Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 175. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 176 — 175. mál.
Hér á eftir er því haldið fram og færð fyrir því rök að ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/ 1986 kunni að brjóta gegn stjórnarskrá lýðveldisins Íslands á tvennan hátt. Það er í andstöðu við 74. gr. stjórnarskrárinnar sem segir að menn eigi rétt á að taka þátt í félögum en ekki sé hægt að skylda menn til þátttöku í félögum. Það er enn fremur í andstöðu við 40. gr. stjórnarskrárinnar sem segir að engan skatt megi á leggja nema með lögum og í andstöðu við 77. gr. sem segir að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Í 2. mgr. 7. gr., sem lagt er til að felld verði brott, segir:
„Starfsmaður, sem lög þessi taka til og eigi er innan stéttarfélags samkvæmt lögum þessum, greiði til þess stéttarfélags, sem hann ætti að tilheyra, gjald jafnt því sem honum bæri að greiða væri hann í því, enda fari um laun hans og önnur starfskjör samkvæmt samningum þess samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra eða sveitarstjórnar. Þá ákvörðun skal tilkynna viðkomandi sveitarfélagi.“
Umrædd málsgrein á rætur sínar að rekja til laga nr. 29/1976, um kjarasamninga Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, og laga nr. 62/1985, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Í henni felst í raun dulbúin skylda til aðildar að stéttarfélagi. Það væri mjög óskynsamlegt fyrir starfsmann að njóta ekki allrar þjónustu stéttarfélags með því að gerast félagi, þótt honum væri það þvert um geð, þar sem hann er búinn að greiða fyrir hana. Má þar nefna orlofsheimili sem dæmi. Þannig brýtur þetta ákvæði hugsanlega gegn ákvæði 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um félagafrelsi, sbr. 12. gr. laga nr. 97/1995. Einnig kann þetta ákvæði að brjóta gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar í 65. gr. þannig að þeir sem ekki vilja gerast félagar í stéttarfélagi eru ekki jafnsettir þeim sem vilja ganga í félagið eða sjá sig tilneydda til þess þótt þeim fyrstnefndu sé gert að greiða sama gjald til félagsins, en njóta þó ekki þeirra réttinda sem eru bundin við félagsaðild.
Ákvæðið kann enn fremur að brjóta gegn því ákvæði stjórnarskrárinnar sem kveður á um að skattar skuli lagðir á með lögum og að ekki skuli fela stjórnvöldum, hvað þá einkaaðilum, ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Skv. 2. mgr. 7. gr. er ekki kveðið á um hámarksfjárhæð þess gjalds sem rennur til stéttarfélags. Félagsfundur í stéttarfélagi getur samþykkt hvaða félagsgjald sem er, án hámarks, það er innheimt af stjórnvöldum með stuðningi í þessum lögum og rennur til aðila sem ekki er opinber aðili. Sá sem á að greiða gjaldið samkvæmt þessum lögum þarf ekki að vera félagsmaður og kemur því ekki að ákvörðun þess en honum ber að greiða það. Gjaldið hefur því öll einkenni skatts.
Af framangreindri umfjöllun má ráða að gjaldtaka þessi þverbrýtur ákvæði stjórnarskrár. Flutningsmenn vekja í því samhengi athygli á þeirri staðreynd að nú hafa verið miklar umræður um stjórnarskrá síðustu missirin og liggja fyrir tillögur og drög að nýrri stjórnarskrá. Því er brýnt að farið sé eftir ákvæðum núverandi stjórnarskrár enda hafa þingmenn svarið eið að henni. Það er til lítils að setja þjóðinni stjórnarskrá ef ekki stendur til að fara eftir henni.
Umsagnir.
Þegar frumvarpið var fyrst lagt fram var það sent 21 aðila til umsagnar 8. mars 2001. Umsagnir bárust frá níu aðilum og voru þrjú meginþemu í umsögnunum:
Þema 1: Bent er á að ef 1. mgr. 7. gr. fellur niður rekist það á ákvæði 1. mgr. 6. gr. um að aðeins eitt stéttarfélag opinberra starfsmanna hafi rétt til samningsgerðar fyrir sömu starfsstétt.
Við þessari athugasemd er brugðist í nýjum búningi frumvarpsins sem fellir eingöngu brott 2. mgr. 7. gr. laganna. Það er svo umhugsunarefni að opinberum starfsmönnum er bannað með ákvæðum síðari málsliðar 1. mgr. 7. gr. og með 1. mgr. 6. gr. að stofna ný stéttarfélög og vekur það upp spurningar um frelsi manna til að stofna félög skv. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Líta má á þetta eina löggilta stéttarfélag viðkomandi stéttar sem opinbert stéttarfélag sem nýtur velþóknunar og verndar stjórnvalda. Ekki er tekin afstaða til þessa í þessu frumvarpi.
Þema 2: Talið er eðlilegt að þeir sem njóta kjara sem stéttarfélag nær fram beri kostnað af þeirri kjarasamningsgerð hvort sem þeir eru félagar eða ekki. Allt launafólk eigi að standa sameiginlega undir kostnaði við sameiginlega hagsmunagæslu. Samningar stéttarfélaga kveða á um lágmarkskjör sem allir njóta, óháð félagsaðild. Félagsgjaldið sé í raun þjónustugjald fyrir þessa samningsvinnu. Seinna í greinargerðinni verður rætt um þema 2.
Þema 3: Dómur Félagsdóms í máli nr. 4/1998 segir að 2. mgr. 7. gr. samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar um félagafrelsi. Um þennan dóm Félagsdóms verður fjallað síðar í greinargerðinni.
Á 126. löggjafarþingi bárust umsagnir frá eftirtöldum aðilum:
Læknafélag Íslands mælir gegn samþykkt frumvarpsins og nefnir þema 1 og þema 2.
Landssamband lögreglumanna og Starfsmannafélag Reykjavíkurborgar lýsa yfir andstöðu við frumvarpið en vísa til umsagnar BSRB.
Alþýðusamband Íslands mælir gegn samþykkt frumvarpsins og nefnir þema 2 og þema 3.
Félag háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins nefnir þema 2, lýsir yfir andstöðu við frumvarpið og segir því beint gegn tilvist stéttarfélaga. Varðandi hugsanlega tilvistarkreppu stéttarfélaga virðist félagið telja að enginn eða of fáir mundu vilja vera í stéttarfélagi opinberra starfsmanna nema tilneyddir með lögum.
BSRB lýsir eindreginni andstöðu við frumvarpið og nefnir þema 2 og þema 3.
Fjármálaráðuneytið nefnir þema 1 og þema 3. Þá nefnir ráðuneytið að stéttarfélög opinberra starfsmanna hafi að ýmsu leyti samið um rýmri rétt en tryggður er með lögum, t.d. orlof sem allir viðkomandi starfsmenn njóti, sem frekari rök fyrir þema 2.
Fjármálaráðuneytið lagði fram minnisblað á fundi efnahags- og viðskiptanefndar þar sem það nefnir þema 3 og þema 2. Þá er vísað til þess að greiðsluskylda ófélagsbundinna þekkist einnig á almennum markaði samkvæmt samningum. Varðandi síðasta atriðið verður að benda á að reginmunur er á samningsbundinni skyldu til greiðslu félagsgjalds og lögbundinni.
