enn fremur var litið til þess að störf í sjávarútvegi eru erfið og krefjandi og mikilvægt að stöðugleiki sé fyrir hendi. Laun sjómanna tengjast afkomu útgerðar og hafa þeir notið góðs af bættri afkomu hennar á síðustu árum en taka einnig þátt í breytingum þegar verr árar. Með því að ætla fyrirtækjunum ríflegan hluta í virðisauka sjávarútvegsins á hann að geta verið vel samkeppnishæfur starfsvettvangur sem greiðir góð laun
Tengsl veiða og vinnslu.
Eins og fram kom í greiningu á afkomu sjávarútvegs rennur hluti af fiskveiðiarðinum til fiskvinnslunnar. Getur það stafað af ófullkomnum markaði og ekki síður af rekstrarlegum tengslum veiða og vinnslu. Samþætting veiða og vinnslu getur verið forsenda fyrir hagkvæmu rekstrarskipulagi en hefur jafnframt óæskileg áhrif á samþjöppun og markaðsstöðu og skapar möguleika á afbrigðilegri verðlagningu í viðskiptum tengdra aðila sem skekkir grundvöll fyrir skattlagningu og fleira. Með tilliti til þeirrrar hagkvæmni sem samtenging veiða og vinnslu getur haft í för með sér er vart réttlætanlegt að grípa til ráðstafana eins og aðskilnaðar veiða og vinnslu, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir að brugðist verði við brenglun skatta með aðferðum sem þróaðar hafa verið sem viðbrögð við milliverðlagningu í skattalögum. Þær ráðstafanir fela í sér að í skattalegu tilliti er litið fram hjá formlegum gjörningum sem ákvarða verð í viðskiptum tengdra aðila. Í staðinn er söluaðila reiknaður hagnaður eins og hann yrði í viðskiptum milli óháðra aðila. Í frumvarpinu er það gert með þeim hætti að allur umframarður sem ætlað er að rekja megi til auðlindarinnar, hvort sem hann myndast hjá seljanda eða kaupanda, er heimfærður til seljandans. Sé skattur lagður á þannig reiknaðan skattstofn verður skattalegur hvati til að stunda afbrigðilega milliverðlagningu lítill.
Auðlindaskattlagning og skattlagning í sjávarútvegi.
Unnið var að undirbúningi frumvarps þessa með það í huga að í því kæmi fram heildstæð stefna um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi sem byggðist á almennum viðhorfum um skattlagningu auðlinda í sameign þjóðarinnar. Í samræmi við þau markmið eru eftirfarandi meginatriði lögð til grundvallar um auðlindir í sameign þjóðarinnar:
* Samræmd stefna gildi fyrir allar auðlindir sem eru í sameign þjóðarinnar og fénýttar eru í verulegum mæli. Á nýtingu þeirra og tekjur af henni verði lögð gjöld og skattar sem tryggi þjóðinni þá rentu af auðlindunum sem henni ber.
* Þar sem náttúruauðlindirnar eru sameign þjóðarinnar getur þjóðin gert tilkall til allrar auðlindarentunnar en getur þurft að veita öðrum hlutdeild í henni til að tryggja þjóðhagslega hagkvæma nýtingu auðlindarinnar. Gjaldtaka fyrir nýtingu auðlinda þjóðarinnar og skattlagning tekna af henni á að stefna að því að skila auðlindarentunni í sameiginlegan sjóð landsmanna.
* Til þess að auðlindirnar verði nýttar og skili þjóðinni arði verður þó að skapa hvata með því að tryggja nýtingaraðilanum nægilega góða ávöxtun m.t.t. áhættu. Sú ávöxtun þarf vegna jafnræðissjónarmiða að vera í samræmi við það fjármagn sem lagt er í nýtinguna.
* Velja þarf aðferð til skattlagningar í hverju tilviki sem stuðlar sem best að því að framangreind markmið náist.
Um fiskveiðiauðlindina sérstaklega eru eftirfarandi sjónarmið höfð að leiðarljósi:
* Til grundvallar stefnu í gjaldtöku og skattlagningu sjávarútvegs vegna nýtingar á fiskveiðiauðlindinni skal gengið út frá sömu grundvallarsjónarmiðum og við auðlindaskattlagningu almennt, sbr. framangreint.
* Þau atriði, sem ráða umfangi auðlindarentu í sjávarútvegi, eru mismunandi eftir tegund veiða og geta verið breytileg frá ári til árs. Skattlagningin þarf því að vera sveigjanleg og aðlagast sjálfkrafa aðstæðum eins og þær eru á hverjum tíma.
* Mikill opinber kostnaður er lagður að mörkum til að vernda fiskveiðiauðlindina og til að tryggja að hún geti áfram orðið grundvöllur atvinnustarfsemi og tekna fyrir þá sem hana nýta og til að auka hagkvæmni og arðsemi í fiskveiðum. Eðlilegt er að kostnaður þessi verði greiddur af sjávarútveginum og hluti gjaldtökunnar miðist við hann.
* Í annan stað miðist gjaldtakan við það að skila sem stærstum hluta þeirrar auðlindarentu sem eftir stendur í ríkissjóð.
* Hluti tekna í útgerð stafar af viðskiptum með aflaheimildir. Tekjur fyrir leigu á kvóta frá útgerðarfyrirtæki meðhöndlist hjá því sem sala á afla og myndi stofn fyrir skattlagningu hjá því. Greidd kvótaleiga reiknist sem frádráttarbær rekstrarkostnaður hjá því fyrirtæki sem er leigutaki.
* Við gjaldtöku og skattlagningu, sbr. framangreint, verði gætt hagkvæmni þannig að ekki verði komið í veg fyrir eða dregið úr nýtingu auðlinda sem geta skilað auðlindarentu til þjóðarinnar og virðisauka í þjóðarbúið og að ekki verði komið í veg fyrir hvata til hagkvæmni í rekstri þeirra fyrirtækja sem auðlindina nýta.
Tillögur um fyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi.
Með hliðsjón af þessari stefnumótun er með frumvarpi þessu lagt til að skattlagningu í sjávarútvegi verði í meginatriðum hagað sem hér segir:
* Almennt veiðigjald í kr. á þorskígildiskíló verði lagt á aflamark hvers árs samkvæmt úthlutuðum veiðiheimildum og lönduðum afla. Gjaldið verði ákveðið með hliðsjón af því að tekjurnar standi undir heildarkostnaði ríkisins af fiskveiðistjórnarkerfinu og þjónustu við sjávarútveg.
* Sérstakt veiðigjald í kr. á þorskígildiskíló verði lagt á aflamark umfram tiltekið lágmark samkvæmt úthlutuðum veiðiheimildum og lönduðum afla. Gjaldið verði misjafnt eftir því hvort um er að ræða botnfisk eða uppsjávarfisk. Gjaldið í hvorum flokki verði ákveðið árlega á grundvelli síðustu fyrirliggjandi upplýsinga um afkomu fiskveiða og fiskvinnslu.
* Sérstakt veiðigjald í hvorum flokki um sig skal miða við áætlaða rentu í fiskveiðum að viðbætttri áætlaðri rentu í vinnslu á afla úr þeim veiðum. Áætlaða rentu skal reikna sem heildartekjur af aflasölu og sölu á unninni framleiðsluvöru að frádregnum almennum rekstrarkostnaði án afskrifta og fjármagnsliða en að frádreginni reiknaðri ávöxtun á fé sem bundið er í rekstrarfjármunum og að frádregnu almenna veiðigjaldinu.
* Sérstakt veiðigjald skal vera ákveðið hlutfall af samtölu áætlaðrar rentu í veiðum og vinnslu.
Auk þessa er gert ráð fyrir að á tekjuskattslögunum verði gerðar breytingar þess efnis að keyptar aflaheimildir samkvæmt samningum megi færa niður í skattskilum á þeim tíma sem eftir lifir af samningstímanum, þó eigi á skemmri tíma en fimm árum. Enn fremur verði gerðar breytingar á þeim ákvæðum tekjuskattslaga sem snerta niðurfærslu áður keyptra veiðiheimilda, annars vegar að afnema þau sérstöku ákvæði um skattalega meðferð á keyptum aflaheimildum sem sett voru á sínum tíma og hins vegar að setja ákvæði sem taka á því misræmi og þeirri óvissu sem skapast kann vegna lokamálsgreinar 48. gr. tekjuskattslaganna við breytingar á fiskveiðistjórnarkerfinu.
Um tekjur og áhrif af veiðigjöldum samkvæmt frumvarpinu.
Veiðigjöld eins og þau sem frumvarpið gerir ráð fyrir eru mjög háð afkomu í sjávarútvegi. Almenna gjaldið er óháð henni en sérstaka gjaldið er fall af rentunni, þ.e. EBIDTA, þegar eigandi hefur tekið til sín ávöxtun á fjármagn í rekstri. Eftirfarandi tafla er byggð á skýrslu og tölum Hagstofu Íslands um hag veiða og vinnslu á sl. 10 árum sem þær upplýsingar ná til. Árgreiðsla í töflunni er önnur en hjá Hagstofunni sem reiknar hana sem 6% af verðmæti rekstrarfjármuna. Hér er miðað við þá ávöxtun sem miðað er við í frumvarpinu, þ.e. 8% í fiskveiðum og 10% í fiskvinnslu.
Sjá má af töflu þessari þróun á afkomu sjávarútvegs á þeim áratug sem hún tekur til. Mótast hún mjög af breytingum á raungengi íslensku krónunnar á tímabilinu. Á fyrri hluta þess og fram yfir miðju þess var raungengið mjög hátt. Dró það mjög úr arðsemi sjávarútvegs en hagstæð verðþróun vó nokkuð á móti. Á síðustu árum tímabilsins lækkaði raungengið mikið og leiddi það til afkomubata sem enn er viðvarandi og vaxandi, líka vegna góðs afla í ýmsum tegundum og bættrar nýtingar afla. Framlegð sjávarútvegs sem var góð í upphafi áratugarins féll hratt um miðbik hans og dró þá mjög úr umframarði eða rentu, sem einkum var lág í uppsjávarveiðum og reyndar neikvæð á hluta tímabilsins miðað við þá ávöxtunarkröfu sem frumvarpið miðar við. Að meðaltali var afkoman þó viðunandi og EBITDA um 35 milljarðar kr. á ári að jafnaði sem var um 15 milljarðar kr. umfram reiknaða ávöxtun á rekstrarfjármuni. Síðustu árin hefur afkoman verið til muna betri með EBITDA yfir 60 milljarða kr. á ári og umframarð eða rentu um 35 milljarða kr. ári.
Til þess að fá sem gleggsta mynd af þeim forsendum sem útreikningur veiðigjaldanna byggist á fer í töflunni hér á eftir yfirlit yfir aflamagn, rentu og rentu á þorskígildi á árunum 2001–2010, allt fært til verðlags ársins 2010 með vísitölu neysluverðs. Þótt þróun ýmissa stærða sem skipta miklu í þessu sambandi, eins og verðmæti afla og skipa, falli ekki vel að þessari vísitölu er hún bærilegur mælikvarði á þróun til lengri tíma og gerir allan samanburð auðveldari.
Hér sést að á föstu verðlagi hefur renta miðað við þá ávöxtun fjármagns sem í frumvarpinu er verið mjög breytileg eða farið frá því að vera nær engin á árinu 2004 í um 30 milljarða kr. 2001 og hátt í 40 milljarða kr. á árunum 2009 og 2010. Þá er verulegur munur á rentu eftir því hvort um er að ræða botnfisk eða uppsjávarfisk. Sveifla á rentu í uppsjávarafla er meiri en í botnfiskafla eins og sjá má á meðfylgjandi línuriti. Renta í uppsjávarveiðum er lengst af undir rentu í botnfiskveiðum en verulega hærri síðustu árin vegna sveiflna í afla og verði. Þessi mismunur og gerir það að verkum að lagt er til að skipta sérstaka veiðigjaldinu í tvo flokka. Frekari flokkun á því, svo sem vegna humars, rækju og skelfisks, kynni að vera æskileg og möguleg með frekari greiningu á afkomuupplýsingum sem ekki liggja fyrir nú. Til þess að koma í veg fyrir álagningu sérstaks veiðigjalds á veiði úr tegundum sem ekki ná að skapa rentu er í frumvarpinu gert ráð fyrir heimild til að lækka eða undanþiggja gjald á slíkar veiðar.
Í frumvarpinu er miðað við að almenna veiðigjaldið gefi af sér 4 milljarða kr. í tekjur og að þeirri fjárhæð sé jafnað á aflamagn í þorskígildiskílóum. Sérstaka veiðigjaldið á að reikna sem 70% af rentu á þorskígildiskíló í hvorum veiðiflokki og frá þeirri fjárhæð dregst almenna veiðigjaldið. Eftirfarandi tafla sýnir veiðigjöldin eins og þau hefðu orðið á hverju ári á verðlagi 2010.
Almenna veiðigjaldið breytist lítið á milli ára þar sem það er eingöngu háð aflamagni en sérstaka gjaldið er breytilegt, allt frá engu þegar afkoma er í lægð (arðsemi fjármagns minni en 8 eða 10%) á tímabilinu og upp í um 50 kr. á þorskígildiskíló í botnfiski og nærri 80 kr. í uppsjávarfiski. Á helmingi áranna hefði sérstaka gjaldið í uppsjávarveiðum verið 0. Meðaltal sérstaka veiðigjaldsins á árunum 2001–2010 hefði orðið um 25 kr. á þorskígildi fyrir botnfisk og um 17 kr. á þorskígildi fyrir uppsjávarafla. Ástæða þessa breytileika á tímabilinu er fyrst og fremst breytingar á raungengi íslensku krónunnar og þar með á verðvísitölu sjávarafurða. Meðfylgjandi línurit sýnir fylgni virðisauka í sjávarútvegi og verðvísitölunnar. Er þessi sterka fylgni ástæða þess að lagt er til að aflaverðmæti verði framreiknað með þeirri vísitölu þegar veiðigjöld verða ákveðin.
Tekjur af veiðigjaldinu verða samkvæmt þessu mjög sveiflukenndar eins og eðlilegt er þar sem rentan er mjög breytileg. Til lækkunar á tekjum koma einnig áhrif af því að fyrstu 30 þorskígildistonn hvers báts eru án sérstaks veiðigjalds og hálft gjald greitt af næstu 70 þorskígildistonnum. Þetta er jafngildi þess að allt að 65 þorskígildistonn hjá hverju skipi geti verið án sérstaka gjaldsins. Fjöldi skipa með veiðileyfi hefur á síðustu árum verið um 1200 en hluti þeirra aflar minna en 30 þorskígildistonn og enn fleiri minna en 100 tonn. Er hér reiknað með að lækkun vegna þessara ákvæða sé jafngildi þess að 50 þorskígildistonn séu gjaldlaus í botnfiskveiðum hjá 1180 skipum og 65 þorskígildistonn séu gjaldlaus hjá 20 uppsjávarveiðiskipum. Svarar það til um 16% lækkunar á tekjum af sérstöku veiðigjaldi í botnfiskveiðum og um 2% lækkunar á því í uppsjávarveiðum. Að teknu tilliti til þessa er áætlað að tekjur af veiðigjöldum samkvæmt því sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu hefði orðið þessar á verðlagi ársins 2010:
Á þessu tímabili hefðu tekjurnar orðið um 12,5 milljarðar kr. á ári en farið upp í um 24 milljarða kr. á þeim árum sem afkoma sjávarútvegs er best en á þeim árum eru tekjur greinarinnar yfir 200 milljarðar kr. og EBITDA yfir 60 milljarðar kr. á ári. Grafið sýnir að tekjur af almenna gjaldinu eru stöðugar, enda í reynd fastsettar. Tekjur af sérstöku gjöldunum sveiflast mikið og ráðast mjög af gengi og verði á sjávarafurðum auk þess sem aflabreytingar hafa áhrif. Athygli vekur að lengst af þessu tímabili hefði uppsjávarafli ekki skilað tekjum af sérstöku veiðigjaldi. Renta af þeim miðað við þær forsendur um ávöxtun fjármagns sem notaðar voru, 8% í veiðum og 10% í vinnslu, var ekki til staðar á þessum árum. Botnfiskveiðar skiluðu öll árin rentu sem leitt hefði til tekna umfram almenna veiðigjaldið, nema 2004 þegar almenna gjaldið svaraði til 70% af rentunni og því hefði ekkert sérstakt veiðigjald orðið til.
