Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 153. máls.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 458 — 153. mál.
2. umræða.
Í nefndaráliti um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2012 lagði 2. minni hluti fram tillögur sem byggðust á hófsamri og ábyrgri miðjustefnu sem og efnahags- og atvinnumálatillögum Framsóknarflokksins. Útfærðar voru leiðir til að auka tekjur ríkissjóðs, örva hagvöxt og koma hjólum atvinnulífsins af stað. Það frumvarp sem ríkisstjórnin lagði fram og var grundvöllur að fjárlögum ársins 2012 hefur því miður ekki náð að örva hagkerfið eins og væntingar stóðu til. 2. minni hluti leitaðist við að vernda velferðarkerfið í tillögum sínum fyrir fjárlagaárið 2012. Í fjárlögum fyrir árið 2011 var gengið nærri heilbrigðiskerfi landsmanna og lagt af stað í grundvallarbreytingar á því án þess að fyrir lægi stefna og áætlun um fyrirkomulag heilbrigðisþjónustunnar. Ekki var heldur gerð gangskör að því að gera úttekt á byggðalegum áhrifum niðurskurðarins þrátt fyrir loforð í þá veruna.
Í þeim álitum sem 2. minni hluti hefur sent frá sér um fjárlagagerðina hefur ítrekað verið bent á mikilvægi aukins aga við gerð fjárlaga. Í 44. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, segir:
„Valdi ófyrirséð atvik, kjarasamningar eða ný löggjöf því að grípa þarf til sérstakra fjárráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins skal leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Heimilda fyrir fjárráðstöfunum af þessu tagi, sem grípa þarf til eftir samþykkt fjáraukalaga, skal leitað í lokafjárlögum, sbr. 45. gr.
Öðrum óskum um breyttar heimildir til fjárráðstafana en getur í 1. mgr. skal jafnan vísað til ákvörðunar Alþingis.“
Eins og fram kemur í lagagreininni skal ekki veita heimildir í fjáraukalögum vegna fyrirséðra útgjalda og ákvæði laganna eru því ekki alltaf virt sem skyldi. Í því sambandi er rétt að hafa í huga að fjárlög eiga að endurspegla raunhæfar áætlanir. Frumvarp þetta bendir því miður til þess að enn sé langt í land með að stjórnvöld leggi fram nógu vandaðar áætlanir og að nauðsynlegum aga sé náð við framkvæmd fjárlaga.
Við yfirferð frumvarpsins hafnaði meiri hluti fjárlaganefndar því að senda frumvarpið til umsagnar hjá Ríkisendurskoðun eins og hefð er fyrir. Stofnunin hefur hingað til verið talin best til þess fallin að veita slíka umsögn. 2. minni hluti gagnrýnir verklag meiri hluta fjárlaganefndar og bendir á brýna nauðsyn vandaðrar málsmeðferðar og aukins gagnsæis við gerð fjáraukalaga.
Eins og hefð er fyrir lagði formaður fjárlaganefndar til að meiri hlutinn gerði breytingartillögur ríkisstjórnarinnar að sínum en auk þess voru samþykktar breytingartillögur um fjárveitingar til Alþingis. Að mati 2. minni hluta vekur þessi aðferðafræði upp spurningu um sjálfstæði Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu. Meiri hluti fjárlaganefndar virðist telja hlutverk sitt að koma ákvörðunum ríkisstjórnarinnar í gegnum Alþingi fremur en taka sjálfstæða afstöðu til mála því engar greiningar hafa verið gerðar af hálfu nefndarinnar á einstökum fundum. Fundir fjárlaganefndar virðast einungis vera kynningarfundir af hálfu ráðuneytanna á þeim tillögum sem þau hafa komið í frumvarpið. 2. minni hluti telur eðlilegt að Alþingi beiti sér fyrir vandaðri vinnubrögðum í framtíðinni.
Samanburður fjárlaga og breytingatillagna.
Ef borin eru saman fjárlögin fyrir árið 2012 og tillögur í frumvarpi til fjáraukalaga hefur heildarjöfnuður versnað um 5 milljarða kr. frá því að fjárlögin voru samþykkt eða um 23,9%. Er það mun verri árangur en að var stefnt og því miður í samræmi við varnaðarorð 2. minni hluta við samþykkt fjárlaga 2012.