Bandalag háskólamanna segir að samþykkt þessa frumvarps gangi gegn vilyrði fjármálaráðherra um heildarendurskoðun löggjafarinnar í samráði við stéttarfélög opinberra starfsmanna. Þá segir að frumvarpið sé samið án samráðs við samtök opinberra starfsmanna og samþykkt þess gangi gegn sjálfum grundvelli samtakanna sem njóti verndar stjórnarskrárinnar.
Þessi síðustu rök eru merkileg í ljósi þess að samkvæmt stjórnarskrá hefur Alþingi eitt heimild til að setja lög og því einnig heimild til að afnema þau sömu lög og þarf ekki að fá leyfi til þess frá öðrum aðilum.
Lögmannafélag Íslands segir að ekki verði fram hjá því litið að önnur löggjöf feli að nokkru leyti í sér hvatningu til aðildar að stéttarfélagi. Þá er nefnt að ASÍ hafi eftir stjórnarskrárbreytinguna 1995 gert sérstakt átak til að koma í veg fyrir aðildarskyldu í lögum stéttarfélaga sinna og að í mörgum kjarasamningum séu ákvæði um forgang félaga stéttarfélaga til vinnu. Deilt hafi verið um hvort slík forgangsréttarákvæði stæðust ákvæði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár en á það hafi ekki reynt fyrir Hæstarétti.
Þá segir að ekki verði vikist undan því að fallast á þau sjónarmið flutningsmanns að 7. gr. laga nr. 94/1998 sé barn síns tíma og ekki í samræmi við réttarþróun síðan. Hæpið sé þó að breyta þessu ákvæði einu sér án þess að fram fari endurskoðun á annarri löggjöf.
Um þessar umsagnir er það að segja að allar nema tvær eru frá aðilum sem njóta núverandi kerfis skyldugreiðslu til stéttarfélaga. Engin þessara umsagna tók afstöðu til þess hvort hér gæti verið um skattlagningu að ræða.
Frumvarpið var sent að nýju til umsagnar á 128. löggjafarþingi og 132. löggjafarþingi og vísuðu aðilar þá almennt til fyrri umsagna sinna og/eða vísuðu í umsögn BHM og/eða BSRB. Í umsögn Bandalags háskólamanna á 132. löggjafarþingi kom fram að félagið hafi lýst yfir vilja sínum til að koma að heildarendurskoðun á lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Svipuð sjónarmið um heildstæða endurskoðun löggjafar komu fram í umsögn Lögmannafélags Íslands.
Frumvarpið var á ný sent til umsagnar á 135. löggjafarþingi og bárust um málið tólf umsagnir. Vísuðu umsagnaraðilar almennt í fyrri umsagnir sínar, þau rök sem þar eru tiltekin og/eða í umsögn BHM og/eða BSRB.
Dómur Félagsdóms nr. 4/1998.
Samkvæmt 1. málsl. 61. gr. stjórnarskrárinnar skulu dómendur í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögunum. Sama hugsun er áréttuð í 1. mgr. 24. gr. laga um dómstóla, nr. 15/1998, en þar segir: „Dómarar eru sjálfstæðir í dómstörfum og leysa þau af hendi á eigin ábyrgð. Við úrlausn máls fara þeir eingöngu eftir lögum og lúta þar aldrei boðvaldi annarra.“ Því er enginn sérstakur stjórnlagadómstóll samkvæmt stjórnarskrá sem kannar valdheimildir löggjafarvaldsins, Alþingis, og það hvort ákvæði laga frá Alþingi stangast á við stjórnarskrána og séu því ógild, af því að alþingismenn sverja eið að stjórnarskránni. Rök eru fyrir því að Hæstiréttur einn ætti að geta tekið að sér þetta hlutverk:
Hvergi er minnst beint á Hæstarétt í stjórnarskránni en í 59. gr. segir: „Skipun dómsvaldsins verður eigi ákveðin nema með lögum.“ Í 1. gr. laga um dómstóla, nr. 15/1998, segir: „Hæstiréttur Íslands er æðsti dómstóll ríkisins.“ Í 3. gr. sömu laga segir: „Aðrir dómstólar eru Félagsdómur og Landsdómur. Um þá sérdómstóla gilda ákvæði í öðrum lögum.“ Hæstiréttur ætti því einn dómstóla að geta tekið að sér hlutverk stjórnlagadómstóls. Má færa fyrir því eftirfarandi rök:
Félagsdómur komst að þeirri niðurstöðu í máli nr. 4/1998 að 2. mgr. 7. gr. samrýmdist ákvæðum stjórnarskrárinnar um félagafrelsi. Gefum okkur að opinber starfsmaður, sem ekki er félagi í stéttarfélagi en sætir afdrætti greiðslu til stéttarfélags af launum, fari í einkamál við launagreiðanda sinn og krefjist endurheimtu á þessari eign sinni. Slíkt mál heyrir ekki undir Félagsdóm skv. 44. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur. Gefum okkur enn fremur að það mál færi til Hæstaréttar og hann kæmist að öndverðri niðurstöðu, þ.e. að 2. mgr. 7. gr. samrýmist ekki ákvæðum stjórnarskrárinnar um félagafrelsi. Þá hlyti niðurstaða Hæstaréttar að gilda þar sem Hæstiréttur er æðstur dómstóla. Þess vegna ætti enginn dómstóll annar en Hæstiréttur að geta tekið að sér það hlutverk að úrskurða ákvæði laga frá Alþingi ógild þar sem þau rekist á ákvæði stjórnarskrár.
Það er svo spurning hvort Hæstiréttur ætti ekki að setja sér þá vinnureglu að úrskurða fullskipaður þegar hann dæmir í málum þar sem ágreiningur er um hvort tiltekin lög standist ákvæði stjórnarskrár. Þá væri skynsamlegt að kveða á um það í lögum að slíkum málum, sem varða gildi laga gagnvart stjórnarskrá, yrði skotið til úrlausnar Hæstaréttar.
Samkvæmt 24. gr. fyrrgreindra laga um dómstóla, nr. 15/1998, skulu dómarar fara eingöngu eftir lögum. Þetta ákvæði er reyndar í IV. kafla, um réttindi og skyldur dómara, en sá kafli tekur jafnt til dómara við Hæstarétt og héraðsdómara. Ekki er til sambærilegt ákvæði um dómara Félagsdóms. Með hliðsjón af 61. gr. stjórnarskrárinnar má þó álykta að það sama gildi um þá, þ.e. að við úrlausn máls fara þeir eingöngu eftir lögum. Þess vegna hlaut Félagsdómur að taka mið af gildandi lögum við úrskurð sinn. Það er hins vegar merkilegt og má setja við það spurningarmerki að Félagsdómur hafi talið sig þess umkominn að kveða á um hvort tiltekin lög frá Alþingi samrýmdust stjórnarskránni eður ei.
Notkun þessa dóms sem rök fyrir því að 2. mgr. 7. gr. samrýmist stjórnarskránni hefur því að mati flutningsmanna ekkert gildi á meðan Hæstiréttur, sem æðstur dómstóla, hefur ekki tekið afstöðu til málsins.
Félagsgjald sem þjónustugjald.