Á myndinni er einnig sýndur ferill línu sem lýsir tekjum af veiðigjaldi ef það væri lagt á samkvæmt núverandi reglu, þ.e. látið ráðast af EBITDA í stað rentu. Miðað er við að þannig reiknað gjald hefði gefið sömu tekjur yfir allt tímabilið. Slík álagning hefði fylgt sveiflum í afkomu mikið verr en sú tilhögun sem frumvarpið byggist á. Hún hefði leitt til gjaldtöku umfram rentu á þeim árum sem afkoman var í lægð en skilað minna hluta hennar á þeim árum þegar afkoman var sem best.
Þessar miklu sveiflur í tekjum sem yrðu samkvæmt tillögum frumvarpsins eru ókostur m.t.t. áhrifa á tekjur ríkissjóðs en sýna kosti fyrirkomulagsins m.t.t. þess tilgangs sem skattlagningin á að þjóna, þ.e. að ná til auðlindarentunnar án þess að skerða eðlilegan hagnað vegna fjármagns og vinnu. Þegar umframarður lækkar kemur það fyrst niður á skattgreiðslunum en skerðir ekki hagnaðinn. Vegna áhrifa raungengis má reikna með að þegar það er hátt, eins og var fyrir og um miðjan áratuginn, hafi kaupmáttur tekna almennt verið hár vegna lægra verðs á innflutningi. Má reikna með að það hafi haft þau áhrif að óbeinar tekjur ríkissjóðs, svo sem virðisaukaskattur, hafi hækkað og hefði þannig vegið á móti niðursveiflu tekna af veiðigjöldum hefðu þau verið til staðar. Við lækkun á raungengi snýst þetta við. Lægri tekjum af neyslusköttum fylgja meiri tekjur af veiðigjöldum.
Sérstöku veiðigjöldin eru reiknuð út frá samanlagðri rentu í veiðum og vinnslu. Er sú aðferð óhjákvæmileg eigi að ná til allra auðlindarentunnar og til að koma í veg fyrir að henni sé komið undan skattlagningu með verðlagningu í viðskiptum tengdra aðila. Eftirfarandi myndir sýna hvernig renta í veiðum og vinnslu hefur þróast á síðasta áratug í botnfiski og í uppsjávarafla. Þær sýna m.a. að sveiflur í afurðaverði ná ekki nema að litlu leyti í gegn til fiskverðsins. Rentan í vinnslunni hækkar þá mjög mikið. Einkum er þetta áberandi í uppsjávarveiðunum. Bendir þetta til þess að markaðir séu ekki virkir og eins má reikna með að eignatengsl milli veiða og vinnslu hafi mikil áhrif. Af þessu má ráða að ef litið yrði fram hjá þessu atriði hefði það miklar afleiðingar. Tekjur af veiðigjöldum mundu lækka og næðu því ekki til þeirrar rentu af fiskveiðiauðlindinni sem lagt er upp með og misræmi í skattlagningu yrði mikið.
Gerð hefur verið grein fyrir hvernig áætlað er að veiðigjöld og tekjur af þeim hefðu orðið á liðnum árum ef það fyrirkomulag sem lagt er til í frumvarpinu hefði verið í gildi á þessum árum. Eðli veiðigjaldanna er að vera kvik fyrir breytingum í rekstrarumhverfi sjávarútvegs og breytast í samræmi við afkomu hans. Það þýðir að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum verða breytilegar af sömu ástæðum auk þess sem breytt aflabrögð geta haft áhrif til viðbótar. Er því erfitt að spá með vissu um tekjuáhrifin. Þá ber að hafa í huga ákvæði til bráðabirgða, sem lækkar hlutfall sérstaks veiðigjalds af reiknaðri rentu næstu tvö fiskveiðiárin úr 70% í 60% og síðan 65%. Áætlunin hér á eftir er miðuð við að afli og renta í sjávarútvegi verði eins og meðaltal síðustu þriggja ára. Gangi það eftir yrðu talnalegar forsendur fyrir útreikningi veiðigjalds þær sem taflan sýnir.
Sé gengið út frá þessum forsendum og ákvæðum frumvarpsins, m.a. um tímabundna lækkun samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu, má gera þá áætlun um tekjur á næstu fiskveiðiárum sem hér fer á eftir. Áætlun veiðigjalda er miðuð við heildarafla. Þar af er áætlað að um 7% fari í flokk 2 samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða og beri því ekki veiðigjöld sem renna í ríkissjóð. Tekjur af veiðigjöldum yrðu því frá 18,1 milljarði kr. til 21,1 milljarðs kr. á þessum fiskveiðiárum. Núverandi gjöld eru áætluð um 4,5 milljarðar kr. og auk þess er reiknað með áhrifum gjalddtökunnar á tekjuskatt sem mun lækka hann um 20% af hækkun gjaldanna þegar upp er staðið en líklegt er að sú lækkun komi ekki fram að fullu fyrr en að einhverjum tíma liðnum að því leyti sem uppsafnað skattalegt tap er til staðar. Þá er hér ekki tekið tillit til áhrifa á tekjuskatt útgerðarfyrirtækja af fyrirhuguðum breytingum á heimildum til skattalegrar niðurfærslu á keyptum aflaheimildum sem mundi enn draga úr tekjuskattsgreiðslum eða fresta þeim.
Framangreindar tölur eru eins og fram kemur miðaðar við meðaltal áranna 2008–2010 þegar afkoma sjávarútvegs var mjög góð og til muna betri en hún var að jafnaði á árunum þar á undan. Sá munur kemur fram í töflum fyrr í greinargerðinni um rentu á síðasta áratug og áætlunum um veiðigjöld á hverju ári um sig. Breyttar afkomuforsendur hafa mikil áhrif á tekjur ríkissjóðs. Hér á eftir fylgja töflur sem sýna forsendur veiðigjalda eins og þær voru að meðaltali á árunum 2001–2010 og hver áhrif á tekjur ríkissjóðs hefðu að meðaltali verið.
Eins og taflan sýnir verða áhrif á tekjur ríkissjóðs á næstu áru mikið minni ef áætlun um þau er byggð á meðaltali áranna 2001–2010 í stað þess að líta eingöngu til áranna 2008– 2010. Með hliðsjón af sveiflum í afkomu, m.a. vegna breytinga á raungengi, má gera ráð fyrir að áhrif á tekjur ríkissjóðs komi til með að liggja á milli þessara áætlana.
Í greininni er einnig ákvæði um frávik frá fullri álagningu sérstaks veiðigjalds. Annars vegar er gert ráð fyrir að 30 fyrstu tonn hjá hverju skipi verði án sérstaks veiðigjalds og vegna næstu 70 tonna verði greitt hálft sérstakt gjald. Frávik þessi eru gerð m.t.t. minni fiskiskipa en afkoma þeirra hefur verið lakari en annarra og auk þess sem ýmis fastur kostnaður fylgir hverri einingu í útgerð. Jafnframt er með þessu tekið tillit til útgerðaraðila með heimilisfestu þar sem útgerðarskilyrði eru erfiðari en á stærri stöðum. Hins vegar er gert ráð fyrir að heimilt verði að undanþiggja veiðar úr tilteknum fiskstofnum og afla úr tilraunaveiðum sérstaka veiðigjaldinu enda hátti svo til að arðsemi veiðanna víki mjög frá því sem almennt er.
Rökin fyrir þeirri aðferð að reikna með rentu í hvoru tveggja, veiðum og vinnslu, er augljóst flæði tekna og þar með auðlindarentu á milli veiða og vinnslu, bæði vegna tengsla fyrirtækja í þessum tveimur greinum sjávarútvegs og þess að markaðir eru smáir og lengi að bregðast við breytingum á verðum og aflamagni. Kemur þessi aðferð í stað áskilnaðar um rekstrarlegan aðskilnað veiða og vinnslu sem kynni að draga verulega úr hagkvæmni útgerðar. Aðferð þessi er jafngildi svokallaðrar armslengdarreglu sem víða er að finna í skattalögum en hún felur einnig í sér að við skattlagningu eru áætlaðar tekjur fluttar milli kaupanda til seljanda. Algengt er að það sé gert með svokallaðri cost+-aðferð sem felst í því að áætla tekjur sem álag á kostnaðarverð. Sú aðferð sem hér er beitt er ígildi þeirrar aðferðar því öllum sem veiða fisk í hvorum veiðiflokki er áætlaður sami meðalhagnaður umfram meðaltilkostnað.
Þá er í greininni kveðið á um hvernig skuli afla upplýsinga um þá þætti sem þarf til að reikna og áætla rentuna. Er það gert með svipuðum hætti og nú er gert hjá Hagstofu Íslands sem safnað hefur þessum upplýsingum árum saman og birt þær reglulega. Þar sem nokkur tími er liðinn frá því tímabili sem aðgengilegar upplýsingar liggja fyrir um er lagt til að þær verði framreiknaðar. Tekjurnar verði hækkaðar eða lækkaðar með verðvísitölu sjávarafurða og kostnaður með vísitölu verðlags og eftir atvikum byggingarkostnaðar. Með því fæst nálgun við það aflaverðmæti og þann kostnað sem ætla má að verði á komandi fiskveiðiári.
Í greininni er einnig kveðið á um þá ávöxtun á verðmæti fastafjármuna sem nota á við ákvörðun rentunnar. Er sú ávöxtun 8% í fiskveiðum og 10% í fiskvinnslu. Hlutföll þessi eru eins og áður segir hærri en sú viðmiðun sem Hagstofa Íslands hefur miðað við, sem er 6%, og einnig há í flestum samanburði, hvort sem miðað er við raunávöxtun í verðbréfum, ávöxtun fjármagns í öðrum atvinnurekstri eða í alþjóðlegum samanburði. Rétt þótti af ýmsum ástæðum að hafa mörk þessi allrúm. Með þeim á að vera tryggt að fjárfesting í sjávarútvegi á að geta gefið af sér arð sem er umfram fjárfestingu í öðrum atvinnurekstri sem ætti að tryggja endurnýjun og framþróun í greininni og að þeir sem ná góðum árangri fái umbun fyrir það. Eins var horft til þess að rekstrarleg áhætta í sjávarútvegi er nokkur þótt úr henni hafi dregið með tilkomu fiskveiðistjórnarkerfisins. Þá þótti rétt að hafa ávöxtunarkröfu í fiskvinnslu nokkuð hærri vegna meiri óvissu með verðmat eigna og m.t.t. þess að verðmæti mikilvægra viðskiptasambanda endurspeglast ekki í verðmæti fastafjármuna.
Þetta breytir þó ekki því að nokkur skuggi hvílir yfir sjávarútvegi vegna mikillar skuldsetningar sem kom til á árunum fyrir hrun og magnaðist upp við lækkun á gengi íslensku krónunnar. Samkvæmt tölum Hagstofunnar hækkuðu skuldir sjávarútvegs úr 200–250 milljörðum kr. á árunum 2004–2005 í yfir 550 milljarða kr. á árunum 2008 og 2009. Góð afkoma síðustu fárra ára hefur snúið þessari þróun við og hafa skuldirnar lækkað aftur og er eigið fé greinarinnar ört vaxandi. Ástæða er samt til að fylgjast náið með skuldastöðu í sjávarútvegi, m.a. með tilliti til þróunar á framlegð (EBITDA), og stuðla að því að þessi mikilvægi atvinnuvegur lendi ekki í almennum skuldavanda. Fyrirkomulag þeirrar skattlagningar sem frumvarpið felur í sér tekur mið af þessu. Veiðigjöld umfram tilkostnað ríkisins eru mjög næm fyrir afkomu greinarinnar. Skerðist hún verulega lækkar gjaldtakan mjög hratt.
Skuldsetning fyritækja í sjávarútvegi er mismikil og tilkomin af ólíkum ástæðum sem gerir það vafasamt að taka skuldastöðuna beinlínis til greina við ákvörðun veiðigjalda. Ríflega áætluð ávöxtun fastafjármuna í greininni og veruleg hlutdeild í rentunni á að skapa góð skilyrði til fjárfestinga á næstu árum, einkum hjá þeim sem ekki hafa þegar skuldsett sig að miklu marki. Þó þykir rétt að þrengja ekki of hratt að möguleikum greinarinnar til niðurgreiðslu á skuldum og aukinna fjárfestinga og er bráðabirgðaákvæðið komið til af þeim ástæðum. Með því gefst nokkur aðlögunartími að fullri gjaldtöku. Í þessu sambandi skal einnig haft í huga að með fyrirhuguðum breytingum á tekjuskattslögunum verður þeim útgerðum sem keypt hafa aflaheimildir á liðnum árum, án þess að geta fært þær til gjalda hingað til, gert það mögulegt á næstu árum, svo og þeim sem kaupa samningsbundnar aflaheimildir eftir gildistöku laga um stjórn fiskveiða. Hvort tveggja mun geta haft veruleg áhrif á skattgreiðslur þessara aðila og jafnað nokkuð stöðu þeirra gagnvart þeim sem ekki þurftu að greiða fyrir aflaheimildir.
Fylgiskjal I.
Fylgiskjal II.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Með frumvarpi þessu er lagt til að sett verði sérstök lög um gjaldtöku ríkisins fyrir aflamark og aðrar úthlutaðar veiðiheimildir á grundvelli laga um stjórn fiskveiða eða fyrir landaðan afla, fari stjórn veiða fram með öðrum hætti. Í markmiðsgrein frumvarpsins kemur fram að veiðigjöldum verði ætlað að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu og skila arði af fiskveiðiauðlindinni í sameiginlegan sjóð landsmanna. Frumvarpið er lagt fram samhliða öðru frumvarpi þar sem lögð er til heildarendurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða.