Frumjöfnuður hefur lækkað um 5,8 milljarða kr. eða 16,1%. Frumtekjur hafa hækkað um 6,8 milljarða kr. Meiri hlutinn afgreiddi frumvarpið með hækkun frumútgjalda um 3,1 milljarð kr. Vaxtaáhætta ríkissjóðs endurspeglast í breytingu vaxtagjalda. Við framlagningu frumvarpsins voru vaxtagjöld hækkuð um 3,1 milljarð kr. en við aðra umræðu voru þau lækkuð um 4,4 milljarða kr. Þá ber að hafa í huga ýmsa veikleika í frumvarpinu þar sem ekki hefur verið tekið á öllum gjöldum sem koma til með að auka halla ríkissjóðs meira en gert er ráð fyrir.
Tekjur.
Í tekjuáætlun fjárlaga 2012 var gert ráð fyrir 20,7 milljörðum kr. í formi nýrrar tekjuöflunar. Áætlað er að fjársýsluskattur skili svipuðum tekjum og upphaflega var gert ráð fyrir enda þótt hann hafi verið útfærður með öðrum hætti í meðförum þingsins en áætlað var.
Ný lög um veiðigjöld munu væntanlega skila 3 milljarða kr. hærri tekjum en áætlað var í fjárlögum. Hins vegar munu markmið um eignasölu að fjárhæð 7,6 milljarðar kr. ekki nást, en þó er enn reiknað með 716 m.kr. af sölu ótilgreindra eignarhluta. Að mati 2. minni hluta væri eðlilegt að fyrir lægi hvað er fyrirhugað að selja. Gert er ráð fyrir hærri arðgreiðslum en í forsendum fjárlaga. Þannig muni arður frá Landsvirkjun skila 1,8 milljörðum kr. og frá Seðlabanka Íslands 3,5 milljörðum kr. 2. minni hluti bendir á að skattlagning á lífeyrissjóði mun lækka lífeyri í framtíðinni þar sem ekki var gert ráð fyrir skattinum við ákvörðun iðgjalda.
Vaxtagjöld.
Vaxtagjöld erlendra lána hækkuðu um 3,2 milljarða kr. þar sem ekki hafði verið gert ráð fyrir lántökum ríkissjóðs hjá Danmörku, Svíþjóð og Finnlandi í árslok 2011 og 1 milljarðs bandaríkjadala skuldabréfaútgáfu á erlendum mörkuðum í maí sl. Ákvörðun um að draga á norðurlandalánin lá ekki fyrir fyrr en í lok ársins þegar erlendar heildarskuldir ríkissjóðs voru auknar um 7% af vergri landsframleiðslu, með það að markmiði að styrkja gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans. Í mars 2012 var síðan tekin ákvörðun um að greiða lán Norðurlanda niður um 44,5 milljarða kr. Í byrjun maí gekk ríkissjóður frá samningum um útgáfu skuldabréfa til 10 ára að fjárhæð 1 milljarður bandaríkjadala, sem nam á þágildandi verðlagi 124,5 milljörðum kr. Útgáfa þessara skuldabréfa kom í kjölfar útgáfu ríkissjóðs til fimm ára á 1 milljarðs bandaríkjadala skuldabréfi 11 mánuðum fyrr. Ákveðið var að nýta útgáfuna til niðurgreiðslu erlendra skulda ríkissjóðs og Seðlabanka og í júní greiddi ríkissjóður niður lán Danmerkur, Svíþjóðar og Finnlands fyrir að jafnvirði 80 milljarða kr. Vaxtakostnaður erlendra lána eykst því sem nemur lántökunni í árslok 2011 auk þess sem vextir skuldabréfaútgáfanna eru hærri en lán Norðurlandanna sem greidd voru niður. Í frumvarpinu er leiðrétt fyrir áætluðum hækkuðum vaxtagjöldum vegna endurfjármögnunar fjármálastofnana um 600 m.kr. en þar á meðal eru vextir af 19,2 milljarða kr. skuldabréfi sem ríkissjóður gaf út vegna SpKef með áföllnum vöxtum frá mars 2011. Að mati 2. minni hluta virðist sem ódýrara hefði verið fyrir ríkissjóð að halda sig við norðurlandalánin í stað þess að efna til þessarar dýru útgáfu skuldabréfa í bandaríkjadölum.
Íbúðalánasjóður.
Framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs hefur varað við fjármögnunarvanda sjóðsins og taldi að hann næmi um 12 milljörðum kr. um mitt ár. 2. minni hluti vekur athygli á því að þrátt fyrir að ríkissjóður hafi nýlega varið 33 milljörðum kr. til að endurreisa sjóðinn er vandinn aftur orðinn a.m.k. helmingur þeirrar fjárhæðar.