Skilyrði þess að skylda starfsmann til að greiða gjald til stéttarfélags án þess að skylda hann formlega til þátttöku er að um laun hans og önnur starfskjör fari samkvæmt samningum viðkomandi stéttarfélags. Eini ágóði starfsmanns af því að greiða gjald til stéttarfélags sem hann er ekki félagi í er að hann nýtur þeirra kjarasamninga sem félagið hefur gert. Þar sem starfsmaðurinn er ekki félagi í stéttarfélaginu nýtur hann ekki annarrar þjónustu félagsins, svo sem orlofsheimila, þótt hann greiði gjald til félagsins jafnhátt félagsgjaldi.
Félagsgjaldið og þar með skyldugjald þeirra sem ekki eru félagar er yfirleitt prósenta af launum, 1% eða 1,5% samkvæmt ákvörðun félagsfundar í viðkomandi stéttarfélagi, og er það dregið af launum án sérstakrar heimildar starfsmannsins. Þeir greiða mest sem hæst hafa launin þó að þeir þurfi yfirleitt sjálfir að semja um þau laun. Það eru engin rök fyrir því að tvöfalt dýrara sé fyrir stéttarfélag að semja um launataxta með 300 þús. kr. mánaðarlaunum en launataxta með 150 þús. kr. mánaðarlaunum. Sú meginregla gildir um þjónustugjöld að fjárhæð þeirra tekur mið af kostnaði við að veita þjónustuna. Félagsgjöld einstaklings eru ekki ákveðin á grundvelli kostnaðar við þá meintu þjónustu sem hann fær heldur eru tiltekið hlutfall af launum hans. Fjárhæð gjaldsins stendur því ekki í neinum tengslum við þjónustuna vegna samningsgerðar sem hann nýtur. Félagsgjaldið skv. 2. mgr 7. gr. getur því ekki allt verið þjónustugjald. Hluti þess er annað en þjónustugjald og sá hluti verður að fullnægja kröfum stjórnarskrár um skatta, þ.e. fjárhæð þess hluta verður að vera ákveðin í lögum og það þarf að renna til opinberra aðila, ríkis eða sveitarfélaga. Svo er ekki með félagsgjaldið sem opinberum starfsmanni er gert að greiða til stéttarfélags án þess að vera félagsmaður.
Í þessu sambandi verður að hafa í huga að aðalefni kjarasamninga opinberra starfsmanna er laun þeirra. Um réttindi þeirra og skyldur, svo sem rétt til orlofs og launa í veikindaforföllum, er að öðru leyti fjallað í sérlögum sem taka að sjálfsögðu til allra opinberra starfsmanna, hvort sem þeir standa innan eða utan stéttarfélaga. Enn fremur má benda á að með þeirri stefnu að heimila forstöðumönnum ríkisstofnana að gera persónulega samninga við starfsmenn um launakjör nýtur starfsmaður utan stéttarfélags ekki þjónustu stéttarfélagsins nema í samningum um lágmarkslaun. Sjálfur þarf hann að semja um hærri laun.
Þessi rök leiða til þeirrar niðurstöðu að lögþvinguð greiðsla opinbers starfsmanns til stéttarfélags sem hann er ekki félagi í er ekki þjónustugjald og hlýtur því að vera skattur.
Þá er athyglisvert að lögin kveða ekki á um hámark þess sem félagsgjaldið má vera, t.d. sem hlutfall af launum. Ef félagsfundur í litlu stéttarfélagi ákvæði að félagsgjald þyrfti og ætti að vera t.d. 100% af launum yrði launaskrifstofa ríkisins að innheimta það gjald samkvæmt þessari grein og greiða til stéttarfélagsins. Sá sem ekki væri félagi í stéttarfélaginu hefði ekkert um þá ákvörðun að segja en þyrfti að greiða gjaldið. Félagsgjaldið er enda misjafnt eftir stéttarfélögum.
Hvað er skattur?
Hugtakið skattur hefur í skattarétti verið skilgreint sem greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum efnislegum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera. Þjónustugjald hefur aftur á móti verið skilgreint sem greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að greiða hinu opinbera eða öðrum, sem hefur heimild til að taka við henni, fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið.
Stundum blandast skattlagning og þjónustugjald saman, þ.e. þegar gjaldtakan er hærri en kostnaður við veitta þjónustu. Í slíkum tilvikum þarf lagaheimild til heimtu þjónustugjalda til að fullnægja þeim kröfum sem stjórnarskrá gerir til skattlagningarheimilda.
Með opinberum aðila er þó oftast átt við ríkissjóð og sveitarfélagasjóði, þ.e. stjórnsýsluaðila, og enga aðra. Þess vegna fær ekki staðist að skylda einstakling með lögum til að greiða gjald til stéttarfélags sem hann er ekki félagi í. Ekki verður með neinu móti séð að stéttarfélag sem frjálst félag geti verið opinber aðili.
77. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar svo:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
Hér er sérstaklega kveðið á um réttarvernd borgaranna gagnvart álagningu skatta. Ekki má framselja vald til ákvörðunar skatta til stjórnvalda og álagning skatta skal vera samkvæmt lögum. Hvorugt er til staðar varðandi það gjald sem fjallað er um í þessu frumvarpi. Upphæð þess er ákveðin á félagsfundi og álagningin er ekki samkvæmt lögum.
Í því ákvæði sem hér er lagt til að fellt verði brott er skattlagningarvaldið framselt til stéttarfélags sem getur breytt gjaldi sem starfsmanni er skylt að inna af hendi fyrirvaralaust án þess að hann fái rönd við reist eða haft nokkur áhrif á þá ákvörðun þar sem hann er ekki í stéttarfélaginu. Þar sem ákvæðið um bann við framsali skattlagningarvalds kom ekki inn í stjórnarskrána fyrr en árið 1995 virðist hafa láðst að laga lögin um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 94/1986, að því. Frumvarpinu er ætlað að lagfæra þessa annmarka á löggjöfinni svo að hún samræmist stjórnarskránni. Því er lagt til að ákvæðið verði fellt brott úr lögunum.
Önnur dæmi.
Mörg dæmi eru um greiðsluskyldu einstaklinga og fyrirtækja til félaga, samtaka eða sjóða. Flest dæmanna eru leyst þannig að ríkið sér um innheimtu gjaldsins en Alþingi veitir síðan aftur fé á fjárlögum til viðkomandi móttakanda greiðslu. En þá hefur Alþingi líka í hendi sér að breyta fjárveitingunni, t.d. til lækkunar. Eftirfarandi gjöld sem ekki fara í gegnum fjárlög vekja upp spurningar um framsal skattlagningarvalds og þyrftu að skoðast sem slík:
Búnaðargjald samkvæmt lögum nr. 84/1997 er lagt á alla bændur og rennur m.a. til Bændasamtaka Íslands. Með sömu rökum og talin voru upp hér að framan getur ekki nema hluti búnaðargjalds verið þjónustugjald. Búnaðargjald fer í gegnum fjárlög.
Sóknargjald samkvæmt lögum nr. 91/1987 er nefskattur sem hækkar eins og laun og rennur til trúfélags viðkomandi. Áður fyrr runnu sóknargjöld þeirra sem ekki voru í neinu trúfélagi til Háskóla Íslands. Ekki verður séð að sá trúlausi hafi fengið sérstaka þjónustu frá Háskólanum umfram aðra menn. Þessi misbrestur var lagfærður með lögum nr. 70/2009.
