Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 599. máls.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 1549 — 599. mál.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Jón Vilberg Guðjónsson, Margréti Magnúsdóttur, Þorgeir Ólafsson og Þórdísi Elvu Þorvaldsdóttur frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Ara Edwald og Hildi Sverrisdóttur frá 365-miðlum, Hjálmar Jónsson og Sigurð Má Jónsson frá Blaðamannafélaginu, Elfu Ýri Gylfadóttur fyrir hönd fjölmiðlanefndar, Smára McCarthy frá IMMA – alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi og Guðmund Sigurðsson og Sonju Bjarnadóttur frá Samkeppniseftirlitinu. Nefndinni bárust umsagnir um málið frá 365-miðlum, Blaðamannafélagi Íslands, efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, fjölmiðlanefnd, Háskólanum á Akureyri, IMMA – alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi, íslenskri málnefnd, Lindinni – kristnu útvarpi, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Samkeppniseftirlitinu, umboðsmanni barna og Viðskiptaráði Íslands.
Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á fjölmiðlalögum, nr. 38/2011. Breytingarnar miða einkum að því að tryggja gagnsæi og sporna við óhóflegri samþjöppun eignarhalds á íslenskum fjölmiðlamarkaði en einnig eru lagðar til lagfæringar á nokkrum annmörkum sem komið hafa í ljós eftir gildistöku fjölmiðlalaga vorið 2011.
Lagt er til í 11. gr. að við lögin bætist nýr kafli um eignarhald fjölmiðla þar sem verður að finna ákvæði um fjölræði og fjölbreytni í fjölmiðlum, samrunaeftirlit og um málsmeðferð og viðurlög. Ákvæði hans eiga sér fyrirmynd í samkeppnislögum. Gert er ráð fyrir því að við fjölmiðlalögin bætist ákvæði af samkeppnisréttarlegum toga fremur en að lögfest verði fyrir fram ákveðin viðmið, t.d. um tiltekinn hámarkseignarhlut á einni hendi. Verði frumvarpið að lögum mun Samkeppniseftirlitið fylgja reglunum eftir í samvinnu við fjölmiðlanefnd sem fer með almennt eftirlit með lögunum. Gert er ráð fyrir því að tilkynna skuli Samkeppniseftirlitinu um samruna sem minnst ein fjölmiðlaveita með að minnsta kosti 100 millj. kr. ársveltu á aðild að. Þessi veltumörk eru nokkru lægri en veltumörk samkeppnislaga. Verði frumvarpið að lögum mun Samkeppniseftirlitið á grundvelli þessara ákvæða fá auknar heimildir til viðbótar almennum heimildum samkeppnislaga. Þessi grein frumvarpsins byggist á vinnu nefndar mennta- og menningarmálaráðherra um eignarhald á fjölmiðlum sem var að störfum frá apríl til september 2011.
Í 1. gr. er lögð til breytt skilgreining á hugtakinu ábyrgðarmaður sem felst í því að ábyrgðarmaður sé einstaklingur sem beri ábyrgð á efni sem er miðlað af fjölmiðlaveitu skv. 50. og 51. gr. laganna. Þau ákvæði fjalla um ábyrgð á annars vegar hljóð- og myndefni og hins vegar ritefni. Samkvæmt gildandi lögum telst ábyrgðarmaður vera sá einstaklingur sem fer með yfirstjórn fjölmiðlaveitu, þ.e. framkvæmdastjóri hennar. Í 2. gr. er lögð til nánari afmörkun á gildissviði laganna í þá veru að kveða á um að allir fjölmiðlar með staðfestu hér á landi heyri undir þau. Lýst var áhyggjum af því að hin breytta skilgreining á hugtakinu ábyrgðarmaður gæti valdið réttaróvissu sem og var vísað til þess að óbreytt ákvæði gæti leitt til þess að blaða- og fréttamenn yrðu mögulega gerðir ábyrgir fyrir efni umfram það sem eðlilegt gæti talist. Í frumvarpinu er eins og áður segir lagt til að ábyrgðarmaður sé sá einstaklingur sem ber fébóta- og refsiábyrgð á efni fjölmiðlaveitu skv. 50. og 51. gr. laganna. Bent var á við meðferð málsins að þessi skilgreining væri eins konar hringskilgreining. Meiri hlutinn leggur því til breytingu á 1. gr. í þá veru að hlutverk ábyrgðarmanns falli á þann einstakling í starfsliði fjölmiðlaveitu sem fer með ritstjórnarlegt vald á því efni sem er miðlað hverju sinni. Þessi skilgreining samræmist skilgreiningu á hugtakinu ritstjórnarleg ábyrgð í tilskipun 2010/13/EB um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjunum um sjónvarpsrekstur. Til samræmis við þessa breytingu er lagt til að við frumvarpið bætist ný grein þar sem kveðið verði á um að tilvísun til efnisstjóra í c-lið 1. mgr. 50. gr. og c-lið 1. mgr. 51. gr. laganna falli brott.