Slíkt bendir til að ekki séu öll kurl komin til grafar í fjármögnunarvanda sjóðsins en ljóst er að fjárþörf fjárlaga var vanmetin um fjárhæð sem nemur raunverulegum vanda sjóðsins.
Helstu liðir annarra gjalda.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að hækkun gjalda frá forsendum fjárlaga stafar m.a. af bótagreiðslum vegna vinnumarkaðsúrræða á vegum Atvinnuleysistryggingasjóðs og áætlunum um útgjöld vegna bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð en þar vega þyngst sérstök uppbót lífeyrisþega og heimilisuppbót. Jafnframt hækkaði áætlun um tekjutryggingu ellilífeyrisþega við endurmat miðað við útkomu fyrstu sjö mánaða ársins og skýrist það af því að tekjur lífeyrisþega sem koma til skerðingar á bótarétti reyndust hafa verið ofáætlaðar þegar gögn samkvæmt skattálagningu ársins lágu fyrir. Einnig er í frumvarpinu gerð sú breyting að styrkir vegna útborganlegs skattfrádráttar nýsköpunar- og þróunarverkefna samkvæmt nýlegum lögum eru færðir á gjaldahlið ríkissjóðs en þeir hafa fram að þessu verið færðir á tekjuhlið. Ekki var gert ráð fyrir fjárveitingu vegna þeirra í fjárlögum fyrir árið 2012 og hækkar útgjaldahlið ríkissjóðs sem þessu nemur. Þá eru horfur á að vanáætlaðar hafi verið hækkanir á lífeyri ríkisstarfsmanna sem hafa hafið töku lífeyris og ríkissjóður stendur skil á til Lífeyrissjóðs ríkisstarfsmanna. Ýmis önnur ófyrirsjáanleg útgjöld hafa fallið til á árinu eins og fram kemur í frumvarpinu, svo sem hærri rekstrarkostnaður Vegagerðarinnar sem nemur um 300 m.kr. vegna reksturs Herjólfs og 420 m.kr. vegna aukins kostnaðar við snjóruðning og hálkuvarnir sl. vetur. Að mati 2. minni hluta gengur ekki að rekstur Herjólfs fari stöðugt langt fram úr áætlunum.
Auk þessa má nefna að gert er ráð fyrir að endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi verði 545 m.kr. hærri en fjárheimild fjárlaga. Í fjárlögum var eingöngu gert ráð fyrir fjárheimild til að mæta áætluðum óafgreiddum styrkveitingum vegna ársins 2011. Talið er að þær skuldbindingar hafi verið vanáætlaðar um 145 m.kr. og einnig eru horfur á að nýjar skuldbindingar vegna sjónvarpsþátta og kvikmynda á þessu ári verði um 400 m.kr. Þá er gert ráð fyrir að ríkið þurfi að greiða 355 m.kr. vegna þjónustusamnings sem gerður var af hálfu fjarskiptasjóðs við Farice ehf. til að tryggja rekstur á tveimur sæstrengjum milli Íslands og Evrópu en ekki var gert ráð fyrir fjárheimild til þess í gildandi fjárlögum. Loks má nefna að kostnaður við atkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá nemur 240 m.kr
Á móti auknum útgjöldum af þessum og öðrum tilefnum vegur lækkun ýmissa annarra útgjaldaliða frá því sem gert var ráð fyrir í fjárlögum fyrir árið 2012. Þar vegur þyngst endurmat vaxtabóta en þær voru ofáætlaðar í fjárlögum sem nemur um 1,5 milljörðum kr. miðað við fyrirliggjandi niðurstöður í skattálagningu ársins. Þá var fjárþörf Fæðingarorlofssjóðs einnig ofmetin í fjárlögum sem nemur um 0,8 milljörðum kr., einkum vegna færri barnsfæðinga og minni orlofstöku.
2. minni hluti bendir á að bæta þarf útgjaldastjórnun framangreindra liða og vekur athygli á að hana þarf að færa til samræmis við 44. gr. laga um fjárreiður ríkisins eins og áður hefur komið fram.
Lánsfjárjöfnuður.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að hreinn lánsfjárjöfnuður verði 5 milljörðum kr. lakari en áður var ætlað og honum verði mætt með lántökum og því að gengið verði á innstæður í Seðlabanka Íslands. Við þetta bætast síðan lántökur vegna tillagna meiri hlutans. Því hefur ekki tekist að stöðva lántökur ríkissjóðs.