Gildandi lög mæla fyrir um álagningu veiðigjalds, sem nemur 13,3% af aflaverðmæti að frádregnum tilteknum reiknuðum kostnaðarliðum. Í frumvarpinu er farin ný leið og gjaldtöku beint meira að auðlindarentunni. Lagt er til að veiðigjald verði tvískipt. Annars vegar verði lagt á almennt veiðigjald sem verði 8 kr. á hvert þorskígildiskíló. Hins vegar verði lagt á sérstakt veiðigjald sem verði 70% af samtölu reiknaðrar rentu á hvert þorskígildiskíló í fiskveiðum og í fiskvinnslu, að frádregnu almennu veiðigjaldi. Samkvæmt frumvarpinu skal reikna rentuna sérstaklega fyrir veiðar og vinnslu botnfisks og sérstaklega fyrir veiðar og vinnslu uppsjávarfisks. Rentan verði reiknuð sem söluverðmæti afla og afurða að frádregnum rekstrarkostnaði öðrum en fjármagnskostnaði og afskriftum samkvæmt tölum Hagstofu Íslands og reiknaðri ávöxtun á verðmæti rekstrarfjármuna þar sem miðað verði við 8% ávöxtun í fiskveiðum og 10% ávöxtun í fiskvinnslu. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að framangreindar ávöxtunarkröfur á fastafjármuni séu háar í flestum samanburði og með þeim eigi að vera tryggt að fjárfesting í sjávarútvegi geti gefið af sér arð umfram fjárfestingu í öðrum atvinnurekstri. Einnig kemur þar fram að miðað sé við að almenna veiðigjaldið standi undir heildarkostnaði ríkisins af fiskveiðistjórnarkerfinu og þjónustu við sjávarútveg.
Þess ber að geta að samkvæmt frumvarpinu er áformað að sérstaka veiðigjaldið verði 60% af reiknaðri rentu fyrsta árið og 65% annað árið, en hækki síðan í 70% frá og með þriðja árinu. Þá þurfi greiðendur ekki að greiða sérstakt veiðigjald af fyrstu 30 þúsund þorskígildiskílóum og af næstu 70 þúsund kílóum greiðist hálft gjald. Loks mun veiðigjald mynda frádráttarbæran kostnað og því er viðbúið að það komi til lækkunar á tekjuskattstofni gjaldskyldra aðila. Lagt er til að sérstök nefnd sem skipuð verði þremur sérfræðingum ákvarði sérstakt veiðigjald og geri tillögu um undanþágu frá álagningu þess við tilteknar aðstæður. Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að veiðigjöld verði álögð af Fiskistofu og að tekjur af gjöldunum renni í ríkissjóð.
Auðlindarenta myndast í atvinnugrein sem byggist á sérleyfum til nýtingar náttúruauðlinda. Hún er sá umframarður sem eftir stendur þegar atvinnugreinin hefur greitt rekstrarkostnað og staðið undir eðlilegri ávöxtun þess fjár sem bundið er í greininni, með tilliti til þeirrar áhættu sem í rekstrinum felst. Fyrir utan aflabrögð og verð á erlendum mörkuðum er renta í fiskveiðum og fiskvinnslu á Íslandi mjög háð gengi krónunnar og getur rentan því verið talsvert breytileg milli ára. Rentan getur auk þess verið afar misjöfn eftir því hvort um er að ræða botnfisk eða uppsjávarfisk. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að miðað við útreikningsákvæði þess hefur árleg renta í íslenskum sjávarútvegi verið að meðaltali um 19 mia.kr. á árunum 2001–2010 á verðlagi 2010, en verið mjög breytileg á milli ára og sveiflast frá því að vera nánast engin á árinu 2004 í það að vera 38 mia.kr. á árinu 2009. Á árinu 2010 reiknast rentan um 35 mia.kr.
Eins og áður hefur verið vikið að er afkoma í sjávarútvegi sveiflukennd. Vegna þess má búast við að tekjur af veiðigjöldum á rentu í veiðum og vinnslu verði mismiklar eftir árum og tímabilum. Spá um tekjur af veiðigjöldum miðað við ákvæði frumvarpsins leiðir í ljós að ef tekið er mið af þremur lökustu árunum hvað varðar rentu í sjávarútvegi á tímabilinu 2001– 2010, þ.e. árunum 2003–2005, megi reikna með 4,5 mia.kr. tekjum af veiðigjöldum eftir að tímabundinni lækkun sérstaks veiðigjalds lýkur. Sé hins vegar miðað við þrjú bestu árin, þ.e. árin 2008–2010, yrðu tekjurnar 21,1 mia.kr. Miðað við meðaltal alls tímabilsins 2001–2010 yrðu tekjur að jafnaði 11,8 mia.kr. Það eru nánast jafn miklar tekjur og reiknað er með að veiðigjald muni skila frá og með árinu 2013 í ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2012–2015, sem fjármálaráðuneytið lagði fram sl. haust, en þar er reiknað með 11 mia.kr. tekjum af veiðigjaldi. Verði aflabrögð, verð á mörkuðum og gengi krónunnar svipuð og á síðustu árum má því gera ráð fyrir að á næstu árum geti veiðigjöld skilað um og yfir 20 mia.kr. tekjum á ári í ríkissjóð í nánustu framtíð. Til samanburðar ná nefna að miðað við útreikningsforsendur frumvarpsins var renta í sjávarútvegi á árinu 2010 um 35 mia.kr. Til lengri tíma litið er þó engan veginn hægt að búast við því að veiðigjöld skili að jafnaði þetta miklum tekjum þar sem að sérstakt veiðigjald getur verið mjög breytilegt milli ára.
Samkvæmt ríkisreikningi voru tekjur af veiðigjaldi 2,3 mia.kr. á árinu 2010 og 3,7 mia.kr. á árinu 2011 og í fjárlögum 2012 eru tekjurnar áætlaðar 7,8 mia.kr. Veiðigjald var hækkað úr 9,5% í 13,3% frá 1. september 2011 og séu þessar tekjutölur uppfærðar miðað við það eru tekjurnar að meðaltali 5,4 mia.kr. á ári fyrir tímabilið 2010–2012. Miðað við það eru tekjur í núverandi kerfi og við hagstæð skilyrði í sjávarútvegi að skila 15 mia.kr. minni tekjum en reikna má með að veiðigjöld samkvæmt frumvarpinu geti skilað í góðu árferði, en nánast sömu tekjum og ætla má að veiðigjöld muni skila í slæmu árferði.
Gera má ráð fyrir að nokkur kostnaður muni falla til hjá Fiskistofu við að framkvæma og fylgja eftir þeim breytingum sem kveðið er á um í frumvarpinu. Ekki liggur fyrir heildstæð áætlun um þann kostnað en lausleg áætlun gerir ráð fyrir að stofnunin þurfi að bæta við sig fjórum sérfræðingum, m.a. á sviði lögfræði og reikningshalds, til að anna auknu hlutverki við álagningu og innheimtu veiðigjalda. Áætlað er að laun og starfstengdur kostnaður Fiskistofu vegna þessa verði 40 m.kr. Gera má ráð fyrir að hér verði um að ræða álagningu og innheimtu á háum fjárhæðum sem allt eins er líklegt að ágreiningur geti í einhverjum tilvikum orðið um milli ríkisins og gjaldenda. Fjármálaráðuneytið bendir í því sambandi á að til staðar er kerfi innheimtumanna ríkissjóðs sem ætla má að geti á skilvirkan og hagkvæman hátt tekið að sér innheimtu veiðigjaldanna samkvæmt álagningu Fiskistofu án teljandi viðbótarkostnaðar. Verði sú leið valin má ætla að kostnaður ríkissjóðs verði minni.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum má ætla að nokkur næstu ár geti tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum orðið um og yfir 20 mia.kr. á ári að því gefnu að rekstrarskilyrði í sjávarútvegi verði áfram með besta móti. Það er um 9 mia.kr. umfram áætlaðar tekjur af veiðigjaldi í ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2012–2015. Til að byrja með yrðu tekjurnar þó 1–2 mia.kr. minni vegna lægri veiðigjalda á tveimur fyrstu fiskveiðiárunum samkvæmt bráðabirgðaákvæði frumvarpsins. Að teknu tilliti til minni tekna af tekjuskatti sjávarútvegsfyrirtækja vegna hærri veiðigjalda má hins vegar ætla að tekjur ríkissjóðs geti aukist um rúma 7 mia.kr. frá áætluðum tekjum í fyrirliggjandi ríkisfjármálaáætlun. Þar sem gera má ráð fyrir því að tekjur af sérstöku veiðigjaldi verði nokkuð kvikar væri hins vegar afar óvarlegt að reikna með jafn miklum tekjum til frambúðar og búast má við að þær geti stundum orðið allmiklu lægri. Þá er áætlað að útgjöld Fiskistofu vegna umsýslu með innheimtu veiðigjaldanna geti aukist um 40 m.kr. verði frumvarpið lögfest óbreytt.
Þskj. 1053 — 658. mál.
Frumvarp til laga
um veiðigjöld.
(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)
I. KAFLI
Gildissvið, markmið og skilgreiningar.
1. gr.
Gildissvið.
2. gr.
Markmið.
3. gr.
Skilgreiningar.
1. Uppsjávarafli: Afli af fisktegundunum síld, loðnu, kolmunna, makríl og öðrum hliðstæðum tegundum smáfiska.
2. Botnfiskafli: Annar sjávarafli.
3. Veiðar: Veiðar og meðhöndlun afla um borð í fiskiskipi.
4. Vinnsla: Meðferð sjávarafla í landi.
5. Auðlindarenta (reiknuð renta): Arður sem myndast í atvinnustarfsemi sem byggist á nýtingu náttúruauðlinda umfram rekstrarkostnað og ávöxtun þess fjár sem bundið er í starfseminni sem eðlileg er talin með tilliti til þeirrar áhættu sem í henni felst.
4. gr.
Veiðigjaldsnefnd.
Ráðherra skal birta fjárhæð sérstaks og almenns veiðigjalds fyrir komandi fiskveiðiár með reglugerð fyrir 15. júlí ár hvert.
II. KAFLI
Gjaldtaka.
5. gr.
Gjaldskyldir aðilar.
6. gr.
Gjaldstofn.
Þegar um er að ræða tegundir sem úthlutað er til einstakra skipa skulu gjöldin miðast við úthlutað aflamark í kílóum talið.
Fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en greinir í 2. mgr. skulu gjöldin miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund samkvæmt aflaupplýsingakerfi Fiskistofu á tólf mánaða tímabili sem lýkur einum mánuði fyrir upphaf fiskveiðiárs eða veiðitímabils. Gjöld vegna strandveiða miðast við landaðan afla í strandveiðum og miða skal við landaðan afla krókabáta í þeim tegundum sem þeir eru ekki bundnir aflatakmörkunum í en sæta ákvörðun um heildarafla.
7. gr.
Almennt veiðigjald.
8. gr.
Sérstakt veiðigjald.
Álagning sérstaks veiðigjalds samkvæmt þessari grein skal vera þannig á hvert skip á fiskveiðiárinu:
a. af fyrstu 30.000 þorskígildiskílóum greiðist ekkert gjald,
b. af næstu 70.000 þorskígildiskílóum greiðist hálft gjald,
c. af þorskígildiskílóum umfram 100.000 greiðist fullt gjald.
Ráðherra er heimilt að tillögu veiðigjaldsnefndar að lækka eða undanþiggja sérstöku veiðigjaldi afla úr tilteknum fiskstofni ef sýnt er að afkoma er verulega lakari við þær veiðar en almennt gerist. Einnig má undanþiggja tilraunaveiðar sérstöku veiðigjaldi ef sýnt er að renta þeirra veiða er engin eða neikvæð.
9. gr.
Stofn til útreiknings á sérstöku veiðigjaldi.
Rentu í veiðum og vinnslu skal jafnað á afla í veiðum og vinnslu á sama tekjuári og skattframtöl sem lögð eru til grundvallar útreikningum Hagstofu Íslands byggjast á. Skal sá afli umreiknaður til þorskígilda fyrir komandi fiskveiðiár samkvæmt ákvæðum laga um stjórn fiskveiða.
Reiknaðri rentu í uppsjávarveiðum skal jafnað á þorskígildi afla í uppsjávarveiðum. Reiknaðri rentu í vinnslu uppsjávarafla skal jafnað á þorskígildi þess uppsjávarafla sem unninn var.
Stofn til útreiknings á sérstöku veiðigjaldi í uppsjávarveiðum skal vera reiknuð renta á þorskígildi í veiðum á uppsjávarfiski að viðbættri reiknaðri rentu á þorskígildi í vinnslu á uppsjávarfiski.
Reiknaðri rentu í botnfiskveiðum skal jafnað á þorskígildi afla í botnfiskveiðum. Reiknaðri rentu í vinnslu botnfisks skal jafnað á þorskígildi heildarafla viðmiðunarársins að frádregnum þeim uppsjávarafla sem fór í vinnslu, sbr. 3. mgr.
Stofn til útreiknings sérstaks veiðigjalds á þorskígildi í botnfiskveiðum skal vera reiknuð renta á þorskígildi í veiðum á botnfiski að viðbættri reiknaðri rentu á þorskígildi á vinnslu á botnfiski.
10. gr.
Reiknuð renta.
Til söluverðmætis afla eða afurða skal telja tekjur af sölu og leigu aflaheimilda. Til rekstrarkostnaðar skal telja niðurfærslu keyptra aflaheimilda í samræmi við ákvæði skattalaga.
Söluverðmæti afla og afurða skal byggjast á upplýsingum sem Hagstofa Íslands vinnur árlega úr skattframtölum og aflar frá fyrirtækjum í fiskveiðum og fiskvinnslu, ásamt upplýsingum frá Fiskistofu, að teknu tilliti til breytinga á verðvísitölu sjávarafurða frá meðaltali þess tekjuárs sem framtölin byggjast á til 1. apríl ár hvert fyrir ákvörðun veiðigjaldsins.
Rekstrarkostnaður sem kemur til frádráttar, sbr. 1. mgr., skal byggjast á upplýsingum sem Hagstofa Íslands vinnur árlega úr skattframtölum og aflar frá fyrirtækjum í fiskveiðum og fiskvinnslu, ásamt upplýsingum frá Fiskistofu, að teknu tilliti til breytinga á vísitölu neysluverðs frá meðaltali þess tekjuárs sem framtölin byggjast á til 1. apríl ár hvert fyrir ákvörðun veiðigjaldsins.
Reiknaða ávöxtun rekstrarfjármuna, að meðtöldum birgðum, skal miða við áætlað verðmæti þeirra í lok tekjuárs, 8% í fiskveiðum, en 10% í fiskvinnslu, sem Hagstofa Íslands vinnur árlega úr skattframtölum og aflar frá fyrirtækjum í fiskveiðum og fiskvinnslu. Verðmæti skipakosts skal miða við vátryggingarverðmæti skipa eins og það er ákveðið af vátryggingafélögum að viðbættum 20% vegna búnaðar og tækja við fiskveiðar. Verðmæti fasteigna og annarra rekstrarfjármuna skal miða við bókfært verð þeirra án afskrifta, að teknu tilliti til breytinga á vísitölu byggingarkostnaðar frá meðaltali tekjuárs skattframtals til 1. apríl næst fyrir ákvörðun veiðigjaldsins.
III. KAFLI
Álagning og innheimta.
11. gr.
Álagning veiðigjalda.
Álagning vegna aflamarks fer fram við úthlutun þess á hverju fiskveiðiári. Álagning á landaðan afla skal fara fram 31. ágúst ár hvert vegna afla sem landað var frá 1. ágúst næstliðins árs til 31. júlí á álagningarárinu. Fiskistofa tilkynnir gjaldskyldum aðilum álagningu á þá.
12. gr
Innheimta veiðigjalda.
Gjöld vegna aflamarks sem úthlutað er 1. september falla í gjalddaga með þremur jöfnum greiðslum ár hvert, þ.e. 1. október sama árs, 1. janúar og 1. maí næsta árs. Taki úthlutun aflamarks gildi á tímabilinu 2. september til 31. ágúst er gjalddagi við útgáfu tilkynningar um úthlutað aflamark. Gjöldin eru ekki afturkræf þótt aflamark sé ekki nýtt.
