Þingskjal 1170 — 732. mál.
Frumvarp til laga
um breyting á lögum nr. 79/2008, um endurskoðendur, með síðari breytingum (prófnefnd endurskoðenda, varðveisla vinnuskjala, tímabundin niðurfelling réttinda endurskoðenda, afturköllun starfsleyfis endurskoðunarfyrirtækja, samvinna við erlenda eftirlitsaðila o.fl.).
(Lagt fyrir Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011–2012.)
1. gr.
2. gr.
a. Í stað orðanna „Endurskoðendaráð skv. 14. gr.“ í 1. mgr. kemur: Ráðherra.
b. Í stað orðsins „endurskoðendaráðs“ í 3. og 5. mgr. kemur: prófnefndar.
3. gr.
a. 2. mgr. orðast svo:
Endurmenntunin skal að lágmarki svara til 20 klukkustunda á ári og samtals 120 klukkustunda á þriggja ára tímabili. Endurmenntunartímabil skal vera það sama fyrir alla endurskoðendur. Endurmenntunartímabil endurskoðanda sem fær löggildingu í fyrsta sinn hefst 1. janúar árið eftir að löggilding er veitt.
b. Orðið „hverju“ fyrra sinni í 3. mgr. fellur brott.
4. gr.
5. gr.
Endurskoðandi skal varðveita vinnuskjöl vegna endurskoðunar á tryggan og öruggan hátt í sjö ár frá áritunardegi endurskoðunar.
6. gr.
7. gr.
8. gr.
a. Í stað orðsins „fylgjast“ í 2. mgr. kemur: hafa eftirlit.
b. Við 2. mgr. bætist nýr töluliður, svohljóðandi: að endurskoðandi gæti að fyrirmælum laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.
c. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Endurskoðendaráð hefur heimild til samvinnu við eftirlitsaðila í ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins um upplýsingaskipti og eftirlit með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum félaga sem eru með skráða skrifstofu utan Evrópska efnahagssvæðisins en gefa út verðbréf sín sem skráð eru á skipulegum verðbréfamarkaði hér á landi.
9. gr.
Nú lætur endurskoðandi ekki skipast við áminningu skv. 2. mgr. eða hann vanrækir alvarlega skyldur sínar að mati endurskoðendaráðs eða hefur ítrekað verið áminntur vegna brota sinna, án þess að starfsemi hans teljist komin í gott horf, hefur ráðið heimild til að fella réttindi hans til endurskoðunarstarfa niður tímabundið. Áður en til þess kemur skal það gefa honum kost á að koma að sjónarmiðum sínum sé þess kostur.
Telji endurskoðendaráð að endurskoðandi, sem ráðið hefur tímabundið fellt niður réttindi hjá, hafi bætt að fullu úr því sem ábótavant var í rekstri hans eða vinnubrögðum og var tilefni niðurfellingar getur ráðið afturkallað niðurfellinguna.
Tímabundin niðurfelling réttinda getur ekki verið lengur en til tólf vikna.
Nú veitir endurskoðendaráð endurskoðanda áminningu eða fellir niður réttindi hans tímabundið og skal þá ráðið tilkynna ráðuneytinu það þegar í stað.
Endurskoðendaráð getur skotið máli endurskoðanda, sem réttindi til endurskoðunarstarfa hafa tímabundið verið felld niður hjá, til ráðherra. Getur ráðið m.a. gert kröfu um að ráðherra mæli fyrir um ótímabundna niðurfellingu réttinda. Þrátt fyrir ákvæði 5. mgr. helst niðurfelling réttinda endurskoðanda meðan mál er til meðferðar hjá ráðherra.
10. gr.
11. gr.
Endurskoðendur og endurskoðunarfyrirtæki skulu veita endurskoðendaráði upplýsingar sem ráðið óskar eftir í tengslum við verkefni sem endurskoðendaráði eru falin í lögunum. Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess að veita upplýsingar samkvæmt þessari grein.
12. gr.