Í 1. tölul. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að lántökuheimild fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, hækki úr 115 milljörðum kr. í 217 milljarða kr. Reiknað er með að heildarlántökur ríkissjóðs á þessu ári verði 217 milljarðar kr., þar af 92 milljarðar kr. í íslenskum krónum en jafngildi 125 milljarða kr. í erlendri mynt. Í fjárlögum var áætlað að lántökur yrðu samtals 115 milljarðar kr., þar af 80 milljarðar kr. innlend lán en 35 milljarðar kr. erlend lán. Má af þessu sjá að upphaflegar lántökuáætlanir stjórnvalda ganga ekki eftir.
Markmið með vinnu við ný fjárreiðulög.
Fjármálaráðuneytið vinnur nú við að gera frumvarp að nýjum fjárreiðulögum sem munu hafa í för með sér verulegar breytingar á fjárlagaferlinu. Eitt af markmiðum breytinganna er að leggja af notkun fjáraukalaga nema í algjörum undantekningartilfellum. Gert er ráð fyrir að óvissusjóðir taki á óvæntum útgjöldum og að hækkun útgjalda til eins málaflokks lækki útgjöld þess næsta þannig að heildarramminn eins og hann er ákveðinn af Alþingi haldi sér. Frumvarp til fjáraukalaga eins og það er lagt hér fram sýnir að langt er í land með að framkvæmdarvaldið sé reiðubúið að starfa eftir þeirri hugmyndafræði sem ætlunin er að leggja upp með í frumvarpi til nýrra fjárreiðulaga.
Lokaorð.
Í frumvarpinu eru nefnd nokkur dæmi um að framkvæmdarvaldið fari ekki að fyrirmælum fjárlaga eða gæti þess ekki að fjárveitingar séu fyrir hendi til verkefna sem það síðan ræðst í. Sem dæmi má taka að útgjöld Atvinnuleysistryggingasjóðs jukust um 791,4 m.kr. þar sem ekki varð af aðhaldsáformum velferðarráðuneytisins sem gert hafði verið ráð fyrir í fjárlögum fyrir árið 2012. Velferðarráðuneytinu láðist að gera ráð fyrir útgjöldum vegna almennra starfsþjálfunarsamninga, reynsluráðninga o.fl. að fjárhæð um 300 m.kr. og í forsendum fjárlaga var ekki gert ráð fyrir 338 m.kr. til verkefnisins Vinnandi vegur enda þótt starfshópur hefði starfað lengst af á árinu 2011 við að undirbúa það. Ekki var gert ráð fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta til fólks í atvinnuleit erlendis og nemur það vanmat 212 m.kr. Ekki var gert ráð fyrir fjárheimild vegna yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar í tengslum við kjarasamninga 2011 og er því farið fram á 75,3 m.kr. í frumvarpinu. Þá má telja upp fjölmarga liði sem sýna að vanáætlun fjárlaga birtist í frumvarpinu, t.d. rekstrarhalla framhaldsskóla, málsvörn Íslands við EFTA-dómstólinn, þjóðaratkvæðagreiðslu vegna tillagna Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá, málefni hælisleitenda, Vegagerðina, Landeyjahöfn, fjarskiptasjóð, ýmsa stóra fjárlagaliði velferðarráðuneytis, endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar o.fl.
Við samþykkt fjáraukalaga verða veittar heimildir vegna ýmissa kostnaðarþátta sem ekki var heimild fyrir þegar tekin var ákvörðun um að stofna til útgjaldanna. Þessi aðferð er í samræmi við hefð sem myndast hefur í áranna rás og dregur verulega úr aga fjárlaga. Að mati 2. minni hluta verður ekki gerð bragarbót á þessu fyrr en lagaheimildir um ábyrgð forstöðumanna og ráðherra verða hertar þannig að þeir standi með skýrum hætti reikningsskil gjörða sinna áður en aukafjárveitingar gera óheimil fjárútlát heimil.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Þingskjal 458 — 153. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2012.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Í nefndaráliti um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2012 lagði 2. minni hluti fram tillögur sem byggðust á hófsamri og ábyrgri miðjustefnu sem og efnahags- og atvinnumálatillögum Framsóknarflokksins. Útfærðar voru leiðir til að auka tekjur ríkissjóðs, örva hagvöxt og koma hjólum atvinnulífsins af stað. Það frumvarp sem ríkisstjórnin lagði fram og var grundvöllur að fjárlögum ársins 2012 hefur því miður ekki náð að örva hagkerfið eins og væntingar stóðu til. 2. minni hluti leitaðist við að vernda velferðarkerfið í tillögum sínum fyrir fjárlagaárið 2012. Í fjárlögum fyrir árið 2011 var gengið nærri heilbrigðiskerfi landsmanna og lagt af stað í grundvallarbreytingar á því án þess að fyrir lægi stefna og áætlun um fyrirkomulag heilbrigðisþjónustunnar. Ekki var heldur gerð gangskör að því að gera úttekt á byggðalegum áhrifum niðurskurðarins þrátt fyrir loforð í þá veruna.
