Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 692. máls.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 1419 — 692. mál.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðríði Þorsteinsdóttur og Rún Knútsdóttur frá velferðarráðuneyti, Gísla Björnsson og Auði Finnbogadóttur frá NPA-miðstöðinni svf., Friðrik Sigurðsson og Gerði A. Árnadóttur frá Þroskahjálp, Guðmund Magnússon frá Öryrkjabandalagi Íslands, Þóru Þórarinsdóttur frá Ás styrktarfélagi og Laufeyju Gissurardóttur, Önnu Lilju Magnúsdóttur og Salóme Þórisdóttur frá Þroskaþjálfafélagi Íslands. Nefndinni hafa borist umsagnir frá Ás styrktarfélagi, Fagdeild félagsráðgjafa, Jafnréttisstofu, Rannsóknarsetri í fötlunarfræðum, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, umboðsmanni barna, Þroskahjálp, Þroskaþjálfafélagi Íslands og Öryrkjabandalagi Íslands.
Meginefni frumvarpsins.
Frumvarp það sem hér er til umfjöllunar er lagt fram í samræmi við ákvæði til bráðabirgða II í lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011. Tilgangur frumvarpsins er að tryggja að réttindi einstaklinga með fötlun séu virt og að gerðar séu ráðstafanir til að auka meðvitund um og koma í veg fyrir nauðung í vinnu með fötluðu fólki. Í frumvarpinu er stigið það mikilvæga skref að kveðið er skýrt á um það að beiting nauðungar gagnvart fötluðu fólki sé bönnuð nema veitt hafi verið sérstök undanþága samkvæmt lögunum eða að um sé að ræða neyðartilvik, en slík tilvik þurfa að uppfylla ákveðin skilyrði sem fram koma í frumvarpinu og þá ber tafarlaust að láta af nauðung þegar hættu hefur verið afstýrt eða ástand er liðið hjá. Bannið nær einnig til fjarvöktunar á heimili fólks. Einungis verður heimilt að veita undanþágu frá banni við beitingu nauðungar og fjarvöktunar í sérstökum einstaklingsbundnum tilfellum enda sé tilgangurinn að koma í veg fyrir að fatlaður einstaklingur valdi sjálfum sér eða öðrum líkamstjóni eða stórfelldu eignatjóni eða að uppfylla grunnþarfir viðkomandi einstaklings. Sérstök nefnd metur beiðnir um undanþágur frá lögunum og tekur afstöðu til þeirra en feli beiðni í sér ráðagerð um viðvarandi eða varanlega skerðingu á ferðafrelsi einstaklings skal nefndin vísa henni til dómstóla. Þá er lagt til að skipað verði sérfræðiteymi um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar. Teymið skal vera til ráðgjafar og leiðbeiningar fyrir þjónustuveitendur, veita umsagnir um beiðnir um undanþágur frá banni við beitingu nauðungar og fjarvöktunar og taka við og halda utan um tilkynningar um beitingu nauðungar og fjarvöktunar. Þá er kveðið á um að öll tilvik sem feli í sér beitingu nauðungar eða fjarvöktunar verði skráð hvort sem fengið hafi verið leyfi fyrir þeim aðgerðum eða ekki.
Beiting nauðungar.
Gestir nefndarinnar og umsagnaraðilar hafa lýst yfir almennri ánægju með efni frumvarpsins og að það skuli vera komið fram enda um mikið réttindamál að ræða. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er lítið fjallað opinberlega um beitingu nauðungar í vinnu með fötluðu fólki en þó er það þekkt að nauðung er þrátt fyrir það beitt. Fyrir nefndinni kom fram að nauðsynlegt væri að aflétta þeirri leynd sem hvílt hafi á málefninu og opna umræðuna um af hverju nauðung sé beitt, í hvaða tilfellum það sé gert og hvernig megi markvisst vinna að því að fækka þeim. Kom fram að í því skyni er afar nauðsynlegt að hugað sé að fræðslu starfsmanna sem vinna með fötluðu fólki. Einnig og ekki síður mikilvægt er að fatlaðir einstaklingar fái sjálfir fræðslu um hvað felist í nauðung svo að þeir verði meðvitaðir um réttindi sín. Þeir sem munu verða fyrir áhrifum frumvarpsins eru annars vegar fatlaðir einstaklingar og hins vegar starfsfólk sem vinnur með fötluðu fólki. Kom það fram fyrir nefndinni að áhyggjuefni væri hversu lítill hluti starfsfólks væri fagmenntaður og hversu mikil starfsmannaveltan er á þessu sviði. Af þessum sökum er enn brýnna en ella að vel sé staðið að fræðslu og opinni umræðu um ráðstafanir til að koma í veg fyrir að tilefni skapist til inngrips sem feli í sér nauðung. Nefndin telur einsýnt að fjölga þurfi fagmenntuðu starfsfólki í þjónustu við fatlaða og leggur áherslu á mikilvægi þess að fagmenntað fólk starfi með fötluðum.