Gjalddagi veiðigjalda á landaðan afla einstakra tegunda sem ekki eru háðar aflamarki og á afla sem veiddur er við strandveiðar er 1. október á því ári sem fiskveiðiári lýkur.
Eindagi skv. 2. og 3. mgr. er 15 dögum eftir gjalddaga. Ef gjald er ekki greitt á eindaga reiknast dráttarvextir af fjárhæð gjalds frá gjalddaga til greiðsludags í samræmi við reglur laga um vexti og verðtryggingu.
Hafi greiðsla ekki borist innan mánaðar frá gjalddaga fellur veiðileyfi skips niður. Lögveð er í skipi fyrir gjaldinu.
Sé ákvörðun tekin innan fiskveiðiársins um að lækka áður leyfðan heildarafla einstakra tegunda skal endurgreiða eiganda skips þann hluta veiðigjaldanna sem nemur sömu fjárhæð og innheimt var fyrir hvert þorskígildi sem aflaheimildir skips skerðast um.
Eigandi skips við álagningu veiðigjalda er ábyrgur fyrir greiðslu þeirra.
IV. KAFLI
Gildistaka o.fl.
13. gr.
Rekstrarkostnaður.
14. gr.
Reglugerð.
15. gr.
Gildistaka.
Ákvæði til bráðabirgða.
a. 60% af stofni til útreiknings á gjaldinu á fiskveiðiárinu 2012–2013 að frádregnu almennu veiðigjaldi sama fiskveiðiárs.
b. 65% af stofni til útreiknings á gjaldinu á fiskveiðiárinu 2013–2014 að frádregnu almennu veiðigjaldi sama fiskveiðiárs.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Þáverandi fjármálaráðherra skipaði 2. nóv. 2011 nefnd þriggja manna, sem tilnefndir voru af honum, forsætisráðherra og ráðherra sjávarútvegsmála, með það verkefni að gera tillögu um „mótun heildstæðrar stefnu um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi“. Skipan nefndarinnar átti sér m.a. aðdraganda í frumvarpi til laga um stjórn fiskveiða, sem lagt var fram á 139. löggjafarþingi en fékk ekki afgreiðslu þá. Í bráðabirgðaákvæði IX í því frumvarpi var svohljóðandi ákvæði um skipun slíkrar nefndar:
„Skipa skal nefnd með fulltrúum forsætis-, sjávarútvegs- og landbúnaðar- og fjármálaráðherra undir forustu þess síðasttalda sem falið verður það verkefni að móta heildstæða stefnu um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi. Verður þar horft til þess hvað sé eðlilegt endurgjald fyrir aðgang að hinni sameiginlegu auðlind og þar á meðal hvernig útfæra megi sérstakan skatt eða álag á veiðigjald þegar aðstæður eru með þeim hætti að hreinn hagnaður samkvæmt árgreiðsluaðferð Hagstofu Íslands er yfir tilteknum mörkum, t.d. 10 milljörðum kr. Jafnframt skal nefndin skoða hvort rétt sé að hreinn hagnaður sem sprettur af viðskiptum með veiðiheimildir verði skattlagður eftir því sem slík viðskipti eru áfram heimil.
Nefndin skal taka mið af þeim breytingum sem fólgnar eru í lögum þessum, svo og lögum um breytingar á stjórn fiskveiða sem sett eru samhliða þessum lögum. Einnig skal hún hafa hliðsjón af niðurstöðu greiningar á hagrænum áhrifum fyrirhugaðra breytinga á sjávarútveginn og ljúka störfum fyrir 1. október 2011.“
Frumvarp það sem hér er lagt fram byggist að mestu á tillögum nefndarinnar hvað fyrirkomulag gjaldtöku varðar og eru þær athugasemdir sem hér koma fram að mestu byggðar á álitsgerð nefndarinnar sem einnig fylgir frumvarpinu sem fylgiskjal.
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarflokkanna eru lagðir hornsteinar að stefnu í auðlindamálum og sjávarútvegsmálum að því er nýtingu á sameiginlegri auðlind varðar. Í samstarfsyfirlýsingunni segir: „Standa þarf vörð um sameign þjóðarinnar á náttúruauðlindum sínum. Einn af hornsteinum umhverfisstefnu ríkisstjórnarinnar er að þær séu nýttar með sjálfbærum hætti.“ Og enn fremur: „Með sérstöku ákvæði í stjórnarskrá verði undirstrikað að fiskistofnarnir umhverfis landið séu sameign þjóðarinnar. Úthlutun aflaheimilda er tímabundinn afnotaréttur og myndar ekki undir neinum kringumstæðum eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir heimildunum.“
Í þessari stefnumörkun koma fram atriði sem leggja grunn að frumvarpi þessu. Þau helstu eru:
a. Náttúruauðlindir landsins eru sameign þjóðarinnar. Af því leiðir að arður sem rekja má beint til hagnýtingar náttúruauðlinda er eign hennar og aðrir en hún geta ekki gert tilkall til hans á grundvelli eignarréttar.
b. Þjóðin ber ábyrgð á náttúruauðlindum sínum. Stjórnvöldum ber skylda til að sjá til þess að þær séu nýttar á sjálfbæran hátt. Í því skyni er stjórnvöldum heimilt að grípa til nauðsynlegra ráðstafana í þeim tilgangi, m.a að nota skatta eða útboð nýtingarréttar sem stjórntæki.
Afrakstursgeta fiskstofna í hafinu umhverfis landið er háð náttúrulegum takmörkunum og réttur til að nýta þá takmörkuðu náttúruauðlind er hjá þjóðinni. Stjórnvöldum er rétt og skylt að stýra nýtingu þessarar auðlindar og grípa til nauðsynlegra ráðstafana, svo sem aðgangsstýringa, leyfisveitinga gegn gjaldi og skattheimtu. Þess þarf að gæta að gjaldtaka af nýtingu á náttúruauðlindum í eigu þjóðarinnar er ekki skattheimta í hefðbundnum skilningi þess orðs heldur leið til að tryggja almenningi beina hlutdeild í þeim arði sem auðlindin skilar á hverjum tíma.
Við varðveislu og nýtingu náttúruauðlinda þjóðarinnar þarf að gæta þess að hún sé nýtt með sjálfbærum hætti. Ekki má ganga á auðlindirnar, hvorki í náttúrulegum skilningi né í efnahagslegum skilningi, þ.e. þannig að dregið sé úr efnahagslegu verðmæti þeirra. Að þessum atriðum er vikið í þeim kafla samstarfsyfirlýsingar stjórnarflokkanna, sem fjallar um sjávarútvegsmál en þar segir:
„Markmið sjávarútvegsstefnu ríkisstjórnarinnar er að fiskveiðar umhverfis landið séu hagkvæmar og skapi verðmæti og störf en séu jafnframt sjálfbærar og vistvænar og í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar um verndun vistkerfa, lífríkis og hafsbotns. … Það er því afar mikilvægt að skapa greininni bestu rekstrarskilyrði sem völ er á og treysta þannig rekstrargrundvöllinn til langs tíma, en jafnframt verði leitað sátta um stjórn fiskveiða.“
Í frumvarpinu er því auk sjálfbærrar nýtingar lögð áhersla á fjárhagslega hagkvæmni útgerðar og verðmætasköpun í atvinnugreininni.
Mat á auðlindarentu í sjávarútvegi.
Forsenda fyrir innheimtu auðlindagjalda eins og hér eru lögð til er að renta myndist við nýtingu auðlindar, þ.e. að tekjur séu umtalsvert meiri en tilkostnaður að meðtalinni eðlilegri ávöxtun fjármagns í starfseminni. Varla fer milli mála að veruleg auðlindarenta hefur verið og er til staðar í fiskveiðum á Íslandi eins og verð á kvóta, hvort sem er á aflahlutdeild eða aflamarki, sýnir. Við mat á umfangi auðlindarentunnar hefur verið beitt mismunandi aðferðum og er gerð nánari grein fyrir þeim í álitsgerð nefndarinnar en getið skal nokkurra atriða.
Tekjur af fiskveiðum á tímabilinu 2001–2010 metnar á föstu verðlagi ársins 2010 hafa að jafnaði verið um 120 milljarðar kr., frá 110 milljörðum kr. á ári og upp í rúmlega 130 milljarða kr. á árinu 2010. EBITDA, þ.e. tekjur að frátöldum kostnaði öðrum en fjármagnskostnaði, var á sama tímabili að jafnaði um 28 milljarðar kr. EBITDA sem hlutfall af tekjum hefur verið frá um 17% upp í rúmlega 26%. Afkoman er nokkuð misjöfn eftir stærð og tegund skipa og árum og breytileg innan skipaflokkanna.
Góð afkoma fiskveiða kemur ekki eingöngu fram hjá þeim fyrirtækjum sem stunda veiðar. Oft eru náin tengsl á milli fyrirtækja í veiðum annars vegar og vinnslu hins vegar og getur það haft áhrif á það hvar tekjur koma fram, þ.m.t. auðlindarentan. Afkoma vinnslu hefur einnig verið nokkuð góð á síðasta áratug, einkum á síðustu árum. Tekjur hennar hafa verið frá um 120 milljörðum kr. upp í nærri 170 milljarða kr. Sama á við um EBITDA sem verið hefur á bilinu 8 milljarðar kr. upp í yfir 30 milljarða kr. á ári, eða frá u.þ.b. 7% upp í að vera yfir 20% af tekjum. EBITDA hefur verið breytileg eftir um hvaða vinnslu er að ræða og fer upp í nærri 30% í mjölvinnslu á síðustu árum.
Arðsemi umfram svokallaða árgreiðslu sem er reiknuð sem 6% af fastafjármunum eins og þeir eru metnir af Hagstofunni hefur verið veruleg öll árin 2001–2010. Má líta á þann umframarð sem tekjur af nýtingu fiskveiðiauðlindarinnar. Sú fjárhæð, þ.e. auðlindarenta, á þessum árum í fiskveiðunum einum er um 15 milljarðar kr. á ári að meðaltali. Arðsemi fiskvinnslu var einnig góð. Arður umfram 6% árgreiðslu hefur á þessu tímabili verið að jafnaði 12,5 milljarðar kr. og farið vaxandi hin síðari ár í yfir 20 milljarða kr. og verið áþekkur rentu í fiskveiðum. Allmikill munur er á rentu eftir árum og eftir því um hvaða veiðar og skipategundir er um að ræða og eins er verulegur munur eftir vinnslugreinum.
EBITDA í sjávarútvegi í heild var á árunum 2001–2010 að jafnaði nærri 47 milljarðar kr. á föstu verðlagi ársins 2010. Lægst var EBITDA um 30 milljarðar kr. og fer yfir 60 milljarða kr. á síðustu tveimur árum og á árinu 2001. Reiknuð 6% ávöxtun á rekstrarfjármuni var að jafnaði um 19 milljarðar kr. Þegar þessi ávöxtun er dregin frá EBITDA stendur umframarðurinn eða rentan eftir. Hún var breytileg, frá 9,5 milljörðum kr. og upp í rúmlega 47 milljarða kr. EBITDA í sjávarútvegi í heild hefur að jafnaði verið rúmir 45 milljarðar kr. á ári og farið yfir 60 milljarða kr. síðustu árin. Á þessu tíu ára tímabili voru þannig yfir 450 milljarðar kr. til ráðstöfunar til að greiða niður skuldir, borga út arð og fjárfesta. Heildararðsemi svaraði til nærri 14,7% ávöxtunar á bundnu fé í rekstri eða 8,7% umfram reiknaða 6% árgreiðslu. Árleg renta af auðlindinni var þannig að jafnaði um 27 milljarðar kr. á ári, eða um 270 milljarðar kr. á þessu tíu ára tímabili. Þetta er sú upphæð sem sjávarútvegurinn hafði úr að spila eftir að kostnaður, þ.m.t. fjármagnskostnaður, var greiddur. Sé slegið á verðmæti fiskveiðiauðlindarinnar út frá þessum tölum og miðað við sömu ávöxtun og á fjármagni útgerðarinnar verður niðurstaðan 445 milljarðar kr.
Framangreindar tölur eru byggðar á skýrslum Hagstofu Íslands um afkomu sjávarútvegs og er nánari greinargerð að finna í álitsgerð þeirrar nefndar sem um er getið í upphafi en eins og að framan greinir hafa ýmsir aðilar lagt mat á þá rentu af fiskveiðiauðlindinni sem raungerist í fiskveiðum og fiskvinnslu. Má þar nefna Hagfræðistofnun Háskóla Íslands (Daði Már Kristófersson) sem telur að meðalrenta áranna 2002–2009 á verðlagi 2009 sé um 30% af aflaverðmæti, eða 35–40 milljarðar kr., Rannsókna- og þróunarmiðstöð Háskólans á Akureyri (Stefán B. Gunnlaugsson) sem telur rentuna vera um 55 milljarða kr. á verðlagi 2009, Jón Steinsson hagfræðingur sem telur hana um 20 milljarða kr. á verðlagi 2009 að meðaltali á árunum 1997–2008 með 6% ávöxtunarkröfu fyrir fjármagn en 40 og 47 milljarða kr. á árunum 2008 og 2009, og Þórólfur Matthíasson hagfræðingur sem telur rentuna 10–20 milljarða kr. árlega frá 2000 á verðlagi 2011 og 20–40 milljarða kr. síðustu árin.
Að öllu þessu virtu virðist óhætt að slá því föstu að fiskveiðiauðlindin skilar mikilli rentu. Virðist ekki óvarlegt að ætla að sem stendur sé hún um 40 milljarðar kr. á ári og hafi á síðasta áratug verið nálægt 30 milljörðum kr. að meðaltali á ári á verðlagi ársins 2010. Hún er hins vegar mjög breytileg eftir árum sem hafa þarf í huga þegar að skattlagningu kemur.
Við gerð frumvarpsins er það lagt til grundvallar að fiskveiðiauðlindin sé í eigu þjóðarinnar og því geti enginn annar gert réttmætt tilkall til rentu af henni. Auknar tekjur og hagnaður í sjávarútvegi þrátt fyrir aflatakmarkanir stafar að einhverju leyti af framþróun í tækni og markaðsmálum en hinn eiginlegi umframarður eða renta er tilkomin vegna þeirrar ákvörðunar stjórnvalda að takmarka framleiðsluna og við útreikning hennar hefur verið tekið tillit til eðlilegrar ávöxtunar á fjárfestingu í greininni. Þá er ekki heldur hægt að halda því fram að þeir sem keypt hafa kvóta á undanförnum árum, einkum á síðasta áratug liðinnar aldar, hafi með því keypt framtíðarrentuna. Hvort tveggja er að réttur seljandans til framtíðarrentunnar var óljós og auk þess er rentan breytingum háð og hefur á síðustu árum hækkað mest vegna breytinga á raungengi krónunnar þannig að verð fyrir veiðiheimildir á þeim tíma sem þær voru fluttar milli aðila hafa ekki endurspeglað að fullu þá rentu sem nú er til staðar.
Sérstök skattlagning í sjávarútvegi.