Í þeim álitum sem 2. minni hluti hefur sent frá sér um fjárlagagerðina hefur ítrekað verið bent á mikilvægi aukins aga við gerð fjárlaga. Í 44. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, segir:
„Valdi ófyrirséð atvik, kjarasamningar eða ný löggjöf því að grípa þarf til sérstakra fjárráðstafana sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins skal leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga. Heimilda fyrir fjárráðstöfunum af þessu tagi, sem grípa þarf til eftir samþykkt fjáraukalaga, skal leitað í lokafjárlögum, sbr. 45. gr.
Öðrum óskum um breyttar heimildir til fjárráðstafana en getur í 1. mgr. skal jafnan vísað til ákvörðunar Alþingis.“
Eins og fram kemur í lagagreininni skal ekki veita heimildir í fjáraukalögum vegna fyrirséðra útgjalda og ákvæði laganna eru því ekki alltaf virt sem skyldi. Í því sambandi er rétt að hafa í huga að fjárlög eiga að endurspegla raunhæfar áætlanir. Frumvarp þetta bendir því miður til þess að enn sé langt í land með að stjórnvöld leggi fram nógu vandaðar áætlanir og að nauðsynlegum aga sé náð við framkvæmd fjárlaga.
Við yfirferð frumvarpsins hafnaði meiri hluti fjárlaganefndar því að senda frumvarpið til umsagnar hjá Ríkisendurskoðun eins og hefð er fyrir. Stofnunin hefur hingað til verið talin best til þess fallin að veita slíka umsögn. 2. minni hluti gagnrýnir verklag meiri hluta fjárlaganefndar og bendir á brýna nauðsyn vandaðrar málsmeðferðar og aukins gagnsæis við gerð fjáraukalaga.
Eins og hefð er fyrir lagði formaður fjárlaganefndar til að meiri hlutinn gerði breytingartillögur ríkisstjórnarinnar að sínum en auk þess voru samþykktar breytingartillögur um fjárveitingar til Alþingis. Að mati 2. minni hluta vekur þessi aðferðafræði upp spurningu um sjálfstæði Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu. Meiri hluti fjárlaganefndar virðist telja hlutverk sitt að koma ákvörðunum ríkisstjórnarinnar í gegnum Alþingi fremur en taka sjálfstæða afstöðu til mála því engar greiningar hafa verið gerðar af hálfu nefndarinnar á einstökum fundum. Fundir fjárlaganefndar virðast einungis vera kynningarfundir af hálfu ráðuneytanna á þeim tillögum sem þau hafa komið í frumvarpið. 2. minni hluti telur eðlilegt að Alþingi beiti sér fyrir vandaðri vinnubrögðum í framtíðinni.
Samanburður fjárlaga og breytingatillagna.
Ef borin eru saman fjárlögin fyrir árið 2012 og tillögur í frumvarpi til fjáraukalaga hefur heildarjöfnuður versnað um 5 milljarða kr. frá því að fjárlögin voru samþykkt eða um 23,9%. Er það mun verri árangur en að var stefnt og því miður í samræmi við varnaðarorð 2. minni hluta við samþykkt fjárlaga 2012.
| Rekstrargrunnur, milljarðar kr. | Fjárlög 2012 | Fjáraukalagafrumvarp | 2. umræða, ríkisstjórn | 2. umræða, fjárlaganefnd | Samtals | Breyting | % |
| Frumtekjur | 501,8 | 8,4 | -1,6 | 0,0 | 508,6 | 6,8 | 1,4% |
| Frumgjöld | 465,9 | 9,4 | 2,9 | 0,2 | 478,5 | 12,6 | 2,7% |
| Frumjöfnuður | 35,9 | -1,0 | -4,5 | -0,2 | 30,1 | -5,8 | -16,1% |
| Vaxtatekjur | 21,1 | 2,2 | -2,7 | 0,0 | 20,6 | -0,5 | -2,4% |
| Vaxtagjöld | 77,8 | 3,1 | -4,4 | 0,0 | 76,5 | -1,3 | -1,7% |
| Vaxtajöfnuður | -56,7 | -0,9 | 1,7 | 0,0 | -55,9 | 0,8 | 1,4% |
| Heildartekjur | 522,9 | 10,6 | -4,3 | 0,0 | 529,2 | 6,3 | 1,2% |
| Heildargjöld | 543,7 | 12,5 | -1,5 | 0,2 | 555,0 | 11,3 | 2,1% |
| Heildarjöfnuður | -20,8 | -1,9 | -2,8 | -0,2 | -25,8 | -5,0 | -23,9% |
Frumjöfnuður hefur lækkað um 5,8 milljarða kr. eða 16,1%. Frumtekjur hafa hækkað um 6,8 milljarða kr. Meiri hlutinn afgreiddi frumvarpið með hækkun frumútgjalda um 3,1 milljarð kr. Vaxtaáhætta ríkissjóðs endurspeglast í breytingu vaxtagjalda. Við framlagningu frumvarpsins voru vaxtagjöld hækkuð um 3,1 milljarð kr. en við aðra umræðu voru þau lækkuð um 4,4 milljarða kr. Þá ber að hafa í huga ýmsa veikleika í frumvarpinu þar sem ekki hefur verið tekið á öllum gjöldum sem koma til með að auka halla ríkissjóðs meira en gert er ráð fyrir.