Stefgjald. Í höfundalögum, nr. 73/1972, er kveðið á um álagningu vörugjalds á m.a. myndbands- og segulbandstæki, sem og spólur í slík tæki. Þessi vörugjöld renna til samtaka höfundarréttarfélaga, aðallega listamanna. Hér er um að ræða markaða skattheimtu þar sem rétthafi teknanna getur ekki talist vera opinber aðili í hefðbundnum skilningi. Athyglisvert er að þessi skattur rennur ekki til höfunda forrita eða ljósmynda sem oft eru þó geymd á slíkum miðlum. Stefgjald fer ekki í gegnum fjárlög.
Iðnaðarmálagjald, sem lagt var á samkvæmt lögum nr. 134/1993, var 0,08% gjald af veltu, á öll iðnfyrirtæki, og rann gjaldið til Samtaka iðnaðarins. Um þetta gjald giltu að mörgu leyti sömu rök og færð hafa verið gegn skyldugreiðslu til stéttarfélaga hér að framan. Lög um iðnaðarmálagjald, nr. 134/1993, voru felld úr gildi með lögum nr. 124/2010 að undangengnum dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 27. apríl 2010 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að framkvæmd laga um iðnaðarmálagjald hafi verið í andstöðu við 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Umræddur dómur og viðbrögð ríkisins við niðurstöðu hans og líkindi þeirra röksemda sem búa að baki þeirri niðurstöðu og tillögum frumvarps þessa um niðurfellingu skyldugreiðslna til stéttarfélaga ættu að vera fullnægjandi rök til að lögbinding umræddra greiðslna verði felld niður.
Iðgjald til lífeyrissjóðs, sbr. lög nr. 129/1997, er sömuleiðis ekki hreint þjónustugjald þar sem einhleypum barnlausum karlmanni er gert að greiða of hátt iðgjald sem að hluta til stendur undir barna- og makalífeyri annarra einstaklinga og dýrari ellilífeyri kvenna. Hér er því að hluta til um skattlagningu að ræða sem ekki hlítir ákvæðum stjórnarskrár því viðtakandi er ekki opinber aðili, ákvörðun greiðslunnar er ekki samkvæmt lögum og álagningin er ekki samkvæmt lögum. Iðgjald til lífeyrissjóðs fer ekki í gegnum fjárlög.
Fyrir breytingu á Ríkisútvarpinu í opinbert hlutafélag mátti líta á útvarpsgjaldið sem einhvers konar skatt þar sem einstaklingur þurfti að greiða það þrátt fyrir að vilja alls ekki horfa á Ríkisútvarpið heldur t.d. á Skjá einn. Samkvæmt lögum nr. 6/2007, um Ríkisútvarpið ohf., sem tóku gildi 3. febrúar 2007 var fjármögnun stofnunarinnar breytt og er nú innheimtur svokallaður nefskattur, þ.e. gjald sem skattstjórar leggja á samhliða álagningu opinberra gjalda og nemur núna (2012) 18.800 kr. ár hvert á hvern einstakling og lögaðila.
Félagafrelsi.
Árið 1992 skrifaði Elín Blöndal kandídatsritgerð til embættisprófs í lögfræði við lagadeild Háskóla Íslands sem fjallar um neikvætt félagafrelsi. Í ritgerðinni kemur fram að nokkur dæmi séu um skyldu til að vera í félagi í íslenskri löggjöf og henni megi skipta í tvennt, beina félagaskyldu og óbeina félagaskyldu.
Bein félagaskylda leiðir til skyldu einstaklings að lögum til að vera í ákveðnum félagasamtökum og er viðkomandi þá fullgildur félagi með þeim réttindum og skyldum sem af því leiðir. Sem dæmi um beina félagaskyldu má nefna skyldu lögmanna til að vera félagar í Lögmannafélagi Íslands. Í því sambandi má nefna að menn eru ekki skyldugir að neinu leyti til að sækja um lögmannsréttindi. Menn velja að sækja um þessi starfsréttindi og því fylgir um leið umsókn um aðild að Lögmannafélaginu sem rökstyðja má með hlutdeild og hlutverki lögmanna í dómskerfinu.
Þá má einnig nefna sem dæmi skyldu húseigenda til að eiga aðild að húsfélagi skv. 13. gr. laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús. Þessi skylda fylgir því að eiga hlut í fjöleignarhúsi.
Óbein félagaskylda felur það í sér að viðkomandi verður ekki sjálfkrafa meðlimur viðkomandi félags heldur leggur viðkomandi lagaákvæði á ófélagsbundinn einstakling skyldur og/eða veitir honum réttindi sem fullgildir félagar njóta. Þá getur óbein félagaskylda falið í sér að einstaklingum sé með lögum gert ókleift að standa utan ákveðinna félaga vilji þeir njóta ákveðinna réttinda.
Fram kemur í ritgerð Elínar Blöndal að 7. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, feli í sér óbeina félagsskyldu. Stéttarfélög opinberra starfsmanna semja um lágmarkskjör fyrir alla opinbera starfsmenn án tillits til félagsaðildar. Það að ófélagsbundnir starfsmenn verði einnig að greiða gjald í félögin er rökstutt með því að um sé að ræða gjald til félagsins fyrir samningsvinnuna sem hinir ófélagsbundnu njóti á sama hátt og skráðir félagar.
Því hefur verið haldið fram að samningsgjaldið sé ekki félagsgjald, enda veiti það hvorki réttindi né skyldur í viðkomandi stéttarfélagi umfram fyrrgreind afnot af kjarasamningi þess. Gjaldið feli því ekki í sér þvingaða félagsaðild. Hins vegar má benda á, gagnstæðri niðurstöðu til stuðnings, að slík gjaldtaka hlýtur að fela í sér a.m.k. óbeina félaganauðung þar sem einstaklingar hljóta, af tveimur kostum, fremur að kjósa að gerast félagar, verði þeir á annað borð að greiða félagsgjaldið, þar sem þeir öðlast þá a.m.k. önnur þau réttindi sem stéttarfélagsaðild veitir. Hér er heldur ekki um að ræða að launamenn geti án sérstakra kvaða valið hvort þeir vilji hafa eitthvað saman við viðkomandi stéttarfélag að sælda eða ekki heldur er beinlínis lögbundið að svo skuli vera. Það hvort einstaklingar eru formlegir félagar eða ekki hlýtur að teljast aukaatriði samkvæmt því.
Í ritgerð sinni segir Elín Blöndal loks að 7. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna samrýmist ekki ákvæði 2. gr. ILO 87 sem hafi verið túlkað þannig að þvingun að lögum til að greiða til ákveðins stéttarfélags, án tillits til þess hvort viðkomandi einstaklingur sé meðlimur félagsins (e. agency shop), sé brot á ákvæðinu.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 176 — 175. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna,
með síðari breytingum (afnám skylduaðildar að stéttarfélagi).
Flm.: Pétur H. Blöndal, Ásbjörn Óttarsson,
Guðlaugur Þór Þórðarson, Kristján Þór Júlíusson.
1. gr.
2. gr.
Greinargerð.
Hér á eftir er því haldið fram og færð fyrir því rök að ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 94/ 1986 kunni að brjóta gegn stjórnarskrá lýðveldisins Íslands á tvennan hátt. Það er í andstöðu við 74. gr. stjórnarskrárinnar sem segir að menn eigi rétt á að taka þátt í félögum en ekki sé hægt að skylda menn til þátttöku í félögum. Það er enn fremur í andstöðu við 40. gr. stjórnarskrárinnar sem segir að engan skatt megi á leggja nema með lögum og í andstöðu við 77. gr. sem segir að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Í 2. mgr. 7. gr., sem lagt er til að felld verði brott, segir:
„Starfsmaður, sem lög þessi taka til og eigi er innan stéttarfélags samkvæmt lögum þessum, greiði til þess stéttarfélags, sem hann ætti að tilheyra, gjald jafnt því sem honum bæri að greiða væri hann í því, enda fari um laun hans og önnur starfskjör samkvæmt samningum þess samkvæmt nánari ákvörðun ráðherra eða sveitarstjórnar. Þá ákvörðun skal tilkynna viðkomandi sveitarfélagi.“
Umrædd málsgrein á rætur sínar að rekja til laga nr. 29/1976, um kjarasamninga Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, og laga nr. 62/1985, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Í henni felst í raun dulbúin skylda til aðildar að stéttarfélagi. Það væri mjög óskynsamlegt fyrir starfsmann að njóta ekki allrar þjónustu stéttarfélags með því að gerast félagi, þótt honum væri það þvert um geð, þar sem hann er búinn að greiða fyrir hana. Má þar nefna orlofsheimili sem dæmi. Þannig brýtur þetta ákvæði hugsanlega gegn ákvæði 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um félagafrelsi, sbr. 12. gr. laga nr. 97/1995. Einnig kann þetta ákvæði að brjóta gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar í 65. gr. þannig að þeir sem ekki vilja gerast félagar í stéttarfélagi eru ekki jafnsettir þeim sem vilja ganga í félagið eða sjá sig tilneydda til þess þótt þeim fyrstnefndu sé gert að greiða sama gjald til félagsins, en njóta þó ekki þeirra réttinda sem eru bundin við félagsaðild.
Ákvæðið kann enn fremur að brjóta gegn því ákvæði stjórnarskrárinnar sem kveður á um að skattar skuli lagðir á með lögum og að ekki skuli fela stjórnvöldum, hvað þá einkaaðilum, ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Skv. 2. mgr. 7. gr. er ekki kveðið á um hámarksfjárhæð þess gjalds sem rennur til stéttarfélags. Félagsfundur í stéttarfélagi getur samþykkt hvaða félagsgjald sem er, án hámarks, það er innheimt af stjórnvöldum með stuðningi í þessum lögum og rennur til aðila sem ekki er opinber aðili. Sá sem á að greiða gjaldið samkvæmt þessum lögum þarf ekki að vera félagsmaður og kemur því ekki að ákvörðun þess en honum ber að greiða það. Gjaldið hefur því öll einkenni skatts.
Af framangreindri umfjöllun má ráða að gjaldtaka þessi þverbrýtur ákvæði stjórnarskrár. Flutningsmenn vekja í því samhengi athygli á þeirri staðreynd að nú hafa verið miklar umræður um stjórnarskrá síðustu missirin og liggja fyrir tillögur og drög að nýrri stjórnarskrá. Því er brýnt að farið sé eftir ákvæðum núverandi stjórnarskrár enda hafa þingmenn svarið eið að henni. Það er til lítils að setja þjóðinni stjórnarskrá ef ekki stendur til að fara eftir henni.
Umsagnir.
Þegar frumvarpið var fyrst lagt fram var það sent 21 aðila til umsagnar 8. mars 2001. Umsagnir bárust frá níu aðilum og voru þrjú meginþemu í umsögnunum:
Þema 1: Bent er á að ef 1. mgr. 7. gr. fellur niður rekist það á ákvæði 1. mgr. 6. gr. um að aðeins eitt stéttarfélag opinberra starfsmanna hafi rétt til samningsgerðar fyrir sömu starfsstétt.
Við þessari athugasemd er brugðist í nýjum búningi frumvarpsins sem fellir eingöngu brott 2. mgr. 7. gr. laganna. Það er svo umhugsunarefni að opinberum starfsmönnum er bannað með ákvæðum síðari málsliðar 1. mgr. 7. gr. og með 1. mgr. 6. gr. að stofna ný stéttarfélög og vekur það upp spurningar um frelsi manna til að stofna félög skv. 74. gr. stjórnarskrárinnar. Líta má á þetta eina löggilta stéttarfélag viðkomandi stéttar sem opinbert stéttarfélag sem nýtur velþóknunar og verndar stjórnvalda. Ekki er tekin afstaða til þessa í þessu frumvarpi.
Þema 2: Talið er eðlilegt að þeir sem njóta kjara sem stéttarfélag nær fram beri kostnað af þeirri kjarasamningsgerð hvort sem þeir eru félagar eða ekki. Allt launafólk eigi að standa sameiginlega undir kostnaði við sameiginlega hagsmunagæslu. Samningar stéttarfélaga kveða á um lágmarkskjör sem allir njóta, óháð félagsaðild. Félagsgjaldið sé í raun þjónustugjald fyrir þessa samningsvinnu. Seinna í greinargerðinni verður rætt um þema 2.
Þema 3: Dómur Félagsdóms í máli nr. 4/1998 segir að 2. mgr. 7. gr. samrýmist ákvæðum stjórnarskrárinnar um félagafrelsi. Um þennan dóm Félagsdóms verður fjallað síðar í greinargerðinni.
Á 126. löggjafarþingi bárust umsagnir frá eftirtöldum aðilum:
Læknafélag Íslands mælir gegn samþykkt frumvarpsins og nefnir þema 1 og þema 2.
Landssamband lögreglumanna og Starfsmannafélag Reykjavíkurborgar lýsa yfir andstöðu við frumvarpið en vísa til umsagnar BSRB.
Alþýðusamband Íslands mælir gegn samþykkt frumvarpsins og nefnir þema 2 og þema 3.
Félag háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins nefnir þema 2, lýsir yfir andstöðu við frumvarpið og segir því beint gegn tilvist stéttarfélaga. Varðandi hugsanlega tilvistarkreppu stéttarfélaga virðist félagið telja að enginn eða of fáir mundu vilja vera í stéttarfélagi opinberra starfsmanna nema tilneyddir með lögum.
BSRB lýsir eindreginni andstöðu við frumvarpið og nefnir þema 2 og þema 3.
Fjármálaráðuneytið nefnir þema 1 og þema 3. Þá nefnir ráðuneytið að stéttarfélög opinberra starfsmanna hafi að ýmsu leyti samið um rýmri rétt en tryggður er með lögum, t.d. orlof sem allir viðkomandi starfsmenn njóti, sem frekari rök fyrir þema 2.
Fjármálaráðuneytið lagði fram minnisblað á fundi efnahags- og viðskiptanefndar þar sem það nefnir þema 3 og þema 2. Þá er vísað til þess að greiðsluskylda ófélagsbundinna þekkist einnig á almennum markaði samkvæmt samningum. Varðandi síðasta atriðið verður að benda á að reginmunur er á samningsbundinni skyldu til greiðslu félagsgjalds og lögbundinni.
Bandalag háskólamanna segir að samþykkt þessa frumvarps gangi gegn vilyrði fjármálaráðherra um heildarendurskoðun löggjafarinnar í samráði við stéttarfélög opinberra starfsmanna. Þá segir að frumvarpið sé samið án samráðs við samtök opinberra starfsmanna og samþykkt þess gangi gegn sjálfum grundvelli samtakanna sem njóti verndar stjórnarskrárinnar.
Þessi síðustu rök eru merkileg í ljósi þess að samkvæmt stjórnarskrá hefur Alþingi eitt heimild til að setja lög og því einnig heimild til að afnema þau sömu lög og þarf ekki að fá leyfi til þess frá öðrum aðilum.
Lögmannafélag Íslands segir að ekki verði fram hjá því litið að önnur löggjöf feli að nokkru leyti í sér hvatningu til aðildar að stéttarfélagi. Þá er nefnt að ASÍ hafi eftir stjórnarskrárbreytinguna 1995 gert sérstakt átak til að koma í veg fyrir aðildarskyldu í lögum stéttarfélaga sinna og að í mörgum kjarasamningum séu ákvæði um forgang félaga stéttarfélaga til vinnu. Deilt hafi verið um hvort slík forgangsréttarákvæði stæðust ákvæði 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár en á það hafi ekki reynt fyrir Hæstarétti.
Þá segir að ekki verði vikist undan því að fallast á þau sjónarmið flutningsmanns að 7. gr. laga nr. 94/1998 sé barn síns tíma og ekki í samræmi við réttarþróun síðan. Hæpið sé þó að breyta þessu ákvæði einu sér án þess að fram fari endurskoðun á annarri löggjöf.
Um þessar umsagnir er það að segja að allar nema tvær eru frá aðilum sem njóta núverandi kerfis skyldugreiðslu til stéttarfélaga. Engin þessara umsagna tók afstöðu til þess hvort hér gæti verið um skattlagningu að ræða.
Frumvarpið var sent að nýju til umsagnar á 128. löggjafarþingi og 132. löggjafarþingi og vísuðu aðilar þá almennt til fyrri umsagna sinna og/eða vísuðu í umsögn BHM og/eða BSRB. Í umsögn Bandalags háskólamanna á 132. löggjafarþingi kom fram að félagið hafi lýst yfir vilja sínum til að koma að heildarendurskoðun á lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Svipuð sjónarmið um heildstæða endurskoðun löggjafar komu fram í umsögn Lögmannafélags Íslands.
Frumvarpið var á ný sent til umsagnar á 135. löggjafarþingi og bárust um málið tólf umsagnir. Vísuðu umsagnaraðilar almennt í fyrri umsagnir sínar, þau rök sem þar eru tiltekin og/eða í umsögn BHM og/eða BSRB.
Dómur Félagsdóms nr. 4/1998.
Samkvæmt 1. málsl. 61. gr. stjórnarskrárinnar skulu dómendur í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögunum. Sama hugsun er áréttuð í 1. mgr. 24. gr. laga um dómstóla, nr. 15/1998, en þar segir: „Dómarar eru sjálfstæðir í dómstörfum og leysa þau af hendi á eigin ábyrgð. Við úrlausn máls fara þeir eingöngu eftir lögum og lúta þar aldrei boðvaldi annarra.“ Því er enginn sérstakur stjórnlagadómstóll samkvæmt stjórnarskrá sem kannar valdheimildir löggjafarvaldsins, Alþingis, og það hvort ákvæði laga frá Alþingi stangast á við stjórnarskrána og séu því ógild, af því að alþingismenn sverja eið að stjórnarskránni. Rök eru fyrir því að Hæstiréttur einn ætti að geta tekið að sér þetta hlutverk:
Hvergi er minnst beint á Hæstarétt í stjórnarskránni en í 59. gr. segir: „Skipun dómsvaldsins verður eigi ákveðin nema með lögum.“ Í 1. gr. laga um dómstóla, nr. 15/1998, segir: „Hæstiréttur Íslands er æðsti dómstóll ríkisins.“ Í 3. gr. sömu laga segir: „Aðrir dómstólar eru Félagsdómur og Landsdómur. Um þá sérdómstóla gilda ákvæði í öðrum lögum.“ Hæstiréttur ætti því einn dómstóla að geta tekið að sér hlutverk stjórnlagadómstóls. Má færa fyrir því eftirfarandi rök:
Félagsdómur komst að þeirri niðurstöðu í máli nr. 4/1998 að 2. mgr. 7. gr. samrýmdist ákvæðum stjórnarskrárinnar um félagafrelsi. Gefum okkur að opinber starfsmaður, sem ekki er félagi í stéttarfélagi en sætir afdrætti greiðslu til stéttarfélags af launum, fari í einkamál við launagreiðanda sinn og krefjist endurheimtu á þessari eign sinni. Slíkt mál heyrir ekki undir Félagsdóm skv. 44. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur. Gefum okkur enn fremur að það mál færi til Hæstaréttar og hann kæmist að öndverðri niðurstöðu, þ.e. að 2. mgr. 7. gr. samrýmist ekki ákvæðum stjórnarskrárinnar um félagafrelsi. Þá hlyti niðurstaða Hæstaréttar að gilda þar sem Hæstiréttur er æðstur dómstóla. Þess vegna ætti enginn dómstóll annar en Hæstiréttur að geta tekið að sér það hlutverk að úrskurða ákvæði laga frá Alþingi ógild þar sem þau rekist á ákvæði stjórnarskrár.
Það er svo spurning hvort Hæstiréttur ætti ekki að setja sér þá vinnureglu að úrskurða fullskipaður þegar hann dæmir í málum þar sem ágreiningur er um hvort tiltekin lög standist ákvæði stjórnarskrár. Þá væri skynsamlegt að kveða á um það í lögum að slíkum málum, sem varða gildi laga gagnvart stjórnarskrá, yrði skotið til úrlausnar Hæstaréttar.
Samkvæmt 24. gr. fyrrgreindra laga um dómstóla, nr. 15/1998, skulu dómarar fara eingöngu eftir lögum. Þetta ákvæði er reyndar í IV. kafla, um réttindi og skyldur dómara, en sá kafli tekur jafnt til dómara við Hæstarétt og héraðsdómara. Ekki er til sambærilegt ákvæði um dómara Félagsdóms. Með hliðsjón af 61. gr. stjórnarskrárinnar má þó álykta að það sama gildi um þá, þ.e. að við úrlausn máls fara þeir eingöngu eftir lögum. Þess vegna hlaut Félagsdómur að taka mið af gildandi lögum við úrskurð sinn. Það er hins vegar merkilegt og má setja við það spurningarmerki að Félagsdómur hafi talið sig þess umkominn að kveða á um hvort tiltekin lög frá Alþingi samrýmdust stjórnarskránni eður ei.
Notkun þessa dóms sem rök fyrir því að 2. mgr. 7. gr. samrýmist stjórnarskránni hefur því að mati flutningsmanna ekkert gildi á meðan Hæstiréttur, sem æðstur dómstóla, hefur ekki tekið afstöðu til málsins.
Félagsgjald sem þjónustugjald.
Skilyrði þess að skylda starfsmann til að greiða gjald til stéttarfélags án þess að skylda hann formlega til þátttöku er að um laun hans og önnur starfskjör fari samkvæmt samningum viðkomandi stéttarfélags. Eini ágóði starfsmanns af því að greiða gjald til stéttarfélags sem hann er ekki félagi í er að hann nýtur þeirra kjarasamninga sem félagið hefur gert. Þar sem starfsmaðurinn er ekki félagi í stéttarfélaginu nýtur hann ekki annarrar þjónustu félagsins, svo sem orlofsheimila, þótt hann greiði gjald til félagsins jafnhátt félagsgjaldi.
Félagsgjaldið og þar með skyldugjald þeirra sem ekki eru félagar er yfirleitt prósenta af launum, 1% eða 1,5% samkvæmt ákvörðun félagsfundar í viðkomandi stéttarfélagi, og er það dregið af launum án sérstakrar heimildar starfsmannsins. Þeir greiða mest sem hæst hafa launin þó að þeir þurfi yfirleitt sjálfir að semja um þau laun. Það eru engin rök fyrir því að tvöfalt dýrara sé fyrir stéttarfélag að semja um launataxta með 300 þús. kr. mánaðarlaunum en launataxta með 150 þús. kr. mánaðarlaunum. Sú meginregla gildir um þjónustugjöld að fjárhæð þeirra tekur mið af kostnaði við að veita þjónustuna. Félagsgjöld einstaklings eru ekki ákveðin á grundvelli kostnaðar við þá meintu þjónustu sem hann fær heldur eru tiltekið hlutfall af launum hans. Fjárhæð gjaldsins stendur því ekki í neinum tengslum við þjónustuna vegna samningsgerðar sem hann nýtur. Félagsgjaldið skv. 2. mgr 7. gr. getur því ekki allt verið þjónustugjald. Hluti þess er annað en þjónustugjald og sá hluti verður að fullnægja kröfum stjórnarskrár um skatta, þ.e. fjárhæð þess hluta verður að vera ákveðin í lögum og það þarf að renna til opinberra aðila, ríkis eða sveitarfélaga. Svo er ekki með félagsgjaldið sem opinberum starfsmanni er gert að greiða til stéttarfélags án þess að vera félagsmaður.
Í þessu sambandi verður að hafa í huga að aðalefni kjarasamninga opinberra starfsmanna er laun þeirra. Um réttindi þeirra og skyldur, svo sem rétt til orlofs og launa í veikindaforföllum, er að öðru leyti fjallað í sérlögum sem taka að sjálfsögðu til allra opinberra starfsmanna, hvort sem þeir standa innan eða utan stéttarfélaga. Enn fremur má benda á að með þeirri stefnu að heimila forstöðumönnum ríkisstofnana að gera persónulega samninga við starfsmenn um launakjör nýtur starfsmaður utan stéttarfélags ekki þjónustu stéttarfélagsins nema í samningum um lágmarkslaun. Sjálfur þarf hann að semja um hærri laun.
Þessi rök leiða til þeirrar niðurstöðu að lögþvinguð greiðsla opinbers starfsmanns til stéttarfélags sem hann er ekki félagi í er ekki þjónustugjald og hlýtur því að vera skattur.
Þá er athyglisvert að lögin kveða ekki á um hámark þess sem félagsgjaldið má vera, t.d. sem hlutfall af launum. Ef félagsfundur í litlu stéttarfélagi ákvæði að félagsgjald þyrfti og ætti að vera t.d. 100% af launum yrði launaskrifstofa ríkisins að innheimta það gjald samkvæmt þessari grein og greiða til stéttarfélagsins. Sá sem ekki væri félagi í stéttarfélaginu hefði ekkert um þá ákvörðun að segja en þyrfti að greiða gjaldið. Félagsgjaldið er enda misjafnt eftir stéttarfélögum.
Hvað er skattur?
Hugtakið skattur hefur í skattarétti verið skilgreint sem greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum efnislegum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera. Þjónustugjald hefur aftur á móti verið skilgreint sem greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að greiða hinu opinbera eða öðrum, sem hefur heimild til að taka við henni, fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið.
Stundum blandast skattlagning og þjónustugjald saman, þ.e. þegar gjaldtakan er hærri en kostnaður við veitta þjónustu. Í slíkum tilvikum þarf lagaheimild til heimtu þjónustugjalda til að fullnægja þeim kröfum sem stjórnarskrá gerir til skattlagningarheimilda.
Með opinberum aðila er þó oftast átt við ríkissjóð og sveitarfélagasjóði, þ.e. stjórnsýsluaðila, og enga aðra. Þess vegna fær ekki staðist að skylda einstakling með lögum til að greiða gjald til stéttarfélags sem hann er ekki félagi í. Ekki verður með neinu móti séð að stéttarfélag sem frjálst félag geti verið opinber aðili.
77. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar svo:
„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.
Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“
Hér er sérstaklega kveðið á um réttarvernd borgaranna gagnvart álagningu skatta. Ekki má framselja vald til ákvörðunar skatta til stjórnvalda og álagning skatta skal vera samkvæmt lögum. Hvorugt er til staðar varðandi það gjald sem fjallað er um í þessu frumvarpi. Upphæð þess er ákveðin á félagsfundi og álagningin er ekki samkvæmt lögum.
Í því ákvæði sem hér er lagt til að fellt verði brott er skattlagningarvaldið framselt til stéttarfélags sem getur breytt gjaldi sem starfsmanni er skylt að inna af hendi fyrirvaralaust án þess að hann fái rönd við reist eða haft nokkur áhrif á þá ákvörðun þar sem hann er ekki í stéttarfélaginu. Þar sem ákvæðið um bann við framsali skattlagningarvalds kom ekki inn í stjórnarskrána fyrr en árið 1995 virðist hafa láðst að laga lögin um kjarasamninga opinberra starfsmanna, nr. 94/1986, að því. Frumvarpinu er ætlað að lagfæra þessa annmarka á löggjöfinni svo að hún samræmist stjórnarskránni. Því er lagt til að ákvæðið verði fellt brott úr lögunum.
Önnur dæmi.
Mörg dæmi eru um greiðsluskyldu einstaklinga og fyrirtækja til félaga, samtaka eða sjóða. Flest dæmanna eru leyst þannig að ríkið sér um innheimtu gjaldsins en Alþingi veitir síðan aftur fé á fjárlögum til viðkomandi móttakanda greiðslu. En þá hefur Alþingi líka í hendi sér að breyta fjárveitingunni, t.d. til lækkunar. Eftirfarandi gjöld sem ekki fara í gegnum fjárlög vekja upp spurningar um framsal skattlagningarvalds og þyrftu að skoðast sem slík:
Búnaðargjald samkvæmt lögum nr. 84/1997 er lagt á alla bændur og rennur m.a. til Bændasamtaka Íslands. Með sömu rökum og talin voru upp hér að framan getur ekki nema hluti búnaðargjalds verið þjónustugjald. Búnaðargjald fer í gegnum fjárlög.
Sóknargjald samkvæmt lögum nr. 91/1987 er nefskattur sem hækkar eins og laun og rennur til trúfélags viðkomandi. Áður fyrr runnu sóknargjöld þeirra sem ekki voru í neinu trúfélagi til Háskóla Íslands. Ekki verður séð að sá trúlausi hafi fengið sérstaka þjónustu frá Háskólanum umfram aðra menn. Þessi misbrestur var lagfærður með lögum nr. 70/2009.
Stefgjald. Í höfundalögum, nr. 73/1972, er kveðið á um álagningu vörugjalds á m.a. myndbands- og segulbandstæki, sem og spólur í slík tæki. Þessi vörugjöld renna til samtaka höfundarréttarfélaga, aðallega listamanna. Hér er um að ræða markaða skattheimtu þar sem rétthafi teknanna getur ekki talist vera opinber aðili í hefðbundnum skilningi. Athyglisvert er að þessi skattur rennur ekki til höfunda forrita eða ljósmynda sem oft eru þó geymd á slíkum miðlum. Stefgjald fer ekki í gegnum fjárlög.
Iðnaðarmálagjald, sem lagt var á samkvæmt lögum nr. 134/1993, var 0,08% gjald af veltu, á öll iðnfyrirtæki, og rann gjaldið til Samtaka iðnaðarins. Um þetta gjald giltu að mörgu leyti sömu rök og færð hafa verið gegn skyldugreiðslu til stéttarfélaga hér að framan. Lög um iðnaðarmálagjald, nr. 134/1993, voru felld úr gildi með lögum nr. 124/2010 að undangengnum dómi Mannréttindadómstóls Evrópu frá 27. apríl 2010 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að framkvæmd laga um iðnaðarmálagjald hafi verið í andstöðu við 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Umræddur dómur og viðbrögð ríkisins við niðurstöðu hans og líkindi þeirra röksemda sem búa að baki þeirri niðurstöðu og tillögum frumvarps þessa um niðurfellingu skyldugreiðslna til stéttarfélaga ættu að vera fullnægjandi rök til að lögbinding umræddra greiðslna verði felld niður.
Iðgjald til lífeyrissjóðs, sbr. lög nr. 129/1997, er sömuleiðis ekki hreint þjónustugjald þar sem einhleypum barnlausum karlmanni er gert að greiða of hátt iðgjald sem að hluta til stendur undir barna- og makalífeyri annarra einstaklinga og dýrari ellilífeyri kvenna. Hér er því að hluta til um skattlagningu að ræða sem ekki hlítir ákvæðum stjórnarskrár því viðtakandi er ekki opinber aðili, ákvörðun greiðslunnar er ekki samkvæmt lögum og álagningin er ekki samkvæmt lögum. Iðgjald til lífeyrissjóðs fer ekki í gegnum fjárlög.
Fyrir breytingu á Ríkisútvarpinu í opinbert hlutafélag mátti líta á útvarpsgjaldið sem einhvers konar skatt þar sem einstaklingur þurfti að greiða það þrátt fyrir að vilja alls ekki horfa á Ríkisútvarpið heldur t.d. á Skjá einn. Samkvæmt lögum nr. 6/2007, um Ríkisútvarpið ohf., sem tóku gildi 3. febrúar 2007 var fjármögnun stofnunarinnar breytt og er nú innheimtur svokallaður nefskattur, þ.e. gjald sem skattstjórar leggja á samhliða álagningu opinberra gjalda og nemur núna (2012) 18.800 kr. ár hvert á hvern einstakling og lögaðila.
Félagafrelsi.
Árið 1992 skrifaði Elín Blöndal kandídatsritgerð til embættisprófs í lögfræði við lagadeild Háskóla Íslands sem fjallar um neikvætt félagafrelsi. Í ritgerðinni kemur fram að nokkur dæmi séu um skyldu til að vera í félagi í íslenskri löggjöf og henni megi skipta í tvennt, beina félagaskyldu og óbeina félagaskyldu.
Bein félagaskylda leiðir til skyldu einstaklings að lögum til að vera í ákveðnum félagasamtökum og er viðkomandi þá fullgildur félagi með þeim réttindum og skyldum sem af því leiðir. Sem dæmi um beina félagaskyldu má nefna skyldu lögmanna til að vera félagar í Lögmannafélagi Íslands. Í því sambandi má nefna að menn eru ekki skyldugir að neinu leyti til að sækja um lögmannsréttindi. Menn velja að sækja um þessi starfsréttindi og því fylgir um leið umsókn um aðild að Lögmannafélaginu sem rökstyðja má með hlutdeild og hlutverki lögmanna í dómskerfinu.
Þá má einnig nefna sem dæmi skyldu húseigenda til að eiga aðild að húsfélagi skv. 13. gr. laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús. Þessi skylda fylgir því að eiga hlut í fjöleignarhúsi.
Óbein félagaskylda felur það í sér að viðkomandi verður ekki sjálfkrafa meðlimur viðkomandi félags heldur leggur viðkomandi lagaákvæði á ófélagsbundinn einstakling skyldur og/eða veitir honum réttindi sem fullgildir félagar njóta. Þá getur óbein félagaskylda falið í sér að einstaklingum sé með lögum gert ókleift að standa utan ákveðinna félaga vilji þeir njóta ákveðinna réttinda.
Fram kemur í ritgerð Elínar Blöndal að 7. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, feli í sér óbeina félagsskyldu. Stéttarfélög opinberra starfsmanna semja um lágmarkskjör fyrir alla opinbera starfsmenn án tillits til félagsaðildar. Það að ófélagsbundnir starfsmenn verði einnig að greiða gjald í félögin er rökstutt með því að um sé að ræða gjald til félagsins fyrir samningsvinnuna sem hinir ófélagsbundnu njóti á sama hátt og skráðir félagar.
Því hefur verið haldið fram að samningsgjaldið sé ekki félagsgjald, enda veiti það hvorki réttindi né skyldur í viðkomandi stéttarfélagi umfram fyrrgreind afnot af kjarasamningi þess. Gjaldið feli því ekki í sér þvingaða félagsaðild. Hins vegar má benda á, gagnstæðri niðurstöðu til stuðnings, að slík gjaldtaka hlýtur að fela í sér a.m.k. óbeina félaganauðung þar sem einstaklingar hljóta, af tveimur kostum, fremur að kjósa að gerast félagar, verði þeir á annað borð að greiða félagsgjaldið, þar sem þeir öðlast þá a.m.k. önnur þau réttindi sem stéttarfélagsaðild veitir. Hér er heldur ekki um að ræða að launamenn geti án sérstakra kvaða valið hvort þeir vilji hafa eitthvað saman við viðkomandi stéttarfélag að sælda eða ekki heldur er beinlínis lögbundið að svo skuli vera. Það hvort einstaklingar eru formlegir félagar eða ekki hlýtur að teljast aukaatriði samkvæmt því.
Í ritgerð sinni segir Elín Blöndal loks að 7. gr. laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna samrýmist ekki ákvæði 2. gr. ILO 87 sem hafi verið túlkað þannig að þvingun að lögum til að greiða til ákveðins stéttarfélags, án tillits til þess hvort viðkomandi einstaklingur sé meðlimur félagsins (e. agency shop), sé brot á ákvæðinu.