Ein leið til að koma í veg fyrir beitingu nauðungar er að fötluðum einstaklingum séu tryggð þau þjónustuúrræði og það umhverfi sem þeir þurfa á að halda til að geta lifað sínu sjálfstæða lífi á sem eðlilegastan hátt. Kom m.a. fram að breytt þjónustuform getur haft þau jákvæðu áhrif á lífsgæði fatlaðs einstaklings að minni þörf verði á utanaðkomandi inngripum. Það er því nauðsynlegt að horfa til þess hvernig megi fyrirbyggja aðstæður sem annars gætu leitt til beitingu nauðungar. Til þess að hægt sé að veita hverjum einstaklingi þá þjónustu sem hann þarf á að halda er nauðsynlegt að huga að fjármögnun málaflokksins.
Fyrir nefndinni kom fram að horfa þurfi einnig til fatlaðra barna sem beitt eru nauðung. Kom fram að nauðung fyrirfinnst innan skólakerfisins gagnvart fötluðum börnum og er þar um viðkvæmt mál að ræða. Kom fram að fækka megi tilvikum þar sem börn eru beitt nauðung með aukinni fræðslu til starfsfólks skólanna og tekur nefndin undir þau sjónarmið.
Nauðsyn lagasetningar.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að beiting nauðungar er í eðli sínu frelsisskerðing og í henni felist brot á 67. og 71. gr. stjórnarskrárinnar, sem kveða annars vegar á um að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum og hins vegar um friðhelgi einkalífs. Beiting nauðungar hefur hingað til ekki stuðst við neina lagaheimild nema í undantekningartilfellum sem segja má að hafi verið á grundvelli neyðarréttarsjónarmiða. Þar sem frumvarpinu er ætlað að tryggja réttarstöðu fatlaðra einstaklinga er því afar mikilvægt að í því sé kveðið á um bann við beitingu nauðungar og fjarvöktunar nema brýn nauðsyn sé til þess í afmörkuðum tilvikum sem skilgreind eru nánar í settum lögum. Þær aðgerðir sem frumvarpið tekur til teljast til brota á áðurnefndum ákvæðum stjórnarskrárinnar, en geta hins vegar verið nauðsynlegar í vissum tilvikum, bæði til varnar þeim sem nauðungin beinist að sem og öðrum, og verða að styðjast við viðhlítandi lagaheimild.
Í sumum tilfellum er beiting nauðungar óumflýjanleg til að tryggja hagsmuni fatlaðra einstaklinga. Frumvarpið skapar fastan ramma utan um beitingu nauðungar og fastmótað ferli í hvert sinn sem nauðsynlegt er að beita nauðung eða fjarvöktun. Er þetta bæði til þess fallið að gæta betur að réttindum fatlaðs fólks og fækka þeim tilfellum sem nauðsynlegt er að beita nauðung.
Sérfræðiteymi og undanþágunefnd.
Nokkuð var fjallað um samspil sérfræðiteymis og undanþágunefndar í umfjöllun nefndarinnar um málið. Sérfræðiteyminu er m.a. ætlað það hlutverk að veita almennum starfsmönnum og forstöðumönnum ráðgjöf og upplýsingar um hvað teljist vera nauðung og um aðferðir til að komast hjá beitingu nauðungar, að sjá um skráningu tilvika þar sem nauðung er beitt hvort sem fengið hefur verið leyfi fyrir því eða ekki, og að veita umsagnir um beiðnir um undanþágur frá banni laganna við beitingu nauðungar og fjarvöktunar. Undanþágunefndin er hins vegar stjórnsýslunefnd sem tekur rökstuddar ákvarðanir um beiðnir um undanþágur frá bannákvæðum laganna. Ákvarðanir nefndarinnar eru þannig stjórnvaldsákvarðanir en þær eru hins vegar endanlegar á stjórnsýslustigi og því ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds. Fyrir nefndinni kom fram að ástæða þessa væri sú að ekki hefði verið talið rétt að ákvarðanir nefndarinnar væru kæranlegar til æðra stjórnvalds, í þessu tilviki ráðherra, þar sem þörf er á skjótri málsmeðferð í málum þeim sem frumvarpið tekur til. Í ákvæði frumvarpsins um form og efni ákvörðunar kemur fram að héraðsdómari skuli úrskurða í máli innan viku frá því kæra berst honum. Var talið að erfitt væri að koma jafnskjótri málsmeðferð að ef um stjórnsýslukæru væri að ræða. Sé hins vegar um beiðni sem felur í sér verulega og varanlega frelsisskerðingu fatlaðs einstaklings að ræða ber undanþágunefndinni að vísa slíkri beiðni til dómstóla og fer þá um málsmeðferð samkvæmt lögræðislögum en það felur í sér skjóta málsmeðferð. Nokkrir umsagnaraðilar lýstu þeirri skoðun sinni að ferlið gæti verið tímafrekt. Nefndin telur þó að ferlið sé nauðsynlegt til að hvert mál fái faglega og ítarlega skoðun.