Tekjur.
Í tekjuáætlun fjárlaga 2012 var gert ráð fyrir 20,7 milljörðum kr. í formi nýrrar tekjuöflunar. Áætlað er að fjársýsluskattur skili svipuðum tekjum og upphaflega var gert ráð fyrir enda þótt hann hafi verið útfærður með öðrum hætti í meðförum þingsins en áætlað var.
Ný lög um veiðigjöld munu væntanlega skila 3 milljarða kr. hærri tekjum en áætlað var í fjárlögum. Hins vegar munu markmið um eignasölu að fjárhæð 7,6 milljarðar kr. ekki nást, en þó er enn reiknað með 716 m.kr. af sölu ótilgreindra eignarhluta. Að mati 2. minni hluta væri eðlilegt að fyrir lægi hvað er fyrirhugað að selja. Gert er ráð fyrir hærri arðgreiðslum en í forsendum fjárlaga. Þannig muni arður frá Landsvirkjun skila 1,8 milljörðum kr. og frá Seðlabanka Íslands 3,5 milljörðum kr. 2. minni hluti bendir á að skattlagning á lífeyrissjóði mun lækka lífeyri í framtíðinni þar sem ekki var gert ráð fyrir skattinum við ákvörðun iðgjalda.
Vaxtagjöld.
Vaxtagjöld erlendra lána hækkuðu um 3,2 milljarða kr. þar sem ekki hafði verið gert ráð fyrir lántökum ríkissjóðs hjá Danmörku, Svíþjóð og Finnlandi í árslok 2011 og 1 milljarðs bandaríkjadala skuldabréfaútgáfu á erlendum mörkuðum í maí sl. Ákvörðun um að draga á norðurlandalánin lá ekki fyrir fyrr en í lok ársins þegar erlendar heildarskuldir ríkissjóðs voru auknar um 7% af vergri landsframleiðslu, með það að markmiði að styrkja gjaldeyrisvaraforða Seðlabankans. Í mars 2012 var síðan tekin ákvörðun um að greiða lán Norðurlanda niður um 44,5 milljarða kr. Í byrjun maí gekk ríkissjóður frá samningum um útgáfu skuldabréfa til 10 ára að fjárhæð 1 milljarður bandaríkjadala, sem nam á þágildandi verðlagi 124,5 milljörðum kr. Útgáfa þessara skuldabréfa kom í kjölfar útgáfu ríkissjóðs til fimm ára á 1 milljarðs bandaríkjadala skuldabréfi 11 mánuðum fyrr. Ákveðið var að nýta útgáfuna til niðurgreiðslu erlendra skulda ríkissjóðs og Seðlabanka og í júní greiddi ríkissjóður niður lán Danmerkur, Svíþjóðar og Finnlands fyrir að jafnvirði 80 milljarða kr. Vaxtakostnaður erlendra lána eykst því sem nemur lántökunni í árslok 2011 auk þess sem vextir skuldabréfaútgáfanna eru hærri en lán Norðurlandanna sem greidd voru niður. Í frumvarpinu er leiðrétt fyrir áætluðum hækkuðum vaxtagjöldum vegna endurfjármögnunar fjármálastofnana um 600 m.kr. en þar á meðal eru vextir af 19,2 milljarða kr. skuldabréfi sem ríkissjóður gaf út vegna SpKef með áföllnum vöxtum frá mars 2011. Að mati 2. minni hluta virðist sem ódýrara hefði verið fyrir ríkissjóð að halda sig við norðurlandalánin í stað þess að efna til þessarar dýru útgáfu skuldabréfa í bandaríkjadölum.