Í 3.–5. gr. frumvarpsins er lögð til aukin upplýsingaskylda á fjölmiðlaveitur. Lagt er til að veittar skuli nánari upplýsingar um ábyrgðarmann, að samþykki hans liggi fyrir og kveðið á um að hann skuli vera ríkisborgari í EES-ríki. Einnig er mælt fyrir um að í umsókn um leyfi til hljóð- og myndmiðlunar skuli tilgreina hver fari með yfirráð fjölmiðlaveitu og jafnframt er fjölmiðlaveitu gert skylt að veita fjölmiðlanefnd nauðsynleg gögn og upplýsingar svo rekja megi eignarhald og yfirráð yfir henni. Samkvæmt 9. gr. frumvarpsins verður fjölmiðlanefnd heimilt að leggja stjórnvaldssektir á þann sem brýtur gegn ákvæðum um skil á upplýsingum um eignarhald og yfirráð.
Við umfjöllun um málið kom fram að einhverjir fjölmiðlar hefðu ekki brugðist við frumkvæðisskyldu um skráningu samkvæmt lögunum og fjölmiðlanefnd hefði því í einhverjum tilvikum þurft að knýja á um skráningu þeirra. Í ákvæði 5. gr. um skyldu til að veita fjölmiðlanefnd gögn felst breyting á 22. gr. laganna sem fjallar um tilkynningarskyldu um eigendaskipti að fjölmiðlaveitu. Fram kom athugasemd um að verið gæti að sá skilningur yrði lagður í þá viðbót sem felst í 5. gr. að hún ætti aðeins við þegar fjölmiðlaveita skiptir um hendur.
Meiri hlutinn leggur til breytingar á frumvarpinu sem varða aðgengi að upplýsingum um eignarhald fjölmiðla. Lögð er til breyting á 4. gr. frumvarpsins í þá veru að í 3. mgr. 17. gr. laganna verði ekki aðeins kveðið á um að látin skuli í té gögn um ábyrgðarmann heldur skuli einnig skila sömu gögnum um sjálfan umsækjanda um leyfi.
Þá leggur meiri hlutinn til, vegna umfjöllunar um að kveða þyrfti skýrar á um það í lögunum að fjölmiðlanefnd ætti að geta kallað eftir upplýsingum um eignarhald fjölmiðlaveitu á hverjum tíma, að við frumvarpið bætist ákvæði þess efnis að lögfest verði ný málsgrein í 17. gr. laganna. Þar verði kveðið á um skyldu til að veita fjölmiðlanefnd öll gögn og upplýsingar svo rekja megi eignarhald og/eða yfirráð til einstaklinga, almennra félaga, opinberra aðila og/eða þeirra sem veita opinberum aðilum þjónustu og getur fjölmiðlanefnd hvenær sem er krafist þess að framangreindar upplýsingar skuli veittar. Gert er ráð fyrir því að tekin verði af öll tvímæli um að þessi skylda eigi bæði við um skráningu skv. 14. gr. og um eigendaskipti skv. 22. gr. Rætt var um mikilvægi þess að upplýsingar um eignarhald og/eða yfirráð yrðu birtar. Í e-lið 1. mgr. 21. gr. laganna er mælt fyrir um að birta skuli upplýsingar um eignarhald fjölmiðla á heimasíðu nefndarinnar. Til að tryggja að fjölmiðlaveita birti einnig upplýsingar um eignarhald og/eða yfirráð leggur meiri hlutinn til að við 32. gr. laganna bætist ný málsgrein þar að lútandi.