Sérstök lög um réttindagæslu fyrir fatlað fólk.
Nefndin fjallaði um það hvort rétt væri að ákvæði um bann við beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk væri að finna í lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Kom fram að á Norðurlöndum eru samsvarandi ákvæði í lögum um félagsþjónustu. Nefndin telur að rétt sé að horfa til þess við heildarendurskoðun laga um málefni fatlaðs fólks að kannað verði hvort rétt sé að ákvæði frumvarps þessa verði frekar að finna í lögum sem fjalla um þjónustu við fatlað fólk og þá einnig hvort rétt sé að sameina lög um réttindagæslu lögum um málefni fatlaðs fólks. Nauðsynlegt er þó við þá vinnu að fatlað fólk glati í engu sínum réttindum og réttarvernd.
Nefndin fagnar því að frumvarp þetta skuli vera komið fram enda um nauðsynlega og mikilvæga réttarbót að ræða sem skapa mun fastan ramma utan um beitingu nauðungar og fjarvöktunar. Nefndin leggur því til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Birgitta Jónsdóttir, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykk áliti þessu.
Kristján L. Möller var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 1419 — 692. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011 (ráðstafanir til að draga úr nauðung í þjónustu við fatlað fólk).
Frá velferðarnefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðríði Þorsteinsdóttur og Rún Knútsdóttur frá velferðarráðuneyti, Gísla Björnsson og Auði Finnbogadóttur frá NPA-miðstöðinni svf., Friðrik Sigurðsson og Gerði A. Árnadóttur frá Þroskahjálp, Guðmund Magnússon frá Öryrkjabandalagi Íslands, Þóru Þórarinsdóttur frá Ás styrktarfélagi og Laufeyju Gissurardóttur, Önnu Lilju Magnúsdóttur og Salóme Þórisdóttur frá Þroskaþjálfafélagi Íslands. Nefndinni hafa borist umsagnir frá Ás styrktarfélagi, Fagdeild félagsráðgjafa, Jafnréttisstofu, Rannsóknarsetri í fötlunarfræðum, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, umboðsmanni barna, Þroskahjálp, Þroskaþjálfafélagi Íslands og Öryrkjabandalagi Íslands.
Meginefni frumvarpsins.
Frumvarp það sem hér er til umfjöllunar er lagt fram í samræmi við ákvæði til bráðabirgða II í lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk, nr. 88/2011. Tilgangur frumvarpsins er að tryggja að réttindi einstaklinga með fötlun séu virt og að gerðar séu ráðstafanir til að auka meðvitund um og koma í veg fyrir nauðung í vinnu með fötluðu fólki. Í frumvarpinu er stigið það mikilvæga skref að kveðið er skýrt á um það að beiting nauðungar gagnvart fötluðu fólki sé bönnuð nema veitt hafi verið sérstök undanþága samkvæmt lögunum eða að um sé að ræða neyðartilvik, en slík tilvik þurfa að uppfylla ákveðin skilyrði sem fram koma í frumvarpinu og þá ber tafarlaust að láta af nauðung þegar hættu hefur verið afstýrt eða ástand er liðið hjá. Bannið nær einnig til fjarvöktunar á heimili fólks. Einungis verður heimilt að veita undanþágu frá banni við beitingu nauðungar og fjarvöktunar í sérstökum einstaklingsbundnum tilfellum enda sé tilgangurinn að koma í veg fyrir að fatlaður einstaklingur valdi sjálfum sér eða öðrum líkamstjóni eða stórfelldu eignatjóni eða að uppfylla grunnþarfir viðkomandi einstaklings. Sérstök nefnd metur beiðnir um undanþágur frá lögunum og tekur afstöðu til þeirra en feli beiðni í sér ráðagerð um viðvarandi eða varanlega skerðingu á ferðafrelsi einstaklings skal nefndin vísa henni til dómstóla. Þá er lagt til að skipað verði sérfræðiteymi um aðgerðir til að draga úr beitingu nauðungar. Teymið skal vera til ráðgjafar og leiðbeiningar fyrir þjónustuveitendur, veita umsagnir um beiðnir um undanþágur frá banni við beitingu nauðungar og fjarvöktunar og taka við og halda utan um tilkynningar um beitingu nauðungar og fjarvöktunar. Þá er kveðið á um að öll tilvik sem feli í sér beitingu nauðungar eða fjarvöktunar verði skráð hvort sem fengið hafi verið leyfi fyrir þeim aðgerðum eða ekki.