Íbúðalánasjóður.
Framkvæmdastjóri Íbúðalánasjóðs hefur varað við fjármögnunarvanda sjóðsins og taldi að hann næmi um 12 milljörðum kr. um mitt ár. 2. minni hluti vekur athygli á því að þrátt fyrir að ríkissjóður hafi nýlega varið 33 milljörðum kr. til að endurreisa sjóðinn er vandinn aftur orðinn a.m.k. helmingur þeirrar fjárhæðar.
Slíkt bendir til að ekki séu öll kurl komin til grafar í fjármögnunarvanda sjóðsins en ljóst er að fjárþörf fjárlaga var vanmetin um fjárhæð sem nemur raunverulegum vanda sjóðsins.
Helstu liðir annarra gjalda.
Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að hækkun gjalda frá forsendum fjárlaga stafar m.a. af bótagreiðslum vegna vinnumarkaðsúrræða á vegum Atvinnuleysistryggingasjóðs og áætlunum um útgjöld vegna bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð en þar vega þyngst sérstök uppbót lífeyrisþega og heimilisuppbót. Jafnframt hækkaði áætlun um tekjutryggingu ellilífeyrisþega við endurmat miðað við útkomu fyrstu sjö mánaða ársins og skýrist það af því að tekjur lífeyrisþega sem koma til skerðingar á bótarétti reyndust hafa verið ofáætlaðar þegar gögn samkvæmt skattálagningu ársins lágu fyrir. Einnig er í frumvarpinu gerð sú breyting að styrkir vegna útborganlegs skattfrádráttar nýsköpunar- og þróunarverkefna samkvæmt nýlegum lögum eru færðir á gjaldahlið ríkissjóðs en þeir hafa fram að þessu verið færðir á tekjuhlið. Ekki var gert ráð fyrir fjárveitingu vegna þeirra í fjárlögum fyrir árið 2012 og hækkar útgjaldahlið ríkissjóðs sem þessu nemur. Þá eru horfur á að vanáætlaðar hafi verið hækkanir á lífeyri ríkisstarfsmanna sem hafa hafið töku lífeyris og ríkissjóður stendur skil á til Lífeyrissjóðs ríkisstarfsmanna. Ýmis önnur ófyrirsjáanleg útgjöld hafa fallið til á árinu eins og fram kemur í frumvarpinu, svo sem hærri rekstrarkostnaður Vegagerðarinnar sem nemur um 300 m.kr. vegna reksturs Herjólfs og 420 m.kr. vegna aukins kostnaðar við snjóruðning og hálkuvarnir sl. vetur. Að mati 2. minni hluta gengur ekki að rekstur Herjólfs fari stöðugt langt fram úr áætlunum.
Auk þessa má nefna að gert er ráð fyrir að endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi verði 545 m.kr. hærri en fjárheimild fjárlaga. Í fjárlögum var eingöngu gert ráð fyrir fjárheimild til að mæta áætluðum óafgreiddum styrkveitingum vegna ársins 2011. Talið er að þær skuldbindingar hafi verið vanáætlaðar um 145 m.kr. og einnig eru horfur á að nýjar skuldbindingar vegna sjónvarpsþátta og kvikmynda á þessu ári verði um 400 m.kr. Þá er gert ráð fyrir að ríkið þurfi að greiða 355 m.kr. vegna þjónustusamnings sem gerður var af hálfu fjarskiptasjóðs við Farice ehf. til að tryggja rekstur á tveimur sæstrengjum milli Íslands og Evrópu en ekki var gert ráð fyrir fjárheimild til þess í gildandi fjárlögum. Loks má nefna að kostnaður við atkvæðagreiðslu um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá nemur 240 m.kr
Á móti auknum útgjöldum af þessum og öðrum tilefnum vegur lækkun ýmissa annarra útgjaldaliða frá því sem gert var ráð fyrir í fjárlögum fyrir árið 2012. Þar vegur þyngst endurmat vaxtabóta en þær voru ofáætlaðar í fjárlögum sem nemur um 1,5 milljörðum kr. miðað við fyrirliggjandi niðurstöður í skattálagningu ársins. Þá var fjárþörf Fæðingarorlofssjóðs einnig ofmetin í fjárlögum sem nemur um 0,8 milljörðum kr., einkum vegna færri barnsfæðinga og minni orlofstöku.
2. minni hluti bendir á að bæta þarf útgjaldastjórnun framangreindra liða og vekur athygli á að hana þarf að færa til samræmis við 44. gr. laga um fjárreiður ríkisins eins og áður hefur komið fram.
Lánsfjárjöfnuður.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að hreinn lánsfjárjöfnuður verði 5 milljörðum kr. lakari en áður var ætlað og honum verði mætt með lántökum og því að gengið verði á innstæður í Seðlabanka Íslands. Við þetta bætast síðan lántökur vegna tillagna meiri hlutans. Því hefur ekki tekist að stöðva lántökur ríkissjóðs.
Í 1. tölul. 3. gr. frumvarpsins er lagt til að lántökuheimild fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, hækki úr 115 milljörðum kr. í 217 milljarða kr. Reiknað er með að heildarlántökur ríkissjóðs á þessu ári verði 217 milljarðar kr., þar af 92 milljarðar kr. í íslenskum krónum en jafngildi 125 milljarða kr. í erlendri mynt. Í fjárlögum var áætlað að lántökur yrðu samtals 115 milljarðar kr., þar af 80 milljarðar kr. innlend lán en 35 milljarðar kr. erlend lán. Má af þessu sjá að upphaflegar lántökuáætlanir stjórnvalda ganga ekki eftir.
Markmið með vinnu við ný fjárreiðulög.
Fjármálaráðuneytið vinnur nú við að gera frumvarp að nýjum fjárreiðulögum sem munu hafa í för með sér verulegar breytingar á fjárlagaferlinu. Eitt af markmiðum breytinganna er að leggja af notkun fjáraukalaga nema í algjörum undantekningartilfellum. Gert er ráð fyrir að óvissusjóðir taki á óvæntum útgjöldum og að hækkun útgjalda til eins málaflokks lækki útgjöld þess næsta þannig að heildarramminn eins og hann er ákveðinn af Alþingi haldi sér. Frumvarp til fjáraukalaga eins og það er lagt hér fram sýnir að langt er í land með að framkvæmdarvaldið sé reiðubúið að starfa eftir þeirri hugmyndafræði sem ætlunin er að leggja upp með í frumvarpi til nýrra fjárreiðulaga.
Lokaorð.
Í frumvarpinu eru nefnd nokkur dæmi um að framkvæmdarvaldið fari ekki að fyrirmælum fjárlaga eða gæti þess ekki að fjárveitingar séu fyrir hendi til verkefna sem það síðan ræðst í. Sem dæmi má taka að útgjöld Atvinnuleysistryggingasjóðs jukust um 791,4 m.kr. þar sem ekki varð af aðhaldsáformum velferðarráðuneytisins sem gert hafði verið ráð fyrir í fjárlögum fyrir árið 2012. Velferðarráðuneytinu láðist að gera ráð fyrir útgjöldum vegna almennra starfsþjálfunarsamninga, reynsluráðninga o.fl. að fjárhæð um 300 m.kr. og í forsendum fjárlaga var ekki gert ráð fyrir 338 m.kr. til verkefnisins Vinnandi vegur enda þótt starfshópur hefði starfað lengst af á árinu 2011 við að undirbúa það. Ekki var gert ráð fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta til fólks í atvinnuleit erlendis og nemur það vanmat 212 m.kr. Ekki var gert ráð fyrir fjárheimild vegna yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar í tengslum við kjarasamninga 2011 og er því farið fram á 75,3 m.kr. í frumvarpinu. Þá má telja upp fjölmarga liði sem sýna að vanáætlun fjárlaga birtist í frumvarpinu, t.d. rekstrarhalla framhaldsskóla, málsvörn Íslands við EFTA-dómstólinn, þjóðaratkvæðagreiðslu vegna tillagna Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá, málefni hælisleitenda, Vegagerðina, Landeyjahöfn, fjarskiptasjóð, ýmsa stóra fjárlagaliði velferðarráðuneytis, endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar o.fl.
Við samþykkt fjáraukalaga verða veittar heimildir vegna ýmissa kostnaðarþátta sem ekki var heimild fyrir þegar tekin var ákvörðun um að stofna til útgjaldanna. Þessi aðferð er í samræmi við hefð sem myndast hefur í áranna rás og dregur verulega úr aga fjárlaga. Að mati 2. minni hluta verður ekki gerð bragarbót á þessu fyrr en lagaheimildir um ábyrgð forstöðumanna og ráðherra verða hertar þannig að þeir standi með skýrum hætti reikningsskil gjörða sinna áður en aukafjárveitingar gera óheimil fjárútlát heimil.
Alþingi, 7. nóvember 2012.
Höskuldur Þórhallsson.