Sú skoðun er ekki ný að ástæða sé til að skattleggja fiskveiðar sérstaklega sem og hagnað annarra sem nýta og hafa hag af aðgangi að auðlindum í sameign þjóðarinnar. Þetta álit kemur m.a. fram í skýrslu Auðlindanefndar frá árinu 2000 en þar segir m.a:
„…er nefndin þeirrar skoðunar að rétt sé að stefna að greiðslu fyrir afnotarétt af öllum auðlindum sem eru í eigu ríkis eða þjóðar af tvennum ástæðum: annars vegar til að greiða kostnað ríkisins af stjórn og eftirliti með viðkomandi auðlind, hins vegar til að tryggja þjóðinni í heild sýnilega hlutdeild í þeim umframarði (auðlindarentu) sem nýting hennar skapar.“
Segja má að í þessu komi fram þau meginrök fyrir skattlagningu auðlindarentu sem haldið hefur verið fram, annars vegar sjálfbærnirök, þ.e. að tekjur af auðlindinni beri uppi þann kostnað sem umsýsla um hana hefur í för með sér og/eða lagt er sameiginlega í til að auka verðmæti hennar og nýtingu, hins vegar sanngirni og jafnræðisrök þess efnis að allir þeir sem eiga auðlindina njóti hennar.
Þótt samstaða sé um skattlagningu fiskveiðiauðlindarinnar til að tryggja almannahag og jafnræði þarf að gæta þess að skattlagningu verði valinn búningur við hæfi og að hún hafi sem minnst neikvæð áhrif. Skattar á framleiðsluþætti, t.d. hækkun launatengdra gjalda, hækka verð á vinnu og draga úr eftirspurn eftir vinnuafli. Skattar á fjármuni geta dregið úr fjárfestingum. Æskilegt er að velja í hverju tilviki skatta sem eru sem mest hlutlausir m.t.t. ákvarðana um ráðstöfun á fjármunum og fjárfestingar. Gjald sem leggst beint á auðlindarentuna hefur ekki óæskileg áhrif á eftirspurn eftir öðrum framleiðsluþáttum og má því segja að auðlindagjald sé hlutlaus skattheimta. Meginmarkmið með skattlagningu í sjávarútvegi eru þau að tryggja það að rentan af fiskveiðiauðlindinni skili sér til þjóðarinnar. Enn fremur að skattlagningin verði með þeim hætti að jafnræði sé milli þeirra sem í útgerð standa, áhrif á hagkvæmni verði ekki meiri en sem samræmist verndun, veiðitakmörkunum og tilkostnaði og að hvata til hagkvæmni verði ekki eytt.
Áhrif af skattheimtu eru mismunandi. Eins og að framan segir er rentuskattur talinn hafa það sér til ágætis að vera flestum öðrum sköttum hlutlausari frá efnahagslegu sjónarmiði. Hann hefur þó ugglaust áhrif á ýmsa þætti. Hefur því stundum verið haldið fram að skattur á sjávarútveg sé skattur á landsbyggðina og er þá gengið út frá því hvernig aflaheimildir skiptast á heimahafnir fiskiskipa. Slíkur mælikvarði á þó ekki við þegar um er að ræða skatta á auðlindarentu. Gjaldtaka í formi skatts á hagnað, þ.e. rekstrarafgang í hefðbundnum skilningi, eykur ekki kostnað og hefur því ekki áhrif á hvaða starfsemi er hagkvæm svo lengi sem skatturinn skerðir ekki eðlilega ávöxtunarkröfu. Þetta á við í enn ríkari mæli um skatt a rentu. Hann hefur ekki áhrif á hlutfallsleg verð framleiðsluþáttanna og leiðir því ekki til breytinga á ákvörðunum um þá. Eins og tekjuskattur er rentuskattur borinn af eigendum viðkomandi fyrirtækja og landfræðileg áhrif af honum ráðast af heimilisfesti þeirra.
Virðisauki í atvinnustarfsemi er samtala þeirra tekna sem hún skapar og koma til skipta milli þeirra sem leggja til framleiðsluþætti, vinnu, fjármagn og náttúruauðlindir. Virðisauki í sjávarútvegi er mikill og það á einnig við um samtölu þáttateknanna, launa, fjármagnstekna og rentu. Virðisauki í sjávarútvegi á fyrsta áratug aldarinnar var að meðaltali 115 milljarðar kr. á ári á verðlagi ársins 2010. Hann skiptist þannig að hlutur vinnunnar var að jafnaði um 67 milljarðar kr. eða tæp 60% virðisaukans, hlutur fjármagns um 19 milljarðar kr. eða um 17% virðisaukans og hlutur auðlindarinnar um 28,5 milljarðar kr. þegar veiðigjaldið er talið með eða um 24% virðisaukans.
Annað blasir við þegar litið er á hvernig þessi sami virðisauki skiptist á milli handhafa framleiðsluþáttanna. Launþegar hafa fengið 59% virðisaukans en eigendur fjármagns hafa fengið í sinn hlut afganginn að frátöldu veiðigjaldinu eða alls 40% virðisaukans. Fulltrúi eiganda auðlindarinnar, ríkið, fékk í sinn hlut um 1% eða lítið eitt meir ef talinn er með sá tekjuskattur sem greiddur var af þeirri rentu sem rann til annarra.
Núverandi fyrirkomulag á skattlagningu.
Skattlagning fiskveiða hefur til þessa verið í formi veiðigjalds. Er það ákveðið árlega með reglugerð, nú reglugerð nr. 709, 14. júlí 2011, sem nú er byggð á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Til grundvallar ákvörðun gjaldsins er lagður afli og samanlagt aflaverðmæti á 12 mánaða tímabili sem lýkur 30. apríl að frádregnum launum sem reiknast sem fast hlutfall af aflaverðmæti og olíukostnaði og öðrum almennum rekstrarkostnaði, sem framreiknaður er frá föstum stærðum sem ákveðnar voru fyrir árið 2000. Veiðigjaldið er síðan í lögum ákveðið sem hundraðshluti þessarar stærðar og skipt á einstakar fisktegundir á grundvelli þorskígildisstuðla sem taka mið af aflaverðmæti þeirra í hlutfalli við þorsk.
Kostir við þessa skattlagningu eru að hún er tiltölulega einföld í framkvæmd, stofninn er vel skilgreindur og innheimtan skilvirk. Ókostir eru einnig á henni og hætta á að þeir verði augljósari og afleiðingar þeirra meiri með aukinni skattlagningu. Samkvæmt núverandi framkvæmd deilist gjaldið á útgerðir í samræmi við þorskígildi, þ.e. verðmæti heildarafla, sem segir oft lítið um hagnað og hvað þá rentu í fiskveiðunum. Þá kann grunnur kostnaðarliða, þ.e. launa sem hlutfalls af tekjum og annars kostnaðar, að henta misvel fyrir veiðitegundir og framreikningur olíukostnaðar í dollurum veldur óeðlilegum sveiflum. Þar sem þessi aðferð er ekki hlutlaus og beinist ekki að auðlindarentunni sem slíkri heldur að heildartekjum getur hún leitt til óhagkvæmni og ójöfnuðar. Verður það einkum áberandi ef gjaldtakan er orðin veruleg. Gjaldtaka af þessari tegund á þó rétt á sér að því marki sem hún styður aflatakmarkanir sem settar eru eða er ætlað að standa undir kostnaði við fiskveiðistjórnarkerfið.
Viðskipti með aflaheimildir.
Meðal þess sem talin var ástæða til að fjalla sérstaklega um í tengslum við skattlagningu í sjávarútvegi var hvernig skyldi fara með hagnað af viðskiptum með aflaheimildir, þ.e. leigu á aflamarki og sölu á aflahlutdeild. Sú sala getur verið til að hagræða í starfsemi með sérhæfingu eða þegar útgerðarfyrirtæki er að draga saman seglin og jafnvel að hætta starfsemi. Þegar útgerð kýs að leigja öðrum aflamark í stað þess að veiða fiskinn sjálf endurspeglar það verð sem hún setur upp þann hagnað sem hún reiknar sér umfram tilkostnað. Er því eðlilegt að líta á tekjur hennar af leigunni sömu augum og tekjur af sölu afla og að hún greiði þau gjöld og skatta sem fallið hefðu til hefði hún stundað veiðarnar sjálf.
Selji handhafi aflahlutdeildar hana eða hluta hennar frá sér án þess að kaupa aðra í staðinn er hann að ráðstafa réttindum sem honum hefur verið úthlutað eða hann keypt. Verð þessara réttinda er fyrst og fremst væntar tekjur umfram kostnað, þ.e. rentan sem í réttindunum felst. Söluverðið er þannig fyrir hluta af sameiginlegum réttindum og vekur upp spurningu um réttmæti slíkra tekna og í því ljósi kemur til álita að skattleggja þær sérstaklega eða gera aðrar jafngildar ráðstafanir.
Þær breytingar, sem felast í frumvarpi til breytinga á lögum um fiskveiðar, eru þess eðlis að ástæða er til að endurskoða þau ákvæði laga um tekjuskatt sem gilda um skattalega meðferð á sölu og kaupum á aflahlutdeildum. Þau voru sett á sínum tíma í ljósi þess að fiskveiðiheimildir voru ekki tímabundnar og litið á þær sömu augum og ófyrnanleg réttindi og þær voru því ekki niðurfæranlegar í skattalegu tilliti. Með því að binda aflaheimildirnar í tímabundnum nýtingarleyfum verður breyting þar á. Æskilegt er að ákvæði skattalaga sem varða kaup og sölu á aflaheimildum og skattalega meðferð á þeim sé í samræmi við almennar reglur skattalaga um kaup og sölu og skattalega meferð á réttindum í atvinnurekstri og hefur því verið ákveðið að leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um tekjuskatt með það að markmiði. Mun það frumvarp einnig fjalla um hvernig farið verður með skattalega eignfærðar veiðiheimildir við breytingar á fiskveiðistjórnarkerfinu.
Endurgjald fyrir aðgang að auðlindinni.
Megintilgangur með skattlagningu tekna af nýtingu auðlindar er að tryggja þjóðinni endurgjald fyrir nýtingu á þessari eign hennar og eitt meginviðfangsefni þessa frumvarps er ákvörðun þessa endurgjalds þegar um er að ræða fiskveiðiauðlindina. Í stefnu ríkisstjórnarflokkanna, sem vísað er til í upphafi, og skýru ákvæði núgildandi fiskveiðilöggjafar þess efnis að þjóðin sé eigandi fisksveiðiauðlindarinnar felst að þjóðin ein getur gert tilkall til þess arðs af fiskveiðum sem byggist á tilvist auðlindarinnar sjálfrar, þ.e. tekna umfram það sem aðrir geta gert tilkall til vegna framlags á vinnu eða fjármagni vegna nýtingar á auðlindinni. Með hliðsjón af þessu verður að líta svo á að eðlilegt endurgjald fyrir aðgang að fiskveiðiauðlindinni sé sú auðlindarenta sem hún skapar á hverjum tíma eftir að búið er að tryggja öðrum framleiðsluþáttum, þ.e. vinnu og fjármagni, eðlilegt endurgjald.
Í samræmi við framangreinda afstöðu og það sem áður hefur komið fram um tvíþætt markmið við skattlagningu tekna af nýtingu auðlinda, þ.e. að standa undir kostnaði og tryggja rétt eiganda auðlindarinnar, er í frumvarpinu lagt til að við skattlagningu sjávarútvegs verði beitt tvískiptri skattlagningu sem annars vegar veitir aðgang að auðlindinni með greiðslu á hlutdeild í kostnaði hins opinbera við sjávarútveg og taki hins vegar til þjóðarinnar auðlindarentuna eftir að öðrum framleiðsluþáttum, vinnu að fjármagni, hafa verið tryggðar tekjur fyrir þeirra framlög. Í því hefur þess einnig verið gætt að þessir aðilar haldi þeim hvata sem vera þarf til að tryggja hagræðingu og framsækna fiskveiðistarfsemi.
Til þess að leggja mat á hvaða auðlindarentu sé að finna við nýtingu tiltekinnar auðlindar þarf að þekkja þann kostnað sem nýtingunni fylgir. Má nálgast hann í bókhaldi og skattskilum nema kostnað af fjármagni. Í stað þess er notaður reiknaður kostnaður af heildarfjármagni sem bundið er í rekstrinum hvort sem það er eigið fé eigenda hans eða lánsfé. Kallar það á ákvörðun eðlilegrar ávöxtunarkröfu. Í því efni er litið til ýmissa viðmiðana, svo sem hvaða ávöxtun má fá af fé með lítilli sem engri áhættu, t.d. ríkistryggðum verðbréfum, og áhættuálagi bætt ofan á það. Önnur viðmiðun í þessu efni er ávöxtun heildarfjármagns í atvinnurekstri almennt eða í sambærilegum rekstri og í þriðja lagi er horft til sögulegrar reynslu. Nánari grein er gerð fyrir þessum atriðum í álitsgerð áður tilvitnaðar nefndar.
Ákveðið var að hafa reiknaða ávöxtun í fiskveiðum og fiskvinnslu verulega hærri en þessar viðmiðanir gefa tilefni til í þeim tilgangi að með því verði þessari starfsemi gert auðvelt að fjármagna endurnýjun og framþróun og þar með viðhald og vöxt auðlindarentunnar. Enn fremur var litið til þess að störf í sjávarútvegi eru erfið og krefjandi og mikilvægt að stöðugleiki sé fyrir hendi. Laun sjómanna tengjast afkomu útgerðar og hafa þeir notið góðs af bættri afkomu hennar á síðustu árum en taka einnig þátt í breytingum þegar verr árar. Með því að ætla fyrirtækjunum ríflegan hluta í virðisauka sjávarútvegsins á hann að geta verið vel samkeppnishæfur starfsvettvangur sem greiðir góð laun
Tengsl veiða og vinnslu.
Eins og fram kom í greiningu á afkomu sjávarútvegs rennur hluti af fiskveiðiarðinum til fiskvinnslunnar. Getur það stafað af ófullkomnum markaði og ekki síður af rekstrarlegum tengslum veiða og vinnslu. Samþætting veiða og vinnslu getur verið forsenda fyrir hagkvæmu rekstrarskipulagi en hefur jafnframt óæskileg áhrif á samþjöppun og markaðsstöðu og skapar möguleika á afbrigðilegri verðlagningu í viðskiptum tengdra aðila sem skekkir grundvöll fyrir skattlagningu og fleira. Með tilliti til þeirrrar hagkvæmni sem samtenging veiða og vinnslu getur haft í för með sér er vart réttlætanlegt að grípa til ráðstafana eins og aðskilnaðar veiða og vinnslu, en í frumvarpinu er gert ráð fyrir að brugðist verði við brenglun skatta með aðferðum sem þróaðar hafa verið sem viðbrögð við milliverðlagningu í skattalögum. Þær ráðstafanir fela í sér að í skattalegu tilliti er litið fram hjá formlegum gjörningum sem ákvarða verð í viðskiptum tengdra aðila. Í staðinn er söluaðila reiknaður hagnaður eins og hann yrði í viðskiptum milli óháðra aðila. Í frumvarpinu er það gert með þeim hætti að allur umframarður sem ætlað er að rekja megi til auðlindarinnar, hvort sem hann myndast hjá seljanda eða kaupanda, er heimfærður til seljandans. Sé skattur lagður á þannig reiknaðan skattstofn verður skattalegur hvati til að stunda afbrigðilega milliverðlagningu lítill.
Auðlindaskattlagning og skattlagning í sjávarútvegi.