Endurskoðendaráð skal hafa eftirlit með því að reglulegt gæðaeftirlit með störfum endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja fari fram, sbr. 3. tölul. 2. mgr. 15. gr. Félag löggiltra endurskoðenda skal í samráði við endurskoðendaráð annast gæðaeftirlit með störfum endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja, sbr. 4. tölul. 13. gr. Heimilt er að leggja gjald á endurskoðendur og endurskoðunarfyrirtæki til að standa straum af kostnaði við gæðaeftirlit sem beinist að störfum þeirra.
13. gr.
Ráðherra getur afturkallað starfsleyfi endurskoðunarfyrirtækja:
1. hafi fyrirtækið fengið starfsleyfið á grundvelli rangra upplýsinga,
2. fullnægi fyrirtækið ekki ákvæðum 3. gr. og 4. mgr. 4. gr.,
3. að tillögu endurskoðendaráðs, sbr. 25. gr.
Áður en til afturköllunar kemur skv. 1. mgr. skal fyrirtækinu veittur hæfilegur frestur til úrbóta sé unnt að koma úrbótum við.
Afturköllun á starfsleyfi endurskoðunarfyrirtækis skal tilkynnt stjórn þess og rökstudd skriflega. Starfræki fyrirtækið útibú eða þjónustustarfsemi í öðru ríki skal tilkynningin send lögbærum eftirlitsaðilum í því ríki.
14. gr.
Ráðherra getur sett reglugerð um nánari framkvæmd þessara laga, þar á meðal um alþjóðlega endurskoðunarstaðla (ISA) og alþjóðlega staðla um gæðaeftirlit (ISQC) sem gefnir eru út af Alþjóðasamtökum endurskoðenda (IFAC).
15. gr.
16. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
I. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Frumvarp þetta er samið í efnahags- og viðskiptaráðuneytinu. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um endurskoðendur, nr. 79/2008.
Þann 31. ágúst 2010 skipaði efnahags- og viðskiptaráðherra nefnd um málefni endurskoðenda. Óskaði var eftir því að endurskoðendaráð og Félag löggiltra endurskoðenda tilnefndu tvo nefndarmenn. Tveir nefndarmenn voru skipaðir af ráðherra án tilnefningar. Nefndina skipuðu Sigurður Þórðarson, fyrrverandi ríkisendurskoðandi, formaður, Einar Guðbjartsson, lektor við HÍ, Bjarnveig Eiríksdóttir, formaður endurskoðendaráðs, tilnefnd af ráðinu, og Lárus Finnbogason, endurskoðandi, tilnefndur af FLE. Í skipunarbréfi nefndarinnar kemur fram að nefndinni sé ætlað að fara heildstætt yfir lög og reglur sem gilda um endurskoðendur. Nefndinni var falið að kynna sér lagaumhverfi endurskoðenda í helstu nágrannaríkjum, umræðu á Evrópuvettvangi og líklega þróun fram undan. Þá var áréttað að í starfi sínu skyldi nefndin hafa til hliðsjónar þau atriði sem betur hefðu mátt fara í aðdraganda hruns viðskiptabankanna og komu m.a. fram í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis varðandi atriði sem lúta að endurskoðendum. Þá var nefndinni sérstaklega falið að skoða skylduaðild endurskoðenda að Félagi löggiltra endurskoðenda. Nefndin skilaði skýrslu til ráðherra í byrjun árs 2011 með tillögum að breytingum á lögum um endurskoðendur og lögum um ársreikninga. Vinna nefndarinnar fólst einkum í öflun upplýsinga, úrvinnslu gagna og skýrslugerð. Aflað var skriflegra upplýsinga frá innlendum og erlendum aðilum, en auk þess kallaði nefndin nokkra aðila á fund sinn til frekari upplýsingaöflunar. Nefndin hélt tvo fundi 12. október 2010 með hagsmunaaðilum. Á fyrri fundinn voru boðaðir fulltrúar Fjármálaeftirlitsins, Seðlabanka Íslands, ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra. Á seinni fundinn voru boðaðir fulltrúar Háskóla Íslands og Háskólans í Reykjavík. Tveir fundir voru haldnir með hagsmunaaðilum 26. október 2010. Á fyrri fundinn voru boðaðir fulltrúar Félags löggiltra endurskoðenda og endurskoðendafyrirtækja. Á seinni fundinn voru boðaðir fulltrúar Samtaka atvinnulífsins og Félags fjárfesta. Þann 9. nóvember 2010 boðaði nefndin til sín fulltrúa frá Samtökum fjármálafyrirtækja og Landssamtökum lífeyrissjóða og 7. desember 2010 boðaði nefndin til sín Jón H. B. Snorrason, aðstoðarlögreglustjóra og saksóknara hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu.