Beiting nauðungar.
Gestir nefndarinnar og umsagnaraðilar hafa lýst yfir almennri ánægju með efni frumvarpsins og að það skuli vera komið fram enda um mikið réttindamál að ræða. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu er lítið fjallað opinberlega um beitingu nauðungar í vinnu með fötluðu fólki en þó er það þekkt að nauðung er þrátt fyrir það beitt. Fyrir nefndinni kom fram að nauðsynlegt væri að aflétta þeirri leynd sem hvílt hafi á málefninu og opna umræðuna um af hverju nauðung sé beitt, í hvaða tilfellum það sé gert og hvernig megi markvisst vinna að því að fækka þeim. Kom fram að í því skyni er afar nauðsynlegt að hugað sé að fræðslu starfsmanna sem vinna með fötluðu fólki. Einnig og ekki síður mikilvægt er að fatlaðir einstaklingar fái sjálfir fræðslu um hvað felist í nauðung svo að þeir verði meðvitaðir um réttindi sín. Þeir sem munu verða fyrir áhrifum frumvarpsins eru annars vegar fatlaðir einstaklingar og hins vegar starfsfólk sem vinnur með fötluðu fólki. Kom það fram fyrir nefndinni að áhyggjuefni væri hversu lítill hluti starfsfólks væri fagmenntaður og hversu mikil starfsmannaveltan er á þessu sviði. Af þessum sökum er enn brýnna en ella að vel sé staðið að fræðslu og opinni umræðu um ráðstafanir til að koma í veg fyrir að tilefni skapist til inngrips sem feli í sér nauðung. Nefndin telur einsýnt að fjölga þurfi fagmenntuðu starfsfólki í þjónustu við fatlaða og leggur áherslu á mikilvægi þess að fagmenntað fólk starfi með fötluðum.
Ein leið til að koma í veg fyrir beitingu nauðungar er að fötluðum einstaklingum séu tryggð þau þjónustuúrræði og það umhverfi sem þeir þurfa á að halda til að geta lifað sínu sjálfstæða lífi á sem eðlilegastan hátt. Kom m.a. fram að breytt þjónustuform getur haft þau jákvæðu áhrif á lífsgæði fatlaðs einstaklings að minni þörf verði á utanaðkomandi inngripum. Það er því nauðsynlegt að horfa til þess hvernig megi fyrirbyggja aðstæður sem annars gætu leitt til beitingu nauðungar. Til þess að hægt sé að veita hverjum einstaklingi þá þjónustu sem hann þarf á að halda er nauðsynlegt að huga að fjármögnun málaflokksins.
Fyrir nefndinni kom fram að horfa þurfi einnig til fatlaðra barna sem beitt eru nauðung. Kom fram að nauðung fyrirfinnst innan skólakerfisins gagnvart fötluðum börnum og er þar um viðkvæmt mál að ræða. Kom fram að fækka megi tilvikum þar sem börn eru beitt nauðung með aukinni fræðslu til starfsfólks skólanna og tekur nefndin undir þau sjónarmið.
Nauðsyn lagasetningar.
Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að beiting nauðungar er í eðli sínu frelsisskerðing og í henni felist brot á 67. og 71. gr. stjórnarskrárinnar, sem kveða annars vegar á um að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum og hins vegar um friðhelgi einkalífs. Beiting nauðungar hefur hingað til ekki stuðst við neina lagaheimild nema í undantekningartilfellum sem segja má að hafi verið á grundvelli neyðarréttarsjónarmiða. Þar sem frumvarpinu er ætlað að tryggja réttarstöðu fatlaðra einstaklinga er því afar mikilvægt að í því sé kveðið á um bann við beitingu nauðungar og fjarvöktunar nema brýn nauðsyn sé til þess í afmörkuðum tilvikum sem skilgreind eru nánar í settum lögum. Þær aðgerðir sem frumvarpið tekur til teljast til brota á áðurnefndum ákvæðum stjórnarskrárinnar, en geta hins vegar verið nauðsynlegar í vissum tilvikum, bæði til varnar þeim sem nauðungin beinist að sem og öðrum, og verða að styðjast við viðhlítandi lagaheimild.