Unnið var að undirbúningi frumvarps þessa með það í huga að í því kæmi fram heildstæð stefna um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi sem byggðist á almennum viðhorfum um skattlagningu auðlinda í sameign þjóðarinnar. Í samræmi við þau markmið eru eftirfarandi meginatriði lögð til grundvallar um auðlindir í sameign þjóðarinnar:
* Samræmd stefna gildi fyrir allar auðlindir sem eru í sameign þjóðarinnar og fénýttar eru í verulegum mæli. Á nýtingu þeirra og tekjur af henni verði lögð gjöld og skattar sem tryggi þjóðinni þá rentu af auðlindunum sem henni ber.
* Þar sem náttúruauðlindirnar eru sameign þjóðarinnar getur þjóðin gert tilkall til allrar auðlindarentunnar en getur þurft að veita öðrum hlutdeild í henni til að tryggja þjóðhagslega hagkvæma nýtingu auðlindarinnar. Gjaldtaka fyrir nýtingu auðlinda þjóðarinnar og skattlagning tekna af henni á að stefna að því að skila auðlindarentunni í sameiginlegan sjóð landsmanna.
* Til þess að auðlindirnar verði nýttar og skili þjóðinni arði verður þó að skapa hvata með því að tryggja nýtingaraðilanum nægilega góða ávöxtun m.t.t. áhættu. Sú ávöxtun þarf vegna jafnræðissjónarmiða að vera í samræmi við það fjármagn sem lagt er í nýtinguna.
* Velja þarf aðferð til skattlagningar í hverju tilviki sem stuðlar sem best að því að framangreind markmið náist.
Um fiskveiðiauðlindina sérstaklega eru eftirfarandi sjónarmið höfð að leiðarljósi:
* Til grundvallar stefnu í gjaldtöku og skattlagningu sjávarútvegs vegna nýtingar á fiskveiðiauðlindinni skal gengið út frá sömu grundvallarsjónarmiðum og við auðlindaskattlagningu almennt, sbr. framangreint.
* Þau atriði, sem ráða umfangi auðlindarentu í sjávarútvegi, eru mismunandi eftir tegund veiða og geta verið breytileg frá ári til árs. Skattlagningin þarf því að vera sveigjanleg og aðlagast sjálfkrafa aðstæðum eins og þær eru á hverjum tíma.
* Mikill opinber kostnaður er lagður að mörkum til að vernda fiskveiðiauðlindina og til að tryggja að hún geti áfram orðið grundvöllur atvinnustarfsemi og tekna fyrir þá sem hana nýta og til að auka hagkvæmni og arðsemi í fiskveiðum. Eðlilegt er að kostnaður þessi verði greiddur af sjávarútveginum og hluti gjaldtökunnar miðist við hann.
* Í annan stað miðist gjaldtakan við það að skila sem stærstum hluta þeirrar auðlindarentu sem eftir stendur í ríkissjóð.
* Hluti tekna í útgerð stafar af viðskiptum með aflaheimildir. Tekjur fyrir leigu á kvóta frá útgerðarfyrirtæki meðhöndlist hjá því sem sala á afla og myndi stofn fyrir skattlagningu hjá því. Greidd kvótaleiga reiknist sem frádráttarbær rekstrarkostnaður hjá því fyrirtæki sem er leigutaki.
* Við gjaldtöku og skattlagningu, sbr. framangreint, verði gætt hagkvæmni þannig að ekki verði komið í veg fyrir eða dregið úr nýtingu auðlinda sem geta skilað auðlindarentu til þjóðarinnar og virðisauka í þjóðarbúið og að ekki verði komið í veg fyrir hvata til hagkvæmni í rekstri þeirra fyrirtækja sem auðlindina nýta.
Tillögur um fyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi.
Með hliðsjón af þessari stefnumótun er með frumvarpi þessu lagt til að skattlagningu í sjávarútvegi verði í meginatriðum hagað sem hér segir:
* Almennt veiðigjald í kr. á þorskígildiskíló verði lagt á aflamark hvers árs samkvæmt úthlutuðum veiðiheimildum og lönduðum afla. Gjaldið verði ákveðið með hliðsjón af því að tekjurnar standi undir heildarkostnaði ríkisins af fiskveiðistjórnarkerfinu og þjónustu við sjávarútveg.
* Sérstakt veiðigjald í kr. á þorskígildiskíló verði lagt á aflamark umfram tiltekið lágmark samkvæmt úthlutuðum veiðiheimildum og lönduðum afla. Gjaldið verði misjafnt eftir því hvort um er að ræða botnfisk eða uppsjávarfisk. Gjaldið í hvorum flokki verði ákveðið árlega á grundvelli síðustu fyrirliggjandi upplýsinga um afkomu fiskveiða og fiskvinnslu.
* Sérstakt veiðigjald í hvorum flokki um sig skal miða við áætlaða rentu í fiskveiðum að viðbætttri áætlaðri rentu í vinnslu á afla úr þeim veiðum. Áætlaða rentu skal reikna sem heildartekjur af aflasölu og sölu á unninni framleiðsluvöru að frádregnum almennum rekstrarkostnaði án afskrifta og fjármagnsliða en að frádreginni reiknaðri ávöxtun á fé sem bundið er í rekstrarfjármunum og að frádregnu almenna veiðigjaldinu.
* Sérstakt veiðigjald skal vera ákveðið hlutfall af samtölu áætlaðrar rentu í veiðum og vinnslu.
Auk þessa er gert ráð fyrir að á tekjuskattslögunum verði gerðar breytingar þess efnis að keyptar aflaheimildir samkvæmt samningum megi færa niður í skattskilum á þeim tíma sem eftir lifir af samningstímanum, þó eigi á skemmri tíma en fimm árum. Enn fremur verði gerðar breytingar á þeim ákvæðum tekjuskattslaga sem snerta niðurfærslu áður keyptra veiðiheimilda, annars vegar að afnema þau sérstöku ákvæði um skattalega meðferð á keyptum aflaheimildum sem sett voru á sínum tíma og hins vegar að setja ákvæði sem taka á því misræmi og þeirri óvissu sem skapast kann vegna lokamálsgreinar 48. gr. tekjuskattslaganna við breytingar á fiskveiðistjórnarkerfinu.
Um tekjur og áhrif af veiðigjöldum samkvæmt frumvarpinu.
Veiðigjöld eins og þau sem frumvarpið gerir ráð fyrir eru mjög háð afkomu í sjávarútvegi. Almenna gjaldið er óháð henni en sérstaka gjaldið er fall af rentunni, þ.e. EBIDTA, þegar eigandi hefur tekið til sín ávöxtun á fjármagn í rekstri. Eftirfarandi tafla er byggð á skýrslu og tölum Hagstofu Íslands um hag veiða og vinnslu á sl. 10 árum sem þær upplýsingar ná til. Árgreiðsla í töflunni er önnur en hjá Hagstofunni sem reiknar hana sem 6% af verðmæti rekstrarfjármuna. Hér er miðað við þá ávöxtun sem miðað er við í frumvarpinu, þ.e. 8% í fiskveiðum og 10% í fiskvinnslu.
Kennitölur úr rekstri sjávarútvegsfyrirtækja.
(Milljarðar kr. á verðlagi hvers árs.)
| Botnfiskveiðar og vinnsla. | ||||
| EBITDA | Fastafjármunir | Árgreiðsla | Renta | |
| 2001 | 29.761 | 162.133 | 13.752 | 16.009 |
| 2002 | 20.650 | 166.467 | 14.090 | 6.560 |
| 2003 | 17.359 | 141.450 | 12.038 | 5.321 |
| 2004 | 15.651 | 161.350 | 13.850 | 1.801 |
| 2005 | 18.157 | 156.300 | 13.410 | 4.747 |
| 2006 | 28.415 | 149.533 | 12.863 | 15.552 |
| 2007 | 21.295 | 164.123 | 14.143 | 7.152 |
| 2008 | 39.856 | 196.480 | 17.234 | 22.622 |
| 2009 | 53.064 | 242.778 | 21.353 | 31.711 |
| 2010 | 52.712 | 274.655 | 23.415 | 29.297 |
| Meðaltal | 29.692 | 181.527 | 15.615 | 14.077 |
| Uppsjávarveiðar og vinnsla. | ||||
| EBITDA | Fastafjármunir | Árgreiðsla | Renta | |
| 2001 | 6.848 | 61.200 | 5.437 | 1.411 |
| 2002 | 6.500 | 73.483 | 6.542 | -42 |
| 2003 | 5.179 | 64.333 | 5.603 | -424 |
| 2004 | 3.338 | 53.067 | 4.785 | -1.447 |
| 2005 | 2.211 | 36.250 | 3.159 | -948 |
| 2006 | 3.530 | 36.950 | 3.195 | 335 |
| 2007 | 3.422 | 34.393 | 3.039 | 383 |
| 2008 | 7.730 | 43.587 | 3.938 | 3.792 |
| 2009 | 10.497 | 63.638 | 5.813 | 4.684 |
| 2010 | 10.926 | 60.295 | 5.278 | 5.648 |
| Meðaltal | 6.018 | 52.720 | 4.679 | 1.339 |
Sjá má af töflu þessari þróun á afkomu sjávarútvegs á þeim áratug sem hún tekur til. Mótast hún mjög af breytingum á raungengi íslensku krónunnar á tímabilinu. Á fyrri hluta þess og fram yfir miðju þess var raungengið mjög hátt. Dró það mjög úr arðsemi sjávarútvegs en hagstæð verðþróun vó nokkuð á móti. Á síðustu árum tímabilsins lækkaði raungengið mikið og leiddi það til afkomubata sem enn er viðvarandi og vaxandi, líka vegna góðs afla í ýmsum tegundum og bættrar nýtingar afla. Framlegð sjávarútvegs sem var góð í upphafi áratugarins féll hratt um miðbik hans og dró þá mjög úr umframarði eða rentu, sem einkum var lág í uppsjávarveiðum og reyndar neikvæð á hluta tímabilsins miðað við þá ávöxtunarkröfu sem frumvarpið miðar við. Að meðaltali var afkoman þó viðunandi og EBITDA um 35 milljarðar kr. á ári að jafnaði sem var um 15 milljarðar kr. umfram reiknaða ávöxtun á rekstrarfjármuni. Síðustu árin hefur afkoman verið til muna betri með EBITDA yfir 60 milljarða kr. á ári og umframarð eða rentu um 35 milljarða kr. ári.
Til þess að fá sem gleggsta mynd af þeim forsendum sem útreikningur veiðigjaldanna byggist á fer í töflunni hér á eftir yfirlit yfir aflamagn, rentu og rentu á þorskígildi á árunum 2001–2010, allt fært til verðlags ársins 2010 með vísitölu neysluverðs. Þótt þróun ýmissa stærða sem skipta miklu í þessu sambandi, eins og verðmæti afla og skipa, falli ekki vel að þessari vísitölu er hún bærilegur mælikvarði á þróun til lengri tíma og gerir allan samanburð auðveldari.
Renta í sjávarútvegi 2001 til 2010 (verðlag 2010).
| Afli, þorskígildiskíló. | |||
| Botnfiskafli | Uppsjávarafli | Afli alls, þorskígildi | |
| 2001 | 385.400 | 44.765 | 430.165 |
| 2002 | 390.779 | 71.183 | 461.962 |
| 2003 | 390.468 | 87.404 | 477.871 |
| 2004 | 377.948 | 72.191 | 450.139 |
| 2005 | 352.514 | 81.677 | 434.191 |
| 2006 | 358.164 | 67.897 | 426.062 |
| 2007 | 346.501 | 97.744 | 444.245 |
| 2008 | 309.774 | 73.850 | 383.624 |
| 2009 | 414.043 | 54.188 | 468.230 |
| 2010 | 322.302 | 76.630 | 398.932 |
| Meðaltal | 364.789 | 72.753 | 437.542 |
| Áætluð renta, millj. kr. | |||
| Botnfiskafli, renta | Uppsjávarafli, renta | Áætluð renta alls | |
| 2001 | 27.375 | 2.413 | 29.788 |
| 2002 | 10.703 | –69 | 10.634 |
| 2003 | 8.502 | –677 | 7.825 |
| 2004 | 2.789 | –2.241 | 548 |
| 2005 | 7.063 | –1.411 | 5.652 |
| 2006 | 21.675 | 466 | 22.141 |
| 2007 | 9.491 | 508 | 9.999 |
| 2008 | 26.703 | 4.476 | 31.178 |
| 2009 | 33.423 | 4.936 | 38.359 |
| 2010 | 29.297 | 5.648 | 34.945 |
| Meðaltal | 17.702 | 1.405 | 19.107 |
| Renta, kr. á þorskígildiskíló. | |||
| Botnfiskur | Uppsjávarafli | Afli alls | |
| 2001 | 70 | 64 | 69 |
| 2002 | 27 | 0 | 23 |
| 2003 | 22 | –6 | 16 |
| 2004 | 7 | –38 | 1 |
| 2005 | 20 | –17 | 13 |
| 2006 | 59 | 14 | 52 |
| 2007 | 27 | 6 | 23 |
| 2008 | 83 | 79 | 81 |
| 2009 | 79 | 125 | 82 |
| 2010 | 86 | 126 | 88 |
| Meðaltal | 48 | 35 | 44 |
Hér sést að á föstu verðlagi hefur renta miðað við þá ávöxtun fjármagns sem í frumvarpinu er verið mjög breytileg eða farið frá því að vera nær engin á árinu 2004 í um 30 milljarða kr. 2001 og hátt í 40 milljarða kr. á árunum 2009 og 2010. Þá er verulegur munur á rentu eftir því hvort um er að ræða botnfisk eða uppsjávarfisk. Sveifla á rentu í uppsjávarafla er meiri en í botnfiskafla eins og sjá má á meðfylgjandi línuriti. Renta í uppsjávarveiðum er lengst af undir rentu í botnfiskveiðum en verulega hærri síðustu árin vegna sveiflna í afla og verði. Þessi mismunur og gerir það að verkum að lagt er til að skipta sérstaka veiðigjaldinu í tvo flokka. Frekari flokkun á því, svo sem vegna humars, rækju og skelfisks, kynni að vera æskileg og möguleg með frekari greiningu á afkomuupplýsingum sem ekki liggja fyrir nú. Til þess að koma í veg fyrir álagningu sérstaks veiðigjalds á veiði úr tegundum sem ekki ná að skapa rentu er í frumvarpinu gert ráð fyrir heimild til að lækka eða undanþiggja gjald á slíkar veiðar.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Í frumvarpinu er miðað við að almenna veiðigjaldið gefi af sér 4 milljarða kr. í tekjur og að þeirri fjárhæð sé jafnað á aflamagn í þorskígildiskílóum. Sérstaka veiðigjaldið á að reikna sem 70% af rentu á þorskígildiskíló í hvorum veiðiflokki og frá þeirri fjárhæð dregst almenna veiðigjaldið. Eftirfarandi tafla sýnir veiðigjöldin eins og þau hefðu orðið á hverju ári á verðlagi 2010.