Hluti af tillögum nefndarinnar lýtur að breytingum á stjórnsýslu og eftirliti með endurskoðendum sem og sameiningu verkefna hjá hinu opinbera varðandi umsjón með skráningu og öflun upplýsinga sem tengjast fyrirtækjum í landinu og eru á verkefnasviði ráðuneytisins, svo sem ársreikningaskrá, fyrirtækjaskrá og skráningu sem tengist endurskoðendum. Þar sem endurskipulagning Stjórnarráðsins stendur fyrir dyrum voru þessar tillögur nefndarinnar ekki teknar til skoðunar nú. Aðrar tillögur nefndarinnar kalla á breytingar á öðrum lögum en lögum um endurskoðendur.
Ráðuneytinu hafa einnig borist ábendingar endurskoðendaráðs um atriði sem valdið hafa ráðinu vandkvæðum við framkvæmd þess eftirlits sem því er falið í lögunum.
II. Meginefni frumvarpsins.
Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar sem ætlað er að koma til móts við hluta tillagna framangreindrar nefndar sem og ábendingar endurskoðendaráðs.
Gert er ráð fyrir að prófnefnd endurskoðenda sem hingað til hefur heyrt undir endurskoðendaráð færist beint undir ráðuneytið. Er þessi breyting í samræmi við reglur sem gilda um aðrar prófnefndir á vegum ráðuneytisins. Þannig mun ráðherra skipa í prófnefndina í stað endurskoðendaráðs. Jafnframt er lögð til sú breyting að prófnefnd geri tillögu til ráðherra um reglugerð um próf og fjárhæð prófgjald.
Lögð er til breyting á endurmenntunartímabili endurskoðenda þannig að í stað þess að hver endurskoðandi hafi sérstakt endurmenntunartímabil, eins og nú er, verði aðeins eitt endurmenntunartímabil fyrir alla endurskoðendur. Þeir endurskoðendur sem fá réttindi innan tímabilsins skila endurmenntunareiningum í hlutfalli við þann tíma sem viðkomandi hefur haft réttindi. Gera verður breytingar á reglugerð um endurmenntun endurskoðenda til samræmis við þessa tillögu.
Lagt er til að endurskoðendaráð verði falið að hafa eftirlit með því að endurskoðendur gæti að fyrirmælum laga nr. 64/2006, um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka.
Gerð er tillaga um að endurskoðendaráði verði heimilað að fella niður réttindi endurskoðanda til endurskoðunarstarfa tímabundið í 12 vikur ef endurskoðandi lætur ekki skipast við áminningu eða hann vanrækir alvarlega skyldur sínar að mati endurskoðendaráðs eða hefur ítrekað verið áminntur vegna brota sinna, án þess að starfsemi hans teljist komin í gott horf. Þannig getur endurskoðendaráð fellt niður í 12 vikur réttindi endurskoðanda sem t.d. sinnir endurskoðunarverkefnum án þess að vera með gilda starfsábyrgðartryggingu.
Lagt er til að ráðherra verði heimilað að setja reglugerð um alþjóðlega endurskoðunarstaðla en í lögunum er heimild ráðherra bundin við alþjóðlega endurskoðunarstaðla sem samþykktir hafa verið af sameiginlegu EES-nefndinni. Þær breytingar hafa orðið að ekki er nú gert ráð fyrir að endurskoðunarstaðlarnir verði samþykktir með þeim hætti sem gert var ráð fyrir við setningu laganna. Þessi breyting gerir það að verkum að hægt er að birta endurskoðunarstaðlana sem fylgiskjal með reglugerð í Stjórnartíðindum þegar þeir hafa verið þýddir. Þá er lögð til breyting á skilgreiningu alþjóðlegra endurskoðunarstaðla í 1. gr. laganna til samræmis.