Í 6. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á orðalagi 1. mgr. 26. gr. laganna um lýðræðislegar grundvallarreglur. Í gildandi lögum er kveðið á um að fjölmiðlaveita skuli, auk þess að virða mannréttindi og jafnrétti, hafa í huga friðhelgi einkalífs nema lýðræðishlutverk hennar og upplýsingaréttur almennings krefjist annars. Í þessu ákvæði frumvarpsins er lagt til að orðin „hafa í huga“ falli brott þannig að kveðið verði á um að fjölmiðlaveita skuli virða mannréttindi og jafnrétti og einnig friðhelgi einkalífs. Í athugasemdum við þessa grein frumvarpsins kemur fram að mikilvægt sé að fjallað sé um jafnvægið milli annars vegar friðhelgi einkalífs og hins vegar almannahagsmuna í fjölmiðlalögum.
Í 27. gr. laganna er kveðið á um að fjölmiðlum sé óheimilt að hvetja til refsiverðrar háttsemi. Einnig að bannað sé að kynda undir hatri í fjölmiðlum á grundvelli kynþáttar, kynferðis, kynhneigðar, trúarskoðana, þjóðernis, skoðana eða menningarlegrar, efnahagslegrar, félagslegrar eða annarrar stöðu í samfélaginu. Í 7. gr. frumvarpsins er lögð til lítils háttar breyting á orðalagi greinarinnar í því skyni að heldur verði notað orðið ,,óheimilt“ fremur en „bann“. Meiri hlutinn leggur til að orðið „skoðanir“ falli brott úr upptalningu 2. málsl. 27. gr. laganna. Í 10. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 56. gr. laganna í því skyni að unnt verði að refsa þeim fjölmiðlum sem brjóta gegn ákvæði 27. gr. laganna um bann við hatursáróðri og hvatningu til refsiverðrar háttsemi. Með öðrum orðum bætist tilvísun til banns við hatursáróðri við 56. gr. laganna. Meiri hlutinn leggur til að ákvæði 10. gr. falli brott.
Þá felst í 8. gr. frumvarpsins það nýmæli að mælt er fyrir um bann við birtingu skoðanakannana sjö dögum fyrir kosningar og að óheimilt verði að vísa til annarra heimilda um skoðanakannanir. Í athugasemdum við greinina kemur fram að skoðanakannanir geti verið skoðanamyndandi fyrir kjósendur og tekur meiri hlutinn undir að svo kunni að vera. Hins vegar yrði, þrátt fyrir lögfestingu ákvæðisins, ekki komið í veg fyrir að niðurstöður kannana spyrðust út með öðrum hætti en með milligöngu fjölmiðla. Upplýst var við umfjöllun um málið að svo virtist sem í samfélaginu væru væntingar um að fjölmiðlanefnd hefði sérstakt eftirlit með fjölmiðlum í aðdraganda kosninga. Meiri hlutinn telur ákvæði 8. gr. um bann við birtingu skoðanakannana á kjördag og daginn fyrir kosningar þarfnast nánari skoðunar við og leggur til að það falli brott. Meiri hlutinn leggur til að ráðherra skipi nefnd sem móti tillögur að reglum um umfjöllun fjölmiðla um kosningar.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
140. löggjafarþing 2011–2012.
Þingskjal 1549 — 599. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um fjölmiðla, nr. 38/2011
(eignarhaldsreglur, leiðrétting og úrbætur).
Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Jón Vilberg Guðjónsson, Margréti Magnúsdóttur, Þorgeir Ólafsson og Þórdísi Elvu Þorvaldsdóttur frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Ara Edwald og Hildi Sverrisdóttur frá 365-miðlum, Hjálmar Jónsson og Sigurð Má Jónsson frá Blaðamannafélaginu, Elfu Ýri Gylfadóttur fyrir hönd fjölmiðlanefndar, Smára McCarthy frá IMMA – alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi og Guðmund Sigurðsson og Sonju Bjarnadóttur frá Samkeppniseftirlitinu. Nefndinni bárust umsagnir um málið frá 365-miðlum, Blaðamannafélagi Íslands, efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, fjölmiðlanefnd, Háskólanum á Akureyri, IMMA – alþjóðlegri stofnun um tjáningar- og upplýsingafrelsi, íslenskri málnefnd, Lindinni – kristnu útvarpi, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Samkeppniseftirlitinu, umboðsmanni barna og Viðskiptaráði Íslands.
Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á fjölmiðlalögum, nr. 38/2011. Breytingarnar miða einkum að því að tryggja gagnsæi og sporna við óhóflegri samþjöppun eignarhalds á íslenskum fjölmiðlamarkaði en einnig eru lagðar til lagfæringar á nokkrum annmörkum sem komið hafa í ljós eftir gildistöku fjölmiðlalaga vorið 2011.
Lagt er til í 11. gr. að við lögin bætist nýr kafli um eignarhald fjölmiðla þar sem verður að finna ákvæði um fjölræði og fjölbreytni í fjölmiðlum, samrunaeftirlit og um málsmeðferð og viðurlög. Ákvæði hans eiga sér fyrirmynd í samkeppnislögum. Gert er ráð fyrir því að við fjölmiðlalögin bætist ákvæði af samkeppnisréttarlegum toga fremur en að lögfest verði fyrir fram ákveðin viðmið, t.d. um tiltekinn hámarkseignarhlut á einni hendi. Verði frumvarpið að lögum mun Samkeppniseftirlitið fylgja reglunum eftir í samvinnu við fjölmiðlanefnd sem fer með almennt eftirlit með lögunum. Gert er ráð fyrir því að tilkynna skuli Samkeppniseftirlitinu um samruna sem minnst ein fjölmiðlaveita með að minnsta kosti 100 millj. kr. ársveltu á aðild að. Þessi veltumörk eru nokkru lægri en veltumörk samkeppnislaga. Verði frumvarpið að lögum mun Samkeppniseftirlitið á grundvelli þessara ákvæða fá auknar heimildir til viðbótar almennum heimildum samkeppnislaga. Þessi grein frumvarpsins byggist á vinnu nefndar mennta- og menningarmálaráðherra um eignarhald á fjölmiðlum sem var að störfum frá apríl til september 2011.
Í 1. gr. er lögð til breytt skilgreining á hugtakinu ábyrgðarmaður sem felst í því að ábyrgðarmaður sé einstaklingur sem beri ábyrgð á efni sem er miðlað af fjölmiðlaveitu skv. 50. og 51. gr. laganna. Þau ákvæði fjalla um ábyrgð á annars vegar hljóð- og myndefni og hins vegar ritefni. Samkvæmt gildandi lögum telst ábyrgðarmaður vera sá einstaklingur sem fer með yfirstjórn fjölmiðlaveitu, þ.e. framkvæmdastjóri hennar. Í 2. gr. er lögð til nánari afmörkun á gildissviði laganna í þá veru að kveða á um að allir fjölmiðlar með staðfestu hér á landi heyri undir þau. Lýst var áhyggjum af því að hin breytta skilgreining á hugtakinu ábyrgðarmaður gæti valdið réttaróvissu sem og var vísað til þess að óbreytt ákvæði gæti leitt til þess að blaða- og fréttamenn yrðu mögulega gerðir ábyrgir fyrir efni umfram það sem eðlilegt gæti talist. Í frumvarpinu er eins og áður segir lagt til að ábyrgðarmaður sé sá einstaklingur sem ber fébóta- og refsiábyrgð á efni fjölmiðlaveitu skv. 50. og 51. gr. laganna. Bent var á við meðferð málsins að þessi skilgreining væri eins konar hringskilgreining. Meiri hlutinn leggur því til breytingu á 1. gr. í þá veru að hlutverk ábyrgðarmanns falli á þann einstakling í starfsliði fjölmiðlaveitu sem fer með ritstjórnarlegt vald á því efni sem er miðlað hverju sinni. Þessi skilgreining samræmist skilgreiningu á hugtakinu ritstjórnarleg ábyrgð í tilskipun 2010/13/EB um samræmingu tiltekinna ákvæða í lögum og stjórnsýslufyrirmælum í aðildarríkjunum um sjónvarpsrekstur. Til samræmis við þessa breytingu er lagt til að við frumvarpið bætist ný grein þar sem kveðið verði á um að tilvísun til efnisstjóra í c-lið 1. mgr. 50. gr. og c-lið 1. mgr. 51. gr. laganna falli brott.