Veiðigjöld samkvæmt frumvarpi, áætluð fyrir árin 2001 til 2010.
| Kr. á þorskígildiskíló | Almennt veiðigjald |
Sérstakt veiðigjald, botnfiskur | Sérstakt veiðigjald, uppsjávarafli |
| 2001 | 9,54 | 39,8 | 48,97 |
| 2002 | 8,66 | 10,48 | 0,00 |
| 2003 | 8,37 | 6,71 | 0,00 |
| 2004 | 8,89 | 0,00 | 0,00 |
| 2005 | 9,21 | 4,81 | 0,00 |
| 2006 | 9,39 | 32,04 | 0,46 |
| 2007 | 9,00 | 10,21 | 0,00 |
| 2008 | 10,43 | 47,84 | 45,03 |
| 2009 | 8,54 | 46,97 | 78,89 |
| 2010 | 10,03 | 50,36 | 78,29 |
| Meðaltal | 9,16 | 24,59 | 16,92 |
Almenna veiðigjaldið breytist lítið á milli ára þar sem það er eingöngu háð aflamagni en sérstaka gjaldið er breytilegt, allt frá engu þegar afkoma er í lægð (arðsemi fjármagns minni en 8 eða 10%) á tímabilinu og upp í um 50 kr. á þorskígildiskíló í botnfiski og nærri 80 kr. í uppsjávarfiski. Á helmingi áranna hefði sérstaka gjaldið í uppsjávarveiðum verið 0. Meðaltal sérstaka veiðigjaldsins á árunum 2001–2010 hefði orðið um 25 kr. á þorskígildi fyrir botnfisk og um 17 kr. á þorskígildi fyrir uppsjávarafla. Ástæða þessa breytileika á tímabilinu er fyrst og fremst breytingar á raungengi íslensku krónunnar og þar með á verðvísitölu sjávarafurða. Meðfylgjandi línurit sýnir fylgni virðisauka í sjávarútvegi og verðvísitölunnar. Er þessi sterka fylgni ástæða þess að lagt er til að aflaverðmæti verði framreiknað með þeirri vísitölu þegar veiðigjöld verða ákveðin.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Tekjur af veiðigjaldinu verða samkvæmt þessu mjög sveiflukenndar eins og eðlilegt er þar sem rentan er mjög breytileg. Til lækkunar á tekjum koma einnig áhrif af því að fyrstu 30 þorskígildistonn hvers báts eru án sérstaks veiðigjalds og hálft gjald greitt af næstu 70 þorskígildistonnum. Þetta er jafngildi þess að allt að 65 þorskígildistonn hjá hverju skipi geti verið án sérstaka gjaldsins. Fjöldi skipa með veiðileyfi hefur á síðustu árum verið um 1200 en hluti þeirra aflar minna en 30 þorskígildistonn og enn fleiri minna en 100 tonn. Er hér reiknað með að lækkun vegna þessara ákvæða sé jafngildi þess að 50 þorskígildistonn séu gjaldlaus í botnfiskveiðum hjá 1180 skipum og 65 þorskígildistonn séu gjaldlaus hjá 20 uppsjávarveiðiskipum. Svarar það til um 16% lækkunar á tekjum af sérstöku veiðigjaldi í botnfiskveiðum og um 2% lækkunar á því í uppsjávarveiðum. Að teknu tilliti til þessa er áætlað að tekjur af veiðigjöldum samkvæmt því sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu hefði orðið þessar á verðlagi ársins 2010:
Tekjur af veiðigjöldum samkvæmt frumvarpi
áætlaðar fyrir árin 2001 til 2010.
| Millj. kr. | Almennt gjald | Sérstakt gjald, botnfiskafli | Sérstakt gjald, uppsjávarafli | Samtals |
| 2001 | 4.000 | 12.962 | 1.559 | 18.521 |
| 2002 | 4.000 | 3.439 | 0 | 7.439 |
| 2003 | 4.000 | 2.199 | 0 | 6.199 |
| 2004 | 4.000 | 0 | 0 | 4.000 |
| 2005 | 4.000 | 1.426 | 0 | 5.426 |
| 2006 | 4.000 | 9.639 | 31 | 13.670 |
| 2007 | 4.000 | 2.972 | 0 | 6.972 |
| 2008 | 4.000 | 12.449 | 3.259 | 19.708 |
| 2009 | 4.000 | 16.335 | 4.189 | 24.524 |
| 2010 | 4.000 | 13.634 | 5.879 | 23.513 |
| Meðaltal | 4.000 | 7.542 | 1.111 | 12.653 |
Á þessu tímabili hefðu tekjurnar orðið um 12,5 milljarðar kr. á ári en farið upp í um 24 milljarða kr. á þeim árum sem afkoma sjávarútvegs er best en á þeim árum eru tekjur greinarinnar yfir 200 milljarðar kr. og EBITDA yfir 60 milljarðar kr. á ári. Grafið sýnir að tekjur af almenna gjaldinu eru stöðugar, enda í reynd fastsettar. Tekjur af sérstöku gjöldunum sveiflast mikið og ráðast mjög af gengi og verði á sjávarafurðum auk þess sem aflabreytingar hafa áhrif. Athygli vekur að lengst af þessu tímabili hefði uppsjávarafli ekki skilað tekjum af sérstöku veiðigjaldi. Renta af þeim miðað við þær forsendur um ávöxtun fjármagns sem notaðar voru, 8% í veiðum og 10% í vinnslu, var ekki til staðar á þessum árum. Botnfiskveiðar skiluðu öll árin rentu sem leitt hefði til tekna umfram almenna veiðigjaldið, nema 2004 þegar almenna gjaldið svaraði til 70% af rentunni og því hefði ekkert sérstakt veiðigjald orðið til.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Á myndinni er einnig sýndur ferill línu sem lýsir tekjum af veiðigjaldi ef það væri lagt á samkvæmt núverandi reglu, þ.e. látið ráðast af EBITDA í stað rentu. Miðað er við að þannig reiknað gjald hefði gefið sömu tekjur yfir allt tímabilið. Slík álagning hefði fylgt sveiflum í afkomu mikið verr en sú tilhögun sem frumvarpið byggist á. Hún hefði leitt til gjaldtöku umfram rentu á þeim árum sem afkoman var í lægð en skilað minna hluta hennar á þeim árum þegar afkoman var sem best.
Þessar miklu sveiflur í tekjum sem yrðu samkvæmt tillögum frumvarpsins eru ókostur m.t.t. áhrifa á tekjur ríkissjóðs en sýna kosti fyrirkomulagsins m.t.t. þess tilgangs sem skattlagningin á að þjóna, þ.e. að ná til auðlindarentunnar án þess að skerða eðlilegan hagnað vegna fjármagns og vinnu. Þegar umframarður lækkar kemur það fyrst niður á skattgreiðslunum en skerðir ekki hagnaðinn. Vegna áhrifa raungengis má reikna með að þegar það er hátt, eins og var fyrir og um miðjan áratuginn, hafi kaupmáttur tekna almennt verið hár vegna lægra verðs á innflutningi. Má reikna með að það hafi haft þau áhrif að óbeinar tekjur ríkissjóðs, svo sem virðisaukaskattur, hafi hækkað og hefði þannig vegið á móti niðursveiflu tekna af veiðigjöldum hefðu þau verið til staðar. Við lækkun á raungengi snýst þetta við. Lægri tekjum af neyslusköttum fylgja meiri tekjur af veiðigjöldum.
Sérstöku veiðigjöldin eru reiknuð út frá samanlagðri rentu í veiðum og vinnslu. Er sú aðferð óhjákvæmileg eigi að ná til allra auðlindarentunnar og til að koma í veg fyrir að henni sé komið undan skattlagningu með verðlagningu í viðskiptum tengdra aðila. Eftirfarandi myndir sýna hvernig renta í veiðum og vinnslu hefur þróast á síðasta áratug í botnfiski og í uppsjávarafla. Þær sýna m.a. að sveiflur í afurðaverði ná ekki nema að litlu leyti í gegn til fiskverðsins. Rentan í vinnslunni hækkar þá mjög mikið. Einkum er þetta áberandi í uppsjávarveiðunum. Bendir þetta til þess að markaðir séu ekki virkir og eins má reikna með að eignatengsl milli veiða og vinnslu hafi mikil áhrif. Af þessu má ráða að ef litið yrði fram hjá þessu atriði hefði það miklar afleiðingar. Tekjur af veiðigjöldum mundu lækka og næðu því ekki til þeirrar rentu af fiskveiðiauðlindinni sem lagt er upp með og misræmi í skattlagningu yrði mikið.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Gerð hefur verið grein fyrir hvernig áætlað er að veiðigjöld og tekjur af þeim hefðu orðið á liðnum árum ef það fyrirkomulag sem lagt er til í frumvarpinu hefði verið í gildi á þessum árum. Eðli veiðigjaldanna er að vera kvik fyrir breytingum í rekstrarumhverfi sjávarútvegs og breytast í samræmi við afkomu hans. Það þýðir að tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum verða breytilegar af sömu ástæðum auk þess sem breytt aflabrögð geta haft áhrif til viðbótar. Er því erfitt að spá með vissu um tekjuáhrifin. Þá ber að hafa í huga ákvæði til bráðabirgða, sem lækkar hlutfall sérstaks veiðigjalds af reiknaðri rentu næstu tvö fiskveiðiárin úr 70% í 60% og síðan 65%. Áætlunin hér á eftir er miðuð við að afli og renta í sjávarútvegi verði eins og meðaltal síðustu þriggja ára. Gangi það eftir yrðu talnalegar forsendur fyrir útreikningi veiðigjalds þær sem taflan sýnir.
| Botnfiskafli, þorskígildi | 348.706 |
| Uppsjávarafli, þorskígildi | 68.223 |
| Afli alls, þorskígildi | 416.929 |
| Áætluð renta, millj. kr. | |
| Botnfiskafli, renta | 29.808 |
| Uppsjávarafli, renta | 5.020 |
| Áætluð renta alls | 34.828 |
| Renta á þorskígildi | |
| Botnfiskur, kr. á þorskígildi | 83 |
| Uppsjávarafli, kr. á þorskígildi | 110 |
Sé gengið út frá þessum forsendum og ákvæðum frumvarpsins, m.a. um tímabundna lækkun samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu, má gera þá áætlun um tekjur á næstu fiskveiðiárum sem hér fer á eftir. Áætlun veiðigjalda er miðuð við heildarafla. Þar af er áætlað að um 7% fari í flokk 2 samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða og beri því ekki veiðigjöld sem renna í ríkissjóð. Tekjur af veiðigjöldum yrðu því frá 18,1 milljarði kr. til 21,1 milljarðs kr. á þessum fiskveiðiárum. Núverandi gjöld eru áætluð um 4,5 milljarðar kr. og auk þess er reiknað með áhrifum gjalddtökunnar á tekjuskatt sem mun lækka hann um 20% af hækkun gjaldanna þegar upp er staðið en líklegt er að sú lækkun komi ekki fram að fullu fyrr en að einhverjum tíma liðnum að því leyti sem uppsafnað skattalegt tap er til staðar. Þá er hér ekki tekið tillit til áhrifa á tekjuskatt útgerðarfyrirtækja af fyrirhuguðum breytingum á heimildum til skattalegrar niðurfærslu á keyptum aflaheimildum sem mundi enn draga úr tekjuskattsgreiðslum eða fresta þeim.
| Milljarðar kr. | 2012/13 | 2013/14 | 2014/15 |
| Almennt gjald | 4,0 | 4,0 | 4,0 |
| Sérstakt gjald: | |||
| – botnfiskafli | 11,8 | 13,0 | 14,2 |
| – uppsjávarafli | 3,8 | 4,1 | 4,5 |
| Samtals | 19,5 | 21,1 | 22,7 |
| Afli í flokki 2 | 1,4 | 1,5 | 1,6 |
| Samtals að frátöldum flokki 2 | 18,1 | 19,6 | 21,1 |
| Núverandi gjald | 4,5 | 4,5 | 4,5 |
| Lækkun tekjuskatts | 2,7 | 3,0 | 3,3 |
| Nettóáhrif á tekjur ríkissjóðs | 10,9 | 12,1 | 13,3 |
Framangreindar tölur eru eins og fram kemur miðaðar við meðaltal áranna 2008–2010 þegar afkoma sjávarútvegs var mjög góð og til muna betri en hún var að jafnaði á árunum þar á undan. Sá munur kemur fram í töflum fyrr í greinargerðinni um rentu á síðasta áratug og áætlunum um veiðigjöld á hverju ári um sig. Breyttar afkomuforsendur hafa mikil áhrif á tekjur ríkissjóðs. Hér á eftir fylgja töflur sem sýna forsendur veiðigjalda eins og þær voru að meðaltali á árunum 2001–2010 og hver áhrif á tekjur ríkissjóðs hefðu að meðaltali verið.
| Botnfiskafli, þorskígildi | 364.789 |
| Uppsjávarafli, þorskígildi | 72.753 |
| Afli alls, þorskígildi | 437.542 |
| Áætluð renta, millj. kr. | |
| Botnfiskafli, renta | 17.702 |
| Uppsjávarafli, renta | 1.405 |
| Áætlu renta alls | 19.107 |
| Renta á þorskígildi | |
| Botnfiskur, kr. á þorskígildi | 48 |
| Uppsjávarafli, kr. á þorskígildi | 35 |
Eins og taflan sýnir verða áhrif á tekjur ríkissjóðs á næstu áru mikið minni ef áætlun um þau er byggð á meðaltali áranna 2001–2010 í stað þess að líta eingöngu til áranna 2008– 2010. Með hliðsjón af sveiflum í afkomu, m.a. vegna breytinga á raungengi, má gera ráð fyrir að áhrif á tekjur ríkissjóðs komi til með að liggja á milli þessara áætlana.
| Milljarðar kr. | 2012/13 | 2013/14 | 2014/15 |
| Almennt gjald | 4,0 | 4,0 | 4,0 |
| Sérstakt gjald: | |||
| – botnfiskafli | 6,1 | 6,8 | 7,5 |
| – uppsjávarafli | 0,9 | 1,0 | 1,1 |
| Samtals | 10,9 | 11,8 | 12,7 |
| Afli í flokki 2 | 0,8 | 0,8 | 0,9 |
| Samtals að frátöldum flokki 2 | 10,1 | 11,3 | 11,8 |
| Núverandi gjald | 4,5 | 4,5 | 4,5 |
| Lækkun tekjuskatts | 1,1 | 1,3 | 1,4 |
| Nettóáhrif á tekjur ríkissjóðs | 4,5 | 5,2 | 5,9 |
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Í greininni er einnig ákvæði um frávik frá fullri álagningu sérstaks veiðigjalds. Annars vegar er gert ráð fyrir að 30 fyrstu tonn hjá hverju skipi verði án sérstaks veiðigjalds og vegna næstu 70 tonna verði greitt hálft sérstakt gjald. Frávik þessi eru gerð m.t.t. minni fiskiskipa en afkoma þeirra hefur verið lakari en annarra og auk þess sem ýmis fastur kostnaður fylgir hverri einingu í útgerð. Jafnframt er með þessu tekið tillit til útgerðaraðila með heimilisfestu þar sem útgerðarskilyrði eru erfiðari en á stærri stöðum. Hins vegar er gert ráð fyrir að heimilt verði að undanþiggja veiðar úr tilteknum fiskstofnum og afla úr tilraunaveiðum sérstaka veiðigjaldinu enda hátti svo til að arðsemi veiðanna víki mjög frá því sem almennt er.
Um 9. gr.
Rökin fyrir þeirri aðferð að reikna með rentu í hvoru tveggja, veiðum og vinnslu, er augljóst flæði tekna og þar með auðlindarentu á milli veiða og vinnslu, bæði vegna tengsla fyrirtækja í þessum tveimur greinum sjávarútvegs og þess að markaðir eru smáir og lengi að bregðast við breytingum á verðum og aflamagni. Kemur þessi aðferð í stað áskilnaðar um rekstrarlegan aðskilnað veiða og vinnslu sem kynni að draga verulega úr hagkvæmni útgerðar. Aðferð þessi er jafngildi svokallaðrar armslengdarreglu sem víða er að finna í skattalögum en hún felur einnig í sér að við skattlagningu eru áætlaðar tekjur fluttar milli kaupanda til seljanda. Algengt er að það sé gert með svokallaðri cost+-aðferð sem felst í því að áætla tekjur sem álag á kostnaðarverð. Sú aðferð sem hér er beitt er ígildi þeirrar aðferðar því öllum sem veiða fisk í hvorum veiðiflokki er áætlaður sami meðalhagnaður umfram meðaltilkostnað.
Um 10. gr.
Þá er í greininni kveðið á um hvernig skuli afla upplýsinga um þá þætti sem þarf til að reikna og áætla rentuna. Er það gert með svipuðum hætti og nú er gert hjá Hagstofu Íslands sem safnað hefur þessum upplýsingum árum saman og birt þær reglulega. Þar sem nokkur tími er liðinn frá því tímabili sem aðgengilegar upplýsingar liggja fyrir um er lagt til að þær verði framreiknaðar. Tekjurnar verði hækkaðar eða lækkaðar með verðvísitölu sjávarafurða og kostnaður með vísitölu verðlags og eftir atvikum byggingarkostnaðar. Með því fæst nálgun við það aflaverðmæti og þann kostnað sem ætla má að verði á komandi fiskveiðiári.
Í greininni er einnig kveðið á um þá ávöxtun á verðmæti fastafjármuna sem nota á við ákvörðun rentunnar. Er sú ávöxtun 8% í fiskveiðum og 10% í fiskvinnslu. Hlutföll þessi eru eins og áður segir hærri en sú viðmiðun sem Hagstofa Íslands hefur miðað við, sem er 6%, og einnig há í flestum samanburði, hvort sem miðað er við raunávöxtun í verðbréfum, ávöxtun fjármagns í öðrum atvinnurekstri eða í alþjóðlegum samanburði. Rétt þótti af ýmsum ástæðum að hafa mörk þessi allrúm. Með þeim á að vera tryggt að fjárfesting í sjávarútvegi á að geta gefið af sér arð sem er umfram fjárfestingu í öðrum atvinnurekstri sem ætti að tryggja endurnýjun og framþróun í greininni og að þeir sem ná góðum árangri fái umbun fyrir það. Eins var horft til þess að rekstrarleg áhætta í sjávarútvegi er nokkur þótt úr henni hafi dregið með tilkomu fiskveiðistjórnarkerfisins. Þá þótti rétt að hafa ávöxtunarkröfu í fiskvinnslu nokkuð hærri vegna meiri óvissu með verðmat eigna og m.t.t. þess að verðmæti mikilvægra viðskiptasambanda endurspeglast ekki í verðmæti fastafjármuna.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Þetta breytir þó ekki því að nokkur skuggi hvílir yfir sjávarútvegi vegna mikillar skuldsetningar sem kom til á árunum fyrir hrun og magnaðist upp við lækkun á gengi íslensku krónunnar. Samkvæmt tölum Hagstofunnar hækkuðu skuldir sjávarútvegs úr 200–250 milljörðum kr. á árunum 2004–2005 í yfir 550 milljarða kr. á árunum 2008 og 2009. Góð afkoma síðustu fárra ára hefur snúið þessari þróun við og hafa skuldirnar lækkað aftur og er eigið fé greinarinnar ört vaxandi. Ástæða er samt til að fylgjast náið með skuldastöðu í sjávarútvegi, m.a. með tilliti til þróunar á framlegð (EBITDA), og stuðla að því að þessi mikilvægi atvinnuvegur lendi ekki í almennum skuldavanda. Fyrirkomulag þeirrar skattlagningar sem frumvarpið felur í sér tekur mið af þessu. Veiðigjöld umfram tilkostnað ríkisins eru mjög næm fyrir afkomu greinarinnar. Skerðist hún verulega lækkar gjaldtakan mjög hratt.
Skuldsetning fyritækja í sjávarútvegi er mismikil og tilkomin af ólíkum ástæðum sem gerir það vafasamt að taka skuldastöðuna beinlínis til greina við ákvörðun veiðigjalda. Ríflega áætluð ávöxtun fastafjármuna í greininni og veruleg hlutdeild í rentunni á að skapa góð skilyrði til fjárfestinga á næstu árum, einkum hjá þeim sem ekki hafa þegar skuldsett sig að miklu marki. Þó þykir rétt að þrengja ekki of hratt að möguleikum greinarinnar til niðurgreiðslu á skuldum og aukinna fjárfestinga og er bráðabirgðaákvæðið komið til af þeim ástæðum. Með því gefst nokkur aðlögunartími að fullri gjaldtöku. Í þessu sambandi skal einnig haft í huga að með fyrirhuguðum breytingum á tekjuskattslögunum verður þeim útgerðum sem keypt hafa aflaheimildir á liðnum árum, án þess að geta fært þær til gjalda hingað til, gert það mögulegt á næstu árum, svo og þeim sem kaupa samningsbundnar aflaheimildir eftir gildistöku laga um stjórn fiskveiða. Hvort tveggja mun geta haft veruleg áhrif á skattgreiðslur þessara aðila og jafnað nokkuð stöðu þeirra gagnvart þeim sem ekki þurftu að greiða fyrir aflaheimildir.
Fylgiskjal I.
Skattlagning í sjávarútvegi.
Álitsgerð nefndar um mótun heildstæðrar stefnu
um framtíðarfyrirkomulag skattlagningar í sjávarútvegi.
(Mars 2012.)
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Fylgiskjal II.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um veiðigjöld.
Með frumvarpi þessu er lagt til að sett verði sérstök lög um gjaldtöku ríkisins fyrir aflamark og aðrar úthlutaðar veiðiheimildir á grundvelli laga um stjórn fiskveiða eða fyrir landaðan afla, fari stjórn veiða fram með öðrum hætti. Í markmiðsgrein frumvarpsins kemur fram að veiðigjöldum verði ætlað að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu og skila arði af fiskveiðiauðlindinni í sameiginlegan sjóð landsmanna. Frumvarpið er lagt fram samhliða öðru frumvarpi þar sem lögð er til heildarendurskoðun á lögum um stjórn fiskveiða.
Gildandi lög mæla fyrir um álagningu veiðigjalds, sem nemur 13,3% af aflaverðmæti að frádregnum tilteknum reiknuðum kostnaðarliðum. Í frumvarpinu er farin ný leið og gjaldtöku beint meira að auðlindarentunni. Lagt er til að veiðigjald verði tvískipt. Annars vegar verði lagt á almennt veiðigjald sem verði 8 kr. á hvert þorskígildiskíló. Hins vegar verði lagt á sérstakt veiðigjald sem verði 70% af samtölu reiknaðrar rentu á hvert þorskígildiskíló í fiskveiðum og í fiskvinnslu, að frádregnu almennu veiðigjaldi. Samkvæmt frumvarpinu skal reikna rentuna sérstaklega fyrir veiðar og vinnslu botnfisks og sérstaklega fyrir veiðar og vinnslu uppsjávarfisks. Rentan verði reiknuð sem söluverðmæti afla og afurða að frádregnum rekstrarkostnaði öðrum en fjármagnskostnaði og afskriftum samkvæmt tölum Hagstofu Íslands og reiknaðri ávöxtun á verðmæti rekstrarfjármuna þar sem miðað verði við 8% ávöxtun í fiskveiðum og 10% ávöxtun í fiskvinnslu. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að framangreindar ávöxtunarkröfur á fastafjármuni séu háar í flestum samanburði og með þeim eigi að vera tryggt að fjárfesting í sjávarútvegi geti gefið af sér arð umfram fjárfestingu í öðrum atvinnurekstri. Einnig kemur þar fram að miðað sé við að almenna veiðigjaldið standi undir heildarkostnaði ríkisins af fiskveiðistjórnarkerfinu og þjónustu við sjávarútveg.
Þess ber að geta að samkvæmt frumvarpinu er áformað að sérstaka veiðigjaldið verði 60% af reiknaðri rentu fyrsta árið og 65% annað árið, en hækki síðan í 70% frá og með þriðja árinu. Þá þurfi greiðendur ekki að greiða sérstakt veiðigjald af fyrstu 30 þúsund þorskígildiskílóum og af næstu 70 þúsund kílóum greiðist hálft gjald. Loks mun veiðigjald mynda frádráttarbæran kostnað og því er viðbúið að það komi til lækkunar á tekjuskattstofni gjaldskyldra aðila. Lagt er til að sérstök nefnd sem skipuð verði þremur sérfræðingum ákvarði sérstakt veiðigjald og geri tillögu um undanþágu frá álagningu þess við tilteknar aðstæður. Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að veiðigjöld verði álögð af Fiskistofu og að tekjur af gjöldunum renni í ríkissjóð.
Auðlindarenta myndast í atvinnugrein sem byggist á sérleyfum til nýtingar náttúruauðlinda. Hún er sá umframarður sem eftir stendur þegar atvinnugreinin hefur greitt rekstrarkostnað og staðið undir eðlilegri ávöxtun þess fjár sem bundið er í greininni, með tilliti til þeirrar áhættu sem í rekstrinum felst. Fyrir utan aflabrögð og verð á erlendum mörkuðum er renta í fiskveiðum og fiskvinnslu á Íslandi mjög háð gengi krónunnar og getur rentan því verið talsvert breytileg milli ára. Rentan getur auk þess verið afar misjöfn eftir því hvort um er að ræða botnfisk eða uppsjávarfisk. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að miðað við útreikningsákvæði þess hefur árleg renta í íslenskum sjávarútvegi verið að meðaltali um 19 mia.kr. á árunum 2001–2010 á verðlagi 2010, en verið mjög breytileg á milli ára og sveiflast frá því að vera nánast engin á árinu 2004 í það að vera 38 mia.kr. á árinu 2009. Á árinu 2010 reiknast rentan um 35 mia.kr.
Eins og áður hefur verið vikið að er afkoma í sjávarútvegi sveiflukennd. Vegna þess má búast við að tekjur af veiðigjöldum á rentu í veiðum og vinnslu verði mismiklar eftir árum og tímabilum. Spá um tekjur af veiðigjöldum miðað við ákvæði frumvarpsins leiðir í ljós að ef tekið er mið af þremur lökustu árunum hvað varðar rentu í sjávarútvegi á tímabilinu 2001– 2010, þ.e. árunum 2003–2005, megi reikna með 4,5 mia.kr. tekjum af veiðigjöldum eftir að tímabundinni lækkun sérstaks veiðigjalds lýkur. Sé hins vegar miðað við þrjú bestu árin, þ.e. árin 2008–2010, yrðu tekjurnar 21,1 mia.kr. Miðað við meðaltal alls tímabilsins 2001–2010 yrðu tekjur að jafnaði 11,8 mia.kr. Það eru nánast jafn miklar tekjur og reiknað er með að veiðigjald muni skila frá og með árinu 2013 í ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2012–2015, sem fjármálaráðuneytið lagði fram sl. haust, en þar er reiknað með 11 mia.kr. tekjum af veiðigjaldi. Verði aflabrögð, verð á mörkuðum og gengi krónunnar svipuð og á síðustu árum má því gera ráð fyrir að á næstu árum geti veiðigjöld skilað um og yfir 20 mia.kr. tekjum á ári í ríkissjóð í nánustu framtíð. Til samanburðar ná nefna að miðað við útreikningsforsendur frumvarpsins var renta í sjávarútvegi á árinu 2010 um 35 mia.kr. Til lengri tíma litið er þó engan veginn hægt að búast við því að veiðigjöld skili að jafnaði þetta miklum tekjum þar sem að sérstakt veiðigjald getur verið mjög breytilegt milli ára.
Samkvæmt ríkisreikningi voru tekjur af veiðigjaldi 2,3 mia.kr. á árinu 2010 og 3,7 mia.kr. á árinu 2011 og í fjárlögum 2012 eru tekjurnar áætlaðar 7,8 mia.kr. Veiðigjald var hækkað úr 9,5% í 13,3% frá 1. september 2011 og séu þessar tekjutölur uppfærðar miðað við það eru tekjurnar að meðaltali 5,4 mia.kr. á ári fyrir tímabilið 2010–2012. Miðað við það eru tekjur í núverandi kerfi og við hagstæð skilyrði í sjávarútvegi að skila 15 mia.kr. minni tekjum en reikna má með að veiðigjöld samkvæmt frumvarpinu geti skilað í góðu árferði, en nánast sömu tekjum og ætla má að veiðigjöld muni skila í slæmu árferði.
Gera má ráð fyrir að nokkur kostnaður muni falla til hjá Fiskistofu við að framkvæma og fylgja eftir þeim breytingum sem kveðið er á um í frumvarpinu. Ekki liggur fyrir heildstæð áætlun um þann kostnað en lausleg áætlun gerir ráð fyrir að stofnunin þurfi að bæta við sig fjórum sérfræðingum, m.a. á sviði lögfræði og reikningshalds, til að anna auknu hlutverki við álagningu og innheimtu veiðigjalda. Áætlað er að laun og starfstengdur kostnaður Fiskistofu vegna þessa verði 40 m.kr. Gera má ráð fyrir að hér verði um að ræða álagningu og innheimtu á háum fjárhæðum sem allt eins er líklegt að ágreiningur geti í einhverjum tilvikum orðið um milli ríkisins og gjaldenda. Fjármálaráðuneytið bendir í því sambandi á að til staðar er kerfi innheimtumanna ríkissjóðs sem ætla má að geti á skilvirkan og hagkvæman hátt tekið að sér innheimtu veiðigjaldanna samkvæmt álagningu Fiskistofu án teljandi viðbótarkostnaðar. Verði sú leið valin má ætla að kostnaður ríkissjóðs verði minni.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum má ætla að nokkur næstu ár geti tekjur ríkissjóðs af veiðigjöldum orðið um og yfir 20 mia.kr. á ári að því gefnu að rekstrarskilyrði í sjávarútvegi verði áfram með besta móti. Það er um 9 mia.kr. umfram áætlaðar tekjur af veiðigjaldi í ríkisfjármálaáætlun fyrir árin 2012–2015. Til að byrja með yrðu tekjurnar þó 1–2 mia.kr. minni vegna lægri veiðigjalda á tveimur fyrstu fiskveiðiárunum samkvæmt bráðabirgðaákvæði frumvarpsins. Að teknu tilliti til minni tekna af tekjuskatti sjávarútvegsfyrirtækja vegna hærri veiðigjalda má hins vegar ætla að tekjur ríkissjóðs geti aukist um rúma 7 mia.kr. frá áætluðum tekjum í fyrirliggjandi ríkisfjármálaáætlun. Þar sem gera má ráð fyrir því að tekjur af sérstöku veiðigjaldi verði nokkuð kvikar væri hins vegar afar óvarlegt að reikna með jafn miklum tekjum til frambúðar og búast má við að þær geti stundum orðið allmiklu lægri. Þá er áætlað að útgjöld Fiskistofu vegna umsýslu með innheimtu veiðigjaldanna geti aukist um 40 m.kr. verði frumvarpið lögfest óbreytt.