Gerð er tillaga um að ráðherra geti afturkallað starfsleyfi endurskoðunarfyrirtækja þegar fyrirtæki hafa fengið starfsleyfið á grundvelli rangra upplýsinga, þau fullnægja ekki ákvæðum laganna um skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis eða eftir tillögu endurskoðendaráðs. Telja verður æskilegt að ráðherra hafi umrædda heimild ef endurskoðunarfyrirtæki uppfyllir ekki lengur skilyrði laganna fyrir starfsleyfisveitingu.
Lagðar eru til breytingar til innleiðingar á tveimur ákvörðunum framkvæmdastjórnarinnar. Ákvörðun 2010/485/ESB miðar að því að greiða fyrir samvinnu lögbærra yfirvalda í aðildarríkjunum og lögbærra yfirvalda Ástralíu og Bandaríkjanna hvað varðar eftirlit með endurskoðendum. Ákvörðun 2011/30/ESB kveður á um jafngildi opinberra eftirlitskerfa, gæðatryggingakerfa og rannsóknar- og viðurlagakerfa aðildarríkjanna annars vegar og tiltekinna þriðju ríkja hins vegar. Með breytingunni verður endurskoðendaráði veitt heimild til að gera samning við eftirlitsaðila í tilteknum ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins um samvinnu við eftirlit með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum.
III. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið þótti ekki kalla á sérstaka skoðun á samræmi við stjórnarskrá.
Lagðar eru til breytingar til innleiðingar á tveimur ákvörðunum framkvæmdastjórnarinnar. Ákvörðun 2010/485/ESB miðar að því að greiða fyrir samvinnu lögbærra yfirvalda í aðildarríkjunum og lögbærra yfirvalda Ástralíu og Bandaríkjanna hvað varðar eftirlit með endurskoðendum. Ákvörðun 2011/30/ESB kveður á um jafngildi opinberra eftirlitskerfa, gæðatryggingakerfa og rannsóknar- og viðurlagakerfa aðildarríkjanna annars vegar og tiltekinna þriðju ríkja hins vegar. Með breytingunni verður endurskoðendaráði veitt heimild til að gera samning við eftirlitsaðila í tilteknum ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins um samvinnu við eftirlit með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum.
IV. Samráð.
Eins og fram hefur komið skipaði efnahags- og viðskiptaráðherra nefnd til að endurskoða lög um endurskoðendur. Tveir nefndarmenn voru skipaðir af ráðherra án tilnefningar, einn nefndarmaður var tilnefndur af endurskoðendaráði og einn nefndarmaður var tilnefndur af Félagi löggiltra endurskoðenda. Nefndin fékk á fund sinn eftirtalda hagsmunaaðila, Fjármálaeftirlitið, Seðlabanka Íslands, ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra, Háskóla Íslands, Háskólann í Reykjavík, fulltrúa frá Félagi löggiltra endurskoðenda og endurskoðunarfyrirtækja, SA, Félag fjárfesta, SFF og Landssamtök lífeyrissjóða. Auk þess fékk nefndin á sinn fund Jón H. B. Snorrason, aðstoðarlögreglustjóra og saksóknara hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Eins og fram hefur komið skilaði nefndin skýrslu til ráðherra í byrjun árs 2011.
Við samningu frumvarpsins hafði ráðuneytið samráð við Sigurð Þórðarson, endurskoðendaráð og Félagi löggiltra endurskoðenda. Komu aðilar með gagnlegar ábendingar um efnisatriði frumvarpsins.