Í 3.–5. gr. frumvarpsins er lögð til aukin upplýsingaskylda á fjölmiðlaveitur. Lagt er til að veittar skuli nánari upplýsingar um ábyrgðarmann, að samþykki hans liggi fyrir og kveðið á um að hann skuli vera ríkisborgari í EES-ríki. Einnig er mælt fyrir um að í umsókn um leyfi til hljóð- og myndmiðlunar skuli tilgreina hver fari með yfirráð fjölmiðlaveitu og jafnframt er fjölmiðlaveitu gert skylt að veita fjölmiðlanefnd nauðsynleg gögn og upplýsingar svo rekja megi eignarhald og yfirráð yfir henni. Samkvæmt 9. gr. frumvarpsins verður fjölmiðlanefnd heimilt að leggja stjórnvaldssektir á þann sem brýtur gegn ákvæðum um skil á upplýsingum um eignarhald og yfirráð.
Við umfjöllun um málið kom fram að einhverjir fjölmiðlar hefðu ekki brugðist við frumkvæðisskyldu um skráningu samkvæmt lögunum og fjölmiðlanefnd hefði því í einhverjum tilvikum þurft að knýja á um skráningu þeirra. Í ákvæði 5. gr. um skyldu til að veita fjölmiðlanefnd gögn felst breyting á 22. gr. laganna sem fjallar um tilkynningarskyldu um eigendaskipti að fjölmiðlaveitu. Fram kom athugasemd um að verið gæti að sá skilningur yrði lagður í þá viðbót sem felst í 5. gr. að hún ætti aðeins við þegar fjölmiðlaveita skiptir um hendur.
Meiri hlutinn leggur til breytingar á frumvarpinu sem varða aðgengi að upplýsingum um eignarhald fjölmiðla. Lögð er til breyting á 4. gr. frumvarpsins í þá veru að í 3. mgr. 17. gr. laganna verði ekki aðeins kveðið á um að látin skuli í té gögn um ábyrgðarmann heldur skuli einnig skila sömu gögnum um sjálfan umsækjanda um leyfi.
Þá leggur meiri hlutinn til, vegna umfjöllunar um að kveða þyrfti skýrar á um það í lögunum að fjölmiðlanefnd ætti að geta kallað eftir upplýsingum um eignarhald fjölmiðlaveitu á hverjum tíma, að við frumvarpið bætist ákvæði þess efnis að lögfest verði ný málsgrein í 17. gr. laganna. Þar verði kveðið á um skyldu til að veita fjölmiðlanefnd öll gögn og upplýsingar svo rekja megi eignarhald og/eða yfirráð til einstaklinga, almennra félaga, opinberra aðila og/eða þeirra sem veita opinberum aðilum þjónustu og getur fjölmiðlanefnd hvenær sem er krafist þess að framangreindar upplýsingar skuli veittar. Gert er ráð fyrir því að tekin verði af öll tvímæli um að þessi skylda eigi bæði við um skráningu skv. 14. gr. og um eigendaskipti skv. 22. gr. Rætt var um mikilvægi þess að upplýsingar um eignarhald og/eða yfirráð yrðu birtar. Í e-lið 1. mgr. 21. gr. laganna er mælt fyrir um að birta skuli upplýsingar um eignarhald fjölmiðla á heimasíðu nefndarinnar. Til að tryggja að fjölmiðlaveita birti einnig upplýsingar um eignarhald og/eða yfirráð leggur meiri hlutinn til að við 32. gr. laganna bætist ný málsgrein þar að lútandi.
Í 6. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á orðalagi 1. mgr. 26. gr. laganna um lýðræðislegar grundvallarreglur. Í gildandi lögum er kveðið á um að fjölmiðlaveita skuli, auk þess að virða mannréttindi og jafnrétti, hafa í huga friðhelgi einkalífs nema lýðræðishlutverk hennar og upplýsingaréttur almennings krefjist annars. Í þessu ákvæði frumvarpsins er lagt til að orðin „hafa í huga“ falli brott þannig að kveðið verði á um að fjölmiðlaveita skuli virða mannréttindi og jafnrétti og einnig friðhelgi einkalífs. Í athugasemdum við þessa grein frumvarpsins kemur fram að mikilvægt sé að fjallað sé um jafnvægið milli annars vegar friðhelgi einkalífs og hins vegar almannahagsmuna í fjölmiðlalögum.
Í 27. gr. laganna er kveðið á um að fjölmiðlum sé óheimilt að hvetja til refsiverðrar háttsemi. Einnig að bannað sé að kynda undir hatri í fjölmiðlum á grundvelli kynþáttar, kynferðis, kynhneigðar, trúarskoðana, þjóðernis, skoðana eða menningarlegrar, efnahagslegrar, félagslegrar eða annarrar stöðu í samfélaginu. Í 7. gr. frumvarpsins er lögð til lítils háttar breyting á orðalagi greinarinnar í því skyni að heldur verði notað orðið ,,óheimilt“ fremur en „bann“. Meiri hlutinn leggur til að orðið „skoðanir“ falli brott úr upptalningu 2. málsl. 27. gr. laganna. Í 10. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 56. gr. laganna í því skyni að unnt verði að refsa þeim fjölmiðlum sem brjóta gegn ákvæði 27. gr. laganna um bann við hatursáróðri og hvatningu til refsiverðrar háttsemi. Með öðrum orðum bætist tilvísun til banns við hatursáróðri við 56. gr. laganna. Meiri hlutinn leggur til að ákvæði 10. gr. falli brott.
Þá felst í 8. gr. frumvarpsins það nýmæli að mælt er fyrir um bann við birtingu skoðanakannana sjö dögum fyrir kosningar og að óheimilt verði að vísa til annarra heimilda um skoðanakannanir. Í athugasemdum við greinina kemur fram að skoðanakannanir geti verið skoðanamyndandi fyrir kjósendur og tekur meiri hlutinn undir að svo kunni að vera. Hins vegar yrði, þrátt fyrir lögfestingu ákvæðisins, ekki komið í veg fyrir að niðurstöður kannana spyrðust út með öðrum hætti en með milligöngu fjölmiðla. Upplýst var við umfjöllun um málið að svo virtist sem í samfélaginu væru væntingar um að fjölmiðlanefnd hefði sérstakt eftirlit með fjölmiðlum í aðdraganda kosninga. Meiri hlutinn telur ákvæði 8. gr. um bann við birtingu skoðanakannana á kjördag og daginn fyrir kosningar þarfnast nánari skoðunar við og leggur til að það falli brott. Meiri hlutinn leggur til að ráðherra skipi nefnd sem móti tillögur að reglum um umfjöllun fjölmiðla um kosningar.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.
Alþingi, 8. júní 2012.
Björgvin G. Sigurðsson,
form., frsm.
Skúli Helgason.
Jónína Rós Guðmundsdóttir.
Þuríður Backman.
Þráinn Bertelsson,
með fyrirvara.
Birgitta Jónsdóttir,
með fyrirvara.