Í sumum tilfellum er beiting nauðungar óumflýjanleg til að tryggja hagsmuni fatlaðra einstaklinga. Frumvarpið skapar fastan ramma utan um beitingu nauðungar og fastmótað ferli í hvert sinn sem nauðsynlegt er að beita nauðung eða fjarvöktun. Er þetta bæði til þess fallið að gæta betur að réttindum fatlaðs fólks og fækka þeim tilfellum sem nauðsynlegt er að beita nauðung.
Sérfræðiteymi og undanþágunefnd.
Nokkuð var fjallað um samspil sérfræðiteymis og undanþágunefndar í umfjöllun nefndarinnar um málið. Sérfræðiteyminu er m.a. ætlað það hlutverk að veita almennum starfsmönnum og forstöðumönnum ráðgjöf og upplýsingar um hvað teljist vera nauðung og um aðferðir til að komast hjá beitingu nauðungar, að sjá um skráningu tilvika þar sem nauðung er beitt hvort sem fengið hefur verið leyfi fyrir því eða ekki, og að veita umsagnir um beiðnir um undanþágur frá banni laganna við beitingu nauðungar og fjarvöktunar. Undanþágunefndin er hins vegar stjórnsýslunefnd sem tekur rökstuddar ákvarðanir um beiðnir um undanþágur frá bannákvæðum laganna. Ákvarðanir nefndarinnar eru þannig stjórnvaldsákvarðanir en þær eru hins vegar endanlegar á stjórnsýslustigi og því ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds. Fyrir nefndinni kom fram að ástæða þessa væri sú að ekki hefði verið talið rétt að ákvarðanir nefndarinnar væru kæranlegar til æðra stjórnvalds, í þessu tilviki ráðherra, þar sem þörf er á skjótri málsmeðferð í málum þeim sem frumvarpið tekur til. Í ákvæði frumvarpsins um form og efni ákvörðunar kemur fram að héraðsdómari skuli úrskurða í máli innan viku frá því kæra berst honum. Var talið að erfitt væri að koma jafnskjótri málsmeðferð að ef um stjórnsýslukæru væri að ræða. Sé hins vegar um beiðni sem felur í sér verulega og varanlega frelsisskerðingu fatlaðs einstaklings að ræða ber undanþágunefndinni að vísa slíkri beiðni til dómstóla og fer þá um málsmeðferð samkvæmt lögræðislögum en það felur í sér skjóta málsmeðferð. Nokkrir umsagnaraðilar lýstu þeirri skoðun sinni að ferlið gæti verið tímafrekt. Nefndin telur þó að ferlið sé nauðsynlegt til að hvert mál fái faglega og ítarlega skoðun.
Sérstök lög um réttindagæslu fyrir fatlað fólk.
Nefndin fjallaði um það hvort rétt væri að ákvæði um bann við beitingu nauðungar í þjónustu við fatlað fólk væri að finna í lögum um réttindagæslu fyrir fatlað fólk. Kom fram að á Norðurlöndum eru samsvarandi ákvæði í lögum um félagsþjónustu. Nefndin telur að rétt sé að horfa til þess við heildarendurskoðun laga um málefni fatlaðs fólks að kannað verði hvort rétt sé að ákvæði frumvarps þessa verði frekar að finna í lögum sem fjalla um þjónustu við fatlað fólk og þá einnig hvort rétt sé að sameina lög um réttindagæslu lögum um málefni fatlaðs fólks. Nauðsynlegt er þó við þá vinnu að fatlað fólk glati í engu sínum réttindum og réttarvernd.
Nefndin fagnar því að frumvarp þetta skuli vera komið fram enda um nauðsynlega og mikilvæga réttarbót að ræða sem skapa mun fastan ramma utan um beitingu nauðungar og fjarvöktunar. Nefndin leggur því til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.
Birgitta Jónsdóttir, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykk áliti þessu.
Kristján L. Möller var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 24. maí 2012.
Álfheiður Ingadóttir,
form.
Jónína Rós Guðmundsdóttir,
frsm.
Lúðvík Geirsson.
Valgerður Bjarnadóttir.
Ragnheiður Ríkharðsdóttir.
Unnur Brá Konráðsdóttir.
Eygló Harðardóttir.
Guðmundur Steingrímsson.