V. Mat á áhrifum.
Verði frumvarp þetta að lögum mun það stuðla að betra og skilvirkara eftirliti með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum. Endurskoðendaráði eru með frumvarpinu veittar auknar heimildir, m.a. til að kalla eftir gögnum vegna framkvæmdar eftirlits með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Lagt er til að gerðar verði breytingar á þeim ákvæðum laga nr. 79/2008 þar sem vísað er til alþjóðlegra endurskoðunarstaðla þannig að ekki verði vísað til þess að staðlarnir verði sérstaklega innleiddir í íslenskan rétt í samræmi við það ferli sem lýst er í 31. gr. núgildandi laga. Þess í stað verði ráðherra veitt heimild til að birta með reglugerð alþjóðlega endurskoðunarstaðla sem gefnir eru út af Alþjóðasamtökum endurskoðenda (IFAC).
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Lagt er til að endurskoðendaráð hafi sérstaklega eftirlit með því að endurskoðendur fari að ákvæðum laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 64/2006, en í g-lið 1. mgr. 2. gr. þeirra laga er sérstaklega tekið fram að endurskoðendur falli undir lögin.
Lagðar eru til breytingar til innleiðingar á tveimur ákvörðunum framkvæmdastjórnarinnar. Ákvörðun 2010/485/ESB miðar að því að greiða fyrir samvinnu lögbærra yfirvalda í aðildarríkjunum og lögbærra yfirvalda Ástralíu og Bandaríkjanna hvað varðar eftirlit með endurskoðendum. Ákvörðun 2011/30/ESB kveður á um jafngildi opinberra eftirlitskerfa, gæðatryggingakerfa og rannsóknar- og viðurlagakerfa aðildarríkjanna annars vegar og tiltekinna þriðju ríkja hins vegar. Með breytingunni verður endurskoðendaráði veitt heimild til samvinnu og gerð samstarfssamninga við eftirlitsaðila í tilteknum ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins um upplýsingaskipti og eftirlit með endurskoðendum og endurskoðunarfyrirtækjum.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 79/2008, um endurskoðendur, með síðari breytingum (prófnefnd endurskoðenda, varðveisla vinnuskjala, tímabundin niðurfelling réttinda endurskoðenda, afturköllun starfsleyfis endurskoðunarfyrirtækja, samvinna við erlenda eftirlitsaðila o.fl.).
Helstu breytingar sem í frumvarpinu felast eru eftirtaldar: Í fyrsta lagi er lagt til að prófnefnd endurskoðenda sem hingað til hefur heyrt undir endurskoðendaráð færist beint undir ráðuneytið. Er þessi breyting í samræmi við reglur sem gilda um aðrar prófnefndir á vegum ráðuneytisins. Í öðru lagi er lögð til breyting á endurmenntunartímabili endurskoðenda þannig að í stað þess að hver endurskoðandi hafi sitt endurmenntunartímabil eins og nú er verði aðeins eitt tímabil fyrir alla endurskoðendur. Í þriðja lagi er lagt til að endurskoðendaráði verði falið að hafa eftirlit með því að endurskoðendur gæti að fyrirmælum laga nr. 64/2006, um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka. Í fjórða lagi er lagt til að endurskoðendaráði verði í tilteknum tilvikum heimilað að fella tímabundið í 12 vikur niður réttindi endurskoðanda til endurskoðunarstarfa. Í fimmta lagi er lagt til að ráðherra verði heimilað að setja reglugerð um alþjóðlega endurskoðunarstaðla en í gildandi lögum er heimild ráðherra bundin við staðla sem samþykktir hafa verið af sameiginlegu EES-nefndinni. Í sjötta lagi er lagt til að ráðherra geti í tilteknum tilvikum afturkallað starfsleyfi endurskoðunarfyrirtækja. Í sjöunda lagi er lagt til að innleiddar verði tvær ákvarðanir framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Annars vegar ákvörðun um bætta samvinnu yfirvalda í aðildarríkjunum og lögbærra yfirvalda Ástralíu og Bandaríkjanna hvað varðar eftirlit með endurskoðendum. Hins vegar ákvörðun um að jafngilda opinber eftirlitskerfi, gæðatryggingakerfi og rannsóknar- og viðurlagakerfi aðildarríkjanna annars vegar og tiltekinna þriðju ríkja hins vegar.
Verði frumvarpið óbreytt að lögum er ekki ástæða til að ætla að það hafi í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóð.